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Home :: Materiali :: Atti di Convegni :: Convegno AIC 2006

Relazione di Olivier Dutheillet de Lamothe

IL CONSEIL CONSTITUTIONNEL ED IL PROCESSO DI INTEGRAZIONE COMUNITARIA*

 

Il processo di integrazione comunitaria ha inizio in un momento anteriore alla istituzione del Conseil constitutionnel. Il trattato che istituisce la Comunità Economica Europea, infatti, è stato sottoscritto a Roma il 25 marzo 1957. La ratifica del trattato è stata autorizzata con legge n. 57 – 880 del 2 agosto 1957, e dunque in data anteriore all’entrata in funzione del Conseil constitutionnel.

Come ogni altra istituzione francese, il Conseil constitutionnel si è comunque dovuto confrontare, con sempre maggiore frequenza, con il processo di integrazione comunitaria.

Il confronto ha seguito due modalità:

  1. -         per un verso, secondo quanto disposto dall’articolo 54 della Costituzione, al giudizio del Conseil può essere sottoposto un trattato, prima della ratifica, allo scopo di verificarne la conformità alla Costituzione: se il Conseil ritiene che il trattato contenga disposizioni contrarie alla Costituzione, la ratifica non potrà aver luogo se non all’esito di una revisione costituzionale;
  2. -         per altro verso, ai sensi dell’articolo 61 della Costituzione, il Conseil è competente a giudicare su qualunque legge approvata e non ancora promulgata, ed in questo senso anche su una legge che dia applicazione ad un regolamento o ad una direttiva comunitaria.

Nella evoluzione della giurisprudenza del Conseil si possono distinguere tre tappe, che trovano corrispondenza nel processo di integrazione comunitaria:

  1. -         il Conseil constitutionnel, in un primo momento, si è dovuto confrontare con i trattati che hanno progressivamente ampliato le competenze della Comunità europea (1)
  2. -         in un secondo momento, il Conseil ha affrontato il problema del diritto comunitario derivato, cioè dei regolamenti e delle direttive (2)
  3. -         da ultimo, il Conseil constitutionnel ha dovuto definire la portata del principio della supremazia del diritto comunitario (3)

1. Il Conseil consitutionnel ed i trattati europei

Il primo trattato comunitario sottoposto all’esame del Conseil constitutionnel è stato quello sottoscritto a Lussemburgo il 22 aprile 1970, con il quale sono state apportate modifiche a talune disposizioni dei trattati in materia finanziaria, insieme alla decisione del Consiglio delle Comunità europee datata 21 aprile 1970, relativa alla sostituzione delle contribuzioni degli Stati membri con risorse proprie delle Comunità. Con una pronuncia emessa in data 19 giugno 1970, il Conseil riconobbe la conformità di questi due trattati alla Costituzione, facendo riferimento per la prima volta, nella motivazione, al quindicesimo alinea del Preambolo della Costituzione del 1946, secondo il quale “con riserva di reciprocità la Francia consente alle limitazioni di sovranità necessarie per l’organizzazione e la difesa della pace”. Il Conseil ritenne, in particolare, che la decisione del Consiglio delle Comunità europee del 21 aprile 1970 non determinava “né in ragione della sua natura, né in ragione della sua importanza, alcuna violazione delle condizioni essenziali di esercizio della sovranità nazionale”, criterio che avrebbe ispirato tutta la giurisprudenza successiva (Décision n. 70 – 39 D.C. del 19 giugno 1970, recueil pag. 15).

            Nell’esaminare, nel 1976, la decisione del Consiglio dei ministri delle Comunità europee e l’atto allegato, relativi alla elezione a suffragio universale del Parlamento europeo, il Conseil constitutionnel accertò la conformità della decisione alla Costituzione (Décision n. 76 – 71 D.C. del 30 dicembre 1976, recueil pag. 15). Con questa pronuncia, il Conseil delineò una distinzione, che avrebbe successivamente dovuto abbandonare, tra le limitazioni di sovranità consentite dal quindicesimo alinea del Preambolo della Costituzione del 1946 ed i trasferimenti totali o parziali di sovranità vietati dalla Costituzione.

            La sentenza fondamentale, in materia, è quella pronunciata dal Conseil  sul trattato dell’Unione europea sottoscritto a Maastricht il 7 febbraio 1992 (Décision n. 92 – 308 D.C. del 9 aprile 1992, recueil pag. 55). In questa decisione il Conseil ha affermato che “il rispetto della sovranità nazionale non impedisce che, sulla base delle citate disposizioni del Preambolo della Costituzione del 1946, la Francia  possa concludere, con riserva di reciprocità, accordi internazionali al fine di partecipare alla creazione ed allo sviluppo di una organizzazione internazionale permanente, dotata di personalità giuridica ed investita di poteri decisionali in conseguenza di trasferimenti di competenze autorizzati dagli Stati membri”. Tuttavia, ha proseguito il Conseil, “qualora accordi internazionali sottoscritti per tale finalità contengano una clausola che contrasti con la Costituzione o che possa pregiudicare le condizioni essenziali di esercizio della sovranità nazionale, l’autorizzazione alla loro ratifica non può prescindere da una revisione costituzionale”. Nel caso di specie, si trattava del diritto di voto e di elettorato passivo dei cittadini dell’Unione europea alle elezioni amministrative, delle disposizioni relative all’unione economica e monetaria e del ricorso al voto a maggioranza qualificata per l’adozione delle decisioni in materia di politica comune dei visti di ingresso. Questa pronuncia ha determinato la revisione costituzionale del 25 giugno 1992, all’esito della quale è stato inserito nel testo della Costituzione francese il nuovo titolo XV “Le Comunità europee e l’Unione europea”.

            Le decisioni successive del Conseil aventi ad oggetto i trattati europei seguono il percorso logico-giuridico delineato da questa pronuncia, di cui riprendono le considerazioni di principio, sia con riferimento al trattato di Amsterdam che con riguardo al trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa.

            Nella sentenza n. 97 -394 D.C. del 31 dicembre 1997 sul trattato di Amsterdam (cfr. recueil, p. 344), il Conseil ha affermato che, in considerazione della revisione costituzionale che ha introdotto l’articolo 88-2 nella Costituzione, richiedono un nuovo intervento di revisione costituzionale le clausole del Trattato di Amsterdam che prevedono, a vantaggio della Comunità europea, alcuni trasferimenti di competenze che attengono alle condizioni essenziali di esercizio della sovranità nazionale, sia perché tali trasferimenti riguardano un ambito di competenza diverso dalla istituzione di una unione economica e monetaria o dall’attraversamento delle frontiere comuni, sia perché le disposizioni in oggetto prevedono nuove modalità per l’esercizio delle competenze il cui trasferimento era stato autorizzato dall’articolo 88-2, rispetto alle modalità previste dal trattato sull’Unione europea firmato il 7 febbraio 1992.

            Con la sua pronuncia n. 204-505 DC del 19 novembre 2004, avente ad oggetto il trattato che stabilisce una Costituzione per l’Europa (recueil, p. 173) il Conseil ha ricordato “che è necessaria una revisione costituzionale per qualunque disposizione di un trattato che - nell’ambito di una materia che attenga all’esercizio della sovranità nazionale ma che sia già rientrante tra le competenze dell’Unione o della Comunità - modifichi il procedimento decisionale applicabile, sia nel caso in cui venga adottata la regola della decisione a maggioranza qualificata sostituendo la regola dell’unanimità in seno al Consiglio, così da privare la Francia di ogni potere di opposizione, sia che venga attribuita una funzione discrezionale al Parlamento europeo, che non è un’emanazione della sovranità nazionale, così da privare la Francia di ogni potere esclusivo di iniziativa”.

2. Il Conseil constitutionnel ed il diritto comunitario derivato

La prima pronuncia nella quale il Conseil constitutionnel si è trovato a decidere su un regolamento comunitario è la sentenza del 30 dicembre 1977 relativa alla legge di assestamento del bilancio per il 1977, che determinava le modalità di riscossione di un’imposta sulla produzione di isoglucosio stabilita da un regolamento del Consiglio delle comunità europee. I parlamentari che avevano impugnato la legge avanti al Conseil criticavano la disposizione, nella misura in cui essa avrebbe privato il Parlamento del potere di disciplinare un’imposta, la cui  base imponibile e la cui aliquota erano già state determinate da un regolamento comunitario, il quale, a loro avviso, avrebbe violato il principio della sovranità popolare e del previo consenso alla  previsione di un’imposizione fiscale. Dopo aver rilevato che l’imposta in oggetto si configura come una risorsa propria comunitaria e dopo aver ricordato che i regolamenti comunitari, secondo quanto disposto dall’articolo 189 del trattato, sono obbligatori in tutti i loro elementi e direttamente applicabili negli Stati membri, il Conseil ritenne “che, con riferimento al regolamento 17 maggio 1977, il Parlamento non aveva titolo per intervenire nella determinazione della base imponibile e dell’aliquota, e che esso conservava soltanto la possibilità di disciplinare le modalità di riscossione non stabilite dal regolamento; che le conseguenze della ripartizione di competenze, così come determinata, tra le istituzioni comunitarie e le autorità nazionali con riguardo sia alle condizioni di esercizio della sovranità nazionale, sia alla disciplina di cui all’articolo 34 della Costituzione relativa alla competenza della legge, discendono dagli impegni internazionali sottoscritti dalla Francia che rientrano nella sfera di applicazione dell’articolo 55 della Costituzione (Décision n. 77-90 DC del 30 dicembre 1977, recueil pag. 44). Confermata da un’altra pronuncia emessa in pari data (n. 77-89 DC del 30 dicembre 1977, recueil pag. 46), questa decisione è stata apprezzata dalla dottrina per la sua piena adesione ai principi comunitari: secondo Avril e Gicquel, “la pronuncia in oggetto si muove lungo la linea tracciata dalla sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità del 15 luglio 1964, Costa contro Enel, con la quale è stata affermata la primazia assoluta e l‘applicabilità diretta della norma comunitaria nei confronti della norma nazionale, anche di rango costituzionale” (Pouvoirs 1978, pag. 187, commento di Avril e Gicquel).

Successivamente, il Conseil si è allontanato da questa ortodossia comunitaria, esercitando un controllo indiretto di legittimità costituzionale sul diritto comunitario derivato. Non vi sono elementi ostativi, in realtà, a che il Conseil venga chiamato a giudicare, ai sensi dell’articolo 61 della Costituzione, su una legge che dà applicazione ad un regolamento o che rappresenta la trasposizione di una direttiva comunitaria. Giudicando su questi ricorsi, l’esame di un motivo di censura con il quale sia affermata la contrarietà tra la legge applicativa di un regolamento o di trasposizione di una direttiva e la Costituzione francese può portare il Conseil ad esercitare un controllo indiretto sul diritto comunitario derivato in rapporto alla Costituzione.

Le pronunce nelle quali il Conseil constitutionnel si è trovato ad esaminare regolamenti o direttive comunitarie non sono molto numerose: se ne possono menzionare 5 tra il 1978 ed il 2004[1]. Per lo meno in un caso il Conseil è stato indotto a censurare in parte una legge recante trasposizione di una direttiva: il riferimento è alla sentenza n. 94-348 DC del 3 agosto 1994 (recueil pag. 117), con la quale il Conseil è stato chiamato a pronunciarsi sulla conformità alla Costituzione della legge relativa alla previdenza complementare dei lavoratori dipendenti, adottata in attuazione delle direttive n. 92/49 e n. 92/96 del 18 giugno e del 10 novembre 1992 del Consiglio delle comunità europee. Nella fattispecie, lo scrutinio del Conseil ha avuto quale oggetto la conformità delle disposizioni della legge di attuazione al principio di legalità, alla libertà di iniziativa economica nonché al principio costituzionale di partecipazione dei lavoratori alla determinazione collettiva delle condizioni di lavoro. Il Conseil ha annullato una delle disposizioni di questa legge, che esonerava talune istituzioni dall’obbligo di costituire dei fondi aventi la finalità di garantire i diritti dei lavoratori dipendenti in caso di trasferimento o di insolvenza dell’impresa.

Il Conseil è ritornato ad assestarsi su una posizione di stretta osservanza dei principi comunitari con la sentenza n. 2004-496 del 10 giugno 2004, avente ad oggetto una legge per la promozione dell’economia digitale (recueil pag. 101).

Il Conseil ha stabilito “che ai sensi dell’articolo 88-1 della Costituzione: “La Repubblica partecipa alle Comunità europee ed all’Unione europea, costituite da Stati che hanno liberamente scelto, in virtù dei trattati che le hanno istituite, di esercitare in forma comune talune loro attribuzioni”; che inoltre la trasposizione nel diritto interno di una direttiva comunitaria discende da una esigenza di ordine costituzionale alle quale potrebbe fare ostacolo soltanto una espressa previsione contraria della Costituzione; che stante l’assenza di una tale previsione, soltanto il giudice comunitario, investito della questione a titolo pregiudiziale, può verificare il rispetto da parte della direttiva comunitaria delle competenze definite dal trattato e dei diritti fondamentali garantiti dall’articolo 6 del trattato sull’Unione europea”. Il Conseil, pertanto, si è ritenuto incompetente a giudicare sulla conformità alla Costituzione di disposizioni legislative “che si limitano a contenere previsioni che discendono quale conseguenza necessaria di disposizioni incondizionate e precise” di una direttiva sulla quale il Conseil non ha competenza a pronunciarsi.

Per effetto di questa pronuncia si viene a determinare una duplice innovazione:

  1. -         da un lato, il Conseil constitutionnel riconosce per la prima volta la specificità del diritto comunitario nell’ambito del diritto internazionale, richiamando l’articolo 88-1 della Costituzione, introdotto all’esito della riforma costituzionale del 1992, e non l’articolo 55. E’ dall’articolo 88-1 che deriva la primazia del diritto comunitario; da questa disposizione discende che “la necessità della trasposizione nel diritto interno di una direttiva comunitaria ha un fondamento costituzionale”.
  2. -         Il Conseil, d’altro lato, si è ritenuto incompetente a conoscere di una legge che si limita a contenere previsioni meramente consequenziali ad una direttiva comunitaria. Il ragionamento si fonda su un sillogismo inconfutabile. Il Conseil constitutionnel non è competente a conoscere del diritto comunitario. La legge che è sottoposta al suo controllo ha un contenuto limitato a disposizioni consequenziali a previsioni incondizionate e precise – caratterizzate da un effetto diretto, secondo la giurisprudenza della Corte di Giustizia – di una direttiva. Pertanto il Conseil constitutionnel non è competente a pronunciarsi in ordine a tali disposizioni. Il Conseil si è soltanto riservato la possibilità – per vero alquanto teorica – che le disposizioni in oggetto confliggano con una espressa previsione contraria della Costituzione francese, cioè con una disposizione che sia peculiare al sistema costituzionale, come ha precisato in una successiva decisione (n. 2004-498 DC del 29 luglio 2004, recueil pag. 122).

Traendo le logiche conseguenze da questa pronuncia e in particolare dalla constatazione per la quale la trasposizione nel diritto interno di una direttiva comunitaria rappresenta un obbligo costituzionale, il Conseil si è riservato la possibilità di accertare la manifesta incompatibilità di una legge di trasposizione di una direttiva comunitaria con gli obiettivi di tale direttiva. Se la giurisprudenza IVG conserva la sua validità, quand’anche riferita al diritto comunitario, se dunque non rientra nelle attribuzioni del Conseil constitutionnel di verificare la conformità di una legge al diritto comunitario in generale, controllo attribuito alle giurisdizioni ordinarie, rientra invece nelle sue attribuzioni accertare, nella logica di un controllo a priori quale è quello esercitato dal Conseil, se il legislatore abbia correttamente rispettato l’obbligo costituzionale, che gli incombe, di assicurare una corretta trasposizione delle direttive comunitarie, senza tradirne il dettato normativo e lo spirito (n. 2006-535 DC del 30 marzo 2006, punto 28 del considérant).

“Gli obblighi che incombono ad una legge di trasposizione” sono stati illustrati in modo più esplicito in una serie di considerazioni di principio enunciate nella sentenza n. 2006-540 DC del 27 luglio 2006, che può essere considerata come il punto di arrivo di un ciclo giurisprudenziale inaugurato nel giugno 2004.

“Considerando che ai sensi dell’articolo 88-1 della Costituzione: “La Repubblica partecipa alle Comunità europee ed all’Unione europea, costituite da Stati che hanno liberamente scelto, in virtù dei trattati che le hanno istituite, di esercitare in forma comune talune loro attribuzioni”; che inoltre la trasposizione nel diritto interno di una direttiva comunitaria discende da una esigenza di ordine costituzionale;

Considerando che compete, pertanto, al Conseil constitutionnel, chiamato a giudicare ai sensi dell’articolo 61 della Costituzione su una legge avente quale oggetto la trasposizione nel diritto interno di una direttiva comunitaria, di vigilare affinché il predetto obbligo venga rispettato; che tuttavia il controllo così esercitato è sottoposto ad un duplice ordine di limitazioni;

Considerando, in primo luogo, che la trasposizione di una direttiva non potrebbe contrastare con una regola o un principio inerente all’identità costituzionale della Francia, a meno che il costituente non vi abbia consentito;

Considerando, in secondo luogo, che, chiamato a decidere prima della promulgazione della legge entro il termine previsto dall’articolo 61 della Costituzione, il Conseil constitutionnel non può sottoporre alla Corte di giustizia delle Comunità europee la questione pregiudiziale prevista dall’articolo 234 del trattato che istituisce la Comunità europea; che quindi esso potrebbe dichiarare contraria all’articolo 88-1 della Costituzione soltanto una disposizione legislativa manifestamente incompatibile con la direttiva alla quale intenderebbe dare applicazione; che in ogni stato del procedimento compete alle autorità giurisdizionali nazionali, nel caso di specie, rivolgersi alla Corte di giustizia delle Comunità europee a titolo pregiudiziale”.

Nella fattispecie, il Conseil ha ritenuto che il titolo I della legge che gli era stata sottoposta, che aveva quale finalità la trasposizione della direttiva del 22 marzo 2001 sulla armonizzazione di alcuni aspetti del diritto d’autore e di diritti consimili nella società dell’informazione, “sarebbe contraria all’obbligo costituzionale che discende dall’articolo 88-1 della Costituzione se arrecasse pregiudizio alle prerogative che la direttiva riconosce ai titolari dei diritti analoghi in materia di riproduzione e di comunicazione al pubblico delle loro opere o prestazioni; che in una simile evenienza, in effetti, la legge disconoscerebbe manifestamente sia la finalità generale perseguita dalla direttiva che le sue disposizioni aventi effetto diretto”.

3. Il Conseil constitutionnel e la primazia del diritto comunitario.

3.1 Il principio del primato del diritto comunitario sul diritto nazionale è un principio di origine giurisprudenziale. E’ stato affermato per la prima volta, in termini che conservano tutt’oggi la loro validità, dalla sentenza del 15 luglio 1964 Costa contro Enel della Corte di giustizia delle Comunità europee (n. 6-64, recueil 1964 pag. 1141).

            A giudizio della Corte, “a differenza dei trattati internazionali ordinari, il trattato della C.E.E. ha istituito un vero e proprio ordinamento giuridico, integrato nel sistema giuridico degli Stati membri con l’entrata in vigore del trattato che si impone alle loro giurisdizioni ..

            “Questa integrazione del sistema giuridico di ciascun paese ad opera di disposizioni di fonte comunitaria, e più in generale i termini e lo spirito del trattato, hanno quale corollario l’impossibilità per gli Stati di far prevalere, contro un ordinamento giuridico da loro accettato a condizione di reciprocità, una misura unilaterale ulteriore che non potrebbe essere loro opposta …”.

            “Da questi elementi deriva che, originando da una fonte autonoma, il diritto derivato dal trattato non potrebbe dunque, in ragione della sua peculiare natura originaria, vedersi opposta una qualsivoglia disposizione  interna, senza perdere il suo carattere comunitario e senza che venisse posto in discussione il fondamento giuridico della Comunità stessa”.

            La Corte di giustizia delle Comunità Europee ha dedotto da questi principi “che il giudice nazionale chiamato ad applicare, nell’ambito della sua competenza, le disposizioni di diritto comunitario, ha l’obbligo di garantire la piena efficacia di queste norme non applicando, quando occorra, nell’esercizio della propria autorità, qualunque disposizione legge nazionale contraria, anche posteriore, senza dover chiedere o attendere la preventiva eliminazione di tale disposizione per via legislativa o con altro procedimento previsto dalla Costituzione” (Corte di giustizia delle Comunità europee, 9 marzo 1978, Amministrazione delle finanze contro Simmenthal, recueil p. 641).

            Le autorità giudiziarie francesi riconoscono pienamente questa primazia del diritto comunitario sulla legislazione nazionale, anche posteriore, si tratti della Corte di cassazione (Sezioni unite, 24 maggio 1975, Société des Cafés Jacques Vabrem Dalloz 1975 pag. 497, conclusioni di Touffait) o del Consiglio di Stato (Adunanza plenaria 20 ottobre 1989, Nicolo, recueil pag. 190, conclusioni di Frydman).

            Peraltro, sia il Consiglio di Stato che la Corte di cassazione ritengono che la supremazia così riconosciuta al diritto internazionale non trovi applicazione, nell’ordinamento interno, con riguardo alle disposizioni di rango costituzionale. Il Consiglio di Stato lo ha affermato nel caso Sarran (Assemblea del 30 ottobre 1998, Sarran, Levacher ed altri, recueil pag. 368) e la Corte di cassazione nel caso Fraysse (Adunanza plenaria 2 giugno 2000, Fraysse, n. 99-602 74). Questa soluzione si basa sulla lettera dell’articolo 55 della Costituzione che prevede che i trattati regolarmente ratificati hanno una forza superiore rispetto alle leggi, a non rispetto alla Costituzione, e sulla lettera dell’articolo 54, il quale prevede che se un trattato contiene una clausola contrastante con la Costituzione, l’autorizzazione alla ratifica può essere concessa soltanto dopo una revisione costituzionale. La soluzione si fonda altresì, sul piano teorico, sull’idea che la Costituzione determini la competenza della competenza e la gerarchia delle norme giuridiche. Come è stato brillantemente dimostrato dal professor Denis Alland: “tutto l’ingegno del mondo non riuscirebbe a trovare uno strumento che consenta alla Costituzione o alle istituzioni da questa previste di collocare il diritto costituzionale su una posizione ad essi superiore. Da dove deriverebbe il potere di innalzamento che consentirebbe loro di elevare il valore di una qualche norma al di fuori della loro portata?”(“Consécration d’un paradoxe: primauté du droit interne sur le droit international”, RFDA 1998 pag. 1094).

            Questo principio della supremazia del diritto comunitario, di origine puramente giurisprudenziale, è stato consacrato per la prima volta nel trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa, il cui articolo 1-6 prevede che “La Costituzione ed il diritto adottato dalle istituzioni dell’Unione, nell’esercizio delle competenze attribuite da questa, prevalgono sul diritto degli Stati membri”.

 

3.2 Il Conseil constitutionnel riconosce pienamente questa supremazia del diritto comunitario.

            Con la sentenza del 9 giugno 2004, ha compiuto un passo decisivo traendo il fondamento di questa supremazia non dall’articolo 55 della Costituzione ma dall’articolo 88-1. Con la pronuncia del 19 novembre 2004 relativa al trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa (recueil pag. 173), il Conseil constitutionnel, dopo aver richiamato la disposizione dell’articolo 88-1 della Costituzione, ne fa conseguire “che il costituente ha in tal modo consacrato l’esistenza di un ordinamento giuridico comunitario integrato all’ordinamento giuridico interno e distinto rispetto all’ordinamento giuridico internazionale”.

            L’interrogativo che il Conseil è stato chiamato a risolvere era il seguente: l’articolo I-6 del trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa si limita a codificare la supremazia del diritto comunitario nei termini già noti o gli attribuisce una nuova legittimazione, a carattere assoluto, affermando la supremazia del diritto comunitario non soltanto nei confronti della legge nazionale ma anche nei confronti della Costituzione?

            La risposta del Conseil constitutionnel si articola in tre punti.

            Dalle clausole del trattato che porta il titolo di “Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa”, e principalmente da quelle riguardanti l’entrata in vigore del trattato, alla sua revisione ed alla possibilità di denunzia, si ricava la conclusione che esso conserva la natura di trattato internazionale (considérant 9 della sentenza del 19 novembre 2004).

            Trattandosi di un trattato internazionale è opportuno, applicando i principi tradizionali del diritto internazionale pubblico, fare riferimento, ai fini dell’interpretazione, alla comune intenzione delle parti. Il Conseil, a tale riguardo, ha preso in considerazione due elementi essenziali:

  1. -         l’articolo I-6 segue immediatamente l’articolo I-5 del trattato, secondo il quale l’Unione rispetta l’identità nazionale degli Stati membri “insita nella loro struttura fondamentale  politica e costituzionale”;
  2. -         inoltre, al momento della sottoscrizione dell’atto finale della Conferenza intergovernativa che ha adottato il trattato, è stata adottata su richiesta della Gran Bretagna una dichiarazione riguardante l’articolo I-6 secondo la quale “La conferenza constata che l’articolo I-6 rispecchia la giurisprudenza attuale della Corte di Giustizia delle Comunità Europee e del Tribunale di primo grado”.

Il Conseil ha pertanto ritenuto che da un’interpretazione sistematica delle disposizioni del trattato “e principalmente dal combinato disposto degli articoli I-5 e I-6, risulta che il trattato non modifica né la natura dell’Unione europea, né la portata del principio della primazia del diritto dell’Unione che deriva, come è stato sostenuto dal Conseil constitutionnel nelle decisioni sopra citate, dall’articolo 88-1 della Costituzione; che pertanto l’articolo I-6 sottoposto all’esame del Conseil non rende necessaria una revisione costituzionale” (considérant 13 della sentenza del 19 novembre 2004).

 

3.3 Il diritto comunitario, insomma, prevale sulla legge nazionale e su tutte le norme di rango inferiore. Tuttavia, secondo la formula del Conseil constitutionnel, la Costituzione mantiene “la sua posizione di vertice dell’ordinamento giuridico interno” (considérant 10 della sentenza del 19 novembre 2004).

Questa ricostruzione è imperfetta sul piano logico: essa contrasta con un principio cartesiano e dunque con un giurista francese. La supremazia del diritto comunitario non è assoluta: si arresta dinanzi alla Costituzione che ne rappresenta il fondamento.

Questa ricostruzione imperfetta lascia sussistere un punto di divergenza, a dire il vero per molti aspetti teorico, con la giurisprudenza della Corte di Giustizia. La Corte, invero, ha sostenuto, per lo meno in una occasione, che le disposizioni comunitarie dotate di effetto diretto debbano prevalere su una espressa disposizione contraria della costituzione tedesca (Corte di Giustizia, Tanja Kreil/RFA, C285/98, recueil 2000, pag. I-69). La profondità di tale divergenza non deve peraltro essere sopravvalutata. Come ha rilevato lo stesso ex Presidente della Corte, G.C. Rodriguez Iglesias: “La reticenza dei giudici costituzionali ad applicare il principio della supremazia del diritto comunitario con la stessa portata che gli attribuisce la Corte di Giustizia è certamente comprensibile, tenendo conto del fatto che la supremazia della Costituzione rappresenta la condizione di esistenza dei tribunali costituzionali. Allo stato attuale dell’integrazione comunitaria, caratterizzato, sul piano giuridico, dalla reciproca relativa autonomia degli ordinamenti nazionale e comunitario – malgrado le loro plurime implicazioni – e dalla separazione fra gli organi giurisdizionali – che non si integrano in un rapporto di gerarchia – il conflitto radicale tra le esigenze dell’ordinamento comunitario e quelle della Costituzione di uno stato membro non è suscettibile di ricevere una soluzione soddisfacente sul piano logico, poiché sia il diritto comunitario che il diritto costituzionale rivendicano la loro pretesa alla supremazia. Ora, un tale conflitto radicale in realtà ha carattere puramente ipotetico e sia i tribunali costituzionali, sia la Corte di Giustizia possono e debbono evitare che un tale conflitto venga a prodursi[2].

      Questa situazione non fa che riflettere quella dell’Europa. L’Europa non è uno stato federale. Se fosse divenuta uno stato federale, la situazione sarebbe stata diversa: questo è, in buona sostanza, il significato profondo della soluzione adottata dal Conseil constitutionnel nella sua pronuncia del 30 novembre 2004.     

      Facendo espresso riferimento, al punto 13 del considérant di questa decisione, alla sentenza 10 giugno 2004 sull’economia digitale ed alle pronunce del 1 luglio e del 29 luglio 2004 che ne hanno confermato e precisato il ragionamento ivi enunciato, il Conseil constitutionnel ha inteso, tuttavia, riservarsi l’applicazione delle espresse previsioni contrarie della Costituzione francese, cioè di regole e principi che sono insiti nell’identità costituzionale della Francia. Solo disposizioni di tale genere, come ad esempio il principio di laicità, sono idonee a precludere la supremazia del diritto comunitario e, di conseguenza, la trasposizione nel diritto interno di una direttiva.

      Questa impostazione del Conseil constitutionnel si allinea alle posizioni sostenute dalle Corti costituzionali di Spagna, Italia e Germania.

      Il tribunale costituzionale spagnolo, nella sua pronuncia del 13 dicembre 2004 D.T.C. 1/2004 avente ad oggetto la conformità alla Costituzione del trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa, ha assunto una posizione identica a quella del Conseil constitutionnel francese. Ha ritenuto, infatti, che gli articoli I-5 e II-113 del trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa “consacrano la garanzia dell’esistenza degli Stati e delle loro istituzioni, dei loro valori, principi e diritti fondamentali, che non potrebbero in alcun caso essere disconosciuti per effetto di un trasferimento di competenze ad una organizzazione sovranazionale[3].

      Individuando nell’articolo 93 della Costituzione spagnola[4] – equivalente all’articolo 88-1 della Costituzione francese – il fondamento della supremazia del diritto comunitario, il Tribunale costituzionale precisa che “Il trasferimento di competenze che l’articolo 93 permette è soggetto, a sua volta, a dei limiti di ordine materiale che si impongono allo stesso. Tali limiti materiali – non espressamente previsti nella disposizione costituzionale, ma implicitamente desumibili in ragione del significato essenziale attribuibile alla disposizione medesima – si concretano nel rispetto della sovranità dello Stato, delle nostre istituzioni costituzionali, e del sistema di valori e principi fondamentali proclamati dalla nostra Costituzione nella quale i diritti fondamentali assumono una portata normativa peculiare (art. 10, § 1 della Costituzione)”.

      La Corte costituzionale italiana, pur riconoscendo pacificamente la supremazia del diritto comunitario, si è riservata la possibilità di garantire la salvaguardia “dei principi supremi dell’ordinamento giuridico italiano” (sentenza n. 232 del 13 aprile 1989, società FRAGD, R.U.D.H. pag. 258).

      La motivazione della sentenza Fragd, che si muove esattamente sulla stessa linea seguita dal Conseil costitutionnel francese, è di particolare interesse: “Vero è che l'ordinamento comunitario prevede un ampio ed efficace sistema di tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi dei singoli… ed è non meno vero che i diritti fondamentali desumibili dai principi comuni agli ordinamenti degli Stati membri costituiscono, secondo la giurisprudenza della Corte delle Comunità europee, parte integrante ed essenziale dell'ordinamento comunitario. Ma ciò non significa che possa venir meno la competenza di questa Corte a verificare, attraverso il controllo di costituzionalità della legge di esecuzione, se una qualsiasi norma del Trattato, così come essa è interpretata ed applicata dalle istituzioni e dagli organi comunitari, non venga in contrasto con i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale o non attenti ai diritti inalienabili della persona umana. In buona sostanza, quel che è sommamente improbabile è pur sempre possibile; inoltre, va tenuto conto che almeno in linea teorica generale non potrebbe affermarsi con certezza che tutti i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale si ritrovino fra i principi comuni agli ordinamenti degli Stati membri e quindi siano compresi nell'ordinamento comunitario.

      La Corte costituzionale tedesca aveva inaugurato questo percorso giurisprudenziale. Al termine di una evoluzione in più tappe nella propria giurisprudenza, la Corte ha ammesso che, nella misura in cui la giurisprudenza della Corte di Giustizia permetta da lungo tempo (“Solange”…) l’esercizio di un controllo a livello comunitario del rispetto dei diritti fondamentali, non vi sarebbe la necessità per la Corte nazionale di verificare se un atto di diritto derivato violi i diritti garantiti dalla Costituzione tedesca[5]. La rinuncia al controllo è, pertanto, condizionata.

      Questa comune posizione delle Corti costituzionali francese, italiana e tedesca non fa che riflettere, sul piano del diritto sostanziale, l’imperfezione della costruzione comunitaria sul piano teorico. Se il nucleo essenziale dei valori degli Stati membri in materia di protezione dei diritti fondamentali è comune agli Stati medesimi e se la tutela dei diritti fondamentali è ormai assicurata a livello comunitario, ciascuno Stato desidera, nondimeno, riservarsi la possibilità, quantomeno sul piano teorico, di difendere valori e principi che sono peculiari al proprio ordinamento giuridico.

 

      In questo modo il processo di integrazione comunitaria si assesta, secondo la felice espressione di Madame Delmas-Marty, su “un pluralismo ordinato”: pluralismo degli ordinamenti giuridici nazionali integrati nell’ordinamento giuridico comunitario. I valori nazionali che sono propri di ciascuno Stato membro segnano il limite di questa integrazione. E’ questa la realtà fondamentale che riconosce l’articolo I-5 del trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa: “l’Unione rispetta l’identità nazionale degli Stati membri insita nella loro struttura fondamentale e  costituzionale”. “In altri termini, come è stato evidenziato dal Tribunale costituzionale spagnolo, i limiti ai quali fanno riferimento le riserve formulate dagli organi di giurisdizione costituzionale sopra menzionati sembrano essere ormai proclamati in modo inequivoco dallo stesso trattato che è sottoposto al nostro scrutinio, che in definitiva ha adattato le sue disposizioni alle esigenze delle Costituzioni degli Stati membri”. Questa formula si colloca, come ha giustamente rilevato la dottrina[6], su una posizione meno avanzata rispetto alla giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee. Essa traduce correttamente la condizione, fragile e mutevole, in equilibrio continuamente cangiante, della costruzione europea, questa freccia alata “che vibra, vola e che non vola!”[7].



* Traduzione di Dimitri Girotto

[1] N. 80-126 DC del 30 dicembre 1980, recueil pag. 53; n. 94-348 DC del 3 agosto 1994, recueil pag. 117. Per contro, non appaiono significative le altre tre pronunce emesse al riguardo: la n. 78-100 DC del 29 dicembre 1978, recueil pag. 38; la n. 96-383 DC del 6 novembre 1996, recueil p. 128; la n. 2000-440 DC del 10 gennaio 2001, recueil pag. 39.

[2] Gil Carlos Rodriguez Iglesias, “Revista de Derecho Comunitario Europeo” n. 20, 2005, 5-17: “No existe contradiccion entre la Constitucion espanola y la Consituccion europea: la Declaracion del Tribunal Constitucional”.

[3] “La question de la primauté du droit de l’Union en Espagne et au Portugal”, R.F.D.A. 2005, pag. 47.

[4] L’articolo 93 dispone: “Una legge organica potrà autorizzare la stipulazione di trattati per effetto dei quali venga attribuito ad una organizzazione o istituzione internazionale l’esercizio delle competenze che derivano dalla Costituzione”.

“E’ competenza del Parlamento o del Governo, secondo il caso, di garantire l’esecuzione di questi trattati e delle risoluzioni adottate dagli organismi internazionali o sopranazionali che beneficiano di questo trasferimento di competenze”.

[5] 29 maggio 1974, Solange I, R.T.D.E. 1975.332, nota di Fromont; Cah. Dr. Eur. 1975.149, nota di Cohen-Johnatan; R.M.C. 1975.10, nota di Ehlerman; 22 ottobre 1986, Solange II, R.T.D.E. 1987.537, nota di Constantinesco; A.I.J.C. 1987.419, nota di Autexier; 7 giugno 2000, Solange III, R.T.D.E. gennaio marzo 2001, nota di C. Grewe.

[6] Paul Cassia, “L’article I-6 du Traité etablissant una Constitution pour l’Europe et la hiérarchie des normes”, J.C.P. – La Semine Juridique Administrations et Collectivités Territoriales 2004, pag. 1058.

[7] Paul Valere, “Le cimetière marin”, 123.

(25/10/2006)


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