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Relazione di Pedro Cruz Villalón

I conflitti di competenza legislativa in Spagna*

Sommario: 1. Introduzione: l’implosione della legge a partire dalla Costituzione del 1978 e gli Statuti di Autonomia. – 2. Gli elementi basilari della distribuzione della competenza legislativa. – 3. La giurisdizione costituzionale come arbitro tra i legislatori territoriali: elementi processuali e sostanziali. – 4. La situazione attuale: novità processuali e sostanziali. – Conclusioni.

1. Introduzione: l’implosione della legge a partire dalla Costituzione del 1978 e gli Statuti di Autonomia.

La Costituzione del 1978, assieme agli Statuti di Autonomia delle Comunità Autonome, ha dato luogo ad un processo di implosione della legge, come fonte del diritto tradizionalmente unica in Spagna. La conseguenza è che la categoria “legge”, intesa in senso formale, è oggi in Spagna una categoria astratta, risultato della aggregazione di una pluralità di figure. Senza dubbio la legge statale approvata attraverso il procedimento legislativo ordinario risulta la figura centrale attorno alla quale ruota questa categoria astratta, tuttavia essa non può aspirare ad altro che ad essere la legge “ordinaria”, come la definisce, di sfuggita, la Costituzione stessa nell’art. 90.1[1]. Nel sistema attuale lo Stato[2] esercita la potestà legislativa attraverso le Cortes Generales ed, eccezionalmente, attraverso il Governo (Decreti legislativi e Decreti-legge). A loro volta le Cortes Generales, ciò che ci interessa in maniera specifica, esercitano la loro potestà legislativa mediante due strumenti, la legge pura e semplice, o legge ordinaria, e la legge organica (art. 86 Cost.)[3].

Questa scissione del legislatore statale in legislatore “ordinario” e legislatore “organico” comportò un primo ed importante stadio nel riferito processo di implosione della legge, che richiese molto presto un intervento del Tribunal Constitucional. Il Tribunale proclamò il carattere non gerarchico, ma esclusivamente di separazione di competenze, del rapporto tra legge organica e legge ordinaria: la legge organica non prevale in via generale di fronte alla legge ordinaria, ma solo nelle materie che le sono riservate (STC 5/1981); questa affermazione ebbe notevole importanza perché la Legge Organica del Tribunal Constitucional (L.O. 2/1979, da ora in avanti LOTC) conteneva e contiene tuttora un precetto il cui inciso finale sembrava intendere esattamente il contrario[4]. A seguito di questa interpretazione, il problema risultava immediatamente spostato su quello dei contenuti materiali costituzionalmente attribuiti alla legge organica, in particolare al più generico di questi: «la disciplina di attuazione dei diritti fondamentali e delle libertà pubbliche». Così il Tribunale dovette scrutinare leggi “ordinarie” che, per esempio, regolavano l’obiezione di coscienza o il regime delle televisioni private (SSTC 161/1987, 127/1994). Vi è senz’altro da dire che il problema più frequente è stato però l’inverso, ovvero quello di leggi organiche che si estendessero oltre l’ambito loro riservato. E’ una tendenza che comincia a manifestarsi sin dall’inizio: la prima delle legge organiche (L.O. 1/1979) è la vastissima Legge Generale Penitenziaria; il Codice Penale, per fare un altro esempio, è contenuto per intero in una legge organica. Bastino queste indicazione sommarie per rimarcare il significato del problema che ci occupa, che non è evidentemente questo, quanto quello della distribuzione della potestà legislativa in riferimento al territorio. Conviene senza dubbio segnalare, prima di abbandonare la questione della legge organica, che il problema della competenze riservate a questa figura normativa si è in alcuni casi incrociato con la competenza della legislazione autonomica (così per esempio nel caso della sentenza relativa alle Ikastolas, scuole in lingua basca (STC 137/86)), dando luogo ad alcune categorie interessanti, come quella della “collaborazione internormativa”[5].

Ciò detto, è chiaro che il caso spagnolo interessa qui anzitutto come quello di uno Stato politicamente decentrato, di uno Stato composto, in definitiva, di uno “Stato di Autonomie”, per utilizzare la denominazione che subito si impose in Spagna per designare una forma di struttura territoriale del potere notevolmente originale in alcuni dei suoi aspetti. La Spagna interessa, nel contesto di questa sessione di lavoro, nella misura in cui la potestà legislativa si trova distribuita territorialmente ratione materiae.

La Costituzione del 1978, nonostante il modo straordinariamente aperto e non definitivo con cui si atteggia l’organizzazione territoriale dello Stato, contiene però una serie di determinazioni che inequivocabilmente già segnano una distribuzione territoriale delle potestà legislative. Così, allorché definisce il sistema istituzionale di alcune delle Comunità Autonome, prevede un’Assemblea legislativa eletta a suffragio universale (art. 152.1 Cost.); nello specificare le competenze che, rispetto a queste Comunità, sono riservate allo Stato, utilizza frequentemente l’espressione “legislazione basica” (così gli artt. 149.1.17 e 23 Cost.), implicando con ciò che non gli spetta la competenza di dettare la legislazione di sviluppo; infine, nel disciplinare il regime dei controlli sulle attività delle Comunità Autonome, dichiara che quello relativo alle loro “disposizioni normative con forza di legge” si svolgerà presso il Tribunale Costituzionale (art 153 a) Cost.)[6].

Può sembrare strano che un aspetto tanto importante dell’ordinamento costituzionale debba essere ricavato indirettamente, attraverso una pluralità di precetti costituzionali, ma ciò è imposto dal carattere di una Costituzione che si limita a segnare un campo straordinariamente ampio dentro il quale si svolga, successivamente, quello che viene chiamato il “processo autonomico” (con riguardo alla nota tesi della “decostituzionalizzazione”)[7]. E già si è visto come la Costituzione eviti di parlare di “leggi” delle comunità Autonome, benché sia certo che alcune di queste vadano a svolgere una potestà legislativa.

Sono gli Statuti di Autonomia delle differenti Comunità, considerati tanto singolarmente quanto congiuntamente, quelli che, assieme alla Costituzione, realizzano lo “Stato delle Autonomie”, configurando la massima di queste norme, quella che in Spagna si usa definire sin dal principio “il blocco di costituzionalità”, adattando ed in parte modificando il significato della formula francese[8].

In questo senso, vi è anzitutto da segnalare che tutte le Comunità Autonome, tanto quelle per le quali, eccezionalmente, si prevedeva espressamente che avrebbero avuto un’Assemblea legislativa eletta a suffragio universale, così come l’insieme di quelle per le quali la Costituzione non prevedeva uno specifico disegno istituzionale (art. 147.2 Cost.), furono configurate dall’inizio con una struttura somigliante. Benché i nomi possano variare, tutte si dotarono fin dal principio di un’Assemblea legislativa, ciò che implica che tutte ricevettero una determinata competenza legislativa[9]. La decentralizzazione risultò essere una decentralizzazione politica in tutto lo Stato. Benché nell’animo di molti dei costituenti vi fosse la volontà che la competenza legislativa fosse esclusiva, possibilmente, della Catalogna, del Paese Basco e della Galizia, la dinamica dei primi anni di vita della Costituzione condusse alla generalizzazione della distribuzione della competenza legislativa in tutto il territorio dello Stato[10]. La differenza essenziale poggiò, durante gli anni ottanta ed i primi anni novanta, nel diverso parametro materiale per la distribuzione delle competenze: le Comunità Autonome dette “dell’art. 151” si regolarono attraverso le previsioni di cui all’art. 149.1 Cost. (elenco di competenze statali con clausola residuale a favore delle Comunità Autonome); le altre si regolarono attraverso l’art. 148.1 Cost., che prevedeva un elenco di competenze delle Comunità Autonome, con clausola residuale implicita a favore dello Stato.

Vi è da segnalare che anche questa differenza ratione materiae tra i distinti Statuti di Autonomia è andata scomparendo nel corso degli anni novanta. Ciò che oggi è vigente è il limite delle “competenze esclusive dello Stato” contenuto nell’art. 149.1 Cost.

Tutto ciò, senza dubbio, con un’eccezione che, pur essendo senz’altro poco rilevante in termini quantitativi, nondimeno inficia la chiarezza del sistema. Le città di Ceuta e Melilla, situate sulla costa dell’Africa come enclaves spagnole in Marocco, non fanno parte di nessuna delle Comunità Autonome spagnole; esse stesse non sono Comunità Autonome (benché una Disposizione Transitoria della Costituzione continui a permetterlo). Sono, invece, “Città Autonome”, una figura non espressamente prevista nella Costituzione, che ha tuttavia potuto poggiarsi su di una previsione contenuta nell’art. 144 b) Cost., approvata con riferimento al territorio di Gibilterra[11].

La conseguenza principale, ai nostri fini, è che le leggi organiche che approvarono gli Statuti di Ceuta e Melilla non conferiscono a questi territori un potestà legislativa: è questa la principale differenza con le Comunità Autonome. Ciò implica che il legislatore competente sui territori di Ceuta e Melilla siano sempre le Cortes Generales; in breve, le Cortes dovranno adottare leggi per Ceuta e Melilla nelle materie generalmente assunte dalla competenza delle Comunità Autonome, cosa che fino ad ora non si è verificata. E’ opportuno segnalare questo in sede introduttiva, poiché la circostanza dovrà essere successivamente ripresa in considerazione.

2. Gli elementi basilari della distribuzione della competenza legislativa.

Come si è detto fin qui, sono gli Statuti di Autonomia quelli che, nell’ambito delle possibilità lasciate aperte dalla Costituzione, hanno definito il sistema spagnolo di distribuzione della competenze legislative. Gli Statuti dovettero procedere ad una sistematizzazione dei tipi di competenza legislativa assunta da ciascuna Comunità Autonoma, dando così luogo, per converso, alla sistematizzazione di altrettante posizioni dello Stato. Questi tipi sono la competenza legislativa esclusiva (teoricamente, con la conseguente perdita di competenza da parte dello Stato) e la competenza legislativa “compartida” (benché il termine non figurasse fino ad ora come tale[12], bensì come competenza di “sviluppo” legislativo, con il conseguente rispetto della competenza “basica” dello Stato)[13]. Inoltre, lo Stato conserva evidentemente le competenze esclusive che l’art. 149.1 Cost. gli riserva. In sintesi: vi sono competenze esclusive dello Stato, competenze esclusive delle Comunità Autonome e competenze legislative condivise tra lo Stato e le diverse Comunità Autonome.

Ora, bisogna segnalare che le competenze esclusive dello Stato risultano “più esclusive” delle competenze esclusive delle Comunità Autonome. La ragione di ciò risiede nell’esistenza delle cosiddette “competenze orizzontali” dello Stato: per esempio, le basi ed il coordinamento della pianificazione generale dell’attività economica (art. 149.1.13 Cost.)[14]. Questa competenza può incrociarsi con un numero considerevole di competenze autonomiche. Allo stesso modo, è stata sempre vista con sfavore quella che è la prima nell’elenco e sicuramente la più singolare delle competenze esclusive dello Stato: «La regolazione delle condizioni basilari che garantiscono l’uguaglianza degli spagnoli nell’esercizio dei diritti e nel compimento dei doveri costituzionali».

La Costituzione contiene due principi generali che, teoricamente, dovrebbero regolare il funzionamento del sistema: il principio di prevalenza ed il principio di supplenza. E’ opportuno dire qualcosa su entrambi.

Il principio di prevalenza è venuto acquisendo il significato di componente irrinunciabile degli Stati politicamente decentralizzati. Secondo la formulazione lapidaria tedesca, “Bundesrecht bricht landesrecht”, il diritto federale rimuove, se si vuole, quello dei Laender. Il fatto che la prevalenza si inserisca nella logica di un processo di federazione e non invece in quella di un processo di decentralizzazione, o di devoluzione, non ha impedito l’assunzione acritica del principio, benché si sarebbe potuto seguire altrettanto bene l’esempio austriaco, che ne ha sempre fatto a meno.

Il fatto è che già la Costituzione incorpora un elemento di relativizzazione del principio, dove precisa che «la competenza sulle materie che non siano state assunte dagli Statuti di Autonomia spetterà allo Stato, le cui norme prevarranno, in caso di conflitto, su quelle delle Comunità Autonome, in tutto ciò che non sia stato attribuito alla competenza esclusiva di queste» (art. 149.3, Cost.). In questo modo, il Costituente introdusse una regola certamente problematica circa l’operatività della prevalenza, escludendola dalle competenze esclusive delle Comunità Autonome. Ciò portò, da parte dello Stato, ad un tentativo di interpretazione consistente nel supporre che, nelle materie di competenza legislativa condivise, normalmente secondo lo schema norme di base/norme di sviluppo, la norma statale dovesse prevalere su quella autonomica.

Questo era ciò che, in effetti, pretendeva la cosiddetta LOAPA (Legge organica di armonizzazione del processo autonomico), approvata nel 1983 nel contesto di quella che fu, con un eufemismo, definita “reconducción” del processo autonomico dopo il fallimento del putsch militare del febbraio 1981 (art. 4). La legge fu sottoposta ad un processo di controllo preventivo di costituzionalità, secondo il procedimento esistente tra il 1979 ed il 1985, dando luogo ad una delle Sentenze più note del Tribunale, la STC 76/1983[15]. Per quanto ci interessa in questa sede, la Sentenza dichiarò che il corrispondente articolo della LOAPA si inseriva nella categoria, nata proprio in questa Sentenza, delle “norme meramente interpretative”, essendo pertanto incostituzionale e nullo. L’idea fondamentale, su cui il Tribunale non è tornato più da allora, è che il legislatore è privo di competenze per dettare norme il cui contenuto si risolva nell’interpretazione del significato dei precetti costituzionali, senza alcuna altra finalità. Questa attività puramente e semplicemente ermeneutica della Costituzione è considerata illegittima dal Tribunale, poiché compete esclusivamente al Tribunale stesso.

Il fatto è, per quello che qui ci interessa, che la regola della prevalenza così come prevista dalla Costituzione, si trova completamente priva di operatività nel funzionamento dello Stato delle Autonomie: lo Stato ha rinunciato ad invocarla ed i giudici non ne fanno uso al fine della risoluzione di eventuali conflitti tra legge statale e legge autonomica (cfr. STC 165/1995, f.j. 4).

Al contrario, il principio con cui si chiude l’articolo 149 Cost., relativo al principio o alla regola della supplenza, ha avuto un’importanza molto maggiore. Questo articolo termina affermando: «Il diritto statale sarà, in ogni caso, suppletivo del diritto delle Comunità Autonomiche». A differenza di quello descritto in precedenza, si tratta di un principio perfettamente coerente con un processo decentralizzatore come quello che doveva attraversare lo Stato spagnolo: un ordine legale in principio completo come era quello dello Stato, unico fino a quel momento, doveva supplire le lacune ed i vuoti di un ordine legale nuovo, in attesa di sviluppo, come era quello delle Comunità Autonome[16].

Inteso in questo senso, il principio era indiscutibile, oltre che imprescindibile. Il problema tuttavia si pose con il passaggio del tempo, nel corso degli anni novanta, quando lo Stato aveva perduto la competenza legislativa in determinate materie rispetto all’intero territorio dello Stato. Il legislatore statale spagnolo, per ragioni di certezza del diritto, suole dichiarare ai piedi del testo della legge su quale precetto costituzionale basa la sua competenza sulla materia in questione. E così, nel caso di alcune leggi sulle quali era parzialmente carente, notoriamente, di competenza, invocava il carattere universalmente suppletivo del diritto statale. Non utilizzava l’espressione “competenza”, ma il risultato era lo stesso. Questa proprietà del diritto statale gli consentiva, in definitiva, di continuare a dettare norme di legge su qualsiasi materia, senza altro titolo che quello di attivarsi in assenza dell’esercizio della competenza legislativa da parte di una, alcune o tutte le Comunità Autonome.

Alcune Comunità Autonome cominciarono a denunciare questa pratica del legislatore statale, che lo portava ad agire come se la competenza legislativa si concentrasse tutta nelle sue mani. La reazione muoveva, evidentemente, da una questione di principio. Questo tipo di legislazione, in effetti, non invadeva in alcun modo la competenza del legislatore autonomico, dal momento che pretendeva soltanto un’efficacia suppletiva.

Il Tribunal Constitucional cominciò ad accogliere questi argomenti gradualmente, compiendo i passi decisivi nell’ambito della Sentenza sulla Legge statale sui trasporti terrestri (STC 118/1996) e, soprattutto, nella STC 61/1997, relativa alla legislazione in materia urbanistica e di ordinamento del territorio. Il Tribunale dichiarò già qui che lo Stato non poteva proseguire a dettare leggi in materie la cui competenza era stata assunta dalle Comunità Autonome in maniera generale ed esclusiva. Questa sentenza riguardava una materia nella quale si trovavano combinate una indubitabile competenza esclusiva di tutte le Comunità Autonome, una straordinaria complessità nella sua regolazione legislativa e, last but non least, questioni di straordinaria importanza economica. Paradossalmente, un buon numero di legislatori autonomici non avevano interesse alla elaborazione di una legislazione che presentava un livello di complessità a cui non erano abituati: poche Comunità Autonome si erano dotate, fino ad allora, di una propria legislazione in materia urbanistica e di ordinamento del territorio.

La Sentenza 61/1997 fu accolta con sfavore non soltanto da parte dello Stato, come è comprensibile, ma anche da parte della dottrina, in particolare da quella amministrativistica, abituata all’uniformità della legislazione in materia urbanistica[17], ma anche da buona parte dei costituzionalisti, nel complesso affezionati alla premessa dello Stato unitario, come lo Stato spagnolo in definitiva continua ad essere. L’argomento fondamentale avanzato da parte degli avversari di questa parte della dottrina è che il diritto all’autonomia implica il diritto ad esercitare la competenza legislativa nel momento e con il ritmo che il legislatore autonomico ritenga più adeguato: l’autonomia è un diritto, non un obbligo.

Ceuta e Melilla furono richiamate come argomento a contrario, un po’ come la West Lothian Question nel Regno Unito: nel sistema spagnolo non vi sarebbe alcuna materia rispetto alla quale lo Stato avrebbe perso la sua competenza legislativa, dato che detiene una competenza legislativa generale rispetto a Ceuta e Melilla. E, se è corretta la premessa, nessuno può impedire allo Stato di legiferare su qualsiasi materia, anche se con efficacia diretta circoscritta soltanto a questi due territori.       

3. La giurisdizione costituzionale come arbitro tra i legislatori territoriali: elementi processuali e sostanziali.

A)                Aspetti processuali

L’articolo 161.1.c) della Costituzione annovera tra le competenze del Tribunal Constitucional la risoluzione dei «conflitti di competenza tra Stato e Comunità Autonome e tra le Comunità stesse». Già abbiamo detto come l’articolo 153 Cost. attribuisca allo stesso Tribunale il sindacato sulle disposizioni normative con forza di legge delle Comunità Autonome. Ciò che non è chiaro nel dettato costituzionale è se questi “conflitti di competenza”, come forma specifica di processo costituzionale, comprendano anche conflitti di tenore legislativo. La scarsa, ma significativa, tradizione in tema accennava ad uno specifico “conflitto di competenza legislativa”, così come era esistito nel breve periodo della Seconda Repubblica spagnola, in cui si configurò uno specifico conflitto di competenza legislativa dinanzi al Tribunale delle Garanzie Costituzionali[18], accanto alla previsione di un ricorso di incostituzionalità. La LOTC ha optato, al contrario, per un unico processo in cui siano sindacabili i vizi di incostituzionalità della legge, il “ricorso di incostituzionalità”, previsto anche dalla Costituzione.

Ciò comporta che, nel sistema di giustizia costituzionale spagnola, i conflitti tra Stato e Comunità Autonome si risolvono in due differenti maniere, in funzione del rango delle norme in oggetto: se il conflitto riguarda la potestà legislativa di una delle parti, il processo che si attiverà sarà quello per ricorso di incostituzionalità[19]; negli altri casi si attiverà un “conflitto di competenze”[20].

Ciò comporta che non sono state rare le ipotesi di ricorsi di incostituzionalità nei quali la legge è stata impugnata tanto per vizi sostanziali, relativi ai diritti fondamentali, così come per questioni di competenza. Questa soluzione non è però del tutto soddisfacente nella misura in cui dà luogo ad un processo eccessivamente eterogeneo nei suoi elementi[21]. Reagendo a ciò, il Tribunal Constitucional ha accorpato in un solo processo il ricorso di incostituzionalità di una legge con il conflitto sollevato, per esempio, sul regolamento di attuazione della legge stessa. Questo ha consentito di affrontare l’insieme delle questioni in maniera coerente.

Un problema al quale, a mio parere, non si è prestata sufficiente attenzione è che il ricorso di incostituzionalità deve essere presentato necessariamente nell’arco di tre mesi dalla pubblicazione della legge. Questa previsione è logica quando il ricorso solleva un problema in riferimento ai diritti fondamentali. Ma è meno pacifico che debba essere così anche in caso di conflitti legislativi di competenza. Infatti in questi casi finisce per prospettarsi agli attori politici un’alternativa secca tra l’impugnazione della legge per vizi di competenza nel termine riferito, o la rinuncia definitiva al conflitto. In definitiva, si innesca la tentazione di sollevare il ricorso in via cautelativa, anche quando non si è del tutto convinti della sua necessità, e senza la possibilità di attendere l’osservazione delle modalità di attuazione della norma. Viene da pensare che senza l’esistenza del temine riferito la conflittualità legislativa tra enti territoriali sarebbe stata minore.

E’ interessante notare come gli organi delle Comunità Autonome non siano legittimati ad impugnare le leggi delle altre Comunità Autonome, mentre sono legittimati ad introdurre un conflitto, di carattere non legislativo, di competenze, benché non vi sia alcuna giustificazione di questa disparità[22].

Deve inoltre essere sottolineato che, in caso di dichiarazione di incostituzionalità di una legge autonomica, questa è dichiarata “nulla”. Al contrario, quando la legge è dichiarata incostituzionale per aver invaso la competenza della Comunità Autonoma ricorrente, si evita la declaratoria di “nullità”, preferendosi la declaratoria di “inapplicabilità” nel territorio della stessa Comunità Autonoma.

 

  • B)                Aspetti sostanziali

Uno dei caratteri del sistema autonomico spagnolo è senza dubbio il protagonismo assunto dal Tribunal Constitucional nella sua formazione e consolidazione[23]. Per quanto concerne la giurisprudenza intervenuta in materia di conflittualità legislativa, abbiamo già avuto modo di segnalare alcuni elementi, che conviene ora completare.

I conflitti legislativi territoriali non sono sostanzialmente diversi da quelli che si svolgono ad un livello normativo inferiore. Il problema essenziale è sempre quello della delimitazione del rispettivo ambito materiale di competenza: che cosa si intende per “ambiente”, “sicurezza pubblica”, “relazioni internazionali”, ecc. La giurisprudenza costituzionale spagnola in materia è, in questo momento, inavvicinabile per la mole, e si rinviene tanto nelle sentenze intervenute nei processi di controllo delle leggi così come nei conflitti positivi di competenza, innescati da norme subordinate alla legge[24].

La differenza consiste nella circostanza che nel primo caso non vi soluzione alternativa alla giurisdizione costituzionale, in ragione della posizione strategica che occupa il monopolio del controllo sulle leggi, mentre nel secondo caso nulla impedisce di sollevare il conflitto dinanzi alla giurisdizione ordinaria: il che suggerirebbe, de constitutione ferenda, un’eventuale soppressione di questa seconda competenza del Tribunal Constitucional[25].

Se escludiamo le tecniche di demarcazione delle competenze ratione materiae (prevalenza del titolo più specifico rispetto a quello più generico, ecc.) il principale problema sostanziale che si pone nell’ambito dei conflitti legislativi è la delineazione del confine tra la competenza della legislazione basica riservata allo Stato e la competenza di svolgimento, propria delle Comunità Autonome[26]. È storica la dottrina sul concetto materiale di basi, dichiarata dal Tribunal Constitucional al fine di rendere possibile l’immediata assunzione da parte delle Comunità Autonome della loro competenze di svolgimento legislativo (STC 32/1981)[27]. Con il tempo, il Tribunale ha prospettato anche un concetto formale di basi: il tribunale non ha mai preteso che le basi dovessero necessariamente avere il rango di legge, ma, in questa materia, ha progressivamente incrementato il proprio rigore[28].

4. Novità processuali e sostanziali.

La conflittualità tra Stato e Comunità Autonome dinanzi al Tribunal Constitucional è sempre stata molto alta in Spagna, a paragone, per esempio, del caso tedesco. Questo tratto del sistema si fece notare già in un primo momento, quando esistevano solo due Comunità Autonome costituite, il Paese Basco e la Catalogna. La conflittualità legislativa non fa eccezione. Il Tribunal Constitucional in seduta plenaria dedica circa la metà del suo lavoro a risolvere conflitti territoriali, inclusi quelli legislativi. Ciò spiega come la riduzione di questa conflittualità territoriale dinanzi al Plenum del Tribunale sia stato un obiettivo costante di politica costituzionale.

Nel 2000 è stata introdotta una riforma nel ricorso di incostituzionalità orientata a rendere possibile una soluzione dei conflitti legislativi che evitasse il rinvio al Tribunal Constitucional. Essa consisteva nell’ampliamento a nove mesi del periodo di tempo, di tre mesi, del quale normalmente dispongono le parti per sollevare il conflitto, con l’obbligo di portare a termine preventivamente specifiche “negoziazioni” che consentano il raggiungimento di un accordo (nuovi commi 2 e 3 dell’art. 33 LOTC, come introdotti dalla L.O. 1/2000). La riforma è interessante perché suggerisce una differenziazione dei conflitti di competenza legislativa nell’ambito della più generica figura del “ricorso di incostituzionalità”. D’altra parte, essa fa sorgere la contraddizione, inevitabile, che i negoziatori non siano i legislatori, ma i rispettivi governi dello Stato e della Comunità Autonoma. Questa riforma ha costituito appena un palliativo del problema.

Alla fine del 2005 il Governo ha presentato alle Cortes Generales un progetto d riforma della LOTC assai rilevante per la giustizia costituzionale in Spagna, ma privo di significative novità direttamente rivolte ai conflitti di competenza legislativa[29]. Indirettamente questa riforma potrebbe contribuire a diminuire lo smisurato arretrato del Tribunale. La riforma, in pratica, renderà possibile che i conflitti legislativi che possono essere risolti applicando la dottrina consolidata del Tribunale possano essere devoluti alle Sezioni, alleggerendo così il lavoro del Plenum. Il problema è che, preliminarmente, il Plenum dovrà indicare alla rispettiva Sezione quale dottrina dovrà applicare al caso in esame: non è difficile immaginare che, in alcuni casi, il Plenum si attardi nel compito di definire la dottrina da applicare e che, di conseguenza, desista dal tentativo e consideri più efficiente mantenere la giurisdizione sul caso.

Il progetto è attualmente fermo nel suo percorso parlamentare per divergenze tra i partiti su altri aspetti fondamentali della riforma. Ma è interessante segnalare come i partiti nazionalisti, essenzialmente di Catalogna e del Paese Basco, propongano l’inserimento di un procedimento che consenta alle Comunità Autonome di denunciare l’inattività del Governo centrale nel processo di trasferimento delle competenze assunte da queste.

Comunque, il periodo attuale è senz’altro monopolizzato dall’attuale nuovo Statuto di Autonomia della Catalogna[30], che è entrato in vigore nello scorso mese di luglio e che è stato oggetto di due ricorsi di incostituzionalità di enorme importanza ed ampiezza, presentati uno dai parlamentari del Partito popolare e l’altro dal Difensore del Popolo.

Bisogna tenere in considerazione i seguenti fattori, al fine di apprezzare correttamente la dimensione di questo problema. In primo luogo, mai prima d’ora era stato impugnato uno Statuto di Autonomia, e di conseguenza mai è stata dichiarata l’incostituzionalità di un precetto statutario; altro è che il Tribunale abbia spesso fornito l’interpretazione corretta di un precetto statutario, anche se in passaggi non determinanti ai fini della decisione[31]. Inoltre, si tratta di un testo normativo destinato a produrre enormi ripercussioni sull’ordinamento costituzionale spagnolo, tanto per quanto afferma in riferimento alla Catalogna quanto per la sua capacità di proiettarsi sul resto del territorio, come già si sta verificando nel caso dell’Andalusia. In terzo luogo, è la prima occasione nella quale il Tribunale è chiamato a confrontarsi con un testo ratificato da un referendum.

In pratica, l’entrata in vigore dello Statuto catalano, e l’introduzione dei corrispondenti ricorsi, può portare alla paralisi dell’attività del Tribunale in materia di conflitti legislativi, fino a che non siano stati risolti detti ricorsi. Bisogna considerare che, nel sistema spagnolo, non è possibile accordare una sospensione nel tempo della legge statale impugnata, in nessun caso, e gli Statuti di Autonomia sono al tempo stesso leggi organiche dello Stato. In secondo luogo, bisogna considerare che il nuovo Statuto catalano è pensato allo scopo di disattivare vari importanti elementi della dottrina del Tribunale in materia autonomica (così, per fare un solo esempio concreto, si veda l’art 134.1, j), St. Catalogna, in riferimento alla STC 148/2000, in tema di prevenzione della violenza in occasione di manifestazioni sportive). Il Tribunale dovrà, dunque, in questo momento, cominciare col dichiarare se ha intenzione di insistere nella sua dottrina o se, al contrario, intende accogliere le conseguenze derivate dal nuovo Statuto catalano. In definitiva, il Tribunale si trova, allo stato attuale, dinanzi alla imperiosa necessità logica di fornire una risposta ai ricorsi sollevati su questa norma.

Conclusioni

Il sistema autonomico spagnolo, nel corso di più di venti anni di vigenza, ha interiorizzato la presenza del Tribunal Constitucional come un elemento normale nel funzionamento del sistema. Il conflitto legislativo, considerato per se stesso, non presenta alcuna connotazione patologica.

Tuttavia, ciò ha condotto, dato l’elevato numero di conflitti di questo genere, ad un funzionamento patologico della giurisdizione costituzionale. Il Tribunal Constitucional risolve questi conflitti con un ritardo che può considerarsi soltanto come un’anomalia. E se la Spagna non è stata condannata a Strasburgo più di frequente per violazione della “durata ragionevole”, ciò è stato solo perché si tratta di processi tra poteri pubblici, su cui la Corte Europea è carente di competenza. Questo ritardo esagerato va normalmente a beneficio dello Stato, le cui leggi, come si è già detto, non possono essere sospese, al contrario di quelle autonomiche, durante il giudizio.

Durante la vigenza del primo Statuto catalano, per utilizzare questo riferimento (1979-2006), può dirsi che il sistema nell’insieme abbia funzionato. Per il futuro, ed a partire da una prevedibile estensione del nuovo modello catalano, si apre uno schema di distribuzione di competenze legislative nel quale il legislatore autonomico si presenta come il legislatore “ordinario”. Staremo a vedere, in primo luogo, ciò che il Tribunal Constitucional dichiarerà in proposito ed, in secondo luogo, che funzione assumerà in uno scenario differente.



* Traduzione a cura del dott. Andrea Buratti. (Abbreviazioni utilizzate: STC Sentenza del Tribunal Constitucional; f.j., fondamento giuridico, partizione interna della Sentenza).

[1] «Una volta approvato un progetto di legge ordinaria od organica da parte del Congresso dei Deputati …». Ovviamente, questo aggettivo non aggiunge nulla alla denominazione formale di queste leggi, che sono designate come sempre semplicemente “legge”.

[2] Nel senso dell’art. 66 Cost., ovvero con esclusione delle Comunità Autonome.

[3] Cfr. Mercé Barceló, “La ley orgánica”, Barcelona, 2004.

[4] Art. 28.2: «Allo stesso modo, il tribunale potrà dichiarare incostituzionali per violazione dell’art. 81 della Costituzione i precetti di un Decreto-legge, di un Decreto legislativo, di una Legge che non siano stati approvati con la forma di legge organica … nel caso in cui dette disposizioni abbiano regolato materie riservate alla legge organica o implichino modifiche o deroghe di una Legge approvata con quella forma qualsiasi sia il suo contenuto».

 

[5] Infine, non si dimentichi che gli Statuti di Autonomia vengono approvati per mezzo della legge organica, e che, per buona parte della dottrina giuspubblicistica spagnola, “sono” leggi organiche.

[6] Si deve sottolineare la rilevanza di questo « monopolio del controllo », appannaggio del Tribunal Constitucional, in riferimento alla legislazione autonomica, sul quale insistono anche gli Statuti di Autonomia: infatti, è questa dimensione processuale che garantisce che le leggi delle Comunità Autonome siano realmente “leggi”. E’ da questa prospettiva che deve essere valutato l’emendamento proposto dal partito nazionalista Basco alla riforma della LOTC attualmente in discussione, volto a far sì che le norme (“normas forales”) dettate dalle Assemblee (Diputaciones Forales) dei tre territori autonomi (“forales”) che compongono la Comunità basca siano scrutinate appunto dal Tribunal Constitucional.

[7] Ho descritto questo processo in “La estructuración del Estado en Comunidades Autónomas (1979-1983)”, ora in P. Cruz Villalón, “La curiosidad del jurista persa, y otros estudios sobre la Constitución”, Madrid, 1999.

[8] Cfr. L.Favoreu/F.Rubio, “El bloque de la constitucionalidad”. Madrid, 1990.

[9] Ovviamente, lo stesso vale con riferimento alla peculiare “Comunidad Foral” di Navarra, retta da una “Legge organica di reintegrazione ed ampliamento del regime foral di Navarra”, il cui parlamento esercita la sua potestà legislativa attraverso “leyes forales”.

[10] Ciò non deve far dimenticare che, a seguito dell’approvazione degli Statuti basco e catalano, si tentò di istituire una potestà legislativa “subordinata” per la Galizia e conseguentemente per tutte le altre Comunità, che tuttavia non riuscì ad essere approvata.

[11] Cfr. J.A. Montilla Martos, “La asimetría de las Ciudades Autónomas”, REDC 57 (1999), pp. 65-86.

[12] Il nuovo Statuto di Catalogna (L.O. 6/2006, del 19 luglio) contiene invece l’espressione (art. 111). Il sistema spagnolo ha evitato di utilizzare il termine tedesco “concorrente”, dato il significato specifico che esso assume in Germania.

[13] Alcuni Statuti qualificano alcune competenze con l’espressione “de plenas”: qualcosa di simile ad “esclusive, ma meno” (è il caso della materia educazione nello Statuto basco).

[14] Un’altra ragione è che gli Statuti (al fine di aggirare l’efficacia del principio di prevalenza, su cui infra), definiscono “esclusive” competenze che sono, in realtà, condivise.

[15] Si vedano i commenti a caldo su questa sentenza nel fascicolo 8° della “Revista Española de Derecho Constitucional”.

[16] Cfr. I. Lasagabaster, “La interpretación del principio de supletoriedad y su adecuación a los principios constitucionales rectores del Estado de las Autonomías”, REDC 55 (1999), pp. 43-76.

[17] Cfr. E. Carbonell, “La supletoriedad del Derecho estatal en la reciente jurisprudencia constitucional”, RAP, 143 (1997), pp. 189-209.

 

[18] P. Cruz Villalón, “El sistema europeo de control de constitucionalidad (1918-1939)”, Madrid, 1987, pp. 393-395.

[19] Benché siano stati scarsi i casi, evidentemente anche la questione di incostituzionalità consente di presentare dinanzi al Tribunal Constitucional un conflitto legislativo, ma sempre in via incidentale nel corso di un processo dinanzi alla giurisdizione ordinaria, e sul presupposto che il giudice o il tribunale nutrano dubbi sulla costituzionalità della legge (cfr., di recente, STC 178/2004). Si consideri che, dal 1999, esiste un “ricorso in difesa dell’autonomia locale”, che in realtà è una variante del ricorso di incostituzionalità, sebbene limitato ai casi in cui si lamenti una violazione dell’autonomia che la Costituzione riconosce agli enti locali (L.O. 7/1999). Questa riforma si è rivelata di assai poca importanza: sono stati molto pochi i conflitti di questo genere presentatisi, mentre, fino ad oggi, non è stata ancora dettata alcuna sentenza sugli stessi.

[20] Più precisamente, “conflitto di competenza positivo”. Più marginale è poi un processo detto “impugnazione”, a disposizione soltanto dello Stato, del quale nonn è necessario discutere in questa sede: si ritiene infatti che non possa essere utilizzato nel contesto della competenza legislativa. Questo processo acquisì una particolare notorietà quando il Governo pretese di farne uso nel 2004, a fronte dell’avvio di un procedimento per l’approvazione di uno “Statuto Politico della Comunità di Euskadi” presso il Parlamento basco.

[21] Ciò comporta altresì che il Sommario annuale del Tribunale non dia cifre circa i conflitti territoriali legislativi presentati nella forma del ricorso di incostituzionalità.

.

[22] Un equivoco, questo, che discende dalla stessa Costituzione e che consentirebbe di sostenere che il costituente non escluse conflitti di competenza legislativa tra Comunità Autonome. Questa anomalia ha dato luogo ad alcune ipotesi assurde, come quella secondo cui la Comunità di Castilla-La Mancha potesse schivare un conflitto di competenza con la Comunità di Castilla y León (chiamata in origine “Vinos de Castilla”), sostituendo la normativa di rango regolamentare con una normativa di rango legislativo.

[23] Rinvio al mio “La construcción jurisprudencial del Estado de las Autonomías”, ora in P. Cruz Villalón, “La curiosidad del jurista persa”, Madrid, 1999.

[24] Per una rassegna analitica di questa “dottrina autonomica”, senza distinzione tra il livello legislativo e quelli inferiori, con periodicità annuale, ci si deve riferire alle relazioni contenute in “Annuaire Internationale de Justice Constitutionnelle”, dal 1985, mentre, da un data più recente, agli atti dei congressi dell’Associazione dei funzionari del Tribunal Constitucional. Per una rassegna quadrimestrale conviene fare riferimento ai rapporti contenuti nella “Revista Española de Derecho Constitucional”.

[25] STC 89/1990, caso Atina.

[26] Cfr. J.Jiménez Campo, “¿Qué es lo básico? Legislación compartida en el Estado autonómico”, REDC, 27 (1989); J. García Morillo, “La versatilidad de lo básico”, RAP, 139 (1996), pp. 125-151; J.A.Montilla Martos, “Los elementos formales en el proceso de producción normativa de lo básico”, REDC, 68 (2003), pp. 89-120.

[27] Queste non dovrebbero aspettare che lo Stato detti le corrispondenti norme di base, potendo, al contrario, “inferirle” a partire dalla legislazione statale vigente.

[28] L’attuale Statuto catalano tenta di introdurre maggior rigore in questa competenza statale a porre le norme di base, rendendo esplicita la concezione delle stesse come norme di principio: «Principi o minimi comuni normativi» (art. 111).

[29] Cfr. G. Fernández-E. Espín-P. Cruz, « La reforma de la justicia constitucional », Madrid, 2006. Rinvio, inoltre, al mio “La réforme de la justice constitutionnelle espagnole”, Festschrift Christian Starck, in corso di stampa.

[30] Rinvio al mio “La reforma del Estado de las Autonomías”, “Revista d’Estudis Autonomics y Federals”, nº 2 (2006), pp. 78-99.

[31] Uno degli emendamenti più significativi proposti dal Partito Popolare al progetto di riforma della LOTC domanda il ristabilimento del ricorso preventivo di incostituzionalità, vigente in Spagna tra il 1979 ed il 1985, anche se limitato agli Statuti di Autonomia. Questa rivendicazione aveva più forza nei primi mesi del 2006, quando lo Statuto catalano era in corso di approvazione, piuttosto che oggi. Ho discusso di recente questo problema nel mio “El recurso previo de inconstitucionalidad, a los veinte años de su supresión”, en Fundamentos, nº 4 (2006): “La rebelión de las leyes. Demos y nomos: la agonía de la justicia constitucional”, pp. 275-290.

(24/10/2006)


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