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Relazione di Valerio Onida

IL GIUDICE COSTITUZIONALE E I CONFLITTI TRA LEGISLATORI LOCALI E CENTRALI

 

SOMMARIO: 1. La giustizia costituzionale nelle controversie fra Stato e Regioni: fasi storiche e andamento del contenzioso. - 2. Le peculiarità dei giudizi sulle leggi promossi in via principale rispetto a quelli promossi in via incidentale. - 3. Oggetto e parametro dei giudizi. - 4. Ruolo della Corte e ruolo del legislatore nella conformazione dell’ordinamento regionale. - 5. L’elasticità dei criteri di riparto delle competenze e il rilievo del contenuto delle leggi: c’è una “good idea clause”? - 6. Un principio di fondo del sistema delle relazioni fra Stato e Regioni: la leale collaborazione.

1. La giustizia costituzionale nelle controversie fra Stato e Regioni: fasi storiche e andamento del contenzioso.

Il ruolo della giustizia costituzionale nel dirimere le controversie di competenza legislativa fra Stato centrale ed entità territoriali autonome è ben noto e si riscontra in tutti gli ordinamenti in cui esiste un riparto di competenze legislative fissato nella Costituzione, siano essi ordinamenti di Stati propriamente federali o di Stati ad autonomie regionali. Infatti, mentre la distribuzione fra ente centrale ed enti periferici delle funzioni amministrative può anche essere rimessa alle scelte della legislazione ordinaria, e quindi la soluzione delle relative controversie può essere lasciata alla competenza dei giudici comuni in sede di applicazione delle leggi, la ripartizione di attribuzioni legislative, ponendo limiti alla potestà legislativa del Parlamento nazionale, non può che essere, in linea di principio, stabilita nella Costituzione, e quindi garantita in sede giurisdizionale dagli organi ai quali spetta garantire l’osservanza della Costituzione. Anche in Italia, la scelta costituente di dare vita ad autonomie regionali non solo amministrative ma anche legislative ha portato con sé quale conseguenza naturale l’attribuzione alla Corte costituzionale del compito di dirimere le controversie fra Stato e Regioni (nonché quelle fra diverse Regioni) in tema di applicazione delle norme costituzionali sul riparto delle attribuzioni legislative.

Ad esso si aggiunge il compito di risolvere i conflitti, sempre fra Stato e Regioni e fra Regioni, che insorgono a causa di atti non legislativi. La giurisprudenza della Corte in questo campo può suddividersi in tre grandi periodi.

Nel primo, dal 1956 al 1970 - coincidente con i primi 15 anni di funzionamento della Corte in cui le sue pronunce riguardarono esclusivamente le cinque Regioni ad autonomia speciale, già costituite dal 1948 (salvo una costituita nel 1963) essa ha reso in questi giudizi 171 decisioni (11,4 in media all’anno). Nel 1971 si inaugura il contenzioso riguardante anche le Regioni ad autonomia ordinaria, istituite l’anno precedente: il secondo periodo comprende i 31 anni fra il 1971 e il 2001, in cui la Corte ha reso 859 pronunce in giudizi di questo tipo.

La media annua, che si aggira ancora sulle 15 pronunce fino al 1987, sale a quasi 43 pronunce a partire dal 1988, anno in cui la Corte compie uno sforzo eccezionale di recupero dell’arretrato definendo fra l’altro 130 giudizi di legittimità in via principale. Il terzo periodo inizia nel 2002, a seguito delle riforme costituzionali recate dalle leggi costituzionali n. 1 del 1999 e n. 3 del 2001, che hanno innovato profondamente il quadro della disciplina dei rapporti Stato-Regioni (fra l’altro anche con riguardo alla potestà delle Regioni di darsi, con legge regionale approvata con procedura speciale, i propri statuti, a loro volta oggetto di varie pronunce della Corte: cfr. sentenze nn. 304, 306 del 2002, nn. 2, 372, 378, 379 del 2004, nn. 353, 445, 469 del 2005) e il relativo riparto di competenze. In questo periodo, ancora breve, il numero di giudizi in via principale è salito nettamente, raggiungendo una media di oltre 70 all’anno, e la tendenza non accenna a rallentare.

Ormai la maggioranza delle decisioni più impegnative, che sfociano in sentenze e non in ordinanze, sono rese dalla Corte in questi giudizi, e nel complesso il contenzioso regionale occupa una quota importante dei ruoli d’udienza. La crescita del contenzioso è stata più volte, negli ultimi anni, motivo di preoccupazione e di allarme in sedi politiche e istituzionali. Essa si spiega non solo con il fatto che le innovazioni costituzionali intervenute in questa materia comportano di per sé maggiori incertezze e maggiori occasioni di conflitto, ma anche con altre ragioni più specifiche. In primo luogo, la soppressione, avvenuta nel 2001, di una fase di controllo governativo sulle leggi regionali, attraverso l’istituto del rinvio delle leggi al Consiglio regionale per una nuova deliberazione, prima dell’impugnazione davanti alla Corte, ha fatto venir meno un “filtro” che prima
portava a ridurre il numero di ricorsi del Governo contro leggi delle Regioni, e ha condotto alla “giurisdizionalizzazione” anche di conflitti che prima potevano esser risolti in sede politica. In secondo luogo, il non facile impatto della riforma sulla prassi della legislazione ordinaria nazionale, spesso rimasta ancorata a modelli ormai superati, e soprattutto l’assenza di norme di attuazione e transitorie atte a risolvere in via normativa almeno alcune delle incertezze interpretative che investono il nuovo testo della Costituzione, hanno favorito a loro volta la crescita del numero delle controversie.

A ciò si aggiunge, in terzo luogo, il fattore politico dato dalla contrapposizione fra la maggioranza governativa formata al centro e le maggioranze formate nelle Regioni: anche se si tratta di un fattore che incide forse più sulla distribuzione regionale del contenzioso che non sulla sua dimensione complessiva, esso sembra essersi manifestato più nettamente negli ultimi anni, a seguito della maggiore polarizzazione del sistema politico italiano.

2. Le peculiarità dei giudizi sulle leggi promossi in via principale rispetto a quelli promossi in via incidentale.

Si tratta di un contenzioso costituzionale che ha caratteristiche alquanto diverse da quello che fa capo agli altri tipi di giudizi davanti alla Corte, e in specie ai giudizi di legittimità costituzionale delle leggi (statali o regionali) promossi in via incidentale dai giudici comuni. È la ben nota differenza fra controllo “astratto” e controllo “concreto” di costituzionalità delle leggi, secondo la terminologia tedesca.

Anche in sede di giudizio in via principale la Corte è sempre chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale di una o più disposizioni di legge, poste a raffronto con parametri costituzionali. In questo senso la struttura del giudizio non è diversa; la Corte non si pronuncia su di un caso concreto (come avviene dove i Tribunali costituzionali sono investiti di ricorsi individuali diretti per violazione di diritti fondamentali, o nei conflitti fra organi), ma su quelle che vengono denunciate come antinomie normative. Tuttavia il controllo“astratto” che la Corte svolge nei giudizi promossi in via principale nei rapporti fra Stato e Regioni si differenzia profondamente dal controllo sulla legge promosso dal giudice in occasione dell’applicazione di essa.

Mentre nel giudizio incidentale la legge viene in rilievo solo in quanto (e nel momento in cui) viene in applicazione in un giudizio comune, e perciò in stretto rapporto con le sue potenzialità applicative nel caso concreto nel cui ambito la questione si pone, il giudizio in via principale verte su disposizioni di legge così come sono formulate, indipendentemente dalle loro potenzialità applicative in casi concreti, e quindi non ancora chiarite nella loro portata, in quanto non sono state ancora oggetto di applicazione in via giudiziale e talvolta neanche in via amministrativa. Nel giudizio incidentale la Corte, pur non divenendo mai giudice della controversia concreta, parte sempre dal caso e ne tiene conto (e non è raro che il giudice relatore e il collegio debbano approfondire le caratteristiche del caso controverso per capire se e quale problema di costituzionalità si ponga come necessaria premessa del giudizio comune), e le caratteristiche del caso condizionano da vicino la risposta della Corte, sia che questa si muova sul terreno della fondatezza o meno del dubbio di costituzionalità sollevato, sia che si ponga sul terreno dell’interpretazione della norma oggetto, sia infine che si rilevi un qualche difetto della questione, per esempio un difetto di rilevanza, o di motivazione della rilevanza, che ne impedisce l’esame nel merito.

Nel giudizio in via principale invece non c’è nessun caso concreto che costituisca “luogo” di verifica della portata pratica della legge, e nessun esame preliminare di rilevanza della questione. La Corte, come è scritto in una nota sentenza, “giudica su norme”, anche se “pronuncia su disposizioni”: la disposizione costituisce solo “il necessario veicolo di accesso della norma al giudizio della Corte, che si svolge sulla norma quale oggetto del raffronto con il contenuto precettivo del parametro costituzionale, e rappresenta poi parimenti il tramite di ritrasferimento nell’ordinamento della valutazione così operata, a seguito di tale raffronto, dalla Corte medesima” (sent. n. 84 del 1996, par. 4.2.1 del considerato in diritto)

Ma mentre nel giudizio incidentale la Corte interviene sulle norme che il giudice a quo ha tratto in via di interpretazione dalle disposizioni denunciate, anche risalenti nel tempo, e talvolta da un “combinato disposto” o da un sistema normativo, e perciò esige, a pena di inammissibilità della questione, che il giudice stesso abbia compiuto da sé, preventivamente, l’operazione interpretativa, sciogliendo le eventuali incertezze sulla portata delle disposizioni considerate, e conformandosi a tal fine anche al canone della interpretazione conforme a Costituzione, nel giudizio in via principale la Corte si trova a giudicare su leggi appena entrate in vigore (o addirittura neppure entrate in vigore, benché promulgate e pubblicate), e impugnate indipendentemente da qualsiasi applicazione, dovendo il ricorso essere promosso, a pena di decadenza, entro un breve termine decorrente dalla pubblicazione della legge. Essa deve quindi affrontare direttamente e da sola, per così dire in prima battuta, le questioni di interpretazione che si pongono; l’operazione interpretativa non può essere rimandata ad altri, giudici o ricorrenti, né può essere presupposta come antecedente necessario del giudizio costituzionale, che ne condizioni la ammissibilità.

La Corte non rinuncia, naturalmente, ad interpretare la legge impugnata (una legge non interpretata è solo materiale“grezzo”, insuscettibile di essere utilizzato e valutato), e non di rado adotta anche in questi giudizi pronunce di tipo “interpretativo”, in cui dichiara la non fondatezza della questione sulla base però di una fra le interpretazioni astrattamente possibili della disposizione, scegliendo l’interpretazione che esclude il vizio di costituzionalità (cfr. per es., da ultimo, sentenze nn. 31, 50, 384, 467 del 2005, nn. 233, 248 del 2006).

Ma le manca il confronto e il dialogo con la interpretazione delle stesse disposizioni data dal giudice a quo e dalla giurisprudenza comune; né può ancorare (come usa fare nei giudizi incidentali) la propria interpretazione, sia pure non vincolata, ad un “diritto vivente”, cioè ad una uniforme e consolidata giurisprudenza, che non vi è né può esservi in quanto la legge impugnata, normalmente, non è stata ancora oggetto di applicazione giudiziale.

Ancora, mentre in sede di giudizio incidentale la Corte talvolta è portata ad attendere, prima di pronunciarsi, che la legge abbia avuto applicazione giurisprudenziale, proprio perché ne sia meglio definita la portata pratica, in sede di giudizio principale essa deve dare una risposta, il più possibile immediata, ad una controversia di competenza che viene proposta in astratto, rispetto al testo promulgato.

Ecco perché il Giudice delle leggi, cheè rigoroso nell’escludere l’ammissibilità di questioni incidentali proposte senza che il remittente risolva preventivamente gli eventuali dubbi interpretativi, considera invece ammissibili questioni proposte in via principale in cui il ricorrente si limita a prospettare come possibile, ma non necessaria, una determinata interpretazione della disposizione, tale da farle assumere una portata lesiva della propria competenza, e magari auspica esso stesso l’adozione da parte della Corte di una interpretazione che, salvando la costituzionalità della legge, ne scongiuri però la portata lesiva: questioni proposte dunque, in via cautelativa, al fine di evitare che la legge venga poi interpretata e applicata in senso lesivo della competenza del ricorrente.

Ciò anche perché quest’ultimo non potrebbe in seguito, di fronte all’affermarsi di una interpretazione a suo avviso lesiva, proporre direttamente un altro giudizio: infatti sarebbe scaduto il termine perentorio per l’impugnazione della legge, e l’eventuale ricorso per conflitto di attribuzione su atti applicativi della stessa, fondato sulla sollevazione in via incidentale della questione di legittimità della legge, sarebbe giudicato inammissibile perché tendente a eludere detto termine.

Il punto è stato ripetutamente chiarito dalla Corte:“(...) - a differenza di quanto accade per il giudizio in via incidentale - il giudizio in via principale (soggetto a termini di decadenza, in quanto processo di parti, svolto a garanzia di posizioni soggettive dell’ente ricorrente) può concernere questioni sollevate sulla base di interpretazioni prospettate dal ricorrente come possibili. Il principio vale soprattutto nei casi in cui su una legge non si siano ancora formate prassi interpretative in grado di modellare o restringere il raggio delle sue astratte potenzialità applicative, e le interpretazioni addotte dal ricorrente non siano implausibili e irragionevolmente scollegate dalle disposizioni impugnate così da far ritenere le questioni del tutto astratte o pretestuose” (sentenza n. 228 del 2003; e nello stesso senso cfr. anche sentenze n. 244 del 1997, n. 412 del 2001, n. 412 del 2004, n. 249 del 2005).

Le differenze ora messe in luce non escludono tuttavia affatto che la Corte utilizzi, decidendo le questioni di legittimità proposte in via principale, strumenti di giudizio o tecniche di decisione dapprima elaborati nell’ambito dei giudizi incidentali.

3. Oggetto e parametro dei giudizi.

Quanto si è osservato spiega perché l’approccio della Corte a tale genere di questioni sia più lontano, rispetto ad altre tipologie di giudizi, da quello proprio di un giudice (e ciò viene avvertito specialmente dai giudici costituzionali provenienti dalla magistratura). Essa ha bensì come interlocutori le parti, ma non può instaurare quel “dialogo” con la concretezza del caso e con la giurisprudenza dei giudici comuni, che invece costituisce una caratteristica saliente del giudizio incidentale.

Si aggiunga il fatto che, a differenza delle ordinanze di rimessione dei giudici, che normalmente pongono una questione puntuale relativa ad un unico contesto normativo, condizionata dalla rilevanza nel giudizio a quo, i ricorsi in via principale non di rado propongono numerose e disparate censure sulle leggi impugnate, specie quando si tratta di leggi ad oggetto plurimo come le finanziarie annuali, costringendo il Giudice relatore e la Corte ad istruire contemporaneamente interi “grappoli”, quando non decine, di questioni diverse (tanto da avere indotto a suddividere in più giudizi, affidati a relatori diversi, le questioni sollevate con uno stesso ricorso). Si comprende allora la maggiore difficoltà pratica e perfino il disagio della Corte nell’affrontare questo contenzioso, assai cresciuto, come ho ricordato, negli ultimi cinque anni.

Si può anche dire che la Corte, nei giudizi in via principale, è più “esposta” politicamente, dovendosi pronunciare nell’immediatezza dell’approvazione delle leggi da parte del Parlamento o del Consiglio regionale, su controversie che vedono contrapposti fra di loro due soggetti politici, quali sono il Governo nazionale e la Giunta della Regione interessata, senza alcun filtro giudiziale: anche se poi è vero che, almeno nell’esperienza più frequente, il tasso di “politicità” delle questioni sollevate in via principale è per solito meno elevato di quanto non sia in alcune delle ipotesi in cui la Corte è chiamata a pronunciarsi in via incidentale sulla costituzionalità di leggi, alla luce di parametri diversi da quelli del riparto di competenza.

Sotto questo riguardo si deve ricordare che la giurisprudenza costituzionale ha da sempre affermato che nei giudizi in via principale, mentre lo Stato può dedurre a motivazione del ricorso contro una legge regionale la violazione di qualsiasi parametro costituzionale, la Regione che impugna un legge dello Stato può invece dedurre solo motivi attinenti alla violazione della propria autonomia costituzionalmente garantita, e dunque alla violazione delle sole norme costituzionali che concernono tale autonomia: altre norme, e così quelle concernenti il regime dell’atto (per esempio in caso di delega legislativa o di decreto legge), possono essere invocate solo nella misura in cui la violazione di esse “ridondi” in violazione della sfera di autonomia dell’ente ricorrente.

Dopo la riforma del titolo V, parte Il, della Costituzione varata nel 2001, che ha enfatizzato la parità di rango costituzionale, per così dire, di Stato e Regioni (ad es. con la nuova formulazione dell’art. 114), il tema si è riproposto, dubitandosi da taluno che questa asimmetria nei vizi deducibili con i ricorsi non rispondesse più
all’attuale contesto costituzionale.

Ma la Corte ha ribadito la propria precedente giurisprudenza (sentenza n. 274 del 2003), facendosi forte sia della formulazione sostanzialmente non mutata delle disposizioni costituzionali sul ricorso in via principale (la quale difficilmente avrebbe potuto giustificare un ampliamento dei motivi di ricorso delle Regioni contro leggi statali), sia dell’affermazione del permanente ruolo dello Stato nell’assicurare il soddisfacimento di istanze unitarie (in tal modo, in sostanza, facendo del
ricorso governativo alla Corte contro le leggi regionali uno degli ultimi residui di un sistema di controlli statali sugli enti autonomi, che in precedenza caratterizzava il quadro costituzionale, ma che è stato largamente smantellato dalla riforma del 2001).

Peraltro, se è vero che i ricorsi governativi contro le leggi regionali sono fondati talora anche su vizi di violazione di norme costituzionali diverse da quelle concernenti il riparto delle competenze, vizi che in base alla ricordata giurisprudenza la Corte esamina nel merito, è altrettanto vero che non sono molto rilevanti i casi in cui tali motivi costituiscono l’aspetto centrale dei ricorsi. L’ipotesi più frequente è quella in cui leggi regionali sono censurate per violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione, sotto specie di violazione del principio del concorso per l’accesso ai pubblici impieghi regionali (cfr. da ultimo sentenze n. 274 del 2003, n. 34 del 2004, nn. 159, 190, 407, 465 del 2005, nn. 62, 81, 205 del 2006).

Censure di altro genere, relative alla violazione dei diritti delle persone o del principio di eguaglianza, imputata a leggi regionali, pervengono alla Corte forse più di frequente, com’è logico, per la via delle questioni incidentali. Così che si può dire che il giudizio in via principale è essenzialmente legato, quanto ai parametri utilizzati, al ruolo della Corte nel garantire il rispetto delle sfere di competenze.

4. Ruolo della Corte e ruolo del legislatore nella conformazione dell’ordinamento regionale.

È questo il terreno su cui la Corte costituzionale ha giocato e gioca un ruolo non irrilevante nel configurare lo Stato delle autonomie.

Un ruolo rilevante, ma per lo più non decisivo né trainante. Se infatti si esamina la giurisprudenza della Corte nelle sue grandi linee, prevale l’impressione che essa abbia per lo più seguito e razionalizzato, raramente preceduto, spesso corretto al margine, ma raramente ostacolato in modo frontale le tendenze che emergevano, nel tempo, in sede legislativa, specie nella legislazione statale diretta a disciplinare in via generale l’ordinamento regionale.

In linea di larga massima, si può dire che nel primo periodo, anteriore alla istituzione delle Regioni ordinarie, la Corte ha contribuito a dare degli statuti speciali interpretazioni spesso riduttive rispetto alle aperture, talora audaci, che essi esprimevano in vista di un incisivo processo di regionalizzazione, avallando il ruolo “minore” che, forse inevitabilmente, le Regioni speciali potevano svolgere in un quadro nazionale caratterizzato da una ricostruzione dell’amministrazione statale in senso fortemente accentrato.

Subito dopo l’istituzione delle Regioni ordinarie, la Corte è stata assai prudente nell’assecondare le aspirazioni anticentralistiche espresse dalle Regioni più battagliere, e ha sostanzialmente avallato i criteri di riparto delle competenze amministrative (e quindi anche legislative) adottati dai primi decreti di trasferimento delle funzioni. Basti ricordare come pressoché tutte le questioni di legittimità costituzionale sollevate da alcune Regioni contro tali decreti e contro le leggi fondamentali sull’ordinamento regionale siano state dichiarate non fondate o inammissibili (sentenze nn. 39, 119, 120, 121 del 1971, nn. 5, 40, 138, 139, 140, 141, 142 del 1972).

Ciò però non ha impedito alla Corte, più tardi, quando a livello centrale si imposero tendenze più “generose” nell’interpretazione delle competenze delle Regioni (espresse ad esempio nella legge di delega n. 382 del 1985 e nel decreto legislativo n. 616 del 1977), di seguire e avallare anche tali tendenze, cercando di ricondurre alle logiche che le ispiravano anche la legislazione statale quotidiana e d’occasione, pur non mancando di dare spazio anche ad interventi statali incidenti nelle materie regionali, giustificati sulla base di criteri abbastanza elastici (dal richiamo alla funzione statale di indirizzo e coordinamento all’invocazione dell’interesse nazionale).

E anche quando da ultimo, prima della riforma costituzionale del 2001, il legislatore statale diede vita ad una ulteriore fase di decentramento di funzioni, da taluno considerata perfino al limite della conformità alle norme costituzionali allora in vigore, la giurisprudenza della Corte ha evitato di ostacolare tale disegno (cfr. ad es. sentenze n. 408 del 1998, n. 206 del 2001). In definitiva, si può forse dire che la Corte, prima del 2001, non è stata né più regionalista né più antiregionalista del legislatore ordinario statale, almeno assumendo di quest’ultimo la versione emergente nella legislazione generale di quadro e di trasferimento delle funzioni. Ha cioè assecondato le tendenze emerse nel tempo, utilizzando la naturale elasticità delle norme costituzionali sul riparto delle competenze, e consentendo che esse venissero via via applicate secondo significati e con portata più o meno favorevoli alle istanze centrali o a quelle di autonomia.

Sempre in via generale, si può anche dire che la Corte ha mostrato più favore per i tentativi delle Regioni o di alcune di esse di legiferare utilizzando ampiamente gli spazi ad esse consentiti nel sistema, anche talvolta anticipando tendenze legislative poi affermatesi a livello centrale (cfr. ad es. sentenze n. 7 del 1982, n. 225 del 1983), che non per le censure che le Regioni muovevano alla legislazione statale la quale interveniva in ambiti di competenza di per sé regionali. Ho detto “prima del 2001”, perché dopo la riforma costituzionale è mancato, finora, quel filtro o quel raccordo che in passato era rappresentato dalla legislazione statale di attuazione dell’ordinamento regionale.

Così, in passato, la delimitazione dei confini delle materie attribuite dalla Costituzione alla competenza legislativa e amministrativa delle Regioni era avvenuta principalmente attraverso le “leggi della Repubblica” - per lo più in verità decreti legislativi delegati - che, a norma della VIII disposizione transitoria e finale della stessa Costituzione, avevano regolato“per ogni ramo della pubblica amministrazione il passaggio delle funzioni statali attribuite alle Regioni”.

La riforma del 2001, che ha modificato radicalmente il riparto delle attribuzioni, elencando ex novo, e con formule diverse da quelle del passato, le materie attribuite alla competenza statale esclusiva e quelle attribuite alla competenza concorrente di Stato e Regioni, non è invece stata seguita dalla emanazione di analoghe norme di trasferimento (essendo anche venuto meno il principio del “parallelismo” fra funzioni legislative e amministrative), che potessero concorrere a delimitare il contenuto delle materie medesime.

Così che la Corte costituzionale si è trovata, si può dire per la prima volta, ad operare “in prima battuta” la concretizzazione del riparto, giudicando su singole leggi statali o regionali aventi specifici oggetti, e delle quali si sosteneva la pertinenza ad una od altra delle materie elencate, o la pertinenza alla competenza “residuale” delle Regioni.

Sono frequenti i casi in cui le parti dei giudizi, ricorrente e resistente, affermano la pertinenza delle disposizioni impugnate a materie diverse, anche avanzando ipotesi plurime, sulle quali la Corte si pronuncia, condividendole o invece respingendole: onde le decisioni della Corte sono talora importanti non solo per ciò che affermano in positivo circa la portata di alcune materie, ma anche là dove negano che determinate disposizioni attengano alla materia o alle materie cui ciascuna delle parti tende a ricondurle.

In quest’opera la Corte ha iniziato a elaborare alcuni criteri generali e alcune definizioni, anche notevolmente “creative” (si pensi ad esempio all’utilizzo in senso accentratore del principio di sussidiarietà - sent. n. 303 del 2003; o alla affermazione di un ruolo ampiamente comprensivo dello Stato in tema di interventi nell’economia, basata su una lettura estensiva della competenza in materia di tutela della concorrenza - sent. n. 14 del 2004); più volte, in particolare, è sembrata cercare nel testo costituzionale, anche quando il tenore letterale non lo rendeva facile, ragioni che potessero giustificare interventi legislativi centrali mossi da quelle che potevano apparire evidenti esigenze di carattere unitario. Siamo tuttavia ancora lontani, credo, da una giurisprudenza stabilmente assestata.

5. L’elasticità dei criteri di riparto delle competenze e il rilievo del contenuto delle leggi: c’è una “good idea clause”?

Nel risolvere controversie di competenza la giurisprudenza si trova ad operare spesso sulla base di parametri relativamente indeterminati. Vero è che quasi tutte le disposizioni costituzionali, data la loro natura e la loro funzione, sono caratterizzate da un certo grado di “elasticità”, nel senso che si prestano ad essere interpretate e “riempite” in modi diversi, anche in relazione agli sviluppi dell’ordinamento e ai mutamenti che intervengono nella coscienza sociale.

Tuttavia, in generale, può affermarsi probabilmente che le disposizioni che dettano i criteri di riparto delle competenze (fra organi centrali ed enti autonomi, per quanto qui interessa) presentano spesso margini più ampi per diverse interpretazioni e applicazioni, nonché per variazioni di queste nel tempo, rispetto alle disposizioni riguardanti, ad esempio, il contenuto e le garanzie dei diritti fondamentali, pur essendo formulate in termini altrettanto e talora anche più dettagliati.

Ciò non dipende solo dall’impiego frequente di clausole generali a contenuto relativamente indeterminato: si pensi ad esempio al concetto di principi fondamentali della legislazione statale come limite alla competenza concorrente delle Regioni (art. 117, terzo comma, Cost.); o a quello di “tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica” come motivo di giustificazione di interventi sostitutivi dello Stato nei confronti delle Regioni (art. 120, secondo comma); o ancora alle esigenze di “esercizio unitario” e a criteri come quelli di “sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”, indicati quali principi regolatori della allocazione di funzioni amministrative ai vari livelli di governo (art. 118, primo comma).

L’uso di clausole generali è certo ben presente anche nelle disposizioni costituzionali che definiscono il contenuto e i limiti dei diritti. Ma si può forse dire che le norme sul riparto di competenze si prestano di più ad essere variamente apprezzate e applicate in diverse circostanze, in quanto esprimono scelte meno essenziali e più contingenti, meno gravide di conseguenze per l’intero ordinamento, che non quelle che stanno a base della disciplina dei diritti; e dunque le Corti possono più facilmente modificare il modo in cui le applicano, o accettarne usi diversi da parte dei legislatori, senza incidere sul “nocciolo duro” della propria giurisprudenza sulla costituzionalità delle leggi. Ciò vale in particolare per quanto riguarda il problema della configurazione delle“materie” attribuite all’una o all’altra competenza.

Esse sono in genere indicate dalla Costituzione con espressioni sintetiche, il cui significato può essere inteso in sensi diversi, a seconda, ad esempio, che si faccia riferimento all’uso dei termini nella legislazione in vigore nel momento in cui l’elenco delle materie è stato redatto o anche agli sviluppi successivi della legislazione, a criteri prevalentemente oggettivi o anche teleologici, e così
via. Inoltre il riparto delle competenze non si esaurisce, per lo più, nella giurisprudenza, attraverso l’indicazione del solo oggetto delle “materie” elencate, ma si specifica e si concreta con riferimento alla dimensione dell’interesse coinvolto (si pensi al largo uso che la Corte ha fatto, fino al 2001, della clausola dell’interesse nazionale come fondamento di interventi legislativi dello Stato in “materie” regionali), e dunque ad un elemento che comporta, al massimo grado, apprezzamenti di opportunità o schiettamente politici.

Questo spiega anche perché la Corte sia apparsa talora incline ad accettare configurazioni più o meno ampie delle stesse materie, adottate in tempi diversi dal legislatore ordinario, e suscettibili di dare vita ad un riparto più favorevole al centro o viceversa alla periferia; ad accettare, cioè, che la legislazione ordinaria declinasse, in tempi diversi, le stesse espressioni costituzionali in termini diversi.

Ammettere una configurazione più ampia o meno ampia di una materia e di una attribuzione, statale o regionale, può incidere infatti sui livelli di autonomia o di accentramento, ma in genere non pregiudica valori o principi essenziali della Costituzione, come accade invece, per esempio, quando si discuta della costituzionalità di disposizioni riguardanti diritti fondamentali delle persone.

Si può perciò forse comprendere, alla luce di questa osservazione, perché la Corte appaia, in certi casi, influenzata nel suo giudizio dall’apprezzamento del merito delle scelte legislative volta a volta messe in questione: e così, ad esempio, sia portata ad avallare interventi legislativi statali in ambiti che potrebbero, secondo un’altra interpretazione, essere ritenuti di competenza delle Regioni, in base a considerazioni attinenti alle ragioni di sostanza che fondano gli interventi medesimi.

È vero che, come ha detto il Chief Justice della Corte Suprema USA John G. Roberts, non c’è nella Costituzione una “good idea clause”, in quanto i limiti costituzionali alle competenze centrali non hanno a che vedere con il fatto che l’intervento discusso sia “una buona idea”, e che “non necessariamente, sol perché c’è un problema che deve essere affrontato, un intervento legislativo a livello centrale è il miglior modo per affrontarlo”.

È vero, più in generale, come ha detto Guy Carcassonne, che “non perché una leggeè cattiva essa è incostituzionale, e non perché una legge è buona essa è conforme alla Costituzione” (anche se forse dovremmo dire invece che, se una legge è incostituzionale, non è una buona legge). Ma sta di fatto che, da questo punto di vista, le norme sulla competenza finiscono per apparire meno vincolanti di altre norme costituzionali; onde la Corte può essere portata ad adottare uno od altro criterio di applicazione del riparto di competenza legislativa anche in ragione del fatto che ritenga “buona” o “cattiva”, quanto al suo contenuto sostanziale, la legge sottoposta al suo esame. Credo che si potrebbero trovare nella giurisprudenza della Corte italiana non pochi episodi di questo genere.

Un esempio è quello della disciplina della caccia: varie decisioni della Corte, che hanno annullato discipline di leggi regionali o difeso disposizioni di leggi statali impugnate dalle Regioni, possono apparire influenzate dal favore per una regolamentazione più restrittiva dell’attività venatoria. È però evidente che quello delle scelte di opportunità quanto al merito della disciplina non è di per sé il terreno proprio della giustizia costituzionale, appartenendo piuttosto all’ambito della discrezionalità legislativa, da esercitarsi al livello o ai livelli determinati dalle norme costituzionali che ripartiscono le competenze.

6. Un principio di fondo del sistema delle relazioni fra Stato e Regioni: la leale collaborazione.

Si connette alla particolare elasticità delle norme costituzionali sulle competenze anche un’altra caratteristica ben visibile nella giurisprudenza costituzionale in questo campo. Di fronte ai casi frequenti in cui un oggetto di legislazione non è interamente né semplicemente ascrivibile ad una materia o ad un’area costituzionalmente attribuita alla competenza dello Stato o a quella delle Regioni, la Corte ha sviluppato una serie di criteri atti a risolvere i conflitti: così il criterio della prevalenza, nel senso che un determinato oggetto sia da ritenersi di competenza dello Stato o della Regione a seconda che prevalgano in esso profili e interessi rientranti nelle rispettive competenze; l’idea che vi sono materie “trasversali”, utilizzando le quali lo Stato può intervenire attraversando e condizionando le competenze delle Regioni in vari settori, mentre a loro volta queste possono, disciplinando gli oggetti delle proprie competenze, concorrere alle finalità che si esprimono in tali“materie-scopo”; il criterio secondo cui vi sono obiettivi che possono essere perseguiti, indipendentemente da una specifica attribuzione di competenza, sia dallo Stato che dalla Regione.

Peraltro molto spesso la risoluzione delle controversie e l’armonizzazione di competenze diverse, tutte fondate sulla Costituzione, non avviene e non può avvenire separando in modo netto le sfere di competenza dell’uno e dell’altro livello di governo, ma richiede piuttosto il ricorso a strumenti di cooperazione, che si concretano per lo più nella definizione di modelli procedimentali coinvolgenti in un’unica azione più enti e più competenze, tra di loro coordinate attraverso la previsione di pareri o di intese.

Queste ultime, a loro volto, vengono distinte in intese cosiddette“forti”, se l’assenza di accordo impedisce la deliberazione, e intese cosiddette“deboli” se, in assenza di accordo, l’ultima parola è comunque demandata ad un organo centrale (come non può non essere quando una deliberazione finale è in ogni caso necessaria).

Talora è la stessa Costituzione a prevedere forme di coordinamento e di cooperazione, demandandone la definizione alle leggi ordinarie (art. 118, terzo comma). Spesso sono le leggi ordinarie dello Stato a disciplinare in tal senso i procedimenti, ed è la constatazione dell’esistenza
di sufficienti forme di coinvolgimento delle Regioni che conduce la Corte ad avallare scelte legislative che altrimenti potrebbero apparire lesive delle autonomie.

Non di rado però è la stessa Corte costituzionale ad introdurre nelle leggi, con le proprie pronunce “manipolative”, l’obbligo di adottare forme di cooperazione e coordinamento dello Stato con le Regioni, intese queste come insieme (a tal fine valendosi della “conferenza per i rapporti fra lo Stato, le Regioni e le Province autonome”, o della “conferenza unificata Stato-Regioni autonomie locali”, create con leggi dello Stato), ovvero come singole laddove siano in gioco interessi di una singola Regione. In tal modo la Corte può“salvare” previsioni legislative statali lesive delle autonomie, limitandosi ad adeguarle al “modello” del concorso coordinato di diverse attribuzioni.

Questo tipo di pronunce (pur da tempo presenti nella giurisprudenza della Corte: cfr. ad es. già le sentt. nn. 37 e 482 del 1991) è andato divenendo sempre più frequente negli anni recenti: solo nel 2005 se ne contano almeno dodici (sentt. nn. 31, 51, 62, 162, 219, 222, 231, 242, 279, 285, 383 e 384). È su questo terreno che la giurisprudenza della Corte ha da tempo affermato il canone della“leale collaborazione” (o “leale cooperazione”) come regola che deve ispirare la condotta dei poteri centrale e periferici (cfr., per le prime manifestazioni di tale giurisprudenza, sentt. n. 359 del 1985, n. 151 del 1986): canone oggi espressamente enunciato anche nel testo costituzionale, sia pure solo a proposito dell’esercizio dei poteri sostitutivi dello Stato (art. 120, secondo comma), ma che trova assai più estese applicazioni, e che anzi la Corte ha adottato, anche al di là del terreno dei rapporti Stato-Regioni, in tema di rapporti tra poteri dello Stato, quando diverse attribuzioni siano destinate ad incontrarsi nell’ambito di un unico procedimento (cfr., per es., sentt. n. 379 del 1992, n. 403 del 1994, n. 380 del 2003).

Questo principio, di creazione giurisprudenziale, analogamente a quello di matrice tedesca della Bundestreue,è, secondo la Corte, connaturato all’esistenza di poteri equiordinati, e impone l’adozione di comportamenti che non si esauriscono nel rispetto da parte di ciascuno dei limiti delle proprie attribuzioni, ma richiedono di tenere conto degli interessi e della posizione dell’altra parte favorendo il raggiungimento dell’accordo (a ciò sembra riferirsi l’uso dell’aggettivo “leale” accanto al sostantivo “collaborazione”, il cui significato meriterebbe di essere ulteriormente chiarito).

Non mancano nemmeno, nell’esperienza più recente, casi in cui la “manipolazione” dei testi legislativi da parte della Corte si sostanzia nel dichiararne la incostituzionalità nella parte in cui “non prevedono alcuno strumento volto a garantire la leale collaborazione tra Stato e Regione” (sent. n. 231 del 2005), o formule simili (cfr. sentt. nn. 51, 62, 219 del 2005): pronunce dunque “additive di principio”, che demandano al legislatore la scelta degli strumenti di collaborazione.

Anche qui, come in altre ipotesi, il giudice costituzionale utilizza nelle controversie tra Stato e Regioni tecniche di giudizio già elaborate e sperimentate in sede di controllo di costituzionalità delle leggi promosso in via incidentale: in questo caso, per evitare la creazione dei vuoti normativi che discenderebbero da una pronuncia totalmente demolitoria, e insieme non sostituirsi a scelte discrezionali spettanti al legislatore.

(31/10/2006)


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