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Home :: Materiali :: Atti di Convegni :: Convegno AIC 2006

Relazione di Theo Öhlinger

La legittimazione del sindacato di costituzionalità delle leggi*

I.

Cosa legittima una corte a sindacare un atto legislativo? Questo interrogativo solleva un problema centrale del controllo di costituzionalità: il diritto, nella sua forma legislativa, è posto in essere da rappresentanti eletti dal popolo. Le leggi, pertanto, rappresentano la volontà popolare. La legislazione adottata da membri elettivi delle assemblee è il fulcro della democrazia parlamentare. Come è compatibile con la democrazia che un comitato di giuristi non eletti dal popolo possa decidere delle sorti di tali leggi?

La risposta sembra semplice: in uno stato costituzionale improntato al rispetto dello stato di diritto, anche il potere legislativo, vale a dire il Parlamento, è vincolato al rispetto del diritto. Ed è la costituzione, intesa come legge suprema, a vincolare giuridicamente l’intero processo legislativo parlamentare. Spetta alla corte costituzionale esaminare la costituzionalità del testo legislativo, mettendolo a raffronto con il testo costituzionale e decidendo se il primo è conforme con il secondo. Se tale raffronto dà un esito negativo, allora – e solo allora – la corte costituzionale deve dichiarare la legge incostituzionale.

II.

Dopo più di mezzo secolo di esperienza con la giurisprudenza costituzionale, tuttavia, sappiamo che la risposta non può essere così semplice. Il testo della costituzione è molto più vago e aperto all’interpretazione per far sì che il controllo di costituzionalità funzioni nel modo descritto.

In un paese democratico e civilizzato, i legislatori di regola non agiscono manifestamente in contrasto con la costituzione. Se adottano una legge la cui costituzionalità appare dubbia, ci sono sempre argomenti giuridici in grado di giustificare tale legge. In una democrazia parlamentare, una corte deve rispettare l’interpretazione che il Parlamento dà del testo della costituzione? In altre parole: una corte costituzionale deve limitarsi a sanzionare solamente le violazioni evidenti della costituzione?

Questa sembra essere – o sembra essere stata per lungo tempo – l’opinione delle corti in quei paesi europei che hanno adottato il modello americano di judicial review, come la Norvegia, la Svezia, la Danimarca e l’Islanda. In questi paesi tutte le corti hanno il potere di disapplicare una legge rilevante nel caso che devono decidere, se ritengono che questa legge sia incostituzionale. La Norvegia è stato infatti il primo paese a introdurre in Europa il controllo di costituzionalità, seguendo l’esempio degli Stati Uniti – e questo nonostante il fatto che il potere delle corti di sindacare la costituzionalità degli atti legislativi non fosse menzionato nel testo della costituzione. Come negli Stati Uniti, il sindacato di costituzionalità è stato creato dalle corti stesse, in particolare dalla Corte suprema. Ma a differenza delle corti negli Stati Uniti, le corti norvegesi hanno esercitato questo potere solo molto raramente e con grande cautela. Almeno sino alla fine del ventesimo secolo, di questo potere non si è fatto uso in maniera significativa.

Non diversamente, la più antica corte costituzionale nel senso proprio del termine – quella austriaca istituita dalla Costituzione federale del 1920, che è stata l’unica istituzione del suo genere a funzionare realmente nel periodo tra le due guerre mondiali – ha esercitato il potere di sindacare gli atti legislativi – un potere ad essa espressamente attribuito dalla Costituzione – senza dar prova di alcun attivismo. A riguardo, può essere significativo menzionare una decisione del 1928. Essa riguardava una legge sulle locazioni che limitava i diritti del proprietario-locatore nell’interesse del locatario. Il ricorrente sosteneva che le limitazioni al diritto di proprietà, garantito dalla costituzione, devono essere giustificate dall’interesse pubblico, e l’interesse pubblico, in quanto tale, non può coincidere con gli interessi di un gruppo specifico, come quello dei locatari. Secondo la corte costituzionale, ad ogni modo, l’interesse pubblico non era un termine sufficientemente preciso per essere preso in esame da una corte. Ad avviso della Corte costituzionale, è un compito specifico del legislatore quello di individuare il bilanciamento tra interessi confliggenti, così da determinare cosa debba intendersi per “interesse pubblico”; la stessa Corte, in ogni caso, deve astenersi dall’esprimere qualsiasi opinione in relazione a questo pubblico interesse. In altre parole: un atto legislativo è per definizione l’espressione dell’interesse pubblico, della volonté générale.

In seguito, la Corte costituzionale austriaca ha, prima gradualmente, poi in maniera più radicale, mutato la propria posizione nei confronti del legislatore. Essa non rinuncia più a impiegare la nozione di pubblico interesse e ad annullare una legge che non sia conforme alla definizione che essa stessa dà di tale interesse. Ma anche se una disposizione legislativa, ad avviso della Corte, è legittimata dal pubblico interesse, essa esamina se la medesima disposizione rispetta il principio di proporzionalità – un concetto anch’esso molto vago.

In conseguenza di ciò, il numero degli atti legislativi dichiarati invalidi da questa Corte è cresciuto enormemente. Mentre tra il 1920 e il 1933 (quando ebbe fine il primo periodo della sua esistenza) la Corte dichiarò incostituzionali solamente tre disposizioni legislative federali e nove provinciali, negli ultimi decenni questo numero è cresciuto sino a superare le trenta disposizioni all’anno. Volendo considerare il risultato, sarebbe quindi sbagliato, da un punto di vista empirico, sostenere che la produzione del diritto costituisce una funzione del solo Parlamento; il diritto austriaco è diventato in maniera considerevole il prodotto della giurisprudenza della Corte costituzionale.

III.

Come può essere giustificata una simile evoluzione?

In primo luogo, essa è giustificata pragmaticamente dal fatto che l’opinione pubblica accetta ormai in larga parte il ruolo che le corti costituzionali rivestono nel campo della politica. Per quanto posso vedere, ciò è vero in tutti quei paesi europei in cui esiste una corte costituzionale; è, almeno, sicuramente vero per l’Austria. In tutti questi paesi la corte costituzionale è molto rispettata dall’opinione pubblica ed è ritenuta un elemento importante dell’organizzazione istituzionale dello Stato, a dispetto delle critiche dure che talvolta investono questa o quella decisione.

La gran parte di questi paesi, se non tutti, ha avuto esperienze, nel corso del ventesimo secolo, di regimi dittatoriali. Ed è questa esperienza che ha condotto a impostare in termini diversi dal passato i rapporti tra l’individuo e lo Stato. La veste giuridica di questi rapporti è sancita nei cataloghi dei diritti umani all’interno delle costituzioni. Questi cataloghi sono contenuti nelle costituzioni di molti paesi europei a partire dal diciannovesimo secolo, ma da allora il loro significato e la loro importanza è cambiata radicalmente in conseguenza di quei regimi che non hanno rispettato gli imperativi dello stato di diritto. I diritti umani sono diventati la base morale per la nostra società; formano gli standards sostanziali di ogni società democratica – secondo quanto formulato espressamente dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Ed a rendere effettivi questi diritti sono proprio le corti costituzionali, non da ultimo sostenute e stimolate dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, che svolge a livello europeo un compito analogo a quello delle corti costituzionali. Inizialmente, sarebbe potuto essere più semplice per una corte situata a tale livello transnazionale – quindi più distante dai parlamenti e dai governi nazionali – sviluppare un approccio attivo e incrementale nei confronti della garanzia dei diritti umani. Ma, in seguito, diverse corti costituzionali hanno seguito questo modello e l’hanno trapiantato con successo nei loro sistemi democratici nazionali. La Corte costituzionale austriaca è proprio un esempio eloquente.

Una funzione indispensabile di una corte costituzionale è quella di rendere effettivi i diritti individuali costituzionalmente garantiti contro le autorità statali, compreso il potere legislativo, adeguando con ciò il testo della costituzione alle esigenze di una società in rapida trasformazione. Le corti sono in grado di tenere conto di quegli specifici aspetti giuridici dei diritti umani che potrebbero altrimenti essere facilmente ignorati nel processo politico.

IV.

La promozione e lo sviluppo di diritti individuali costituzionalmente garantiti sono un fattore che può spiegare e giustificare il ruolo attivo delle corti costituzionali nella sfera della politica. In ogni caso, un simile ruolo è limitato dalla funzione dei parlamenti di trovare un equilibrio tra interessi differenti e contrastanti gli uni con gli altri. Le corti costituzionali molto spesso non esitano a prendere posizione a riguardo. Ad esempio: il Parlamento in Austria ha discusso intensamente e per lungo tempo la questione di come i genitori con figli potrebbero essere aiutati con strumenti pubblici, ed ha sviluppato un complesso sistema di assegni per i figli e di benefici fiscali. Comunque la Corte costituzionale l’abbia giudicato, questo sistema viola il principio di uguaglianza contenuto nella costituzione, dato che esso non tiene sufficientemente conto delle differenze intercorrenti tra coppie con figli e coppie senza figli. Obbligando il legislatore a tenere conto di questa differenza, la Corte ha effettivamente favorito gli interessi dei genitori più ricchi.

Come può essere giustificata una simile decisione? Devo confessare che ho difficoltà a giustificare questa specifica decisione della Corte. Ma in generale sappiamo che il processo legislativo, in realtà, non è orientato esclusivamente all’idea del pubblico interesse. Esso non funziona come una discussione sul bene comune condotta da persone responsabili solamente dinnanzi alla loro coscienza. A determinare le discussioni parlamentari sono piuttosto, per dirla semplicemente, gli interessi dei gruppi di potere più influenti o l’obiettivo dei differenti partiti politici di vincere le prossime elezioni. Ci sono molti fattori che distorcono e alterano il processo parlamentare rispetto alla idea classica del parlamentarismo.

Una corte costituzionale dovrebbe operare controbilanciando questi vincoli sempre maggiori che gravano sulla democrazia parlamentare. Mediante il suo potere di sindacare gli atti legislativi sulla base di quei valori giuridici consacrati nelle disposizioni costituzionali, la Corte dovrebbe spingere i membri del Parlamento a discutere i progetti di legge in maniera più aperta ed attenta. Una corte costituzionale dovrebbe quindi compensare i difetti strutturali del processo legislativo in una democrazia parlamentare dominata dai gruppi di interesse e dai partiti politici. In questo senso, una corte costituzionale forma un elemento di democrazia deliberativa – un concetto che è espressione dell’esigenza di non ridurre l’idea di democrazia alla sola elezione di un parlamento. Un simile concetto di democrazia mette piuttosto in evidenza le diverse possibilità dei cittadini singoli di influenzare il processo politico. Il controllo di costituzionalità degli atti legislativi offre ai cittadini la possibilità di esercitare un’influenza sul contenuto di tali atti intraprendendo le relative azioni giudiziarie –  un’influenza che potenzialmente ha un peso molto maggiore dell’espressione del voto in occasione delle elezioni.

Un tale concetto di democrazia comprende anche la deliberazione tra le varie istituzioni del sistema politico. In questo senso, il rapporto tra il legislatore e la corte non è verticale ma circolare, poiché vi è un’influenza reciproca nel rispetto dei loro differenti ruoli nell’arena politica.

In quest’ottica, una corte costituzionale diviene un soggetto legittimato ad agire nel processo politico. Il suo ruolo è, senza alcun dubbio, limitato dal fatto che essa ha solamente il potere di annullare atti legislativi, senza poter sostituire questi ultimi con regole generali da essa stessa elaborate. Essa opera come un legislatore negativo, per riprendere l’espressione di Hans Kelsen, e non come un legislatore “positivo”. Ma dichiarando incostituzionale una legge, essa obbliga il parlamento a riesaminare quella legge e, di conseguenza, a prendere in considerazione specifici aspetti giuridici che potrebbero essere stati trascurati nel precedente dibattito. La corte costituzionale obbliga quindi il parlamento a deliberare in maniera più aperta e più meditata sui progetti di legge.

V.

La Costituzione austriaca contiene una serie di disposizioni che corrispondono ad un simile modo di intendere il ruolo di una corte costituzionale.

In primo luogo, questa Corte è obbligata a censurare solamente quelle parti del testo di una legge che devono essere applicate nel giudizio che ha dato avvio al procedimento di controllo di costituzionalità, e solo nella misura necessaria ad eliminare i contrasti tra la legge in questione e la costituzione. In altre parole: di solito, è solo la minima parte di una legge che può essere sindacata dalla Corte, talvolta anche solo poche parole. Il testo rimanente della legge potrebbe avere l’aspetto di un moncone ed essere in pratica inutile o comunque inapplicabile; ma spetterà al legislatore porvi mano e predisporre, prendendo le mosse dalle parti della legge rimaste indenni, una disciplina che sia pur sempre applicabile, tenendo conto dell’opinione della Corte sugli aspetti di essa costituzionalmente rilevanti.

Le decisioni della Corte di regola non hanno effetto retroattivo, ma producono effetti a partire dal giorno della pubblicazione della sentenza di accoglimento nella gazzetta federale o provinciale, a seconda della legge oggetto del controllo di costituzionalità. La Corte può anche fissare un termine, che può raggiungere i diciotto mesi, a partire dal quale la legge censurata non produrrà più effetti. Lo scopo di questa previsione è che il legislatore possa avere tempo a sufficienza per modificare il testo della legge censurata – come ho detto, di solito solo in parte – dalla Corte costituzionale. Sulla scorta di queste regole potrà emergere un dialogo tra la corte e il legislatore. È una sorta di divisione del lavoro, quindi, quella che consente a entrambe le parti di rispettare reciprocamente i propri specifici ruoli nel complesso processo di evoluzione dell’ordinamento giuridico. C’è quantomeno una possibilità che il risultato di questo processo sia un diritto di migliore qualità.

VI.

Una tale concezione della funzione della Corte costituzionale in una democrazia parlamentare comporta alcune conseguenze quanto alla procedura decisionale da essa seguita.

1. Di regola, le corti discutono e decidono in segreto. Ci sono alcune eccezioni, come quella rappresentata dalla Corte federale svizzera. Ma prevalgono gli argomenti a favore della pratica della camera di consiglio. Ciò nonostante, è indispensabile che le corti costituzionali diano le più ampie motivazioni quando annullano una legge. Devono essere considerati tutti gli argomenti a supporto della costituzionalità della legge in questione. In una democrazia parlamentare, sussiste una presunzione di costituzionalità di qualsiasi legge adottata dai rappresentanti del popolo.

2. La possibilità di un’opinione dissenziente o concorrente è uno strumento per rendere pubbliche le deliberazioni dei giudici, valutando così le ragioni di una decisione. Nella maggior parte delle corti costituzionali esiste questa opzione, ma non in tutte, per esempio nella Corte costituzionale austriaca, e – come sappiamo tutti – nella Corte di giustizia delle Comunità europee, che opera in maniera simile a quella di una Corte costituzionale dell’Unione europea. Questo potrebbe essere considerato un difetto del processo decisionale seguito da una corte costituzionale.

3. Una corte costituzionale deve anche essere preparata ad accettare le critiche rivolte alle proprie pronunce, sia che vengano dagli studiosi, sia che vengano dai politici o dall’opinione pubblica; deve essere in grado di apprendere da queste critiche e di rispondere ad esse. Non è sufficiente che la corte, in una circostanza analoga, faccia riferimento ai suoi precedenti senza prendere in esame gli argomenti addotti contro di essi, come talvolta si comporta la Corte costituzionale austriaca. L’autorità della corte non può quindi ridursi alla sua posizione formale al vertice della gerarchia della giurisdizione, ma dipende dal grado di accettazione delle sue pronunce da parte dell’opinione pubblica.

4. Peter Häberle ha concepito l’idea per cui gli interpreti della costituzione formano una società aperta. Una corte costituzionale riveste un ruolo rilevante all’interno di questa “società”, in quanto elemento indispensabile a stimolare la discussione su questioni di livello costituzionale. Ma la Corte non può rivendicare per sé l’”ultima parola” in materia costituzionale. Indubbiamente, la Corte ha l’ultima parola nel caso concreto, ma la sua pronuncia non solo può essere soggetta a critiche, ma può anche essere superata, almeno in relazione alle controversie future, da un atto del parlamento che abbia la maggioranza qualificata richiesta per le modifiche della costituzione. In ultima istanza, la decisione finale in materia costituzionale è affidata al potere costituente del popolo (pouvoir constituant).

In tali condizioni giuridiche e sociologiche, non c’è dubbio che il sindacato di costituzionalità formi un elemento legittimo di ogni democrazia.



* Trad. it. a cura di Giorgio Repetto.

(24/10/2006)


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