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Relazione che sarà svolta a Bologna presso la Provincia (Via Zamboni 13) il 3 maggio alle ore 16 dal professor Stefano Ceccanti all'iniziativa del Consolato della Repubblica di Polonia in Milano e delle associazioni italo-polacche di Bologna per la festa nazionale polacca (in corso di pubblicazione)

Il costituzionalismo polacco dal 1791 ad oggi

di Stefano Ceccanti
(Professore ordinario di Diritto pubblico comparato nelle Università di Roma “La Sapienza” e di Bologna)

L’impatto dell’effetto dimostrativo non dipende molto dall’esistenza di condizioni socio-economiche favorevoli alla democrazia, anzi più l’effetto-valanga aumenta e più tende a diventare un sostituto per quelle condizioni. Questo si riflette molto bene nell’accelerazione degli eventi: in Polonia la democratizzazione si è affermata in dieci anni, in Ungheria in dieci mesi, in Germania Orientale in dieci settimane, in Cecoslovacchia in dieci giorni e in Romania in dieci ore”.
Huntington 1995, 128

Premessa: un anticipo personale della fase costituente, rivelatore dei problemi successivi

Nel maggio 1986, poco più di un anno dopo l’ascesa di Gorbacev, mi sono trovato nella periferia di Varsavia in un seminario semi-clandestino a dibattere con altri ventenni di vari Paesi europei, in prevalenza polacchi, di una futuribile transizione costituzionale dopo la caduta del regime, data già allora per scontata. Proprio quella consapevolezza ormai diffusa, anche se un po’ visionaria, provocava l’emergere di un pluralismo interno all’opposizione, sin lì ignoto in quelle dimensioni, almeno a me. Scrivevo infatti in un breve riassunto su una rivista giovanile: “Ci si ingannerebbe se si pensasse a un monolitismo politico…oltre al collante comune della lotta per la dignità nazionale e nel riferimento collettivo alla Chiesa. Anche in questi duri anni resta evidente un chiaro e marcato pluralismo, che va dalla destra revanscista fino ai marxisti eretici, passando per liberali, democristiani, socialisti. Quasi un comitato di liberazione nazionale.” [Ceccanti 1986, 6].

Mi sono reso conto a posteriori, rileggendo quelle brevi note, che c’erano già evidenziati gli aspetti positivi e negativi che si sarebbero visti nella transizione vera e propria e, poi, nel consolidamento democratico. Tra i pregi, primo fra tutti vi era la capacità, in condizioni difficili, di realizzare compromessi tra visioni diverse, che avrebbe reso quella prima transizione di durata decennale un modello per le seguenti (come rileva Huntington nella citazione di apertura) sulla scia di quanto era già avvenuto per la Spagna nell’uscita dal franchismo. Tra i difetti, una certa propensione, superata la fase emergenziale, a frammentare le opinioni, a creare una molteplicità di fazioni che spesso comunicano male con i propri vicini politici prima che con gli oppositori ideologici più distanti, un’esperienza che aveva già afflitto l’esperienza democratica successiva alla Prima Guerra Mondiale.

La democrazia e l’indipendenza nazionale, una volta raggiunte, consentono di far giocare in libertà sia pregi sia difetti e di inserire potenziali correttivi, laddove invece le esperienze anti-democratiche e la negazione della sovranità finiscono invece per incancrenire fratture e per renderle insuperabili. Allora, in un clima semi-clandestino, ciò sembrava un obiettivo importante; oggi spesso è visto come un dato molto minimale, non in grado di scaldare i cuori e di motivare ad alcuni doveri civici, come l’esercizio del voto. Ma il “filo rosso” di democrazia e indipendenza che parte dal 3 Maggio 1791 ha dimostrato varie volte di saper produrre novità e di far superare alla Polonia anche i momenti più critici e ciò tanto più oggi, quando la Polonia è inserita nell’Unione europea.

1. Il punto di partenza: la Costituzione del 1791 per l’indipendenza nazionale e per riforme sociali e istituzionali graduali

Non ci prefiggiamo qui di ripercorre le complesse radici storiche del testo del 1791 [su cui rinviamo soprattutto a Wawrzyniak 1992 e Palka 2005]. Basti ricordare che essa si iscrive nell’ultimo trentennio della cosiddetta “Repubblica nobiliare”, durata vari secoli. La nobiltà era la classe sociale che fin lì aveva realizzato un’egemonia indiscussa, anche rispetto alla Corona, ed ora apriva ad una fase caratterizzata dall’intento di introdurre riforme graduali ed incisive, fondate su un’alleanza tra la parte più moderna della nobiltà e la borghesia urbana, soprattutto quella di Varsavia, tra cui il superamento del paralizzante principio di unanimità (“liberum veto”). Esso bloccava le assemblee deliberative e si intrecciava, in una serie di debolezze istituzionali, al mandato imperativo dei parlamentari e soprattutto all’elettività del Re, con la quale la sua autorità era rimessa costantemente ai negoziati tra i nobili e alle influenze esterne. Fra gli autori della Costituzione va segnalato fra l’altro il fiorentino Scipione Piattoli, consigliere del Re illuminato Stanislao Augusto, uno dei punti di fecondo contatto tra i nostri due Paesi.

Più che un testo organico, costruttore di un ordine nuovo, com’è la quasi coeva (di poco successiva) Costituzione francese, la Costituzione polacca del 1791 si iscrive in un processo di consolidamento di alcune leggi di poco precedenti che vi vengono incorporate (quella del marzo sulle cosiddette “dietine”, di cui si dirà oltre, quella di aprile sulle città non proprietà di latifondisti) oltre alla successiva dichiarazione integrativa della Dieta costituente di due giorni dopo, che faceva decadere tutte leggi incompatibili con essa.

Il testo è aperto da un solenne Preambolo, centrato sull’”indipendenza” nazionale contro la “preponderanza straniera” diventata un vero e proprio “giogo ignominioso”.

Il primo articolo, dedicato alla religione, pur rifiutando il proselitismo contro il cattolicesimo, concede un’ampia tolleranza religiosa, definita “piena libertà di credenza”.

Gli articoli immediatamente seguenti ripercorrono la divisione per status sociali:

-art. II, la nobiltà terriera, a cui si riconosceva “il primato nella vita privata e pubblica”, escludendo la nobiltà non proprietaria fuori dalle campagne, che svolgeva tradizionalmente un ruolo regressivo sia dal punto di vista sociale sia politico;

-art. III, le città e i borghesi, a cui si aprivano, confermando solennemente la legge del 18 aprile, le porte della presenza nella Camera e nell’amministrazione;

-art. IV, i contadini, posti ora “sotto la protezione immediata della legge e del Governo” a difesa della loro dignità, prima rimessa alla tutela esclusiva del relativo padrone; potevano ora abbandonare la terra su cui lavoravano e quelli che avevano servito nell’esercito erano ormai liberi.

Gli articoli successivi erano relativi all’organizzazione dello Stato: in particolare l’art. V era l’articolo di snodo, chiaramente ispirato da una visione montesquieuiana, che enunciava la derivazione di tutti i poteri dalla “volontà della Nazione” (la quale finiva però in sostanza per incarnarsi con la nobiltà ricca), e l’elencazione di un legislativo bicamerale, di un esecutivo composto dal Re e da un Consiglio di sorveglianza e del legislativo; ciascuno degli articoli seguenti si occupava del relativo potere.

Così:

l’art. VI stabiliva un bicameralismo asimmetrico a vantaggio della Camera bassa rappresentativa (composta da 204 deputati eletti tra i nobili possidenti e 24 nelle città, con divieto di mandato imperativo), a discapito del Senato, dotato di un mero potere sospensivo, composto da gerarchie ecclesiastiche, militari e dai ministri. Non era prevista la sanzione regia sulle leggi. La Camera doveva ritenersi convocata in permanenza, era affermato il principio di maggioranza ed era pertanto abrogato “per sempre” il principio unanimistico paralizzante del “liberum veto” già citato in precedenza. Seguendo un’ispirazione madisoniana si stabiliva in venticinque anni il periodo oltre il quale la Costituzione dovesse essere revisionata. Per ciò che concerne cosiddette ”dietine”, organi nobiliari di gestione territoriale, venivano anche in tal caso esclusi i non possidenti;

-l’art. VII era dedicato al Re, quale “potere esecutivo” e optava per la soluzione di una ereditarietà del Trono, indicando come successore del Re in carica l’elettore di Sassonia, stabilendo la successione agli eredi maschi e l’elettività della successiva famiglia reale, in caso di estinzione della prima. La scelta precedente dell’eleggibilità pura e semplice, volta per volta, aveva portato, come già accennato, “all’influenza delle potenze straniere” a cui andava ora opposta, con la nuova scelta, “la più forte diga”. Il testo esprimeva una volontà di limitare i poteri dell’esecutivo, “strettamente tenuto a sorvegliare l’esecuzione delle leggi e a conformarvisi per primo”, stabilendo che il Re, “lontano dal potersi mai ergere in Monarca assoluto, dovrà essere il capo e il padre della Nazione”. Il Re presiedeva il Consiglio “di sorveglianza”, incaricato di “sorvegliare l’esecuzione delle leggi e la loro integrità”, composto, oltre che da lui, anche dal Primate, da cinque ministri da lui nominati per due anni (di Polizia, di Giustizia, della Guerra, del Tesoro e Cancelliere, degli Affari Esteri), da due segretari senza diritto di voto, uno per il protocollo del Consiglio e l’altro per gli affari esteri, dall’erede al Trono dopo che avesse raggiunto l’età della ragione, anch’egli senza diritto di voto, come pure, col medesimo status, dal Maresciallo della Dieta; era lui a prendere la decisione definitiva, dopo aver udito gli altri membri, che però doveva essere controfirmata dal ministro competente, nella logica del Re che regna ma non governa. Così era affermata la responsabilità di fronte al Parlamento, che esso poteva far valere votando la sfiducia in seduta comune a maggioranza di due terzi dei voti, che comportava in caso di successo, la successiva sostituzione da parte del Re, mentre per l’impeachment, associato a una pena precisa per il reato commesso, era prevista la soglia più facile della maggioranza semplice a Camere riunite. Non vi era però né una responsabilità collegiale, né la figura di un Primo Ministro. Affiancavano il Consiglio “per inserire più ordine e precisione nell’esercizio del potere esecutivo”, alcune Commissioni collegiali speciali eletti dalle Camere: istruzione, polizia (competente sulle città), guerra e tesoro. Non si trattava quindi una monarchia parlamentare in senso proprio, giacché il Governo non era emanazione della sola maggioranza parlamentare, ma si era tuttavia, dalla controfirma generalizzata al voto di sfiducia ai ministri (assente nelle coeve Carte americana e francese), alla perdita della sanzione, a una forma che andava comunque al di là della monarchia costituzionale pura, verso un equilibrio di tipo orleanista, con una doppia relazione fiduciaria rispetto al Re e all’Assemblea, con un’evoluzione empirica all’inglese suscettibile di una progressiva assimilazione alle logiche delle forme parlamentari allora più evolute [Wawrzyniak 1992, 58];

-l’art. VIII era dedicato ai giudici, con un sistema di tribunali ancora distinto per ceti, sia pure con qualche limitata apertura ad un’unificazione della giurisdizione: i tribunali fondiari erano competenti anche sulle cause dei possidenti urbani, dei borghesi divenuti proprietari di terre, i tribunali urbani delle cause dei cittadini con possedimenti, commerci o attività artigianali in città e una giurisdizione unica era prevista per le questioni tributarie, commerciali o connesse con l’apparato amministrativo;

-gli artt. IX e X sulla reggenza e l’educazione dei figli del Re rinviavano a competenze del Parlamento, ponendo ulteriori limiti alla Corona;

-infine l’art. XI sulla Forza Armata insisteva con forza sul fatto che “tutti i cittadini”, indipendentemente dal ceto di appartenenza, fossero “i difensori dei diritti e della libertà della Nazione”.

Non vi era quindi la scelta radicale per uno status unico di cittadino, e proprio per questo non era prevista una Dichiarazione dei diritti, ma solo tutele specifiche e disomogenee (a cominciare da immunità personale, libertà di opinione e diritto di proprietà per nobili e borghesi possidenti), ma era comunque segnata la prospettiva di un avvicinamento progressivo degli status, in una logica evolutiva aperta, che avrebbe potuto consolidare le proprie potenzialità se il Paese fosse rimasto unito e indipendente, obiettivo giudicato prioritario rispetto alle più incisive riforme sociali.

Come ha scritto Palka: “anche sotto il profilo formale e stilistico la Costituzione del 3 maggio rappresenta un compromesso di idee vecchie e nuove, rimanendo però un’opera volta al futuro, alle nuove idee politico-sociali” (2205, 315), una volta assicurate “sovranità nazionale” e “indipendenza territoriale” (Ivi, 320). A rimarcare la stretta connessione tra quella Costituzione e l’identità nazionale intervenne anche, due giorni dopo, il 5 maggio, la già citata Dichiarazione integrativa dell’Assemblea, che stabiliva che il 3 maggio andasse festeggiato come festa nazionale in tutte le chiese della Polonia, quindi con un carattere misto, civile e religioso, corrispondente al ruolo sociale della Chiesa, come custode della memoria della Nazione. Tradizione che rimase nelle Chiese anche nei periodi bui di spartizione del Paese o di sottomissione all’Unione Sovietica durante la “democrazia popolare”, per essere ripresa definitivamente nel 1990.

Com’è noto, anche per i caratteri avanzati della Costituzione, forte fu l’allarme delle potenze confinanti, che passarono prontamente all’azione. Il 23 luglio 1792 la Costituzione venne meno, per il successo di una rivolta di nobili reazionari, legati a Caterina II di Russia. La Polonia fu così una “nazione senza Stato” per la rapida spartizione tra Russia, Prussia e Austria, con la Chiesa cattolica quale elemento di espressione “culturale e istituzionale” [Linz-Stepan 2000, 57].

2. La parentesi tra le due guerre: dall’inefficienza assembleare del testo del 1921 allo Stato autoritario del 1935, il mancato incontro tra autorità e democrazia

Non migliori furono le vicende successive, segnate da una grande instabilità costituzionale.

Dopo la rinascita dello Stato in seguito alla disfatta degli Imperi centrali nella prima guerra mondiale e una prima “Piccola Costituzione” provvisoria del 1919, anno in cui si ripristinò, per il momento, anche la festa del 3 maggio, il testo del 17 marzo 1921, ispirato alla Terza Repubblica francese, che pur si apriva col richiamo alla “gloriosa tradizione della grande Costituzione del 3 maggio”, non si rivelò in grado, esattamente come le leggi costituzionali transalpine, di risolvere i problemi di stabilità e di efficienza dell’esecutivo, i cui rapporti con la Camera erano molto debolmente razionalizzati, sfociando “nell’onnipotenza di una Camera di cui i ministri erano solo i commessi” [Mirkine-Guetzévitch 1930, 39].

Il Presidente, eletto da entrambe le Camere riunite in seduta comune, poteva sciogliere la Camera solo col consenso dei tre quinti “del numero dei senatori fissato dalla legge e con la presenza della metà almeno del numero legale” (art. 26); un evento quanto mai improbabile, giacché in tal modo i senatori avrebbero così provocato anche lo scioglimento anticipato della propria Assemblea. A maggioranza semplice la Camera poteva votare la sfiducia al Governo nel suo insieme o anche a un singolo ministro, determinandone le dimissioni (art. 58). La Camera eletta col sistema proporzionale, costituzionalizzato ai sensi dell’art. 11,era già nel 1924 frammentata in ben 23 gruppi.

Per reazione, dopo la marcia su Varsavia del maresciallo Pilsudski, la legge costituzionale del 2 agosto 1926, su sua iniziativa, inserì alcuni correttivi, tra cui il potere di scioglimento del Presidente della Repubblica su proposta del Primo Ministro (nuovo art. 26.1) e la possibilità di adottare a Parlamento sciolto, su proposta del Consiglio dei Ministri, con evidente imitazione dell’art. 48 della Costituzione di Weimar, “decreti aventi forza di legge in materia legislativa” con esclusione delle revisioni costituzionali (nuovo art. 44.2), incamminandosi così oltre i confini della forma democratica di Stato (Giulietti 1946, 19 ss.), che furono superati con la Costituzione del 23 aprile 1935.

Un’evoluzione del tutto analoga a quella in quattro tempi sperimentata dall’Austria: un testo modellato sulle leggi della Terza Repubblica francese nel 1920, una correzione in senso weimariano nel 1929, uno Stato autoritario dal 1934 e infine la perdita dell’indipendenza nel 1938.

Il testo polacco del 1935 trovava il suo perno emblematico nell’art. 2, con cui si dichiarava che il Presidente della Repubblica “risponde dinanzi a Dio e dinanzi alla storia dei destini dello Stato” e che “l’autorità unica e indivisibile dello Stato si concentra nella sua persona”, con la conseguente attribuzione di poteri senza limiti rispetto ai membri del Governo e alle Camere (artt. 12 e 13), tra cui il diritto di proporre candidati alla propria successione alla ristretta Assemblea degli elettori (ex art. 17: Presidenti delle Camere, Primo Ministro, presidente della Corte Suprema, Ispettore generale delle ForzeArmate e 75 membri scelti dalle Camere) e, nel caso di improbabile bocciatura da parte di quest’ultima, di mettere in ballottaggio il proprio candidato e quello dell’Assemblea di fronte al corpo elettorale (artt. 13 e 16). Sembrava impossibile trovare un termine medio ragionevole tra democrazia assembleare e efficientismo anti-democratico, coniugando in modo fecondo autorità e democrazia, come aveva provato a fare la Costituzione del 1791, rapidamente soffocata dalle potenze vicine e nemiche.

3. L’indipendenza perduta e ritrovata: la Seconda Guerra Mondiale, l’instaurazione della “democrazia popolare” e la sua conclusione finlandese con la Tavola Rotonda

Dopo la nuova spartizione del Paese nel 1939, con la Polonia prima vittima della Seconda Guerra Mondiale, venne il periodo della dominazione sovietica, che, dopo una fase di graduale egemonizzazione, sancita con la seconda “Piccola Costituzione” del 1947, fu espressa con chiarezza dalla Costituzione del 1952, ispirata a quella staliniana del 1936, che resse il Paese, con alcune limitate revisioni, fino al 1989.

Il Preambolo faceva riferimento solo alla “sanguinaria invasione hitleriana” tacendo delle corresponsabilità dell’Urss, e si limitava, a proposito del regime staliniano, a celebrare la “vittoria storica dell’Unione delle Repubbliche Socialiste sovietiche sul fascismo” che aveva “liberato il territorio polacco” e che aveva così “permesso al popolo lavoratore polacco di impadronirsi del potere”, delineando così una realtà di una democrazia popolare sotto tutela sovietica, chiarita ulteriormente nella conclusione del Preambolo, dove si citava come modello l’ “edificazione vittoriosa del socialismo nell’Unione delle Repubbliche socialiste sovietiche, primo Stato operaio e contadino”. I diritti dei cittadini, pur formalmente riconosciuti, erano ricondotti dal testo costituzionale alla più netta sottomissione “al regime politico e sociale” (art. 72.3) e alla “disciplina socialista del lavoro” (art. 76.1) e la libertà religiosa e di coscienza trovava comunque come limite quello del possibile utilizzo abusivo “per scopi contrari agli interessi della Repubblica popolare polacca” (art. 70.3).

Gli emendamenti costituzionali del dicembre 1975, entrati in vigore nel 1976, che avevano dato forma legale all’egemonia politica interna del Partito Comunista, definito nel nuovo art. 3 “forza direttrice” del sistema, e proclamato l’irreversibilità dell’alleanza con l’Urss, come ricorda Feitö [1994, 124] provocarono una saldatura tra la Chiesa e l’opposizione laica che avrebbe dato i propri frutti già dal giugno 1976 con gli scioperi delle città di Radom e Ursus e la nascita del Kor, il comitato di difesa degli operai, che preannunciava quella di Solidarnosc nel 1980. Non a caso proprio l’articolo 3 della Costituzione fu il primo ad essere eliminato dalla prima legge costituzionale che dava effettività agli accordi della Tavola rotonda (29 dicembre 1989).

Il colpo di stato militare del dicembre 1981 non bloccò del tutto la limitata spinta a riforme che, pur senza discutere i pilastri del regime, tentavano parziali liberalizzazioni, andando in direzione contraria a quella di irrigidimento del 1975-76: nel 1982 fu creato il tribunale di Stato competente a giudicare i reati di rilievo costituzionale commessi dalle più alte cariche dello Stato (un organo che è rimasto sostanzialmente inalterato), fu altresì introdotto un Tribunale Costituzionale con poteri di mero rinvio delle leggi al Parlamento, codificati dalla legge di attuazione del 1985 e nel 1987 venne introdotto l’istituto del referendum (art. 2).

Il peggioramento della situazione e l’avvento di Gorbacev in Urss, al di là degli intenti originari del nuovo leader del Pcus, consentivano però ormai la fuoriuscita da quel sistema, con gli accordi della Tavola rotonda, alcune conseguenti revisioni costituzionali in aprile (varo delle elezioni) e in dicembre (smantellamento degli elementi-chiave dello Stato socialista), le conseguenti elezioni semi-libere (del tutto al Senato, con una maggioranza pre-definita di due terzi per i comunisti e i loro alleati alla Camera) e, sulla base dei risultati plebiscitari per l’opposizione, l’elezione di misura del generale Jaruzelski, seguita dalla nomina del Primo Ministro non comunista Mazowiecki nell’estate del 1989 anche per l’autonomizzazione dal Pc dei partiti che in precedenza erano suoi satelliti, dalle dimissioni del Capo dello Stato l’anno seguente con le prime elezioni presidenziali dirette vinte da Walesa.

La logica negoziale spingeva i contraenti, a piccole ma rapide tappe, verso l’obiettivo realistico della “finlandizzazione”: lo Stato socialista era radicalmente superato all’interno, verso gli standards tipici delle democrazie occidentali, sotto la regia di Governo e Parlamento, mentre verso l’esterno era al momento assunta come immodificabile l’alleanza con l’Urss, con la figura di un Presidente direttamente elettivo dotato di un ruolo particolarmente significativo nella politica estera e militare, anche rifacendosi alla dottrina francese sul cosiddetto “domaine reservé” del Presidente, affermatasi per la gestione del conflitto algerino, al di là del testo formale della Costituzione [cfr. Comité consultatif pour la révision de la Constitution 1996, 577 s.] . Quell’equilibrio, stabilizzatosi in Finlandia sin dal 1948 col Presidente Paasikivi, che pochi anni prima Maurice Duverger aveva brillantemente spiegato nel suo “Echec au Roi” [1978], giusto qualche tempo prima di profetizzare la fine del socialismo burocratico nel Centro e nell’Est Europa nel suo “Les orangers du lac Balaton” [1980].

Di esso è trascrizione la terza delle “Piccole Costituzioni” della storia polacca, quella del 1992, che sedimenta le innovazioni precedenti, paradossalmente proprio quando l’Urss è appena scomparsa e quindi quando alcuni di quei caratteri diventano già obsoleti. Di Pietrantonio e Kaminska hanno parlato di forma di governo “ibrida” per il periodo 1989-1992, con le elezioni semi-libere e l’introduzione dell’elezione popolare del Capo dello Stato, ma hanno anche rilevato l’”assenza di una chiara ripartizione delle competenze” tra le due teste dell’esecutivo nella stessa ‘Piccola Costituzione’ [2005, 220]. L’articolo 32 affidava al Presidente la “direzione generale negli ambiti delle relazioni esterne” e l’art. 34 in quello della “sicurezza esterna e interna dello Stato”, con la conseguenza di un particolare rapporto del Presidente coi Ministri della Difesa e degli Esteri, sulla proposta dei quali doveva esservi ex art. 61 un’intesa tra le due teste dell’esecutivo, con una vicinanza notevole alle formulazioni finlandesi.

4. Dalla Piccola Costituzione del 1992 al testo del 1997: la Polonia imita la Finlandia e la affianca nel cammino verso la forma parlamentare

Com’è noto, infatti, il test costituzionale finlandese del 1919 vigente in quel momento, sia per alcune sue precise disposizioni sia per l’interpretazione che ne era stata data, in particolare dopo la seconda guerra mondiale, aveva comportato la valorizzazione nella politica estera (art. 33) e militare (art. 30) del Presidente della Repubblica, eletto prima da un collegio di “grandi elettori” simil-americano e poi, dal 1991, direttamente quale garante del rapporto di buon vicinato con l’Urss, mentre la politica interna era saldamente nelle mani del Governo e del suo primo Ministro, legati al rapporto fiduciario con la Camera. Un assetto rimasto invariato sino alla fine dell’Urss e al graduale inserimento nell’Unione europea, quando una serie di graduali riforme (soprattutto nel 1993 con la limitazione del potere estero al Governo con modifica dell’art. 33 e nel 1994, con le competenze in materia europea affidate a Parlamento e Governo, con gli articoli da 54 a a 54 g), confermate dalla revisione integrale del 2000, hanno portato a una piena determinazione dell’intero indirizzo politico nel rapporto fiduciario Governo-maggioranza parlamentare (Ceccanti 1997, 53 s. e Ceccanti 2004, 88 ss.; Fusaro 1997, 113 ss.; Volpi 1997, 37 s.; Canepa 2000, 288 ss. e Lauvaux 2002).

In altri termini, mentre l’Urss scompare a fine 1991 e l’Unione europea è sempre più individuata come il destino comune di tutto il continente fino agli Urali, le due forme di governo, polacca e finlandese, si mettono in movimento: la distinzione tra politica estera e interna, che fondava una pratica semi-presidenziale con una testa dell’esecutivo più impegnata sul versante estero (il Presidente) e l’altra su quello interno (il Premier) era possibile e opportuna a causa dell’Urss, ma ora la diversa realtà dell’Unione europea, che mescola elementi di federazione e confederazione, impedendo un chiaro discrimine tra politiche europee e nazionali, impone di ridisegnare i rapporti a favore di una strutturazione più semplice, spostata sul continuum maggioranza parlamentare-Governo-Premier. Per la Finlandia il punto di svolta è il 1994, quando entra nell’Unione europea, ma anche la Polonia comincia a muoversi in tale direzione, prima nell’applicazione della Piccola Costituzione e poi col nuovo testo del 1997.

Infatti, nonostante le velleità di Walesa, eletto direttamente prima del varo della Piccola Costituzione del 1992, la nuova situazione non consentì interpretazioni estensive dei poteri presidenziali. Fu decisiva sul breve termine la forzatura dello scioglimento frettoloso del 1993 deciso da Walesa, quando la Camera, dopo l’approvazione di una mozione di sfiducia semplice, avrebbe forse potuto dar vita a un nuovo esecutivo, mentre la Corte costituzionale evitava di prende posizione sulla legittimità di quella decisione [Rinella 1997b, 239]. La conseguente maggioranza parlamentare di sinistra derivata dal voto diede vita con Walesa a una coabitazione delicatissima, in cui la maggioranza, con la forza dei numeri, non poteva che uscire vincente, trasferendo nel nuovo testo del 1997 la propria vittoria rispetto alle prassi presidenzialiste di Walesa e alle sue proposte alternative in materia costituzionale. Nel periodo 1993-1995 il Parlamento rifiutò solennemente di far dimettere il Ministro della Difesa, superò il veto presidenziale contro la legge sulle remunerazioni nella funzione pubblica, fu bloccato dalla Corte costituzionale nel tentativo, manifestamente contrario alla lettera e allo spirito della Carta, di andare a un nuovo scioglimento anticipato per la mancata entrata in vigore della legge di bilancio, dovuta alla sua mancata firma mentre il Parlamento l’aveva approvata nei tempi regolari [Ceccanti 1997, 200 ss. e Lauvaux 2002, 43 s.].

La Costituzione del 1997 è la fotografia di questi esiti della prima coabitazione, sciogliendo le ambiguità della Piccola Costituzione, ma al di là dei singoli conflitti e dei risultati delle elezioni anticipate del 1993 che contribuirono a determinarli, quell’esito, più in generale, va visto in coerenza con la fine dell’Urss e la volontà di ingresso in Europa, tant’è che esiti analoghi si sono riproposti in tutte le nuove democrazie del Centro e dell’Est, fino ai Paesi Baltici compresi ed esclusi invece gli altri Stati dell’ex-Urss di tipo presidenzialista, neutralizzando o addirittura riducendo esplicitamente i poteri affidati ai Capi di Stato elettivi in ambito estero e militare [Ganino 2001, Primicerio 2001, Di Gregorio 2004 e Ceccanti 2004]. Eliminata la possibilità di una diarchia con un primato distinto per ambiti politici (interno ed estero) perché non è stata possibile in un nessun Paese una diarchia gerarchizzata a favore del presidente, sul modello francese? Alla fine ciò che rileva è precisamente quanto segnalato da Lauvaux: per poter parlare di semipresidenzialismo a primazia presidenziale, di una maggioranza che possa almeno in linea teorica procedere dal Capo dello Stato elettivo, condizione necessaria, anche se non sufficiente, è l’esistenza di un potere discrezionale di scioglimento anticipato, in grado di riattivare un circuito tra Presidente, corpo elettorale e maggioranza parlamentare. Condizione che anche in Polonia, come in tutti i casi del Centro e dell’Est Europa, fino ai confini dell’ex-Urss, non è prevista dalle Costituzioni [2002, 94 e 109].

5. Il testo del 1997 come garanzia di stabilità nel susseguirsi delle alternanze

Ho per l’appunto già proposto altrove, sulla scorta della dottrina italiana e straniera [cfr. almeno, tra i più recenti, De Vergottini 2004, Vol.II, 132 s., Lauvaux 2002 e Volpi 2004, 164] una lettura complessiva e puntuale delle norme sulla forma di governo della Costituzione polacca del 1997 in comparazione alle altre del Centro e dell’Est Europa che prevedono l’elezione popolare diretta del Capo dello Stato [Ceccanti 2004]. La sequenza delle revisioni delle Costituzioni che sono state operate nel frattempo e che hanno coinvolto oltre alla Polonia anche la Slovacchia, la Croazia e la Romania, nonché, ai margini dell’area, la già richiamata Finlandia, è stata univocamente tesa alla riduzione dei poteri presidenziali incidenti sull’indirizzo politico [Ivi, pp. 100/107].

In estrema sintesi [ma cfr., amplius, Ceccanti 1997, 201 ss.] va ricordato che, nonostante l’art. 10.2, il quale inserisce il Capo dello Stato nell’esecutivo, l’art. 126, riconducendo le sue competenze “nell’ambito ed entro i principi fissati dalla Costituzione e dalle leggi”, evidenzia chiaramente l’intento di delimitarne la figura alle mere competenze esplicitamente assegnate, in un testo che prevde peraltro come regola la controfirma ministeriale. L’unica competenza residua veramente incisiva sull’indirizzo politico è quella che gli assegna un potere di rinvio presidenziale delle leggi (in alternativa al ricorso preventivo di fronte alla Corte), superabile a maggioranza qualificata dei tre quinti dei voti (art. 122.5, ma prima erano i due terzi), con esclusione delle leggi finanziarie e di bilancio. Rispetto alle incertezze e alle ambiguità della Piccola Costituzione sono scomparsi poteri significativi autonomi in politica estera e militare (nuovi artt. 133.3 e 134), non vi è più la possibilità di presiedere il Consiglio dei ministri ma solo dei Consigli di gabinetto, il cui seguito è comunque demandato all’esecutivo.

Non a caso la prima coabitazione che si è avuta sotto la nuova Costituzione, quella del 1997-2001 tra il Presidente Kwasniewski di sinistra e il Governo Buzek di centrodestra, è stata molto meno conflittuale.

Dal 2001 e poi dal 2005 la regola è invece stata ed è quella della concordanza tra maggioranza parlamentare e presidenziale. Le continue alternanze sono viste a questo punto dell’evoluzione del sistema dalla maggior parte degli osservatori interni ed esterni per lo più come “un fenomeno patologico” sia per la loro costante ripetizione sia per le oscillazioni quantitative in “proporzioni plebiscitarie” con rapida apparizione e scomparsa di partiti [Sawicki 2004, 278]. Anche Di Pietrantonio e Kaminska segnalano la “persistente fluidità del sistema partitico” [2005, 223], rilevando che si tratta, insieme ad altri problemi aperti, come la politicizzazione dell’apparato statale e la delusione per i primi risultati dell’integrazione nell’Unione europea, di uno dei principali problemi ancora aperti del consolidamento democratico. Ma essi concludono la loro recente analisi sottolineando un aspetto spesso trascurato: la stabilità costituzionale sperimentata dal 1997, pur nella variabilità delle maggioranze politiche e i forti tassi di astensionismo elettorale, rappresenta comunque una certezza tutt’altro che trascurabile. Il 60% dei cittadini sono contrari a profonde revisioni costituzionali, pur presenti nel dibattito pubblico [Ivi, 247].

Non si può ricominciare da zero. Se il sistema dei partiti fa ancora difetto e provoca alternanze ripetute, la Costituzione è viva e vitale nella coscienza civile. La Polonia ne deve essere contenta. Il filo rosso che parte dal 3 maggio 1791 non è stato spezzato da eventi ben più gravi di quelle incertezze che si sperimentano oggi.

Lo testimonia del resto il Preambolo del 1997, che richiama la riconquista da parte della Patria della “possibilità di determinare sovranamente e democraticamente la Sua sorte…memori delle esperienze amare dei tempi in cui le libertà e i diritti fondamentali dell’uomo venivano violati” e che intende conciliare il ruolo storico-nazionale della Chiesa e la libertà religiosa e civile delle persone dei gruppi, richiamando contemporaneamente “la cultura radicata nel retaggio cristiano della Nazione” e i “valori universali”, i “credenti in Dio” e coloro che “gli stessi valori universali attingono ad altre fonti”, nella significativa apertura alle organizzazioni sovranazionali, trasferendo “competenze degli organi del potere statale” (art. 90.1) e dando agli accordi internazionali ratificati un’applicabilità diretta e un rango superiore alla legge (art. 91). Quella che nel 1791 era l’affermazione di una sovranità negata, diventa ora un sistema aperto, in cui identità nazionale e apertura sopranazionale si tengono insieme: l’indipendenza e l’intangibilità del territorio sanciti all’art. 5, sono prontamente seguiti dall’osservanza al diritto internazionale che impegna la Polonia (art. 9), così come la Costituzione del 1791 esordiva ponendo insieme la grazia di Dio e la volontà della Nazione.

(12 aprile 2006)

Ringraziamenti

Ringrazio il dott. Ian Sawicki, assegnista di ricerca nella Facoltà di Scienze Politiche dell’Università “La Sapienza” per la preziosa documentazione fornitami e il proficuo confronto su questo testo. Ringrazio altresì la dtt. ssa Angela Di Gregorio, ricercatrice di Diritto pubblico comparato nella Facoltà di Scienze Politiche dell’Università di Milano per gli utili suggerimenti.

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