Attività | Organizzazione | Link | Redazione web e cont@tti
Home
Associazione Italiana dei Costituzionalisti
 
Materiali

 

Home :: Materiali :: Atti di Convegni

Laboratorio Europa: sfide e possibili obiettivi della Convenzione di Bruxelles

di Sergio Fiorenzano (Dottorando di ricerca in Diritto pubblico dell'Economia presso il Dipartimento di Diritto dell'Economia dell'Università degli studi di Roma "La Sapienza") - Paolo Mauriello (Contrattista di ricerca presso il Dipartimento di Diritto dell'Economia dell'Università degli studi di Roma "La Sapienza")

Resoconto del Convegno: "The European Constitution in the Making - Challenges and Possibile Achievements of the Brussels Constitutional Convention ", tenutosi presso la Facoltà di Economia dell'Università degli Studi di Roma "La Sapienza" il 31 maggio ed il 1 giugno 2002, organizzato dal Dipartimento di Diritto dell'Economia dell'Università di Roma "La Sapienza", dal Centro europeo di eccellenza Jean Monnet-Luigi Einaudi dell'Università di Roma "La Sapienza", dal Centro interdipartimentale di studi europei ed internazionali EuroSapienza, dal Walter Hallstein-Institut für europäisches Verfassungsrecht della Università Humboldt di Berlino, dall'European Constitutional Law Network (ECLN)

Quale Costituzione per l'Europa? Quali le sfide e i possibili risultati del lavoro cui attende la Convenzione di Bruxelles, incaricata dal vertice di Laeken di definire un progetto di "trattato costituzionale" per la nuova Europa del 2004. Questo i temi del Convegno internazionale - promosso e coordinato dal Professor Roberto Miccú in collaborazione con l'European Constitutional Law Network - che ha chiamato a discutere sui principali nodi da sciogliere nel futuro (prossimo) dell'Europa giuristi ed esperti provenienti da vari atenei europei, ma anche politici ed esponenti della "società civile" direttamente impegnati in seno alla Convenzione o nelle "arene" europee nella fase di discussione e di scrittura delle nuove regole per l'Unione.

L'esigenza di una assise dedicata al momento "costituente" in ambito comunitario appare ineludibile di fronte alle sfide dell'allargamento, nella convinzione che la fase che si è aperta dopo la Conferenza intergovernativa di Nizza (quello che ormai convenzionalmente si indica come il "Post-Nizza Process") e la proclamazione della Carta dei diritti, debba segnare un passo decisivo nella costruzione di un'Unione non solo economica e monetaria, ma anche politica.

Il cammino, tuttavia, non si presenta libero da ostacoli di varia natura, primo tra tutti la scelta della direzione in cui muoversi in ordine ad alcuni temi centrali che costituiscono il presupposto logico, ancor prima che giuridico, sulla strada dell'unificazione politica.

Ecco, dunque, affacciarsi il profilo inerente al tipo di documento ed al valore da assegnargli che, in ipotesi, dovrà costituire la pietra angolare di quale entità? Di un Super-Stato? Di una Comunità di Stati? Di uno Stato federale? Di una "figura" di nuovo tipo?

Questi gli interrogativi di fondo che attraversano anche il dibattito in corso di svolgimento in seno alla Convenzione. A ciò vanno aggiunte altre aree tematiche di estrema importanza e delicatezza quali il rapporto tra il nuovo testo costituzionale europeo e le Carte fondamentali dei singoli Stati membri, a sua volta parte del più generale tema della gerarchia delle fonti in ambito comunitario; il problema del riparto di competenze tra Unione, Stati membri e loro Regioni, insieme alla precisazione del significato da assegnare al principio di sussidiarietà; non ultimo, il rapporto tra Parlamento europeo e corrispondenti istituzioni nazionali.

Sullo sfondo si colloca la necessità, mai sopita, già a far data dai primi Trattati europei, di colmare il gap tra istituzioni e cittadini, al fine di realizzare un'Europa che realmente possa dirsi dei Popoli.

Il Convegno, dopo i saluti inaugurali del Preside della Facoltà di Economia, Raimondo Cagiano de Azevedo, del Direttore del Centro interdipartimentale EuroSapienza, Giuseppe Bugio, è stato aperto dal professor Salvatore CATTANEO, Direttore del Dipartimento di Diritto dell'Economia, che, nel suo saluto introduttivo ha auspicato che la Convenzione indirizzi i suoi lavori verso un documento improntato a perseguire alcuni "obiettivi minimi", attinenti al funzionamento delle istituzioni ed ai loro reciproci rapporti. In particolare, sul tema centrale del riparto di competenze Cattaneo ha suggerito di non guardare al principio di sussidiarietà con "gli occhiali deformanti del diritto interno", precisando che esso non attiene alla distribuzione delle competenze, ma è piuttosto un principio che mira a regolare l'esercizio dei poteri che a quelle competenze sono collegati.

La prima sessione, presieduta dal Professor Claudio ROSSANO, è stata dedicata alla necessità di un New Approach in the European Constitutional Process.

Il Professor Rossano, in apertura, si è detto convinto che una costituzione dell'Unione Europea già esiste in quanto "costituzione dell'ordinamento politico comunitario" e che sarebbe un errore pensare ad un processo di unificazione puramente giuridico (dopo quello economico) non accompagnato da uno sviluppo politico che faccia i conti con le realtà storiche e politiche rappresentate dalle costituzioni esistenti e dai singoli Stati. Gli echi di questo ragionamento, come si vedrà, risuoneranno anche nell'intervento del Prof. Pernice.

Nella prima relazione, affidata al Commissario europeo alla Giustizia e agli Affari Interni - nonché membro della Convenzione - Antonio VITORINO, è stata sottolineata l'importanza della sfida che attende i "convenzionali", i quali potranno giovarsi, comunque, di cinquant'anni di successi nel processo di integrazione. Cruciale si rivelerà soprattutto la capacità di rispondere alle esigenze dei cittadini - in primo luogo, la lotta all'esclusione, alla disoccupazione ed all'insicurezza sociale - particolarmente in vista del futuro allargamento dell'UE.

A suo avviso, un'Europa allargata si può realizzare solo attenendosi ad un meccanismo federale, che richiede una metodologia politica "costituzionale"; altrimenti, saremo condannati ad avere un'Europa allargata in termini puramente retorici, dove si tenderà in generale ad utilizzare il modello "à la carte".

Un punto fermo, da cui ha preso le mosse il Professor Ingolf PERNICE nel suo intervento dedicato a "Elements and Structures of the European Constitution", è l'idea che abbiamo bisogno di muovere da un concetto di costituzione "altro" rispetto a quello tradizionale, in quanto più lato, atteso che ci troviamo in una fase post-nazionale del costituzionalismo contemporaneo, un fase che "supera" l'approccio statualistico al diritto. Il nuovo documento dovrà organizzare e distribuire i poteri pubblici sovranazionali in un rapporto di complementarità con le Costituzioni degli Stati membri, ma in ogni caso il lavoro della Convenzione non dovrà essere considerato come un punto d'arrivo del "processo costituente" avviato col Trattato di Roma del 1957, quanto piuttosto una tappa ulteriore di un processo che neppure nel 2004 potrà dirsi concluso.

Di particolare interesse è apparsa l'individuazione da parte di Pernice delle finalità che un qualunque testo costituzionale deve perseguire, e cioè a dire delineare l'assetto delle istituzioni (comunitarie), distribuire le competenze tra i vari organi e definire lo status dei cittadini (comunitari), i loro diritti fondamentali ed il loro ruolo nel processo politico. Centrale nella costruzione di Pernice è l'idea che "...i Trattati europei, insieme alle costituzioni nazionali degli Stati membri, già rispondono alla bisogna, e il compito della Convenzione, pertanto, non è di redigere una nuova costituzione, ma di rendere migliore quella esistente". Su questa premessa essenziale, ciò che il giurista tedesco ha suggerito è la redazione di un Trattato Costituzionale che riduca ad unità i principi e le disposizioni presenti nei vari trattati esistenti, il cui preambolo contenga elementi di quello della Carta dei diritti, del Trattato UE e di quello CE.

Inoltre, il nuovo testo si dovrà articolare in più titoli: 1) principi e missioni dell'Unione - status dei cittadini, libertà e diritti fondamentali; 2) Istituzioni (Parlamento Europeo, a cui si suggerisce di attribuire il potere di nominare e revocare il Presidente della Commissione; Commissione che dovrebbe essere il potere esecutivo dell'Unione; Consiglio Europeo e Consiglio dell'Unione europea; Banca Centrale Europea, Corte Europea di Giustizia e Tribunale di prima istanza); 3) Strumenti di azione e processi decisionali; 4) Competenze dell'Unione Europea; 5) Disposizioni finanziarie; 6) Disposizioni finali.

La prospettiva di Pernice può essere meglio compresa richiamando sinteticamente il concetto di multilevel constitutionalism, da lui stesso introdotto nel dibattito europeo sin dal 1995. Nell'ottica di una costituzione multilivello (tra ambito nazionale e comunitario) non sussistono gerarchia e competenza, bensì distribuzione funzionale dei poteri e necessità di cooperazione tra coloro che ne sono investiti; le Autorità europee e nazionali sono interdipendenti e le istituzioni strettamente "intrecciate".

La democrazia e il ruolo della legge a livello europeo dipendono dal rispetto di questi principi a livello nazionale; le autorità nazionali svolgono funzioni nazionali ed europee, così come i cittadini comunitari hanno una doppia cittadinanza. Ne consegue che ogni modifica dei poteri conferiti all'Unione determina un grosso impatto sulle costituzioni nazionali ed ecco perché queste ultime, generalmente, richiedono per la ratifica dei Trattati europei di cui all'art. 48 TUE le stesse condizioni di cui alla revisione costituzionale.

Tutto ciò svela l'importanza del dibattito attualmente in corso: la politica europea investe la vita dei cittadini alla stregua delle politiche nazionali e talvolta anche in maniera più pregnante. Pernice ha concluso il suo appassionato e puntuale intervento invitando i cittadini a rendersi protagonisti nell'attuale fase di ricerca e fondamento delle radici istituzionali europee in quanto il loro ruolo non è meno importante di quello degli Stati nazionali.

L'intero dibattito, naturalmente, è condizionato dal giudizio prognostico circa l'esito dei lavori della Convenzione che, come avrà modo di argomentare il successivo relatore, non è detto con certezza che dia luogo alla creazione di una vera e propria Carta fondamentale europea.

Pur non essendo ascrivibile alla categoria dei cosiddetti "euroscettici" - come dimostra ampiamente il recente volume, curato insieme a Gráinne De Búrca, sull'evoluzione del diritto dell'Unione -, il Professor Paul CRAIG, nel suo intervento, ha affrontato un tema particolarmente delicato quale quello del rapporto tra la ipotetica Costituzione europea e le Costituzioni nazionali (European Constitution and National Constitutions: A need for clarification?), tema che, evidentemente, acquisterà definitiva concretezza solo se e quando una Costituzione europea effettivamente prenderà corpo.

Ciò nondimeno, qualunque sia il rapporto in cui verranno ad atteggiarsi il diritto comunitario e gli ordinamenti nazionali, non si potrà non riconoscere anche in futuro la supremazia del diritto sovranazionale. Craig fonda questa sua convinzione su una ragione funzionale basata sull'applicazione uniforme del diritto comunitario all'interno degli Stati membri: non riconoscere questa supremazia significherebbe mettere in discussione la legittimazione democratica della UE che affonda le radici nella decisione dei parlamenti dei singoli Stati membri di entrare a far parte dell'Unione Europea.

Quale che sia la futura scelta del Costituente europeo, Craig, conscio delle importanti implicazioni in ambito nazionale di un'eventuale inserimento nel testo di una norma che sancisca la supremazia del diritto comunitario, ha auspicato, tuttavia, che la decisione sia chiara e netta, onde evitare dubbi tra gli interpreti e nella stessa Corte di Giustizia.

Il successivo intervento del Professor Vincenzo ATRIPALDI è stato dedicato alla "Constitutional Homogeneity in the European Union". In particolare, sono stati presentati i risultati di un'indagine sul principio di omogeneità costituzionale in corso di pubblicazione a cura del Professore medesimo e del Professor Miccù, in base alla quale si ritiene il principio di omogeneità - soprattutto dopo le più recenti modifiche degli articoli 6 e 7 TUE - un principio ordinatore e fondante dell'Unione nonché un volano e una guida dell'ulteriore processo di integrazione.

Avvalendosi delle tradizionali elaborazioni teoriche del concetto, da Carl Schmitt, a Rudolf Smend, da Hermann Heller ad Ernst Fraenkel, nella ricerca viene verificata la possibilità di utilizzare questi portati della cultura costituzionalistica che ha lavorato intorno a Weimar con riferimento a quell'ordinamento di nuovo tipo che è l'Unione Europea. L'omogeneità viene quindi intesa sia come premessa e fattore di federalizzazione/costituzionalizzazione, sia come meta finale, ove però sia chiaro che omogeneità non significa uniformità, come testimoniano le diverse esperienze federali (per un approfondimento si rinvia ai saggi del professor Atripaldi e del prof. Miccù presentati al Convegno).

Nelle conclusioni del suo intervento, Atripaldi ha affrontato alcune questioni di metodo, mostrandosi in contrasto con quegli orientamenti emersi nel recente dibattito accademico e non, propensi a decretare la fine dell'incrementalismo, inteso come quella tecnica di innovazione istituzionale che ha caratterizzato lo sviluppo della Comunità europea dai suoi esordi fino ai giorni nostri.

A quanti continuano a lamentare un deficit di democraticità e di coinvolgimento dei cittadini nell'attuale fase, ha inteso fornire una risposta il Professor Angelo Antonio CERVATI ("Some Remarks on the Consolidation of European Treaties") che, con convinto ottimismo riguardo al futuro, ha sottolineato come il carattere informale delle procedure con cui la Convenzione opererà potrà consentire la partecipazione ai lavori della medesima di una pluralità di istanze e formazioni sociali.

Cervati, pertanto, nutre non poche perplessità sull'eventualità di assegnare ad una assemblea costituente - nel senso della tradizione ereditata dalla storia del costituzionalismo successivo alla Rivoluzione francese - il compito di redigere la futura Carta fondamentale della UE, sottolineando la crisi del sistema partitico come modello di rappresentazione delle istanze dei cittadini. Egli ha invitato a non ripercorrere vecchie strade intrise di dogmatismo e a seguire piuttosto percorsi più dinamici e adeguati alla mutata realtà dei tempi.

Ed è proprio il carattere informale della procedura "convenzionale", tipico dell'esperienza nordamericana, che consentirà, a suo dire, di colmare quel gap tra istituzioni comunitarie e cittadini che costituisce ancora un vero e proprio vulnus ad un'idea di Europa che sia davvero di tutti.

Nell'ultima parte del suo intervento, dedicato a taluni problemi emergenti dal consolidamento dei Trattati, Cervati ha svolto alcune considerazioni sul dibattuto e controverso tema del valore da assegnare alla Carta dei diritti di Nizza, ritenendo pericoloso un processo di positivizzazione delle situazioni giuridiche soggettive in essa contenute; quest'ultima ipotesi potrebbe ridurre lo spazio di manovra ermeneutica della Corte di Giustizia, frustrando le esigenze di un adeguamento continuo ai valori espressi dal divenire comunitario.

Di diverso avviso e tenore è apparso l'intervento del Professor Antonio LOPEZ PINA che ha preso le mosse dalla amara constatazione di come l'egemonia culturale neoliberista abbia consentito di erodere, in ambito comunitario, i diritti sociali sanciti nelle varie Costituzioni nazionali. Come recuperare il terreno perduto? Lopez Pina, lungi dal suggerire una riforma dei trattati come mera reazione a tale processo, ha stigmatizzato un atteggiamento inerte che si limiti a riaffermare solamente nelle Costituzioni degli Stati membri i diritti sociali, atteggiamento che sarebbe ovviamente reso vano dalla primazia del diritto comunitario. Ciò che, a suo dire, occorre è una riforma dei Trattati ed una lettura della Carta di Nizza orientata verso la ricerca della eguale libertà per tutti, muovendo quindi da una concezione della libertà stessa profondamente diversa da quella liberista. Ciò può essere compiutamente realizzato se si incoraggia "la adozione da parte dell'Unione Europea dei principi costituzionali comuni agli Stati Membri" come standard di riferimento.

Allo stato attuale, tuttavia, in attesa dell'esito dei lavori della Convenzione, un utile strumento per tendere, quantomeno, al raggiungimento dell'ambizioso scopo delineato da Lopez Pina, può essere costituito dall'adozione di parametri ermeneutici da parte della Corte di Giustizia che esaltino la dimensione dei valori e del bene comune europeo che fa da sfondo alla Carta dei diritti approvata a Nizza.

A lungo si è discusso e tutt'ora si dibatte intorno alla tematica del valore giuridico-formale da assegnare alla Carta dei diritti, e all'interrogativo si è risposto con la prospettazione delle soluzioni più disparate. Di sicuro rilievo, in subiecta materia, l'interpretazione e la ricostruzione fornita dal Professor Giuseppe TESAURO nel suo intervento centrato proprio sul "Legal Status of the Charter of Fundamental Rights".

Prendendo le mosse dallo stato giuridico formale della Carta dei diritti approvata a Nizza, Tesauro, nella consapevolezza di dover necessariamente storicizzare la tematica, ha posto in risalto lo scarso, quasi nullo, rilievo in cui i diritti fondamentali erano e sono tenuti nei diversi Trattati comunitari. Ciò che maggiormente difetta è un'adeguata considerazione della dimensione umana, personale dei diritti in questione, il cui riconoscimento si deve principalmente al Giudice Comunitario particolarmente sensibile alle istanze di tutela di quei valori in cui si sostanzia l'insieme dei diritti fondamentali dell'individuo. Proprio attraverso la giurisprudenza della Corte di Lussemburgo il tasso di tutela delle situazioni giuridiche soggettive in esame è divenuto progressivamente sempre più soddisfacente.

Resta il problema del valore giuridico-formale da assegnare alla Carta dei diritti, ma Tesauro ha definito sterile la disputa che in dottrina si è sollevata al riguardo. La verità è che la Carta dei diritti non ha valore giuridico in quanto non vuole averlo, atteso che nel mandato conferito ai compilatori della Carta di Nizza non figurava il compito di assegnare tale valore e che, indipendentemente da ogni questione formale, il suo contenuto è già entrato a far parte del patrimonio giuridico comunitario tramite una graduale sacramentalizzazione - merito del Giudice comunitario - di un patrimonio di valori già rinvenibile nel sistema precedente.

La Carta dei diritti, invero, già figura oramai frequentemente nei percorsi motivazionali delle conclusioni degli Avvocati Generali e nella giurisprudenza del Tribunale di prima istanza, ed è stata finanche richiamata in una recente pronuncia della Corte Costituzionale italiana, che (sentenza n.135 del 2002) ne ha sottolineato "il carattere espressivo di principi comuni agli ordinamenti europei".

Come accennato in premessa, tra gli ambiti tematici su cui il Convegno ha voluto focalizzare l'attenzione, si è voluto inserire quello cruciale della ripartizione di competenze tra Unione, Stati membri e loro Regioni, utilizzando come filo conduttore l'interpretazione del principio di sussidiarietà.

Pregevole, al riguardo, l'intervento del Professor Antonio D'ATENA ("Subsidiarity and Division of Competencies between European Union, its Member States and their Regions"), in cui si è segnalato come il Trattato di Maastricht abbia costituito uno spartiacque in materia. Prima del '92, infatti, il processo di integrazione era dominato da logiche fondamentalmente centralistiche che comportavano lo spostamento di ampie sfere di competenze dagli Stati membri alle Comunità. Orbene, l'introduzione del principio di sussidiarietà ha rappresentato un punto di svolta, cioè a dire l'apertura verso una netta preferenza per gli Stati. Il relatore si è interrogato su cosa abbia dato origine ad un tale mutamento di atteggiamento riguardo al riparto delle competenze. Egli ne ha colto una causa prima, di natura istituzionale, nel fatto che nella fase precedente i processi decisionali erano demandati agli Stati nazionali. La successiva evoluzione, caratterizzata da un ruolo progressivamente maggiore di elementi sovranazionali, ha visto affermarsi attori meno controllabili dai vari paesi membri, primo tra tutti il Parlamento Europeo, spingendo così ad un mutamento di atteggiamento

Riguardo al principio di sussidiarietà, D'Atena si è chiesto, in primo luogo, se questo possa fungere da efficace difesa delle prerogative statali. Il che equivale a chiedersi se le varie disposizioni adottate possano essere oggetto di ricorsi dinnanzi al Giudice Comunitario. Le perplessità al riguardo sono notevoli, giacchè il criterio di preferenza utililizzato, non è rigorosamente misurabile, non è oggettivo.

La strada che è stata suggerita è quella che egli ha definito procedimentale, cioé un percorso che contempli un'istruttoria adeguata, una motivazione non rituale, la consultazione dei soggetti interessati. Solo un tale approccio potrebbe consentire un puntuale intervento della Corte di Giustizia, che potrebbe così verificare sia la fondatezza degli elementi assunti a base della decisione, sia la congruenza della decisione riguardo agli elementi emersi nel corso dell'istruttoria.

La concreta possibilità, da saggiarsi in chiave di adeguatezza logico-giuridica, di sottoporre il rispetto delle competenze ad una forma di controllo giurisdizionale preventivo, costituisce uno dei profili più delicati con i quali si sta misurando la Convenzione, e ad essa ha dedicato alcune interessanti considerazioni il Dottor Francesco MAIANI.

L'alternativa, a tale ultimo riguardo, è rappresentata da una forma di controllo politico ovvero da un meccanismo giurisdizionale preventivo. Quest'ultimo, nelle proposte formulate dal Parlamento Europeo (Relazione Lamassoure), potrebbe essere esercitato o da una Camera specializzata della Corte di Giustizia o da un istituendo Consiglio Costituzionale, composto dal Presidente della Corte e da giudici delle Corti costituzionali degli Stati membri. La previsione di un sistema tutorio di tal fatta, tuttavia, potrebbe costituire un serio ostacolo all'adozione degli atti comunitari, atteso il termine (forse eccessivamente ottimistico e, comunque, difficilmente rispettabile) di trenta giorni in cui la Corte o il Consiglio dovrebbero ex ante fornire adeguata risposta all'eventuale questione concernente il rispetto delle competenze (tale soluzione è prospettata nella menzionata Relazione Lamassoure). Per Maiani un'alternativa potrebbe essere rappresentata dall'utilizzo dell'attuale strumento della sospensione cautelare di cui all'art. 242 TCE: esso può essere conservato senza che vi sia bisogno di affiancarlo o sostituirlo con procedure che, in ultima analisi, non avrebbero altra conseguenza se non quella di appesantire oltremodo i procedimenti di adozione degli atti comunitari.

Sulla tematica del riparto di competenze, il Convegno si è potuto giovare anche delle riflessioni contenute in un articolo congiunto - distribuito ai partecipanti e pubblicato ora come contributo ai lavori della Convenzione- dei Professori Ingolf PERNICE e Vlad CONSTANTINESCO (La question des competences communautaires: vues d'Allemagne et de France). Si ritiene utile indicarne i contenuti più significativi, attesa la centralità della tematica e del relativo dibattito, che occupa un posto di tutto rilievo nei lavori in corso della Convenzione di Bruxelles.

La questione di fondo è sempre quella di individuare un sistema di ripartizione delle competenze che sia rispettoso del principio di sussidiarietà, stante il rapporto, allo stato poco chiaro, tra le competenze comunitarie e quelle degli Stati membri così come delineato dai Trattati istitutivi.

Premessa la necessità di condividere l'esercizio della sovranità attraverso la ripartizione del potere politico tra il livello nazionale ed europeo, gli Autori ritengono che quello delle competenze ripartite debba costituire un tema preliminare dei lavori della Convenzione. Dopo aver dato conto delle ragioni politiche che, rispettivamente, in Francia ed in Germania, hanno dato la stura all'emersione del tema del riparto di competenze, si procede all'individuazione di una sistematica semplificata delle competenze attribuite. Quest'ultima, in particolare, dovrebbe portare la Convenzione a delineare una quadripartizione tra competenze esclusive (exclusives), competenze condivise (partagées), competenze complementari (encouragement/complementaires) e competenze di coordinamento politico (coordination politique).

Le considerazioni finali di Constantinesco, tendono a sottolineare la complessità del concetto di competenza, difficilmente inquadrabile in un testo giuridico che voglia assolvere a compiti di immutabilità e definitività: anche in quest'ambito il "diritto vivente" svolgerà un ruolo di concretizzazione che si prospetta ineliminabile (così come è avvenuto per nozioni quali "mercato comune" o "libertà di circolazione"). Per queste ragioni, e per rispettare il concreto divenire degli istituti di così ampia portata e rilevanza, Constantinesco suggerisce una ipotesi meramente schematica della ripartizione delle competenze.

Nella prospettiva della futura Costituzione europea, inoltre, la Convenzione non dovrà esimersi dal tentativo di fornire una risposta il più possibile adeguata ad uno dei temi che si inserisce con fisionomia paradigmatica nel quadro delle questioni "classiche" in ambito comunitario: la legittimazione democratica delle sue Istituzioni.

Ancor prima, tuttavia, appare di estrema utilità ridisegnare il ruolo, le competenze e le reciproche interrelazioni tra i principali organi comunitari, ben sapendo che tale sforzo si inserisce nel più ampio tema della forma di governo che la Convenzione intenderà disegnare per l'Unione Europea. Questo tema è stato l'oggetto precipuo dell'intervento al Convegno del Professor Vlad CONSTANTINESCO ("A (new) European Government. The Commission's and tha Council's Functions Revisited"), che si è soffermato ad analizzare il potere esecutivo dell'Unione alla luce della tradizionale concezione della separazione dei poteri.

Ebbene, ad una separazione funzionale, non corrisponderebbe una separazione organica, ma ciò che più rileva è che nella considerazione del potere esecutivo in ambito comunitario, si riflettono le posizioni di quanti, e non sono pochi, non riescono a sganciarsi da una costruzione statomorfista della funzione esecutiva europea.

L'interrogativo di fondo attiene alla individuazione dell'istituzione titolare del potere esecutivo: Consiglio o Commissione? In realtà la risposta è condizionata dal quadro politico che inevitabilmente reagirà sulla forma di governo che l'Unione, per il tramite della Convenzione, deciderà di darsi. Constantinesco, ha suggerito di potenziare la sinergia tra Consiglio e Commissione al fine di realizzare quella "Repubblica senza Stato" che è l'Unione Europea, abbandonando i suggerimenti statomorfisti di coloro che auspicano l'elezione di un Presidente che, tra l'altro, non si saprebbe di fronte a quale istituzione sarebbe responsabile.

Nella ridefinizione dei contorni della funzione esecutiva europea, Constantinesco ha auspicato, inoltre, che essa assicuri un programma di lavori idoneo a garantire il giusto corso del procedimento legislativo, assolva ad obiettivi di rappresentanza esterna in nome dell'Unione ed assicuri, infine, l'esecuzione e l'applicazione delle leggi all'interno degli Stati membri.

Ancor prima, tuttavia, sarebbe opportuno rimeditare il profilo della legittimazione democratica delle suddette Istituzioni, siccome carente e da più parti criticato. Per Costantinesco, il Governo deve decidere ed agire in funzione delle sue competenze e delle aspettative sociali; si deve porre all'esterno come istituzione rappresentativa dell'Unione e, affinchè le sue decisioni possano ritenersi effettive, risulterà necessaria una reale legittimazione democratica che possa dar sfogo ad una reale rappresentatività delle istanze sottese ai suoi processi decisionali.

Ai problemi della democrazia rappresentativa e al potere legislativo ha dedicato il suo intervento il Professor Roberto MICCU' ("National Parliaments and European Parliament: Enhancing Democratic Legitimacy in the European Union"), volto a ripensare i termini della questione del deficit democratico - anche alla luce della cd. dottrina Matthews della Corte di Strasburgo - per individuare un percorso che consenta di colmare, almeno in parte quello che ancora viene avvertito come un punto dolente del processo di integrazione.

In questa ottica Miccú ha definito scontata, ma non per questo eludibile la questione di una partecipazione del Parlamento Europeo al processo legislativo quantomeno pariordinata a quella attribuita al Consiglio. Il Parlamento dell'Unione viene già percepito dalle popolazioni degli Stati membri come un legislatore che si affianca a quelli nazionali; proprio per questo andrebbe ad esso riconosciuto il potere di iniziativa legislativa (distinguendosi al riguardo l'opinione di Miccú da quella di Pernice), che potrebbe alimentare un processo federatore e di "autoidentificazione politica" dei popoli europei. Particolarmente calzante, sia detto per inciso, è apparso il richiamo all'esperienza federativa della Costituzione del Reich tedesco del 1871.

Peraltro la parlamentarizzazione non può dirsi sufficientemente garantita - in una alternativa secca - dalla sola assemblea di Strasburgo o da quelle nazionali. L'idea che trova ormai spazio, non solo in dottrina ma anche nelle posizioni delle istituzioni comunitarie, è che la parlamentarizzazione dell'Unione non può essere assicurata né dal solo Parlamento europeo né dai soli Parlamenti nazionali. Il consesso dei popoli europei "costituzionalizzato" nel TUE necessita di una legittimazione autonoma legata alla sua base negoziale, e questa non può venire principalmente dalla somma di diverse e distinte legittimazioni nazionali. D'altro canto, la specifica legittimazione dell'Unione non procede isolatamente da quella delle parti che la compongono, che conservano comunque un «perdurante ruolo vitale». Infatti, benché Amsterdam abbia segnato una tappa importante - sia nell'estensione dei poteri di codecisione del Parlamento europeo, sia nei suoi poteri consultivi, sia, soprattutto, nei suoi poteri di investitura della Commissione e del suo Presidente - il Parlamento europeo non è in grado di "coprire" l'intero arco di competenze esercitate dagli Stati membri "in" Consiglio, in particolare il potere negoziale di revisione costituzionale da essi esercitato.

L'intero e le sue parti hanno bisogno per il loro sostegno e rafforzamento di una reciproca cooperazione istituzionale e procedurale, così che il Parlamento di Strasburgo "completi" i sistemi parlamentari nazionali senza sostituirsi ad essi. Per questo motivo occorre, contemporaneamente, rafforzare presso i parlamenti nazionali le procedure per il controllo dell'attività comunitaria dei rispettivi governi (riserva di esame parlamentare, controlli sulla fase ascendente e discendente della produzione normativa comunitaria).

In ordine a questo ultimo aspetto - relativo al ruolo dei parlamenti nazionali nell'architettura europea -, i lavori della Convenzione offrono qualche ulteriore spunto di riflessione. Minoritaria appare già l'opinione di quanti ritengono opportuno affiancare al PE un'altra Camera rappresentativa delle assemblee nazionali (l'Unione necessita di semplificazione, non già di pletoriche sovrapposizioni), mentre maggiormente rispondente alle necessità dell'oggi, in primis al controllo del rispetto del principio di sussidiarietà, potrebbe essere l'istituzione di un comitato politico misto, composto cioè da parlamentari nazionali ed europei. In coerenza, si dovrebbe valutare positivamente anche l'ipotesi di attribuire ai parlamenti nazionali un potere di impugnativa avverso gli atti dell'Unione, sempre in caso di violazione del suddetto principio di sussidiarietà.

Altra soluzione si prospetterebbe invece nell'ipotesi (originariamente attribuibile al Commissario europeo Barnier), di un rafforzamento del controllo politico dei parlamenti sui rispettivi governi da realizzarsi integrando i rappresentanti dei Parlamenti nazionali nelle delegazioni degli Stati membri allorquando il Consiglio operi in sede legislativa. Questa proposta - che sembra incontrare anche il consenso del Vice-Presidente della Convenzione Giuliano Amato - potrebbe egualmente garantire a monte, nell'ambito di una complessiva revisione del ruolo del Consiglio Affari Generali, uno stretto controllo sulla sussidiarietà.

Il convegno si è poi giovato del contributo offerto da due giuristi appartenenti a paesi che, in quanto candidati ad un prossimo ingresso nell'Unione Europea, sono rappresentati in seno alla Convenzione.

Il Professor Jiri ZEMANEK, dell'Università di Praga, ha illustrato le profonde differenze che intercorrono tra la Repubblica Ceca e i Paesi già facenti parte dell'Unione Europea: arretratezza economica, scarsa esperienza istituzionale, insufficiente decentramento amministrativo interno.

Proprio queste non lievi difficoltà in cui la nazione Ceca, come anche altri candidati, versa ha indotto più d'uno a ritenere che il processo di integrazione potrebbe rivelarsi meno facile di quanto si sarebbe potuto sperare. Zemanek si è però mostrato certo del fatto che il suo Paese sarà in grado di affrontare le riforme necessarie al processo di integrazione auspicando, peraltro, che la Convenzione possa esercitare un proficuo ruolo equilibratore tra le esigenze dei Paesi più poveri e quelli le cui economie godono di migliore salute.

Il Professor Vilenas VADAPALAS, dell'Università di Vilnius, particolarmente interessato alle soluzioni che la Convenzione fornirà in punto di concreta strutturazione dell'UE, ha offerto alcuni dati statistici sulla percentuale di legislazione interna che risente dell'acquis comunitario (circa il 50%). Anch'egli si è interrogato sul se quello in atto sia effettivamente un "processo costituente", domandandosi, altresì, quale sarà il valore del documento conclusivo dei lavori della Convenzione, cioè a dire se sarà una Carta costituzionale nel senso tradizionale del termine. Infine, Vadapalas si è mostrato particolarmente attento al tema dell'indipendenza nazionale e della sovranità, stante la travagliata storia del suo Paese, ma non al punto da risultare dubbioso sull'opportunità che la Lituania entri a far parte dell'Unione Europea.

Questo è, in estrema sintesi, quanto emerso nella prima giornata dei lavori del convegno.

La seconda giornata dei lavori è stata dedicata ad un approfondito dibattito con le personalità politiche e gli esponenti delle istituzioni europee che, a vario titolo, sono chiamate a confrontarsi con il momento "costituente" del processo di integrazione.

I lavori della tavola rotonda, presieduta dal Professor Antonio TIZZANO, sono stati introdotti dal Prof. Miccú che ha evidenziato come tanto i lavori della prima Convenzione sulla Carta dei diritti quanto quelli della Convenzione di Bruxelles siano impregnati di quella logica finzionalistica che ha caratterizzato il costituzionalismo comunitario fin dai suoi esordi: la prima Convenzione ha lavorato come se stesse scrivendo un Bill of Rights destinato ad acquisire natura giuridica; esattamente come la attuale Convenzione sta procedendo come se dovesse scrivere un testo costituzionale, una Costituzione, per l'Europa. Attenzione, però - ha sottolineato Miccú - che la logica del come se ha i suoi limiti e questi sono ormai prossimi dall'essere raggiunti: l'opinione pubblica europea attende dalla Convenzione di Bruxelles risultati chiari e opzioni trasparenti sulle quali esprimersi per rafforzarne la legittimazione.

Anche il Professor Pernice, aprendo la tavola rotonda e richiamandosi alla natura e al senso delle opinioni espresse nella giornata precedente, ha insistito sulla necessità di coinvolgere i cittadini nel "processo costituente" e nella revisione dei trattati. Ritornando sul delicato tema del rapporto tra Costituzione europea e normative nazionali e in particolare sulla primacy del diritto europeo, Pernice ha suggerito, anche per il futuro, di demandare la questione alla Corte di Giustizia, mostrandosi ottimista sul fatto che la giurisprudenza comunitaria continuerà ad orientarsi nel senso di un ampio riconoscimento della primazia della normativa comunitaria.

L'Onorevole Rocco BUTTIGLIONE, Ministro per le Politiche comunitarie, si è chiesto principalmente quale sia il tipo di Europa, la forma che l'Europa dovrà darsi: Stati Uniti d'Europa o Confederazione di stati? Il Ministro ha optato per la prima soluzione di chiara derivazione statunitense, attesa, a suo giudizio, la pregnante considerazione in cui la Costituzione americana mostra di tenere i problemi e le aspettative dei cittadini. Tale prospettazione, risponde alla generale e diffusa esigenza, sulla quale si è coagulato un consenso pressoché unanime, di redigere un testo costituzionale il più possibile sensibile e rispettoso delle domande dei cittadini.

Sul versante delle istituzioni comunitarie, Buttiglione, in linea con le idee espresse da Constantinesco, ha suggerito di bilanciare i poteri attualmente attribuiti ed esercitati dalla Commissione e dal Consiglio, per il tramite, ad esempio, di una abolizione o di una sensibile limitazione del diritto di veto.

Il Presidente della Commissione Affari costituzionali del PE, Giorgio NAPOLITANO, ha rilevato come l'istanza tesa a dar vita ad una Carta costituzionale europea, non sia del tutto nuova, essendo ricorrente nella storia del dibattito politico sui temi europei, sin dai tempi di Altiero Spinelli. Anche in vista dell'allargamento dell'Europa appare sempre più necessario un quadro di riferimento comune e regole condivise per vecchi e nuovi Paesi comunitari. Mutuando l'espressione da Jacques Delors, Napolitano ha sottolineato la necessità che comunque l'Europa non avanzi più "mascherata" e che, per quanto forte sia l'esigenza di scrivere un nuovo testo costituzionale, occorre prendere le mosse dai Trattati vigenti (a Napolitano si deve, tra l'altro, la Relazione a base della Risoluzione del PE sulle relazioni tra PE e parlamenti nazionali: 2001/2023INI del 23 gennaio 2002).

Anche per il Parlamentare Europeo On. Antonio TAJANI il profilo contenutistico della Carta fondamentale europea non può non fondarsi sul consenso e sulle aspettative dei cittadini. Solo quelle che Massimo Severo Giannini qualificava in termini di funzioni in senso enfatico, quali ad esempio, in ambito comunitario, la pace e la sicurezza tra i paesi appartenenti, dovrebbero essere svolte dalle istituzioni sovranazionali, lasciando il resto alle attribuzioni sovrane degli Stati nazionali.

Da segnalare, per il particolare interesse suscitato e la pregnanza delle osservazioni, l'intervento dell'Onorevole Alain LAMASSOURE, membro autorevole del PE e della Convenzione, il quale si è mostrato convinto della necessità di ripensare e riscrivere l'architettura istituzionale dell'Unione, in primis al fine di creare un vero e proprio potere esecutivo europeo, allo stato mancante. Ecco perché sarebbe necessaria una nuova Legge fondamentale che porti il nome di Costituzione e che sia scritta su basi differenti dai Trattati, anche se, ovviamente non si può prescindere dall'elaborazione sin qui avutasi in ambito comunitario (si noti, che nelle due giornate del Convegno, questo convincimento è emerso a più riprese, essendo stato rappresentato in termini pressoché unanimi da tutti gli interventori).

Premesso l'auspicabile fondamento democratico del testo redigendo, Lamassoure ha proposto una formula che dia luogo ad una facoltà di scelta tra un "menù gastronomico" (la Costituzione vera e propria) cui affiancare un "menù allegato" che serva concretamente allo scopo di costituire un'alternativa accettabile capace di scongiurare "tentazioni" anticomunitarie in capo a quanti, per avventura, non aderissero al profilo contenutistico del menù gastronomico (per una approfondita disamina delle tematiche collegate al riparto di competenze, va quantomeno ricordata la Relazione-Lamassoure presentata al PE: 2001/2024 INI del 24 aprile 2002).

 

**** ****

 Il convegno ha fornito a docenti e studenti l'occasione di confrontarsi con le opinioni di alcuni tra i più autorevoli attori che, a vario titolo, stanno ricoprendo un ruolo nel delicato ed alto compito di "rifondare" il nuovo assetto politico-istituzionale dell'Europa.

Decisamente vivo e fruttuoso è apparso il dibattito - di cui non si è potuto dare interamente conto -, su tutti i temi oggetto delle sessioni di lavoro. Vedute pressoché unanimi sono state espresse circa la qualificazione dell'attuale fase in termini che fuoriescono dalla tradizionale concezione del potere costituente, atteso l'impianto dei Trattati già esistenti, nonché la successiva attività ermeneutica resa soprattutto dalla Corte di Giustizia, un consolidato punto di partenza per i lavori della stessa Convenzione.

Il valore che si assegnerà al documento si inserisce con fisionomia paradigmatica nel dibattito circa il rapporto tra la nuova Carta fondamentale europea e le Costituzioni degli Stati membri; utile alla bisogna è apparsa la configurazione data dal Prof. Pernice al multilevel Constitutionalism, in una ricostruzione che ben si attaglia alla realtà dell'oggi.

Preoccupazione comune a tutti gli oratori è stata poi quella, classica, di far sì che gli sforzi che si stanno compiendo valgano quanto prima a colmare il deprecato gap tra cittadini europei ed istituzioni comunitarie, di modo che si possa presto parlare di un'Unione non solo economica e monetaria ma anche, e soprattutto, politica.

Al riguardo la Convenzione è apparsa ad alcuni un valido strumento per raggiungere il fine appena citato, dal momento che ai lavori stanno fattivamente prendendo parte anche i rappresentanti dei singoli Parlamenti nazionali, superandosi in tal modo, le strettoie rappresentative del metodo intergovernativo a cui sin qui è stata improntata la composizione degli organismi comunitari.

Il vero punctum dolens del calendario dei lavori della Convenzione, tuttavia, è apparso a tutti la ridefinizione delle competenze tra ambito comunitario e nazionale, nel rispetto del più generale principio di sussidiarietà; e non stupisce che sia così, attesi i riflessi che, dall'opzione che si adotterà, deriveranno per il concetto di sovranità o di autonomia dei singoli Stati aderenti all'Unione europea.

Al riguardo non ci si può esimere dal costatare che la nozione di competenza, già sul piano metodologico, non sia affatto di semplice individuazione. Difficile, invero, ipotizzare che i membri della Convenzione possano fornire una risposta alla delicata questione del riparto fondandosi su una mera distribuzione "geometrica" delle varie attribuzioni. Il punto è che la distribuzione delle competenze fuoriesce dall'ambito strettamente tecnico-giuridico, per collocarsi in una dimensione valutativa dai contorni squisitamente politici. Sicché si dovrà operare una scelta, con ogni probabilità, tra un'opzione dalla portata dichiarativa (per ciò solo maggiormente flessibile) ed una dal valore più marcatamente costitutivo, mentre sullo sfondo resta impregiudicata la questione della scelta di strumenti di controllo idonei a garantire il rispetto del principio di sussidiarietà.

Le soluzioni ermeneutiche fornite al riguardo dai partecipanti al Convegno, si segnalano per il loro carattere concreto di linee guida di cui potranno (sperabilmente) giovarsi i membri della Convenzione al lavoro dal 28 febbraio scorso.

Altro aspetto generale concerne l'eventuale inserimento del principio di primazia (primautè) nell'emananda Carta fondamentale dell'Unione Europea. L'opportunità di inserirlo formalmente nel testo finale, come ha fatto notare il Prof. Craig, si scontra con il timore di ingenerare dubbi interpretativi che potrebbero minare l'altro, immanente, valore della certezza, atteso che, sin qui, la portata del concetto di primazia è stata precisata dalla Corte di Giustizia, anche attraverso un proficuo "dialogo" con le Corti costituzionali nazionali ( si pensi alla celebre sentenza della Corte di Giustizia del 9 marzo 1978, causa 106/77, sul caso Simmenthal).

Infine, per ciò che attiene al tanto invocato deficit di democraticità dei processi decisionali delle istituzioni comunitarie, con particolare riferimento al trattato costituzionale emanando, una considerazione finale merita la proposta di Giuliano Amato di sottoporlo ad un referendum confermativo che dovrebbe avere luogo lo stesso giorno in tutti i paesi dell'Unione e nei paesi candidati, ove possibile, insieme alle elezioni europee del giugno 2004, una proposta sulla quale finora troppo limitati - anche al Convegno - sono stati i pronunciamenti.

Quale sarà, dunque, il futuro dell'Unione? Non ai posteri, ma alle attuali generazioni il peso di una "ardua sentenza".


Home
Attività | Organizzazione | Link | Redazione web e cont@tti
Dibattiti | Cronache | Dossier | Materiali | Novità editoriali | Appuntamenti