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La giustizia costituzionale italiana e il processo di integrazione europea

di Alessandro Pizzorusso - Università di Pisa

SOMMARIO: 1. Le corti costituzionali europee e le corti sovranazionali. – 2. Rapporti fra la Corte costituzionale italiana e la Corte europea dei diritti dell’uomo. – 3. Rapporti fra la Corte costituzionale italiana e la Corte di Giustizia dell’Unione europea. – 4. Il caso Admenta. – 5. Il caso Traghetti del Mediterraneo. – 6. Osservazioni conclusive.

1. Le vicende che hanno portato all’istituzione in Europa, quasi negli stessi anni, attraverso procedure regolate dal diritto internazionale, di due corti a carattere sovranazionale e, attraverso procedure regolate dal diritto costituzionale dei rispettivi paesi, di alcune corti costituzionali statali, dotate le une e le altre di organizzazione e competenze almeno in parte simili, pur costituendo il frutto dell’evoluzione di una cultura giuridica e politica largamente comune, si sono realizzate senza alcun reale reciproco coordinamento[1].

La loro quasi contemporaneità risulta dai seguenti dati: La Corte di Giustizia dell’Unione europea, con sede in Lussemburgo, costituisce continuazione (dal 7 ottobre 1958) della Corte prevista dal Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e dell’acciaio firmato a Parigi il 18 aprile 1951 e funzionante dal 10 dicembre 1952. La Corte europea dei diritti dell’uomo (inserita nell’organizzazione del Consiglio d’Europa), con sede in Strasburgo, fu prevista dalla Convenzione per la salvaguarda dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 ed è in funzione dal 5 luglio 1955. Il Verfassungsgerichtshof, previsto dalla Costituzione austriaca del 1920, dopo un periodo di funzionamento dal 1921 al 1933 ed alcune modifiche, è stato ripristinato dopo la liberazione del paese dall’occupazione tedesca. Il Bundesverfassungsgericht, previsto dal Grundgesetz della Repubblica federale tedesca del 23 maggio 1949, funziona dal settembre 1951. La Corte costituzionale, prevista dalla Costituzione italiana del 1947, in vigore dal 1° gennaio 1948, funziona dal 15 dicembre 1955 (data del giuramento dei componenti; mentre la prima udienza pubblica ebbe luogo il 23 aprile 1956).

Anche in Francia, dove pure esisteva una tradizione contraria all’introduzione di forme di giustizia costituzionale, la Costituzione del 1946 aveva previsto un Comitè constitutionnel dotato di caratteristiche in parte simili a quelle di una corte costituzionale. Esso rimase quasi completamente sulla carta, ma ispirò la successiva previsione, da parte della Costituzione del 1958, del Conseil constitutionnel che, soprattutto dopo la svolta giurisprudenziale del 1971, ha svolto funzioni simili a quelle di una corte costituzionale. Nel secondo dopoguerra, una seconda ondata di costituzioni contenenti previsioni di corti costituzionali si è avuta con la Costituzione portoghese del 1975, con la Costituzione spagnola del 1978, con la riforma della Costituzione belga del 1983, e più tardi, con la caduta dei regime comunisti, una terza ondata si è avuto con la Costituzioni degli Stati già facenti parte dell’Unione sovietica o soggetti alla sua influenza. In precedenza, le corti costituzionali che erano state previste dalla Costituzione cecoslovacca del 1920 e dalla Costituzione spagnola del 1931, avevano operato in forme quasi sperimentali, mentre le corti costituzionali istituite nella federazione jugoslava e negli stati membri di essa in base alla Costituzione del 1963 ed a quella del 1974, sul piano pratico, non ebbero molto in comune con gli altri esempi qui ricordati.

Dal punto di vista organizzativo, le due corti sovranazionali sono composte, la Corte di Lussemburgo (ed il Tribunale di primo grado che in vario modo partecipa all’esercizio delle sue funzioni), di “personalità che offrano tutte le garanzie di indipendenza e che riuniscano le condizioni richieste per l’esercizio, nei rispettivi paesi, delle più alte funzioni giurisdizionali, ovvero che siano giureconsulti di notoria competenza”, nominate di comune accordo dai governi degli stati membri del Consiglio d’ Europa per sei anni (con rinnovamento parziale ogni tre anni e nomina rinnovabile)[2], e, la Corte di Strasburgo, di persone che godano “della più alta considerazione morale” e possiedano “i requisiti richiesti per l’esercizio delle più alte funzioni giudiziarie” o siano dei “giureconsulti di riconosciuta competenza”, eletti dall’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa per nove anni e non rieleggibili[3]. La corti costituzionali nazionali hanno composizione diversa da un paese all’altro, ma i requisiti richiesti per la nomina, che è opera degli organi costituzionali e talora anche delle magistrature di rango più elevato o di organi di amministrazione autonoma del potere giudiziario, in varia proporzione e con varie modalità, sono generalmente tali da comportare la qualità di giurista di elevata competenza professionale, mentre la scelta avviene sulla base di una valutazione una tantum e non di una “carriera”.

Per quanto riguarda la competenza, l’assoggettamento degli stati a controlli di soggetti indipendenti anche su richiesta di individui e non soltanto di stati, quale è realizzato dalle due corti sovranazionali costituisce un esempio di quella “costituzionalizzazione” del diritto internazionale che si è venuta realizzando nell’epoca contemporanea e, più specificamente, l’opera della Corte di Lussemburgo ha costituito un fattore molto importante di realizzazione, con l’Unione europea, di un’istituzione di nuovo tipo, per certi versi simile ad uno Stato federale, per altri piuttosto ad un’Unione di Stati, che ha assicurato pace e prosperità in un’area che in passato era stata devastata dai conflitti più perniciosi della storia dell’umanità, mentre la Corte di Strasburgo decide su ricorsi proposti dagli Stati o dagli individui mediante i quali vengono denunciate violazioni dei diritti garantiti dalla Convenzione che siano imputabili ad uno degli stati membri del Consiglio d’Europa[4].

La giurisdizione della Corte di Lussemburgo è legata a quella dei giudici interni soprattutto nei casi di esercizio della sua competenza a risolvere le questioni di diritto comunitario che le siano rimesse dai giudici nazionali in quanto pregiudiziali alla decisione di una controversia in corso dinanzi ad essi[5], mentre la Corte di Strasburgo è competente a decidere sui ricorsi che sono generalmente proponibili anche ad una o ad altra giurisdizione interna, per cui il ricorso ad essa presuppone l’esaurimento delle vie di ricorso previste dal diritto interno (in alcuni casi quest’ultimo prevede anche speciali vie di ricorso alla Corte costituzionale a diretta tutela dei diritti fondamentali, come nel caso della Verfassungsbeschwerde tedesca, in quella dell’amparo spagnolo ed in altre analoghe). Ma anche nelle altre competenze delle corti costituzionali, non escluso il controllo di costituzionalità delle leggi, possono presentarsi questioni che, in un modo o in un altro, anticipano quelle proponibili alla Corte di Strasburgo[6].

Conseguentemente, tanto queste giurisdizioni sovranazionali quanto queste giurisdizioni costituzionali, possono essere considerate come una forma di attuazione dei principi del costituzionalismo e più specificamente, le prime, come una forma di completamento delle garanzie offerte dalle misure adottate sul piano del diritto interno per l’attuazione del principio dello stato di diritto, sia a livello legislativo, sia a livello costituzionale, e le seconde come una forma di garanzia della Costituzione. In questa veste esse si presentano come un complesso di misure caratteristiche del diritto vigente nell’epoca contemporanea e, più particolarmente, come una reazione contro le esperienze di autoritarismo che hanno avuto ampio sviluppo nel corso del XX secolo (e, non a caso, l’istituzione di corti costituzionali si è avuta soprattutto nei paesi che avevano fatto le peggiori esperienze di questo tipo).

2. Venendo ad esaminare più in dettaglio i problemi che si pongono con riferimento ai rapporti fra la Corte costituzionale italiana e la Corte di Strasburgo[7], si deve osservare, per quanto riguarda gli effetti prodotti in Italia dalle decisioni della Corte, che l’art.5, comma 3, lett.a-bis (introdotta con la legge 9 gennaio 2006, n.12) della legge 23 agosto 1988, n.400, prevede che il presidente del consiglio dei ministri, direttamente o conferendone delega ad un ministro, promuove gli adempimenti di competenza governativa conseguenti alle pronunce della Corte europea dei diritti dell’uomo emanate nei confronti dello Stato italiano, comunica tempestivamente alle Camere le medesime pronunce ai fini dell’esame da parte delle competenti Commissioni parlamentari permanenti e presenta annualmente al Parlamento una relazione sullo stato di esecuzione delle suddette pronunce. Nonostante ciò, quali siano gli effetti di carattere giuridico che la Convenzione e le decisioni della Corte di Starsburgo esercitano in Italia è tuttora oggetto di discussione.

L’esecuzione vera e propria delle sentenze di condanna dell’Italia riguarda l’attuazione dei “regolamenti amichevoli” di cui all’art.39 della Convenzione e delle “eque soddisfazioni” di cui all’art.41, ma la legge n.12 del 1960 chiaramente implica che il Parlamento, nella sua discrezionalità, debba valutare se occorra adottare modifiche legislative in considerazione di quanto statuito dalla Corte nelle sue decisioni.

            Per quanto riguarda invece l’impiego della Convenzione da parte della Corte costituzionale, e dei giudici italiani in genere, viene in considerazione il valore giuridico assunto dalla Convenzione stessa nell’ordinamento italiano. Tenuto conto che essa è stata resa esecutiva in Italia con la legge 4 agosto 1955, n.848 (ed è entrata in vigore in Italia 26 ottobre 1955 (dopo di ché con altre leggi ordinarie sono stati resi esecutivi i protocolli modificativi di essa fino a quello n.14, di cui alla legge 15 dicembre 2005, n.280), secondo la normale procedura prevista per la ratifica ed esecutorietà dei trattati internazionali, la forza normativa assunta dalle disposizioni in essa comprese è per lo più ritenuta quella propria delle leggi ordinarie.

In considerazione del contenuto normativo della Convenzione, soprattutto per quanto attiene all’enunciazione dei diritti da essa tutelati, si sono avuti però dibattiti intorno alla possibilità di ritenere queste disposizioni dotate di una maggior forza che consenta di assumerle a parametro di questioni di costituzionalità[8]. La risposta prevalentemente data è stata finora quella negativa, anche se in una decisione della Corte costituzionale, rimasta peraltro senza seguito, fu adottata una soluzione diversa secondo la quale le disposizioni della Convenzione in materia di diritti fondamentali deriverebbero “da una fonte riconducibile ad una competenza atipica e, come tali, insuscettibili di abrogazione o di modificazione da parte di disposizioni di legge ordinaria”[9].

Anche ove si ammetta che le norme della Convenzione in materia di diritti dell’uomo non abbiano assunto nell’ordinamento italiano l’efficacia di norme costituzionali (come è accaduto in altri paesi sulla base di un preciso rinvio), deve ritenersi che esse siano comunque utilizzabili come basi di argomentazioni sviluppabili con riferimento alle corrispondenti disposizioni della Costituzione italiana, al fine di determinarne la portata (e questa conclusione vale anche per altri documenti di questo genere che hanno lo stato di soft law, come in particolare – fino a questo momento – la Carta di Nizza).

Il problema, tuttavia dovrà essere ora rivalutato in seguito alla modifica dell’art.117, Cost., che ha introdotto in esso un nuovo primo comma, col quale si stabilisce che l’esercizio della potestà legislativa dello Stato e delle Regioni deve essere esercitata “nel rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”[10]. Mentre, per quanto riguarda i vincoli comunitari, la disposizione non sembra innovare il principio della primauté comunitaria, che la dottrina e la giurisprudenza costituzionale e ordinaria già ritengono vigente ex art.11, Cost., per quanto riguarda gli “obblighi internazionali” si discute se tale disposizione intenda soltanto recepire la tradizionale interpretazione dell’art.10, Cost., secondo la quale l’obbligo di uniformarsi al diritto internazionale riguarderebbe soltanto il diritto internazionale generale, derivante dalle consuetudini, e non anche il diritto internazionale particolare o pattizio, derivante dai trattati, oppure innovare ad essa, estendendo il vincolo anche agli obblighi derivanti dai trattati, nel qual caso l’effetto di costituzionalizzazione varrebbe anche per la Convenzione.

Una diversa via per pervenire ad un risultato analogo potrebbe  partire dall’affermazione adottata dalla giurisprudenza della Corte di Lussemburgo[11] secondo la quale le disposizioni della Convenzione che tutelano i diritti fondamentali costituiscono principi  generali del diritto comunitario (poi recepita dall’art.F, comma 2. del Trattato di Maastricht del 1992, ora  divenuto l’art.6, comma 2, del TUE), ove si ritenga che da uno di tali principi generali possa essere dedotta l’inapplicabilità di una eventuale norma legislativa interna con esso incompatibile in base al principio della primauté, ma anche in questo caso, tuttavia, potrebbero probabilmente sollevarsi obiezioni fondate sull’eventuale incompetenza della fonte comunitaria nella materia di cui trattasi. Questa limitazione verrebbe però probabilmente meno qualora l’Unione europea aderisse alla Convenzione come era stato deciso dal Consiglio europeo che aveva approvato il Trattato-Costituzione la cui ratifica da parte degli stati è attualmente in sospeso.

            3. Venendo adesso a considerare i problemi che si pongono con riferimento ai rapporti fra la Corte costituzionale italiana e la Corte di Lussemburgo è da segnalare come le decisioni che quest’ultima adotta sulle questioni che le sono proposte in via pregiudiziale da un giudice nazionale vincolano il giudice della causa pregiudicata e concorrono alla formazione del giudicato costituito dalla decisione che definisce il giudizio, mentre quelle che decidono su. ricorsi diretti, siano essi proposti dagli stati membri o da soggetti privati o dagli organi dell’Unione assumono forza di giudicato.

Quelle che constatano violazione di obblighi degli Stati sono eseguite in Italia mediante provvedimenti legislativi o amministrativi adottati dagli organi costituzionali o amministrativi dello Stato o delle Regioni. A quelle che comportano condanne al pagamento di somme da parte di soggetti diversi dagli Stati – ivi comprese le condanne al pagamento delle spese giudiziali – è riconosciuta la qualità di titolo esecutivo e possono dar luogo ad un procedimento di esecuzione forzata[12] in base alle norme processuali vigenti nel paese (previa apposizione della formula esecutiva in calce alla sentenza da parte di un organo a ciò delegato). Solo la sospensione dell’esecuzione forzata è riservata alla Corte di Giustizia[13]. Inoltre, la giurisprudenza della Corte costituzionale italiana riconosce alle decisioni della Corte di Giustizia che interpretano il diritto comunitario direttamente efficace forza normativa pari a quella delle norme interpretate[14].

            Fra i problemi di questo tipo, quello che dà luogo a maggiori contrasti riguarda la configurabilità della Corte costituzionale italiana come “giurisdizione nazionale, avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno”, per cui sia obbligata, a norma dell’art.234, comma 3, TCE, a rivolgersi alla Corte di Giustizia quando sia sollevata dinanzi a lei una questione d’interpretazione del TCE o una questione sulla validità o l’interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni della Comunità o della BCE che risulti pregiudiziale alla decisione che essa deve prendere. La giurisprudenza della Corte che, dopo qualche incertezza, si è consolidata nel senso di rispondere negativamente al quesito testé enunciato[15], tende a coordinare il rinvio pregiudiziale per motivi di costituzionalità e quello determinato da problemi di conformità al diritto comunitario nel senso di indurre il giudice a quo a sollevare prima la questione comunitaria, onde poter decidere la questione di costituzionalità senza che l’eventuale pronuncia della Corte costituzionale sia in qualche modo soggetta al controllo della Corte di Giustizia.

La soluzione appare tuttavia discutibile, sia perché nulla esclude che un’eventuale norma di risulta, che si produca per effetto della decisione della Corte costituzionale possa essere soggetta al controllo di compatibilità con il diritto comunitario, sia perché appare insostenibile l’argomentazione esplicitamente addotta dalla Corte costituzionale secondo la quale essa non sarebbe una “giurisdizione nazionale”. Non vi è dubbio infatti che il ruolo di un giudice costituzionale, complessivamente considerato, presenti consistenti elementi di differenza rispetto a quelli che caratterizzano un giudice civile, penale o amministrativo; ma le differenze che possono essere riscontrate non sembrano però influenti ai fini dell’interpretazione dell’art.234 del TCE, il quale ha riguardo ad ogni soggetto che eserciti una funzione giurisdizionale nell’ambito dell’ordinamento di uno Stato-membro (e non vi è dubbio che l’opinione largamente prevalente sia nel senso che gli organi che presentano le caratteristiche che presenta la Corte costituzionale italiana siano universalmente considerate proprie di un organo giurisdizionale[16]).

            Assai più complesso è stato tuttavia il dibattito sul problema dei rapporti fra diritto comunitario e diritto nazionale, che si pone con riferimento ai casi nei quali il giudice nazionale deve pronunciarsi su una fattispecie che appaia suscettibile di rientrare tanto nella previsione di una norma comunitaria quanto in quella di una norma interna e che ha visto la Corte costituzionale e la Corte di Giustizia impegnate in un prolungato scambio di botte e risposte[17], conclusesi col riconoscimento della prevalenza del diritto comunitario sul diritto nazionale, accertabile in sede di controllo diffuso, con conseguente eventuale disapplicazione da parte di qualunque giudice del diritto interno anche successivo che sia incompatibile con il diritto comunitario senza necessità di rinvio della questione alla Corte costituzionale. Questa regola enunciata nella celebre sentenza Simmenthal della Corte di Giustizia e fu accettata nella sentenza n.170 del 1984 della Corte costituzionale italiana, pur con una riserva per il caso in cui da parte degli organi legislativi dell’Unione europea venissero violati i diritti fondamentali garantiti della Costituzione italiana (c.d. teoria dei “controlimiti”)[18].

Tale riserva era già stata espressa dalla Corte costituzionale nella sentenza n.183 del 1973[19], nella quale si legge che “deve […] escludersi che siffatte limitazioni [per le quali “la competenza normativa degli organi della CEE è prevista dall’art.189 del Trattato di Roma limitatamente a materie concernenti i rapporti economici”], concretamente puntualizzate nel Trattato di Roma sottoscritto da paesi i cui ordinamenti si ispirano ai principi dello Stato di diritto e garantiscono le libertà essenziali dei cittadini, possano comunque comportare per gli organi della CEE un inammissibile potere di violare i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale, o i diritti inalienabili della persona umana. Ed è ovvio che qualora dovesse mai darsi all’art.189 una sì aberrante interpretazione, in tale ipotesi sarebbe sempre assicurata la garanzia del sindacato giurisdizionale di questa Corte sulla perdurante compatibilità del Trattato con i predetti principi fondamentali”.

 Questa impostazione ha subito una certa evoluzione per effetto del progressivo ampliamento delle materie che costituiscono oggetto delle attività normative e amministrative dell’Unione europea e dello sforzo compiuto da essa – fin qui senza conseguire pienamente l’obiettivo, ma comunque non senza parziali successi – per aderire alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e/o per darsi una propria carta dei diritti fondamentali. Peraltro, l’art.7 del TUE (sostituito dall’art.1 del Trattato di Nizza), stabilisce ora esplicitamente una procedura che consente all’Unione di reagire in caso di “evidente rischio di violazione grave parte di uno Stato membro di uno o più principi di cui all’art.6, par.1”, cioè dei “principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e dello stato di diritto, principi che sono comuni agli Stati membri”.

In pratica, la Corte costituzionale non ha mai deciso del merito questioni che potessero essere ricondotte ad una ipotesi come quella prospettata nella sentenza n.183 del 1973 (e poi ampiamente discussa dalla dottrina), del resto ritenuta dalla stessa Corte come di assai improbabile verificazione[20], ma più di recente questa impostazione è riecheggiata in relazione a due casi affrontati da giudici italiani diversi dalla Corte costituzionale con risultati che vanno probabilmente al di là della concreta portata che alla teoria dei controlimiti era stata assegnata da coloro che l’avevano originariamente concepita.

            4. Il primo di tali casi trae origine dalla sentenza della Corte costituzionale n.275 del 2003, con la quale è stato dichiarato incostituzionale l’art.8, comma 1, lett.a), della legge 8 novembre 1991, n.362, “nella parte in cui non prevede[va] che la partecipazione a società di gestione di farmacie comunali [fosse] incompatibile con qualsiasi altra attività nel settore della produzione, distribuzione, intermediazione ed informazione scientifica del farmaco”, per violazione degli artt.3 e 32, Cost. Dalla motivazione si rileva che la lesione dei due precetti costituzionali era stata dedotta dalla mancata previsione, da parte della disposizione impugnata, di una tale incompatibilità per le farmacie comunali e che tale mancata previsione appariva “del tutto irragionevole, specie ove si consideri che il divieto in questione è stato posto dal legislatore proprio al fine di evitare eventuali conflitti di interesse, che possano ripercuotersi negativamente sullo svolgimento del servizio farmaceutico e, quindi, sul diritto alla salute”[21].

            A seguito di tale pronuncia il giudice a quo (Tribunale amministrativo regionale di Milano), in applicazione della suddetta disposizione legislativa, come modificata dalla sentenza della Corte costituzionale, aveva accolto il ricorso proposto contro una delibera del Comune di Milano che aveva provveduto all’affidamento del controllo della società che gestisce le farmacie comunali senza tenere conto della causa di incompatibilità riguardante le farmacie comunali non esplicitamente prevista dal testo originario della legge[22].

La sentenza veniva appellata dalle parti soccombenti, denunciando il contrasto della norma modificata dalla Corte costituzionale con i principi del diritto comunitario di cui agli artt.12, 43 e 56 del Trattato CEE del 1957 e chiedendo che, in caso di dubbio circa la fondatezza di questa deduzione, la questione venisse rimessa alla Corte di Giustizia ai sensi dell’art.234 del TCE. Con sentenza n.4207 del 2005, la sezione V del Consiglio di Stato ha respinto l’appello osservando, che in base alla sentenza 6 ottobre 1982, Cilfit, della Corte di Giustizia[23], l’obbligo del rinvio pregiudiziale, anche da parte del giudice di ultima istanza, non ricorre in alcune ipotesi, fra le quali è compresa quella delle irrilevanza della questione ai fini della definizione della causa e tale irrilevanza risulterebbe dal fatto che la norma legislativa che il giudice italiano dovrebbe in questo caso applicare “non scaturisce dall’attività del potere legislativo, ma è il frutto di un giudizio di legittimità costituzionale [in seguito al quale] la Corte costituzionale ha accertato nella norma rimessa al suo esame il vizio di violazione degli artt.3 e 32, Cost., e, utilizzando una modalità di intervento ormai acquisita da anni al processo costituzionale, ha imposto al giudice remittente, ed a tutti gli operatori del diritto, quella modificazione additiva ritenuta idonea ad eliminare il pregiudizio arrecato dal vecchio testo ai diritti fondamentali dell’eguaglianza e della tutela della salute”.

Stante la “matrice costituzionale della norma in questione”, che a suo giudizio ne conseguirebbe, il Consiglio di Stato ha richiamato la teoria dei controlimiti per dedurne l’irrilevanza della questione di incompatibilità col diritto comunitario. Pur non escludendo l’eventualità che la Corte di Giustizia possa essere investita dlla questione da parte di organi comunitari, il Consiglio di Stato “ritiene invece non consentito che il giudice nazionale, in presenza di una statuizione della Corte costituzionale che lo vincola all’applicazione della norma appositamente modificata in funzione della tutela di un diritto fondamentale, possa prospettare alla Corte del Lussemburgo un quesito pregiudiziale della cui soluzione non potrà comunque tenere conto perché assorbito dalla decisione della Corte costituzionale, incidente nell’area della tutela dei diritti ad essa riservata”[24].

Di questa decisione, anche per altri aspetti discutibile[25], viene qui in considerazione soprattutto l’applicazione della teoria dei controlimiti in un giudizio che si svolge dinanzi ad un giudice diverso dalla Corte costituzionale e l’affermazione dell’esistenza di una ripartizione di competenza fra Corte costituzionale e Corte di Giustizia per effetto della quale una questione relativa ad una stessa disposizione legislativa che sia controllata dall’una non potrebbe essere controllata anche dall’altra (nonostante che l’una assuma come parametro il diritto costituzionale italiano, l’altra il diritto comunitario), laddove sembra chiaro che il problema nasce soltanto dalla possibilità che la violazione del diritto comunitario sia qualificata anche come una violazione dell’art.11, Cost., mentre nulla impedirebbe di considerare come distinti i controlli del rispetto dei due diversi parametri (riducendosi allora il problema a valutare quale dei due debba precedere l’altro).

            5. Il secondo caso trae origine da un’azione civile che è stata proposta avanti il tribunale di Napoli[26] da una compagnia di navigazione contro una concorrente che, secondo l’attrice avrebbe beneficiato di sovvenzioni pubbliche in violazione del TCE (per cui si chiedeva la disapplicazione della norma nazionale altrimenti applicabile e, in subordine, il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia) e che è stata respinta dai giudici italiani in prime cure, in appello e in Cassazione[27]. Nella motivazione della pronuncia resa da quest’ultima (che era, nel caso, la “giurisdizione nazionale avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno”, cui si riferisce il comma 3 dell’art.234, TCE) sulla questione di diritto comunitario si afferma che “la conclusione del giudice del merito è conforme alla giurisprudenza della Corte di Lussemburgo (cfr. sent. 22 maggio 1985, causa 13/83[28])” e che; “pertanto la questione non richiede alcun rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art.177, recte: oggi 234, del trattato”.

            A seguito di ciò, l’attrice ha convenuto la Repubblica italiana davanti al Tribunale di Genova al fine di ottenere il risarcimento del danno che essa avrebbe subito a causa dell’erronea interpretazione, da parte della Corte di cassazione, delle norme comunitarie relative alla concorrenza e agli aiuti di Stato e, in particolare, a causa del rifiuto opposto da quest’ultima alla richiesta di sottoporre alla Corte di Giustizia la questione relativa all’interpretazione del diritto comunitario applicabile alla fattispecie, e la convenuta ha obiettato che, ai sensi dell’art.2, comma 2, della legge n.117 del 1988, sulla responsabilità civile dei magistrati, l’interpretazione di norme di diritto non può dar luogo a responsabilità del magistrato giudicante e quindi dello Stato e che, in ogni caso, la sentenza della Cassazione sopra citata, essendo ormai assistita dal giudicato, non potrebbe comunque essere rimessa in discussione.

            Nel corso del giudizio così instaurato, il Tribunale ha chiesto alla Corte di Giustizia se uno Stato membro dell’Unione europea risponda a titolo di responsabilità extracontrattuale nei confronti dei singoli cittadini degli errori commessi dai propri giudici nell’applicazione del diritto comunitario o della mancata applicazione dello stesso ed in particolare a causa del mancato assolvimento da parte di un giudice di ultima istanza dell’obbligo di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia ai sensi dell’art,234, comma 3, del TCE e, in caso affermativo, se osti all’affermazione di tale responsabilità – e sia quindi incompatibile con i principi del diritto comunitario – una normativa nazionale limitativa della responsabilità  quale quella stabilita dalla legge n.117 del 1988.

            Mentre la richiesta era pendente, la Corte di Giustizia ha avuto occasione di decidere la prima delle questioni proposte dal Tribunale di Genova con la sentenza 30 settembre 2003, in causa C-224/01, Köbler c. Austria[29], con la quale ha statuito, nel dispositivo, che “il principio secondo cui gli stati membri sono obbligati a riparare i danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto comunitario che sono loro imputabili si applica anche allorché la violazione di cui trattasi deriva da una decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado, sempreché la norma di diritto comunitario violata sia preordinata ad attribuire diritti ai singoli, la violazione sia sufficientemente caratterizzata e sussista un nesso causale diretto tra questa violazione e il danno subito dalle parti lese. Al fine di determinare se la violazione sia sufficientemente caratterizzata allorché deriva da tale decisione, il giudice nazionale competente deve, tenuto conto della specificità della funzione giurisdizionale, accertare se tale violazione presenti un carattere manifesto. Spetta all’ordinamento giuridico di ciascuno Stato membro designare il giudice competente a risolvere le controversie relative al detto risarcimento”.

            Avendo il Tribunale di Genova insistito per la risoluzione del secondo quesito, la Corte di Giustizia si è pronunciata con la sentenza della grande sezione 13 giugno 2006, in causa C-173/03, Soc. Traghetti del Mediterraneo c. Italia[30], con la quale ha confermato la precedente pronuncia precisando, nel dispositivo, che “il diritto comunitario osta ad una legislazione nazionale che escluda, in maniera generale, la responsabilità dello Stato membri per i danni arrecati ai singoli a seguito di una violazione del diritto comunitario imputabile a un organo giurisdizionale di ultimo grado, per il motivo che la violazione controversa risulta da un’interpretazione delle norme giuridiche o da una valutazione dei fatti e delle prove operate da tale organo giurisdizionale” ed ha dichiarato quindi che “il diritto comunitario osta altresì ad una legislazione nazionale che limiti la sussistenza di tale responsabilità ai soli casi di dolo o colpa grave del giudice, ove una tale limitazione conducesse ad escludere la sussistenza della responsabilità dello Stato membro interessato in altri casi in cui sia stata commessa una violazione manifesta del diritto vigente, quale precisata ai punti 53-56 della sentenza 30 settembre 2003, in causa C-224/01, Köbler”.

In attesa degli ulteriori sviluppi che la questione verosimilmente avrà in sede giurisdizionale[31] e forse anche in altre sedi[32], è qui da osservare che questa seconda questione interessa il problema dei controlimiti soltanto per l’eventualità che qualcuno ritenga di potersi avvalere di tale teoria per resistere alla linea interpretativa adottata dalla Corte di Giustizia, sollevando obiezioni del tipo di quelle sostenute dalla difesa della Repubblica italiana nel giudizio svoltosi davanti alla Corte. I primi commentatori delle decisioni della Corte hanno infatti chiarito come l’obiezione fondata sulla insindacabilità[33] delle interpretazioni di norme di diritto compiute dai giudici ai fini della decisione delle cause sulle quali essi debbano pronunciarsi (come delle valutazioni di fatto compiute nelle stesse circostanze) non ha niente a che vedere con la responsabilità dello Stato membro dell’Unione europea per le violazioni del diritto comunitario. Sembra perciò evidente che, quand’anche si volessero opporre delle obiezioni alla linea interpretativa della Corte di Giustizia, il richiamo ai controlimiti sarebbe del tutto fuori luogo e non certamente perché la definizione dei limiti della responsabilità del magistrato contenuta nell’art.2 della legge n.117 del 1988 non costituisca un opportuno svolgimento del principio che prescrive di garantire l’ indipendenza del magistrato che esercita la funzione di giudice che, ovviamente, costituisce un principio costituzionale italiano, oltre che, direi, uno dei principi generali del diritto comunitario risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri di cui all’art.6, comma 2, del TUE.

Quanto poi all’obiezione fondata sul fatto che la sentenza che si assume essere produttiva del danno è ormai passata in giudicato, è stato efficacemente dimostrato che questa qualità della sentenza costituisce una condizione perché si possa proporre un problema di responsabilità, e quindi tutt’altro che un ostacolo alla sua proponibilità[34].

6. Non è questa la sede per procedere ad una ricostruzione sistematica del problema della responsabilità per violazione del diritto comunitario derivante da atti giurisdizionali, la quale non trova una disciplina specifica in uno specifico atto normativo, ma – almeno per ora - soltanto nei precedenti della Corte di Giustizia sopra ricordati. Se tuttavia si accetta l’interpretazione della sentenza Köbler secondo la quale questa “fattispecie di illecito non si caratterizza […] quale illecito giudiziario, ma quale illecito dello Stato in senso proprio, rispetto al quale è un accidente che si tratti di organo legislativo, esecutivo o giudiziario”[35], ne consegue che il giudice di un giudizio di responsabilità proposto ai sensi della legge n.117 del 1988, dovrà disapplicare questa legge ai fini dell’accertamento della responsabilità dello Stato, ma non anche qualora lo Stato venisse condannato e proponesse un’azione di rivalsa nei confronti del magistrato. Pertanto, il precedente stabilito dalla Corte di Giustizia sembra comportare una restrizione della portata dall’art.2 della legge n.177 del 1988, ma non determinare, né l’incostituzionalità (rispetto alla Costituzione italiana) di tale disposizione, né alcuna necessità di intervento del legislatore italiano. Non senza osservare che il problema qui solo sommariamente descritto presenta aspetti di notevole difficoltà, sui quali non è il caso di diffondersi oltre in questa sede, dato che esso riguarda solo marginalmente il tema di questa relazione.

Con riferimento al tema di essa, può invece concludersi osservando come, dai due esempi sopra segnalati (ed anche dalle resistenze opposte dalla Corte costituzionale all’applicazione dell’art.234, comma 3, TCE) emerga una preoccupante reticenza dei giudici italiani che operano nelle strutture di vertice[36] a cooperare con la Corte di Lussemburgo. Da un punto di vista generale, peraltro, affermazione secondo la quale anche un atto giurisdizionale, in quanto atto dello Stato membro dell’Unione europea, può comportare una violazione  del diritto comunitario sembra ineccepibile, costituendo uno sviluppo del principio internazionalistico, applicabile a questo caso, secondo il quale uno Stato non può sottrarsi alle sue responsabilità in virtù di un comportamento di un proprio organo. A sua volta però la Corte di Lussemburgo appare fuori misura quando, nella sentenza Traghetti del Mediterraneo, sembra non distinguere il problema della responsabilità dello Stato membro nei confronti dell’Unione dal problema della responsabilità del magistrato nei confronti delle parti o delle istituzioni e dei limiti che questa responsabilità incontra in applicazione del principio costituzionale dell’indipendenza del giudice.

            Le difficoltà che la giustizia comunitaria ha incontrato finora in casi di questo tipo troveranno verosimilmente rimedio a mano a mano che si diffonderà, fra i giudici nazionali, una maggiore conoscenza del diritto comunitario; di conseguenza, diverrà più agevole anche l’esercizio delle funzioni che hanno richiesto finora dalla Corte di Lussemburgo una grande capacità di inventare soluzioni nuove per far fronte a situazioni spesso quasi completamente inedite.

            Soprattutto, però, i due casi sopra sommariamente riferiti dimostrano come la questione dei controlimiti (che è stata concepita con riferimento all’opera della Corte costituzionale e non a quella degli altri giudici) non sia agevolmente spendibile sul piano giudiziario vero e proprio senza dar luogo a risultati difficilmente accettabili. Un’ipotetica decisione della Corte costituzionale la quale denunciasse una violazione dei principi supremi della Costituzione italiana aprirebbe un problema politico di primaria importanza per gli organi costituzionali dello Stato italiano circa l’atteggiamento da assumere nei confronti dell’Unione europea. Una decisione come quella del Consiglio di Stato (che ricava un motivo di improcedibilità di una questione di compatibilità comunitaria da una decisione della Corte costituzionale adottata in un giudizio nel quale tale questione non era stata in alcun modo presa in considerazione) non ha certamente questo effetto e rischia di risolversi in una banale inadempienza dello Stato italiano nei confronti dell’Unione.

[1] I motivi di potenziale concorrenza fra corti europee e corti nazionali furono lucidamente impostati da G.Zagrebelsky, Corti europee e corti nazionali, intervento al seminario LUISS del 12 gennaio 2001. Nel periodo successivo, questo tema è stato trattato da un’amplissima letteratura alla quale si cercherà di fare riferimento di volta in volta.

[2] Art.223 e 224, TCE, come sostituiti dal Trattato di Nizza del 26 febbraio 2001 (reso esecutivo in Italia con legge 11 maggio 2002, n.102).

[3] Artt.20-24 della Convenzione, modificati con il protocollo n.14, reso esecutivo in Italia con la legge 15 dicembre 2005, n.280.

[4] Sulla “costituzionalizzazione” del diritto europeo si rinvia a precedenti scritti dell’autore, riprodotti in Comparazione giuridica e sistema delle fonti del diritto, Torino, Giappichelli, 2005, p.111 ss., nonché alla relazione nazionale italiana sul tema L’émergence d’un droit constitutionnel européen/The Emergence od an European Constitutional Law, presentata al Congresso di Utrecht/2006 dell’Académie internationale de droit comparé.

[5] Art.234, TCE.

[6] Nel senso che la Corte costituzionale italiana, pur non disponendo di una competenza specifica per la tutela dei diritti fondamentali, ha spesso assolto questa funzione attraverso i giudizi incidentali, cfr. V.Onida, La tutela dei diritti davanti alla Corte costituzionale e i rapporti con le corti sovranazionali, in P.Bilancia, E.De Marco (a cura di), La tutela multilivello dei diritti, Milano, Giuffrè, 2004, pp.105-107.

[7] Sui quali cfr da ultimo, anche per ulteriori riferimenti, V.Zagrebelsky, Corte costituzionale, Convenzione europea dei diritti dell’uomo e sistema europeo di protezione dei diritti fondamentali, in Foro it., 2006, V, 353 ss.

[8] Cfr., fra i molti, G.Sorrenti, Le carte internazionali sui diritti umani: un’ipotesi di “copertura” costituzionale “a più facce”, in Politica del diritto, 1997, 349 ss.; L.Montanari, Dalla Corte una conferma sul rango primario della Convenzione europea dei diritti dell’uomo: ma forse con un’inedita apertura, in Giur.cost., 1999, 3001 ss.; V.Zagrebelsky, op.cit., col.357-362. Si veda anche Corte cost., sent. n.388 del 1999, nonché l’ordinanza di rimessione dell’App.Bologna, 22 marzo 2006, Dorigo, in Gazz.uff., 1^ s.s., 27 settembre 2006, n.39, pag.28.

[9] Corte cost., sent. n.10 del 1993.

[10] In argomento cfr. da ultimo, anche per ulteriori riferimenti, C.Panara, I vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario cinque anni dopo: quid novi?, in Quaderni cost., 2006, 796 ss.

[11] A partire dalla sentenza Stauder del 1969, in Foro it., 1970, IV, 204. In argomento cfr. M.Cartabia, Principi inviolabili e integrazione europea, Milano, Giuffrè, 1995, p.19 ss., ed ivi ulteriori riferimenti.

[12] Artt.244 e 256, TCE.

[13] Art.256,commi 3 e 4, TCE. In dottrina: cfr. R.Monaco, In E.Pennacchini, R.Monaco, L.Ferrari Bravo, S.Puglisi, Manuale di diritto comunitario, I, Torino, Utet, 1983, pp.175-176.

[14] Corte cost., sentenze n.113 del 1985 e 389 del 1989. Dal canto suo la Corte di Giustizia ha sviluppato la dottrina dell’obbligo di interpretazione “adeguatrice” del diritto nazionale al diritto comunitario con la sentenza Marleasing del 13 novembre 1990, in Foro it., 1992, IV, 173, con nota di L.Daniele. Cfr. M.Cartabia, J.H.H.Weiler, L’Italia in Europa, Bologna, Il Mulino, 2000, p.192 ss.

[15] Ordinanza n.536 del 1995.

[16] Superate appaiono le ragione che indussero, in passato, autori come Kelsen o come Calamandrei a parlare della funzione del giudice costituzionale come di una funzione legislativa (sia pure di “legislatore negativo”). In questi ultimi, la grande maggioranza della dottrina è propensa a considerare giurisdizionale anche l’attività di un organo come il Conseil constitutionnel francese, che indubbiamente non era stato concepito come un giudice, ma che ha pur tuttavia acquisito, strada facendo, la relativa mentalità.

[17] La principali delle quali sono costituite da Corte cost., sent. n.14 del 1964; Corte di Giustizia, sent. 15 luglio 1964, Costa/Enel; Corte cost. sent. n.98 del 1975; Corte cost., sent. n.183 del 1973; Corte di Giustizia, sent. 9 marzo 1978, Simmenthal ; Corte cost., sent. n.170 del 1984. Importante in proposito è anche l’evoluzione della giurisprudenza del Bundesverfassungsgericht, 29 maggio 1974 (c.d. Solange I); 22 ottobre 1986 (c.d. Solange II); e 12 ottobre 1993 (c.d. Maastrichturteil). In proposito cfr., da ultimo, A.La Pergola, Il giudice costituzionale italiano di fronte al primato e all’effetto diretto del diritto comunitario: note su un incontro di studio, in Giur.cost., 2003, 2419 ss.; A.Celotto, I primi passi del “cammino comunitario” della Corte costituzionale nelle osservazioni apparse in “Giurisprudenza costituzionale”, in A.Pace (a cura di), Corte costituzionale e processo costituzionale, Milano, Giuffrè, 2006, p.175 ss.; A.Pertici, Il diritto comunitario nella giurisprudenza costituzionale: un bilancio in attesa di una “svolta”, ivi, p.722 ss.

[18] Cfr. P.Barile, Il cammino comunitario della Corte costituzionale, in Giur.cost., 1973, 2406 ss.

[19] N.9 della motivazione in diritto.

[20] Un’ipotesi di questo genere potrebbe forse ravvisarsi nel caso sul quale la Corte costituzionale italiana si è pronunciata con la sentenza n.232 del 1989, nella quale essa si è limitata peraltro a dichiarare l’inammissibilità di una questione di costituzionalità sollevata nei confronti della legge di esecuzione del Trattato CEE del 1957, nella parte in cui esso ha dato esecuzione all’art.177 del trattato, in quanto esso consentirebbe alla Corte di Giustizia di limitare l’efficacia ex tunc della dichiarazione di invalidità di un regolamento comunitario sino al punto da renderla inoperante nel giudizio principale che ha provocato la pronuncia incidentale, con conseguente lesione del diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi di cui all’art.24 della Costituzione italiana, accompagnando peraltro tale pronuncia con una sorta di “monito” col quale segnalava la lesione del diritto fondamentale che poteva ravvisarsi nel caso (cfr. Cartabia, Principi inviolabili e integrazione europea, cit., p.243 ss., ed ivi indicazioni circa il seguito dato alla pronuncia dal giudice a quo e dalla Corte di Giustizia).

[21] N.9 della motivazione in diritto.

[22] T.a.r. Milano, sent. 24 luglio 2003, n.275.

[23] in Foro it., 1983, IV, 63.

[24] N.3.4 della motivazione in diritto.

[25] Sembra in particolare insostenibile la tesi, che il Consiglio di Stato sembra dare quasi per scontata, secondo cui la norma di risulta, conseguente ad una sentenza additiva della Corte costituzionale, avrebbe forza costituzionale. Potrebbero citarsi numerosi casi di testi normativi così modificati che hanno costituito oggetto di abrogazione o di modificazione da parte di successive leggi ordinarie, le quali potrebbero risultare incostituzionali per violazione del giudicato costituzionale, soltanto nel caso in cui riproducessero esattamente la disposizione invalidata (mentre per ogni altra violazione della Costituzione non potrà parlarsi di violazione del giudicato costituzionale, ma – se del caso – di violazione della stessa disposizione o norma costituzionale la cui violazione aveva dato luogo alla precedente sentenza). Si veda, volendo, A.Pizzorusso, Effetto di “giudicato” ed effetto di “precedente” delle sentenze della Corte costituzionale, in Giur.cost., 1966, p.1976 ss., spec. pp.1990-1992. Né sembra determinare un tale rafforzamento della fonte il fatto che la sentenza additiva sia necessariamente fondata su una motivazione “a rime obbligate”, secondo la nota tesi di Crisafulli, come ricorda F.Dal Canto, Il Consiglio di Stato tra normativa comunitaria self executing e giudicato costituzionale, in corso di pubblicazione in Giur.it (cui si rinvia per ulteriori riferimenti ai numerosi commenti cui la vicenda ha dato luogo). Le rime obbligate evitano alla Corte di interferire con la discrezionalità del legislatore, ma non implicano un vincolo per il legislatore futuro (o altra fonte equivalente) a non modificare più la disciplina della materia, soprattutto quando la modifica sia imposta da un’esigenza diversa da quella che ha determinato la modificazione additiva risultante dalla sentenza costituzionale.

[26] La sentenza del Tribunale di Napoli, 22 luglio 1993, Fallimento Soc.Traghetti del mediterraneo c. Soc.Tirrenia di Navigazione, si legge in Il diritto industriale, 1994, 138, con nota di G.Floridia. Un’utile analisi del caso, fino alla vigilia della sentenza della Corte di Giustizia di cui si dirà infra, si legge in V.Roppo, Responsabilità dello Stato per fatto della giurisdizione e diritto europeo: una case story in attesa del finale, in F.Dal Canto (a cura di), La responsabilità dello Stato, Pisa, Edizioni Plus, 2006, p.23 ss.

[27] La sentenza della Corte di cassazione, sez.I, 19 aprile 2000, n.5087, si legge in Foro it., 2000, I, 2824, con nota di R.Pardolesi.

[28] In Foro it., 1986, IV, 253.

[29] In Foro it., 2004. IV, 4, con nota di E.Scoditti.

[30] In Foro it., 2006, IV, 417.con note di E.Scoditti, A.Palmieri e T.Giovannetti.

[31] Un altro caso simile è segnalato da F.Biondi, La responsabilità del magistrato, Milano, Giuffrè, 2006, p.227.

[32] Modificazioni legislative sono necessarie, ad esempio, secondo F.Biondi, Dalla Corte di Giustizia un “brutto” colpo per la responsabilità civile dei magistrati, in Quaderni cost., 2006, 839 ss. Una possibile incostituzionalità della legge n.117 del 1988, derivante dalla disparità di trattamento fra regime della responsabilità per violazione del diritto comunitario e regime della responsabilità per altre violazioni,è ipotizzata da E.Roppo, Responsabilità dello Stato per fatto della giurisdizione e diritto europeo: una “case story” in attesa del finale, cit., pp. 48-50

[33] E’ appena il caso di osservare che l’insindacabilità delle interpretazioni e valutazioni di cui al comma 2 non è affatto illimitata, come risulta dal comma 3, il quale detta una serie di casi in cui essa è esclusa, i quali probabilmente corrispondono proprio ai casi nei quali la violazione ha carattere “manifesto”, come la sentenza Köbler richiede abbia perché la responsabilità possa essere accertata (e si noti che la Corte di Giustizia afferma la competenza a provvedere dei giudici nazionali).

[34] Cfr. E.Scoditti, “Francovich” preso sul serio: la responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario derivante da parametro giurisdizionale, in Foro it., 2004, IV, 4 ss., spec. col.5-6.

[35] Scoditti, op.cit., col.6; Id., Violazione del diritto comunitario derivante da provvedimento giurisdizionale: illecito dello Stato e non del giudice, in Foro it., 2006, V, 418 ss..

[36] Per quanto riguarda la Corte costituzionale, il problema è in parte differenziato della circostanza che, nei casi di questo genere, per essa si tratta prima di tutto di decidere se la questione comunitaria debba essere affrontata prima o dopo una parallela questione di costituzionalità, giacché la decisione dell’una spesso comporta anche lo svuotamento dell’altra. Anche la decisione circa la precedenza fra le due questioni, tuttavia, dovrebbe essere risolta in base a motivazioni di ordine sistematico e non soltanto su valutazioni di mera tattica.

(22/05/2007)


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