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Sussidiarietà e parlamenti nazionali: evitare la confusione istituzionale

di Federico Petrangeli

La presentazione del documento conclusivo del gruppo di lavoro "Sussidiarietà" (CONV 286/02) fornisce utili spunti per cogliere gli orientamenti che stanno emergendo su questo tema in seno alla Convenzione. Il gruppo di lavoro prospetta un meccanismo di controllo della sussidiarietà centrato sui parlamenti nazionali e sulla Corte di giustizia. Le proposte legislative della Commissione vengono trasmesse direttamente ai singoli parlamenti nazionali. Ciascun parlamento (ciascuna camera) può formulare un parere motivato sul rispetto del principio di sussidiarietà. In presenza di un "numero significativo" di pareri, la Commissione deve riesaminare la sua proposta, anche se non necessariamente modificarla o ritirarla. Se alla fine del procedimento legislativo mantengono i dubbi sul rispetto della sussidiarietà, i parlamenti che hanno attivato "l'allarme preventivo", e solo questi, possono adire la Corte di giustizia

Il procedimento, non ancora definito in tutti i passaggi, presenta diversi aspetti positivi. Il principale è quello di dare una risposta all'esigenza di associare i parlamenti nazionali nel controllo della sussidiarietà, senza cedere alle ipotesi di istituire un nuovo organismo che li rappresenti direttamente. Questa misura infatti non aumenterebbe il grado di democraticità del sistema, ma solo la confusione istituzionale. Resta da sperare che questa impostazione venga mantenuta, anche perché che il Progetto preliminare di trattato presentato da Giscard d'Estaing, con la proposta demagogica del Congresso dei popoli d'Europa, sembra muoversi in una logica opposta.

Il meccanismo ha però anche alcuni difetti. Il principale è quello di mettere insieme due strumenti che rispondono a logiche diverse, l'allarme preventivo e il ricorso, e di affidarli allo stesso soggetto, cioè al parlamento nazionale. Così si sovrappone il piano dei rapporti tra organi politici, giustamente ispirato al principio di leale cooperazione, e quello del rapporto tra enti, che trova invece nel conflitto d'attribuzioni il suo rimedio naturale. Ciò comporta anche diversi rischi. Il primo è che i parlamenti possano essere stimolati a inviare il parere solo per mantenersi la legittimazione a ricorrere alla Corte. Il secondo, più grave, è di trascinare dentro l'Unione tensioni politiche e istituzionali che nascono a livello nazionale (all'interno della maggioranza, tra governo e parlamento, tra i due rami del parlamento) o addirittura favorire comportamenti istituzionalmente poco corretti (un governo vota a favore del provvedimento nel Consiglio ma poi, "attraverso" il parlamento, impugna l'atto).

Invece che ai parlamenti nazionali, dunque, il potere di ricorrere alla Corte dovrebbe essere lasciato ai governi. Ciò non per una preferenza nei confronti di questi organi, ma per rispettare i principi della responsabilità politica e della separazione tra poteri. Il governo, infatti, potrebbe impugnare l'atto solo nel caso in cui abbia espresso un voto contrario in seno al Consiglio. Inoltre il governo è il soggetto più adatto a tutelare le attribuzioni dello Stato nei confronti dell'Unione, anche perché la competenza in gioco potrebbe spettare a soggetti diversi dal parlamento nazionale, ad esempio a un ente sub-nazionale. La modifica, oltre tutto, non renderebbe meno forte la posizione degli organi rappresentativi. Il parlamento che non vedesse raccolte le osservazioni avanzate nell'allarme preventivo, potrebbe infatti sempre imporre al proprio governo di impugnare l'atto di fronte alla Corte.

L'ingresso dei parlamenti nazionali nel contesto istituzionale dell'Unione è un fatto che può senz'altro essere valutato positivamente. Il processo di riforma non è però un gioco a somma zero. Questa modifica deve dunque essere accompagnata da un deciso rafforzamento del Parlamento europeo, la cui posizione rischia altrimenti di essere di fatto indebolita dall'ingresso di "cugini" tanto ingombranti. Se la Convenzione non prendesse con decisione su questa strada, il progresso sulla strada della parlamentarizzazione del sistema sarebbe solo illusorio.

 


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