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Relazione di Francisco Balaguer Callejòn

Le Corti costituzionali e il processo di integrazione europea

PDF Versione integrale con note e bibliografia

Le Corti costituzionali e il processo di integrazione europe

Francisco Balaguer Callejòn, Professore ordinario di Diritto costituzionale presso l’Università di Granada (Spagna), Professore Jean Monnet di Diritto costituzionale europeo.

Sommario

  1. Introduzione
  1. Corte di Giustizia e Corti costituzionali
    • Giustizia costituzionale, Corte di Giustizia e Corti costituzionali
    • La funzione della Corte di Giustizia e delle Corti costituzionali
  1. Il livello (pre)costituzionale dell’Unione europea
    • Paura della Costituzione?
    • Il rafforzamento della sovranità statale attraverso le istanze sovranazionali
    • La reazione delle Corti costituzionali in difesa della Costituzione
  1. La transizione verso un Diritto costituzionale europeo
    • Quale Costituzione per l’Europa?
    • Le tradizioni costituzionali comuni e il modello dello Stato costituzionale di Diritto
  1. Il ruolo degli ordinamenti costituzionali nazionali e delle Corti costituzionali nell’integrazione costituzionale europea
  1. Diritto europeo, Diritto nazionale, Diritto costituzionale europeo
  1. Le condizioni strutturali del dialogo tra Corti costituzionali e Corte di Giustizia.
  1. La convergenza costituzionale tra gli Stati membri
  1. Verso un nuovo paradigma costituzionale?
  1. Conclusioni

1. Introduzione

Il rapporto tra la giustizia costituzionale e il processo di integrazione europea conduce, naturalmente, ai rilevanti problemi che oggi pone il processo di integrazione. Ciò avviene perché le Corti costituzionali, lì dove esistono, esercitano le proprie funzioni in relazione con il corpus giuridico che devono interpretare ed applicare. Proprio per questo motivo, la relazione tra l’ordinamento europeo e gli ordinamenti nazionali si articola, nei suoi elementi essenziali, attraverso la relazione tra la Corte di Giustizia e le Corti costituzionali nazionali; le Corti, come è logico, non assumono, nell’esercizio di questa importante funzione, un ruolo passivo, ma, d’altro canto, è indubbio che la conformazione di ciascun ordinamento  - e delle sue relazioni con altri ordinamenti – siano elementi che incidono sul modo in cui le Corti costituzionali orientano la propria azione. La relazione tra Corti e processo di integrazione rinvia dunque, in realtà, ad un universo problematico che trascende la mera attività giudiziale, condizionandola e superandola.

Il dibattito sulla necessità, per l’Unione europea, di una Costituzione, e su quale tipo di Costituzione risulti più adeguato in funzione dell’avanzamento del processo di integrazione, è la prima questione problematica, la cui ampiezza può risultare disarmante, e che tuttavia è necessario continuare a prospettare, dal momento che è possibile avanzare nella comprensione delle relazioni tra ordinamento europeo e ordinamenti statali, proprio in funzione della risposta che si dia a questo interrogativo. A partire da simili considerazioni, verrà affrontata la questione che più ci preoccupa, e che è più strettamente collegata con il tema di questa relazione, vale a dire quali sono le condizioni strutturali nelle quali si sviluppa, oggi, l’attività delle Corti costituzionali, e in che misura tali condizioni possono favorire l’avanzamento del processo di integrazione e il depotenziamento dei conflitti, favorendo così il principio fondamentale della certezza del diritto.

Nell’analisi di simili questioni non si può pretendere, com’è naturale, di fornire una risposta che risulti funzionale alla comprensione delle relazioni tra l’ordinamento europeo e la totalità degli ordinamenti degli Stati membri: tale compito, è, al momento, pressoché impossibile, a causa delle diversità esistenti tra gli ordinamenti nazionali, che interessano peraltro la stessa esistenza della giurisdizione di costituzionalità . Nelle esperienze in cui manchi una giurisdizione di costituzionalità, infatti, non si potrà individuare una relazione dialettica tra ordinamenti, di entità paragonabile a quella che si è venuta sviluppando tra alcuni giudici costituzionali nazionali (in particolare, il Tribunale costituzionale federale tedesco, e la Corte costituzionale italiana) e il Diritto europeo.

Di fronte ad un simile scenario, ben potrebbe sostenersi che la riflessione sul tema sia inutile e non necessaria, dal momento che essa non può estendersi all’esame della relazione con il processo di integrazione, con riferimento all’insieme degli Stati membri. Non è così, tuttavia, specie se si considera che le Corti costituzionali sono attori diretti nel processo di integrazione, e come tali hanno agito, promuovendo istanze che hanno determinato significativi passi in avanti nel processo di costituzionalizzazione . Se possano continuare a svolgere un simile ruolo per il futuro, ed a quali condizioni, è uno dei temi su cui ci troviamo a riflettere in questa sede.

2. Corte di Giustizia e Corti costituzionali.
   
2.1 Giustizia costituzionale, Corte di Giustizia e Corti costituzionali

La prima questione che bisogna porsi, nello studio delle relazioni tra giustizia costituzionale e processo di integrazione europea, investe il concetto stesso di giustizia costituzionale. Senza dubbio, la risposta più familiare a questa domanda implicherebbe l’identificazione della giustizia costituzionale con le Corti costituzionali statali o nazionali; e d’altro canto, ricomprendere in questa nozione la Corte di Giustizia presupporrebbe una rilevante opzione di fondo, poiché riconoscendo ad essa lo status di Corte costituzionale finiremmo per riconoscere implicitamente che il sistema normativo che essa è tenuta a garantire è una Costituzione.
             
Tuttavia, non faremo questo passo, o almeno non ancora. Non si può evitare di riconoscere, infatti, che la Corte di Giustizia esercita funzioni assai rilevanti, che sono analoghe a quelle che spettano alle Corti costituzionali nazionali. Non credo ciò si possa negare. D’altra parte, tali funzioni si sviluppano in un contesto normativo e ordinamentale che rende la Corte di Giustizia qualcosa di più di una Corte costituzionale . Nessuna Corte costituzionale nazionale, infatti, per quanto rilevante e decisiva possa essere stata la sua opera di interpretazione della Costituzione nazionale, ha rivestito o potrebbe rivestire un ruolo tanto cruciale - nella configurazione stessa del sistema costituzionale – quanto quello svolto dalla Corte di Giustizia nella conformazione del sistema comunitario europeo.

Questa differenza essenziale tra Corte di Giustizia e Corti costituzionali è dovuta al fatto che nello Stato costituzionale di diritto – nell’ambito del quale queste ultime esercitano le proprie funzioni – il sistema costituzionale si sviluppa sulla base dell’equilibrio fra tre agenti essenziali, e cioè costituente, legislativo e giurisdizionale, che interagiscono in un contesto previamente definito dalle disposizioni e dalle norme costituzionali. Le Corti costituzionali nazionali producono diritto secondo determinate condizioni strutturali che favoriscono la limitazione del loro potere, e pertanto, il loro inserimento equilibrato nel sistema dei pubblici poteri. Rispetto al legislatore democratico, la produzione giuridica da parte delle Corti costituzionali appare carente di quella pienezza che è invece propria della produzione legislativa: la legge, infatti, continua ad essere – nello Stato costituzionale di diritto – strumento privilegiato di conformazione dell’ordinamento giuridico, ed esprime il normale funzionamento dei congegni di produzione giuridica, mentre la giurisprudenza implica un potenziale di correzione che emerge esclusivamente nel momento di risoluzione dei conflitti. In questo senso, pertanto, la giurisprudenza delle Corti costituzionali nazionali è fonte di produzione complementare dell’ordinamento giuridico.

Al contrario, la Corte di Giustizia, di fronte alla mancanza di un contesto costituzionale compiuto, deve esercitare una autonoma funzione costituente in numerosi ambiti, al punto che proprio da essa sono stati elaborati i fondamentali principi di struttura dell’ordinamento comunitario europeo, e le coordinate secondo cui si è articolato il sistema di relazioni con gli ordinamenti nazionali.  Un esempio paradigmatico di simile funzione costituente si riscontra in materia di diritti fondamentali, ambito nel quale la Corte ha esercitato tale funzione incorporando diritti nell’ordinamento, essenzialmente attraverso il ricorso ad elementi normativi esterni all’ordine comunitario (tradizioni costituzionali degli Stati membri, CEDU). Allo stesso tempo, tuttavia, la medesima funzione costituente presenta, in ordine alla realizzazione del diritto fondamentale, una necessaria vocazione legislativa , sicchè la Corte di Giustizia si trova ad agire simultaneamente nell’ambito legislativo ed in quello costituente.

Attraverso un gioco di parole – sempre molto graditi ai giuristi – potrebbe affermarsi che laddove la Corte di Giustizia ha contribuito allo sviluppo del sistema costituzionale, non ha agito come autentica Corte, bensì esercitando una funzione costituente, mentre, tutto al contrario, quando ha agito come autentica Corte, ciò è avvenuto in relazione ad un corpo normativo che non è diritto costituzionale in senso stretto. In altre parole, quanto più la Corte di Giustizia si è avvicinata alla materia costituzionale, tanto più si è allontanata dalla sua funzione di Corte, e quanto più ha agito come Corte, tanto più si è allontanata dalla materia costituzionale. Non si vuole, con queste parole, esprimere una critica nei confronti della Corte di Giustizia, la cui poderosa opera nella costruzione costituzionale dell’Europa non può essere in alcun modo disconosciuta. Anzi, è proprio per questo che ci è impossibile equipararla alla giurisdizione costituzionale che interviene all’interno degli ordinamenti nazionali, in relazione ad una Costituzione preesistente, in tensione dialettica con un costituente e un legislatore democratico, e con riguardo ad una comunità politica strutturata, in uno spazio pubblico consolidato.

Con la consapevolezza di queste differenze essenziali tra Corte di Giustizia e Corti costituzionali, muoviamo inizialmente dall’ipotesi che la relazione tra giustizia costituzionale e processo di integrazione investa soprattutto le Corti costituzionali nazionali, le quali indubitabilmente presentano la condizione di organi di giustizia costituzionale, secondo le condizioni strutturali proprie di uno Stato costituzionale di diritto. Con questa interpretazione del concetto di giustizia costituzionale, che certo può risultare restrittiva, non intendiamo peraltro tagliar fuori la Corte di Giustizia, che continua a rivestire un ruolo centrale nell’ambito del secondo dei termini attorno ai quali è costruita questa relazione, e cioè il processo di integrazione europea.

La Corte di Giustizia continua a rappresentare un termine essenziale della riflessione proprio perché la relazione tra Corti costituzionali nazionali e ordinamento europeo è canalizzata essenzialmente attraverso la Corte di Giustizia. Come è noto, ad esempio, questa relazione ha dato luogo a significativi avanzamenti in materia di diritti fondamentali, occasionati da resistenze espresse dalle Corti costituzionali nazionali, e dal conseguente timore che simili resistenze potessero dar luogo ad una rottura dell’unità del diritto europeo, nell’eventualità di una sua collisione con il diritto costituzionale nazionale . La stessa idea di un dialogo o di una cooperazione tra Corti costituzionali e Corte di Giustizia, alla quale tanto si è fatto riferimento negli ultimi tempi, descrive parimenti la necessità di mantenere la Corte di Giustizia al centro del dibattito sulla relazione tra giustizia costituzionale (intendendo con simile espressione la giustizia costituzionale nazionale o statale) e processo di integrazione europea.

Sarà precisamente quest’idea di dialogo ad ispirare il corso dell’esposizione, che deve iniziare con un tentativo di chiarimento della funzione che spetta alle Corti costituzionali in relazione al processo di integrazione europea, e alla Corte di Giustizia in relazione al diritto costituzionale.

2.2 La funzione della Corte di Giustizia e delle Corti costituzionali

La collocazione delle Corti costituzionali sul versante della giustizia costituzionale (almeno come punto di partenza) e della Corte di Giustizia sul versante del processo di integrazione europea – per quanto possa apparire discutibile – risulta, d’altra parte, perfettamente comprensibile, se si considera la funzione originaria che spetta a ciascuno di questi organi giurisdizionali. In quanto tali, infatti, essi devono garantire l’efficacia di un sistema normativo che li vincola, alle condizioni e nei limiti stabiliti dallo stesso sistema.

Infatti, alle Corti costituzionali spetta, come funzione essenziale, la garanzia del sistema costituzionale. La funzione di garanzia della Costituzione - della quale esse sono il supremo interprete – appare in principio neutrale rispetto al processo di integrazione europea . Il vincolo della giustizia costituzionale alla Costituzione, fa sì che il processo di integrazione europea possa formare oggetto del giudizio solo alle condizioni stabilite dalla stessa Costituzione, in armonia con i caratteri generali del sistema costituzionale nazionale. Non è indifferente, ad esempio, che la Costituzione non contenga previsioni specifiche in relazione al processo di integrazione (come nell’esperienza spagnola ), al di là di una generica abilitazione alla partecipazione al processo, o che, piuttosto, la Costituzione stabilisca condizioni e limiti (come accade in Germania); né è indifferente, allo stesso modo, che la Costituzione preveda o meno limiti rigidi alla propria revisione, attraverso il ricorso a clausole di intangibilità (come accade in Italia e in Germania).

La relazione tra diritto costituzionale interno e diritto europeo, così come la relazione tra Corti costituzionali e Corte di Giustizia, appare condizionata, com’è logico, dalla relazione originaria che ciascun organo mantiene con il proprio ordinamento, e, d’altra parte, dalla specifica conformazione di ciascun ordinamento. Simile considerazione vale anche per il diritto europeo, come si è già messo in luce con riferimento alle Corti costituzionali che, fin dal principio, hanno opposto resistenza al diritto europeo, con riguardo alla specifica conformazione di esso e alla sua inadeguatezza, ritenuta provvisoria, ai meccanismi di garanzia costituzionale, specie in relazione ai diritti fondamentali.

In ultima istanza, la relazione tra le Corti non può essere alterata incondizionatamente da ciascuno degli organi giurisdizionali che ne è parte, vale a dire la Corte di Giustizia e la Corte costituzionale del singolo Stato membro. Al contrario, essa sarà definita dalla conformazione concreta di ciascun ordinamento giuridico: ciò rende evidente che il dialogo tra Corti presenta già in partenza taluni limiti. Attraverso il dialogo, infatti, non potranno trovare soluzione i problemi di conformazione di ciascun ordinamento giuridico, e delle relazioni tra gli stessi.

E’ necessario riconoscere, pertanto, che esistono alcune condizioni strutturali del dialogo, o per meglio dire, della tensione dialettica tra le Corti costituzionali e la Corte di Giustizia. Tali condizioni strutturali non dipendono da caratteri propri delle giurisdizioni, bensì dalla configurazione dei sistemi giuridici  nell’ambito dei quali esse svolgono le proprie funzioni: si deve, pertanto, affrontare la questione della conformazione dei sistemi giuridici al massimo livello, vale a dire il livello costituzionale. Ciò conduce inevitabilmente a prospettare la questione del livello costituzionale (o precostituzionale) dell’Unione europea.

3. Il livello (pre)costituzionale dell’Unione europea.

3.1. Paura della Costituzione?

E’ inevitabile prendere le mosse da un fatto che genera perplessità tra i costituzionalisti e tra i cittadini: la sfiducia nei confronti del termine “Costituzione” . La diffidenza verso questo termine risulta invero sorprendente, se la si mette in relazione con l’alto prestigio che esso ha avuto nel mondo moderno e che tuttora mantiene nell’ambito degli ordinamenti nazionali. Fatto ancor più sorprendente è la doppia accezione che il termine “Costituzione” assume in determinati contesti. Da un lato, infatti, si tende ad escludere la sua utilità nel processo di integrazione europea, per via del suo legame con lo Stato nazionale, e d’altro canto se ne offrono nuove definizioni concettuali, disgiunte – come si afferma – dallo Stato nazionale e più adeguate alla singolare conformazione del processo di integrazione europea: si tratta di concezioni “leggere” o minimaliste, quasi la Costituzione rappresentasse un pericolo da scongiurare, in relazione all’Unione europea (non così, senza dubbio, riguardo agli Stati, nell’ambito dei quali il suo prestigio permane intatto).

Questa diffidenza nei confronti della Costituzione obbedisce a ragioni diverse, che hanno a che vedere, peraltro, anche con l’atteggiamento che le Corti costituzionali hanno tenuto – per un periodo di tempo abbastanza prolungato – rispetto al processo di integrazione europea. La prima di queste ragioni è strettamente legata all’apparente debolezza dello Stato nazionale, sulla quale subito ci soffermeremo.

3.2 Il rafforzamento della sovranità statale interna per mezzo delle istanze sovranazionali

Il contesto generale di questa “paura della Costituzione” può essere utilmente individuato avuto riguardo alle condizioni obiettive in cui si è svolto, sino ad ora, il processo di integrazione europea. Contrariamente a quanto si afferma comunemente, sul fatto che il processo di integrazione europea sia stato e continui ad essere una forma di manifestazione della debolezza dello Stato nazionale, ritengo ci si debba porre nella prospettiva esattamente opposta: il processo di integrazione è stato, sino ad ora, una manifestazione evidente della forza dello Stato nazionale. Esso non presuppone uno svilimento della sovranità dello Stato, bensì ne ha reso possibile il rafforzamento. Invece di partire dall’idea che lo Stato nazionale goda di pessima salute, e che i suoi giorni siano contati, dovremmo prendere le mosse dall’idea che se il processo di integrazione continuerà a seguire il percorso tracciato sino ad ora, lo Stato nazionale rimarrà per molti anni ancora il referente centrale della politica europea, riuscendo a superare molti degli ostacoli che la globalizzazione, sul piano mondiale, e le tensioni territoriali, sul piano interno, hanno posto sul suo cammino.

Uno dei caratteri dello Stato nazionale è rappresentato dal fatto che esso ha saputo combinare la limitazione della sovranità e la realizzazione dei principi democratici, al suo interno, con l’esercizio della sovranità, svincolato dalla soggezione a criteri democratici, in ambito internazionale .

Se le cose stanno in questi termini, potrebbe affermarsi – sviluppando questo spunto di riflessione in relazione all’Unione europea – che in tale ambito la limitazione sovranazionale della sovranità esterna dello Stato ha finito con l’invertire la suddetta relazione, nel senso che la limitazione di sovranità nell’ambito dell’Unione europea non ha contribuito ad incrementare il livello di democrazia interno agli Stati membri, bensì, tutto al contrario, a deprimerne la qualità.

Gli Stati membri, in altre parole, hanno ottenuto – grazie al processo di integrazione e per mezzo del trasferimento di competenze ad un’organizzazione sovranazionale – lo scopo di esercitare in ambito interno quella stessa porzione di sovranità che non poteva essere esercitata in precedenza a causa della sua necessaria soggezione alle condizioni di legittimità tipiche dello Stato democratico di diritto. Il processo di integrazione europea ha permesso ai governanti europei di realizzare, sia pur parzialmente, il sogno di molti uomini politici: esercitare il potere senza vincolo di responsabilità.

Con il trasferimento di competenze ad un’organizzazione sovranazionale ancorata a principi di diritto internazionale – e pertanto, a processi decisionali tipici del diritto internazionale , fondati sulla sovranità statale – gli Stati membri hanno potuto trasferire alle istanze europee l’adozione di decisioni che risultavano problematiche in ambito interno, “scaricando” la responsabilità su istanze nelle quali il potere tende a nascondersi . Tale metodo di condotta presenta vantaggi significativi, specie in un’epoca che conosce profondi cambiamenti, e azioni limitatrici in relazione a quegli stessi diritti sociali che hanno ispirato il costituzionalismo dello Stato sociale, e lo stesso patto sociale che in molti Stati ha rappresentato il fondamento dello Stato costituzionale di diritto. Gli Stati, in Europa, hanno adottato decisioni comuni attraverso il ricorso a meccanismi sovranazionali (se rivuole, confederali), sottraendo tali decisioni al proprio spazio costituzionale, e al dibattito pubblico nazionale, obbligandosi ad adempiere ad esse attraverso la loro partecipazione ad un sistema giuridico federale che li vincolava per mezzo del principio del primato .

Ma, bisogna domandarsi, i governanti europei saranno disposti a rinunciare a simili vantaggi, e a quali condizioni? E’ questa la domanda fondamentale che è necessario porsi al momento, considerato che gli impulsi in direzione dell’avanzamento del processo di integrazione dipendono proprio dai governanti. Risulta evidente, a questo punto, la profonda incertezza che deriva dalla constatazione di una opposizione, o addirittura di un conflitto, tra il costituzionalismo degli Stati membri e il processo di integrazione europea, e che a sua volta è alla base delle molte costruzioni che tendono a separare i due processi, quello di costituzionalizzazione, e quello di integrazione europea.

Simili costruzioni implicano la conservazione di metodi convenzionali, di ispirazione internazionalistica,  nella negoziazione e nei processi decisionali, i quali si pongono in evidente contraddizione con il consolidamento di una comunità politica europea fondata su processi decisionali ispirati a criteri democratici. In ultima istanza, esse conducono alla conclusione che, nell’opposizione cruciale interna al processo di integrazione – quella tra cittadinanza e statualità – si continui ad accordare una netta preferenza agli Stati, con alcuni correttivi più o meno intensi (come la partecipazione dei parlamenti nazionali), che non appaiono tuttavia in grado di garantire un’evoluzione democratica del processo, poiché continuano ad ispirarsi al medesimo approccio: la guida del processo di integrazione da parte degli Stati.

L’apparente contraddizione tra diritto costituzionale e processo di integrazione europea dovrebbe avere, tuttavia, i giorni contati. Nella misura in cui il processo di integrazione avanza, e si produce l’allargamento progressivo dell’Unione europea, appare chiaramente insufficiente il metodo decisionale originariamente predisposto per una struttura sovranazionale molto più ridotta. Il controllo del processo da parte degli Stati è sempre minore, e si rivela con sempre maggiore urgenza la necessità di costruire uno spazio costituzionale di decisione fondato su una comunità politica articolata attorno alla cittadinanza europea. L’apparente contraddizione tra costituzionalismo ed europeismo (inteso in chiave statale) deve progressivamente attenuarsi, lasciando il passo all’idea che la vocazione autentica del processo di integrazione europea sia essenzialmente di carattere costituzionale: un’integrazione in cui i cittadini siano gli attori principali.  

3.3 La reazione delle Corti costituzionali in difesa della Costituzione.

Se alcune delle ipotesi sin qui prospettate sono corrette, o almeno plausibili, si deve considerare, d’altra parte che, quando si difende l’idea secondo cui una Costituzione europea non può modellarsi sul paradigma dello Stato nazionale, si obbedisce non tanto al timore che la Costituzione europea possa rappresentare l’atto di fondazione di uno Stato federale europeo, quanto piuttosto al diverso timore che la Costituzione europea e lo Stato federale europeo rappresentino in qualche modo l’atto di chiusura dell’esperienza dello Stato nazionale, e della stessa realtà politica che conosciamo. E’ facile avvedersi, a questo punto, della evidente contraddizione insita nel rifiuto di un modello di Costituzione che potrebbe condurre ad una forma di organizzazione statale, che certo appare criticabile, e non si vuole utilizzare come modello, e che tuttavia può essere preservata solo permettendo che lo Stato nazionale persista nella sua attuale configurazione, come referente di uno spazio costituzionale nucleare; vale a dire, negando il trasferimento di categorie costituzionali e di tecniche di controllo in ambito europeo, al quale pure si sono trasferite competenze statali. Ciò che  implica, d’altra parte, la conservazione in ambito interno - nonostante le critiche che esso suscita – di uno Stato costituzionale, che inoltre continua ad esercitare, in ambito sovranazionale, un potere non soggetto a criteri costituzionali di controllo.

Lo scenario appena tratteggiato, e le contraddizioni che esso mostra, possono essere chiariti alla luce del fatto che – come affermato in precedenza -  lo Stato nazionale non ha perso – bensì guadagnato - sovranità attraverso il processo di integrazione. Ha guadagnato sovranità nel senso che, grazie alla sua integrazione nel contesto sovranazionale, è riuscito ad eludere alcuni dei limiti interni – costituzionalmente stabiliti – all’esercizio della sua sovranità, attraverso il trasferimento di competenze, e di poteri decisionali, presso istanze sovranazionali, nelle quali la mediazione della volontà statale resta necessaria, ai fini dell’assunzione di decisioni.

In questo modo, il processo di integrazione è risultato funzionale alle esigenze degli Stati e della classi politiche nazionali. In questa prospettiva, lo sarebbe molto meno, se si portasse alle estreme conseguenze la logica dell’integrazione. Di qui, la paura della Costituzione, che altro non è se non paura della naturale conclusione del processo di integrazione: quanto più questa conclusione si palesa come naturale, tanto più provoca resistenze, e diviene necessario delegittimare il concetto stesso di Costituzione, o privarlo della sua più autentica natura, attraverso l’incorporazione ad esso di elementi estranei, che gli impediscono di realizzare le sue funzioni essenziali.

In questa prospettiva, ben si comprende la diffidenza nei confronti del ruolo delle Corti costituzionali nazionali nel dibattito europeo. Nell’ambito di un processo di integrazione che rendeva possibile l’elusione dei controlli costituzionali interni, “scaricando” la responsabilità a livello europeo, la voce difforme delle Corti costituzionali non coincideva – come poteva sembrare, e come, per certi aspetti, si è voluto far credere – con la difesa delle prerogative statali. La garanzia della costituzionalità degli atti del potere pubblico non è, di per se stessa, garanzia della sovranità dello Stato, bensì garanzia della soggezione dello Stato a limiti giuridici, in larga misura scomparsi – nonostante l’impressionante opera della Corte di Giustizia – attraverso il trasferimento di poteri decisionali in ambito europeo.

Ora, nella misura in cui la posizione assunta dalle Corti costituzionali nazionali poteva fondarsi esclusivamente sulla Costituzione nazionale, essa veniva percepita fondamentalmente come una posizione contrastante rispetto al processo di integrazione. Tuttavia, le cose non stavano in questi termini, dal momento che una posizione favorevole al controllo costituzionale del potere non si sarebbe mai dovuta considerare come una forma di resistenza al processo di integrazione, bensì come una critica al modo in cui il processo di integrazione si veniva sviluppando.

In ogni caso, la resistenza delle Corti costituzionali ha contribuito a creare un’immagine falsata di esse, e della stessa Costituzione. L’opposizione, solo apparente, tra “Costituzione” e “integrazione”, che si è prodotta nella ancor breve storia del processo di integrazione è uno dei fattori che consente di spiegare l’incomprensibile logoramento del valore della Costituzione nel processo di integrazione europea.

In definitiva, il processo di integrazione si è venuto sviluppando come attività internazionale o sovranazionale dello Stato, e non come attività costituzionale dello Stato. L’indipendenza tra attività sovranazionale e sistema costituzionale ha fatto sì che lo Stato abbia esercitato, in ambito interno, autentica sovranità. Lo Stato ha così ottenuto lo scopo di eludere i limiti costituzionali del potere, e spostare la responsabilità al livello sovranazionale, nel quale non si riscontravano quelle condizioni costituzionali di limitazione del potere, e di garanzia dei diritti, proprie del sistema costituzionale interno. Questa caratterizzazione del processo di integrazione ha inevitabilmente generato un’esigenza di controllo di questa attività sovranazionale dello Stato alla luce della Costituzione nazionale, e del conflitto tra esse.

Posto che la debolezza costituzionale dell’ordinamento europeo è stata funzionale alle esigenze dello Stato, si potrebbe azzardare l’ipotesi che la paura della realizzazione del sogno europeo nelle forme di una piena integrazione politica, attraverso una federazione, derivi non già dal timore che il sogno possa tramutarsi nell’incubo di un superstato centralista e autoritario, bensì si identifichi con il timore della mera realizzazione di questo sogno, che implicherebbe un inevitabile cambiamento nelle condizioni attuali dell’attività politica non solo a livello europeo, ma anche in ambito nazionale. Non si tratta di paura della creazione di un superstato europeo, bensì del timore della scomparsa dello Stato nazionale, o della sua trasformazione in una struttura politica subordinata alle istanze europee e soggetta completamente a condizioni costituzionali di esercizio del potere . Perché il problema del deficit democratico e costituzionale dell’Unione europea non si identifica solamente con il problema di un potere europeo non soggetto a condizioni costituzionali all’esterno dello Stato, ma anche e soprattutto, con il problema dell’affrancarsi dello Stato rispetto a condizioni costituzionali di esercizio del potere, alle quali pure era soggetto prima del trasferimento delle competenze.

4. La transizione verso un diritto costituzionale europeo

4.1 Quale Costituzione per l’Europa?

Se si considerano le trasformazioni prodottesi negli ultimi anni, l’allargamento, e la necessità di dare una risposta al processo di globalizzazione, appare discutibile che gli Stati possano continuare a pensare – com’è avvenuto finora – di mantenere una struttura sovranazionale che rafforzi il loro potere in ambito interno, e gli permetta di conservare la propria posizione di attori principali del processo di integrazione. Nel breve periodo, potrebbe rendersi necessaria una composizione della tensione esistente tra costituzionalismo ed europeismo, se l’Europa vuole mantenere i propri livelli di sviluppo e benessere nel contesto mondiale.

Ecco, dunque, la questione su cui dovremmo interrogarci. In relazione ad essa, bisognerebbe domandarsi fino a che punto debbano ancora considerarsi incompatibili, per il futuro, il processo di integrazione e il processo di costituzionalizzazione. Così è stato, finora, per le ragioni che siamo venuti analizzando, con il risultato che, come alternativa al processo di costituzionalizzazione, si è avuta la difesa dell’idea che l’Europa già possegga una “Costituzione”, articolata in forma di Trattati internazionali . Una simile opzione, tuttavia, non si pone come alternativa, bensì come strumento di legittimazione della realtà attuale (che muta, paradossalmente, proprio in questa prospettiva legittimante) del diritto comunitario.

Le contraddizioni generate da quest’ultimo tipo di ricostruzione sono evidenti, e prima di tutto da un punto di vista logico. Delle due l’una, infatti: o esiste già una Costituzione, e allora non è necessario proseguire nel processo di costituzionalizzazione, o una Costituzione non esiste, e allora tale processo è necessario. In realtà, tra tutte le risposte che sono state date alla questione della necessità di una Costituzione per l’Europa, questa è l’unica che non soddisfa le regole della logica: non si può affermare che l’Europa ha una Costituzione, e allo stesso tempo che l’Europa di una Costituzione ha bisogno. Ricostruire il concetto di Costituzione in termini di processo evolutivo non permette di risolvere la contraddizione, perché il problema rimane quello di stabilire in quale momento possa parlarsi di Costituzione, per quanto questa Costituzione possa evolversi nel tempo. Sembra chiaro, in relazione a ciò, che la stessa Unione europea ha ritenuto che tale momento non giungerà finché non si perfezionerà la ratifica del Trattato costituzionale, o di altro strumento normativo equivalente. Se i cittadini e i rappresentanti politici europei ritengono di non possedere ancora una Costituzione, come si può spiegare il fatto che la Corte di Giustizia e alcuni settori dottrinali ritengono al contrario che già esista una Costituzione?

La ricostruzione secondo cui l’Europa già avrebbe una Costituzione genera, peraltro, altre contraddizioni. Ad esempio, dal punto di vista della teoria del costituzionalismo multilivello (teoria apprezzabile, e molto utile dal punto di vista metodologico) si difende l’idea dell’embricazione dei distinti livelli costituzionali, ed al tempo stesso si afferma l’irrilevanza della questione della necessità di una Costituzione per l’Europa . Al contrario, dovrebbe affermarsi, che proprio in virtù della affermata interazione tra i livelli, l’assenza di garanzie democratiche in uno di essi non sia irrilevante, ma provochi piuttosto una perdita di qualità democratica nei restanti livelli. Le opzioni metodologiche da cui muove la teoria del costituzionalismo multilivello – che condivido pienamente – conducono, così, a conclusioni molto differenti da quelle cui la stessa teoria conduce, in relazione alla questione fondamentale sulla necessità o meno di una Costituzione per l’Europa. E’ proprio perché l’Europa già possiede una Costituzione multilivello che tale questione appare tanto rilevante.

In realtà, uno dei problemi resi evidenti dall’attuale dibattito sulla questione se l’Europa abbia o meno una Costituzione, o se ne abbia o meno bisogno, è costituito evidentemente dal fatto che nessuno dei settori dottrinali che partecipano al dibattito parta da un concetto di Costituzione che possa servire da punto di riferimento ai fini della produttività della discussione. Non si tratta tanto di non avere un concetto comune di Costituzione, quanto di prendere le mosse, manifestamente, da concetti di Costituzione del tutto differenti, ciò che rende evidente la ragione della diversità delle conclusioni cui si giunge, talvolta addirittura muovendo dai medesimi presupposti.

E’ evidente, ad esempio, che la ricostruzione di Grimm è legata al modello dello Stato costituzionale di diritto, fatto che determina l’intima coerenza del suo discorso, quando afferma che una Costituzione “normativa” per l’Europa non è oggi possibile, poiché sono assenti le condizioni di struttura funzionali ad essa. Inoltre, una simile ricostruzione coglie nel segno, quando sostiene la possibile perdita di qualità democratica, in conseguenza di uno sviluppo costituzionale parziale, nel quadro di fragilità di uno spazio politico europeo, ancora non consolidato . Una Costituzione non può essere sciolta dal contesto sociale e politico, perché essa non può improvvisarsi in virtù della mera volontà politica .

Non risulta chiaro, al contrario, da quale concetto di Costituzione muova Habermas per giungere alle conclusioni cui effettivamente giunge: probabilmente si basa su di un concetto più “politico” che normativo, dal momento che è tuttavia cosciente delle limitazioni strutturali .

Nonostante ciò si deve riconoscere, con Habermas, che la funzione “performativa” della Costituzione è importante, e può contribuire allo sviluppo della comunità politica , specie se si tiene conto del fatto che, al momento presente, il problema non investe solo il profilo della connessione con la realtà sociale e politica, ma anche quello della debolezza istituzionale in ambito europeo, dal punto di vista costituzionale. Non è possibile parlare di comunità politica strutturata, se non esiste, al suo vertice, un ordine costituzionale che permetta di stabilire gli ambiti riservati al potere politico, le condizioni di esercizio di questo potere e i suoi limiti, così come i diritti dei cittadini. L’Unione europea può avanzare solo sulla base di una Costituzione europea; essa non deve essere intesa in senso strettamente tecnico, ma anche, in senso häberliano, come fattore culturale di impulso del processo di costruzione dell’Europa.

Le ricostruzioni che pongono la Costituzione al centro di un processo, o che la definiscono in negativo in relazione alla Costituzione dello Stato nazionale, chiariscono ben poco quale sia il concetto di Costituzione con il quale si deve operare in relazione alle esigenze costituzionali dell’Europa. Da un punto di vista sostanziale, simili ricostruzioni conducono esclusivamente ad una legittimazione dell’esistente, e della sua evoluzione decisa dalle istanze politiche europea, quale che ne sia il senso.

4.2 Le tradizioni costituzionali comuni e il modello dello Stato costituzionale di diritto

Per rispondere alla domanda sull’esigenza di una Costituzione per l’Europa, e sul tipo di Costituzione necessaria, è dunque necessario intendersi, preliminarmente, sul concetto di Costituzione da cui muovere. Sulla base delle esigenze costituzionali dell’Europa, questo concetto può fondarsi esclusivamente sul modello di Costituzione normativa propria dello Stato costituzionale di diritto. Come affermava il Professor Häberle già qualche anno fa, non si poteva esser certi che fosse giunta per l’Europa “l’ora” dell’esercizio di un potere costituente globale che desse luogo ad una Costituzione : è questa un’affermazione da tenere in considerazione, nell’analisi del processo di costituzionalizzazione in Europa.

E’ chiaro che, da costituzionalisti, non possiamo situarci – rispetto alla questione – al di fuori del contesto storico, e delle condizioni sociali e politiche attuali dell’Unione europea. Sappiamo molto bene che una società non si dota di una autentica Costituzione solo grazie alla volontà politica, ma che devono realizzarsi condizioni di sviluppo sociale, politico e giuridico che rendano possibile la formulazione di una norma che possa configurarsi come il centro dell’ordinamento giuridico e della comunità politica di cui si appresta a reggere le sorti. Esistono queste condizioni, oggi, in Europa? Esistono le condizioni per l’approvazione di una Costituzione normativa per mezzo di un atto costituente? Chiaramente no: il cammino prosegue, e proseguirà ancora per un periodo di tempo abbastanza lungo. Ancora non esiste un mercato unitario, retto da condizioni economiche equivalenti nei diversi paesi europei. Ancora non esiste uno spazio sociale, culturale e politico comune, se non in forma embrionale. Non esiste, neanche remotamente, un’idea di comunità politica europea, né esiste un’omogeneità costituzionale di base (nonostante lo sviluppo del diritto costituzionale comune europeo, nella felice espressione del Professor Häberle ) che renda possibile un’idea comune di Costituzione, calata in un testo costituzionale operativo come accade in molti paesi europei. La Costituzione europea, pertanto, non risponde all’esistenza di una comunità politica strutturata secondo il canone statalista, bensì all’esigenza di articolazione del pluralismo territoriale attraverso formule “prefederative”.

Una Costituzione per l’Europa, allo stato attuale, non può prescindere da simili condizioni, e per questo, può essere solo una Costituzione in senso nominale , com’è il Trattato costituzionale. In un certo senso, attraverso il chiaro avanzamento costituzionale rappresentato dal Trattato – quando finalmente giungerà a conclusione il processo di ratifica – il futuro si prefigura con una specie di “linguaggio anticipatorio”, mediante il quale si prepara il cammino per lo sviluppo di una autentica Costituzione europea .

Se riteniamo che il Trattato implicherà un progresso limitato, è perché prendiamo le mosse da un concetto diverso di Costituzione, che appare più adeguato alle esigenze costituzionali dell’Unione europea. Certo non esiste un modello costituzionale valido in ogni tempo e luogo. E nemmeno si potrebbe affermare – a stretto rigore – che taluni modelli costituzionali rappresentino uno stadio superiore di sviluppo del costituzionalismo, nel senso che ogni società vi si debba uniformare.

D’altro canto, bisogna riconoscere che la debolezza del diritto costituzionale di fronte al diritto comunitario è legata alle asimmetrie esistenti in Europa, nell’ambito dello stesso diritto costituzionale. Dinanzi alla realtà di un diritto comunitario che si impone in tutto l’ordinamento europeo, sta un diritto costituzionale alquanto eterogeneo che come tale non può opporre soluzioni alternative unitarie al processo di costruzione europea. Simile eterogeneità ha rappresentato altresì un elemento di confusione nel dibattito sulla necessità di una Costituzione per l’Europa.

Sull’altro piatto della bilancia, tuttavia, si dovrà porre l’evidenza del fatto che la costruzione costituzionale dell’Europa si sta realizzando sulla base di tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri. Da questa prospettiva, potrebbe risultare contraddittorio che l’esito del processo non sia rappresentato da una “Costituzione” paragonabile a quella degli Stati membri. E’ questo, senza dubbio, un aspetto cruciale, dal momento che, in realtà, non è possibile costruire una Costituzione ordinata e sistematica a partire dalle tradizioni costituzionali di “tutti” gli Stati membri. Al contrario, è necessario basarsi su modelli adeguati alla realtà attuale e alla prevedibile evoluzione futura dell’Unione europea.

In questa prospettiva, bisogna ritenere che, nonostante l’eterogeneità di partenza, il modello costituzionale dello Stato costituzionale di diritto, fondato su Costituzioni normative, appare congeniale al processo di integrazione europea, dal momento che in esso si possono riconoscere gli elementi fondamentali che si riscontrano oggi in Europa: pluralismo politico e territoriale (che include un’ampia decentralizzazione politica), democrazia costituzionale (basata sul principio di maggioranza e sul rispetto delle minoranze) e giurisdizione di costituzionalità . Il processo costituzionale europeo dovrà ispirarsi a questi principi in maniera progressiva, come dimostrato dal fatto che tutte le sue formulazioni già specificamente costituzionali (Corte di Giustizia, Carta dei diritti) traggono evidentemente la propria origine da questo modello costituzionale.

Al nucleo di questo modello costituzionale si trovano gli elementi essenziali del costituzionalismo, come riformulato in Europa nel secondo dopoguerra: pluralismo, democrazia costituzionale, Stato sociale, giurisdizione di costituzionalità. Idea motrice di questa forma di manifestazione del costituzionalismo è la normatività della Costituzione, vale a dire la configurazione della Costituzione come diritto costituzionale in senso proprio. Un diritto costituzionale di cui non si avvertì la necessità nell’Europa del XIX secolo, che negava il pluralismo e il conflitto (e pertanto non cercava di risolverlo mediante strumenti costituzionali) e che non fu possibile realizzare nella fase del costituzionalismo antagonistico della prima metà del secolo XX, che, pur riconoscendo il pluralismo e il conflitto, non fu in grado di canalizzarlo attraverso il diritto, per mezzo di strumenti costituzionali.

Con ciò non si vuol sostenere che, al di là dei tratti essenziali, si possa parlare di un modello compiuto al quale il diritto costituzionale europeo debba adeguarsi. Tantomeno si vuole affermare che non vi  sia spazio residuo per uno sviluppo ed una evoluzione del diritto costituzionale europeo che superi le formulazioni che oggi conosciamo. In definitiva, la questione con la quale ci confronteremo in futuro è la seguente: quali saranno le trasformazioni che interesseranno il modello dello Stato costituzionale di diritto, al quale si sta ispirando la costruzione costituzionale dell’Europa? Il che equivale ad interrogarsi sulle trasformazioni che interesseranno tanto il livello europeo quanto il livello nazionale.

5. Il ruolo degli ordinamenti costituzionali nazionali e delle Corti costituzionali nell’integrazione costituzionale europea

L’integrazione costituzionale europea si sta realizzando, in grande misura, a partire dai diritti costituzionali nazionali, e in tal modo continuerà a svilupparsi in futuro mediante il ricorso alle tradizioni costituzionali comuni . Ciò è reso evidente dall’art. 6.2 TUE , e simile principio è accolto dallo stesso Trattato costituzionale: esso, infatti, non solo ricorre al diritto costituzionale interno come strumento di integrazione di norme relative a diritti (art. 112.4 ) ma realizza un vero e proprio rinvio generico al diritto costituzionale degli Stati membri per integrare l’ordinamento costituzionale europeo (art. 9.3 ). Un simile rinvio appare inusuale nel contesto delle relazioni tra ordinamenti, e implica che le Corti costituzionali mantengano anche in futuro una funzione importante nel processo di costruzione costituzionale dell’Europa.

Inoltre, il diritto costituzionale europeo definisce i propri limiti in relazione al diritto costituzionale nazionale, non solo per ciò che concerne il rispetto dell’identità costituzionale degli Stati membri – che implica peraltro un riconoscimento a livello europeo dei “controlimiti” – ma anche con riferimento alla consacrazione del carattere nucleare del diritto costituzionale nazionale in materia di diritti fondamentali (art. 113 ). [A proposito di quest’ultimo profilo, vorrei tracciare un breve excursus per mettere in luce la relazione dialettica tra i diversi spazi costituzionali, europeo, statale, infrastatale. La medesima disposizione dell’art. 113, ovviamente riformulata, è già vigente nel diritto territoriale spagnolo, in concreto nello Statuto della Catalogna , e presto, probabilmente, anche in quello Andaluso . Una manifestazione ulteriore della correttezza dell’approccio del professor Häberle sulla comparazione come quinto metodo di interpretazione giuridica , ed anche della sua teoria della evoluzione graduale dei testi giuridici ].

La conformazione del diritto costituzionale europeo sulla base delle tradizioni costituzionali comuni, tanto in relazione alle sue possibilità di sviluppo, quanto ai suoi limiti, mette in discussione le pretese di una evoluzione verso nuove forme di organizzazione, finora sconosciute al costituzionalismo, e fondate sull’approfondimento del carattere sovranazionale delle istituzioni e dei processi decisionali dell’Unione europea.

Una manifestazione del carattere precario di simili approcci si riscontra nella pretesa di assumere solo parzialmente, ed in maniera frammentaria, le istituzioni e le tecniche che si sono venute sviluppando nel contesto dello Stato costituzionale di diritto. E’ questo il caso, ad esempio, dell’affermazione secondo cui la Carta dei diritti fondamentali potrebbe risultare operativa di per se stessa, in virtù del suo inserimento nel sistema istituzionale e normativo europeo.

Si danno, ovviamente, formulazioni anche assai diverse dei sistemi costituzionali democratici, come reso evidente dalla realtà dei diversi ordinamenti costituzionali europei. Tuttavia, essi condividono alcuni principi comuni, che possono essere elusi solo con difficoltà. Di fatto, la Carta dei diritti fondamentali li incorpora, determinando una precisa direttrice di sviluppo nella riforma delle istituzioni e del sistema normativo dell’Unione europea. Ad esempio, la previsione di riserve di legge per l’attuazione e per la garanzia dei diritti contenuti nella Carta appare incompatibile con la conformazione attuale degli atti giuridici dell’Unione, basata essenzialmente su direttive e regolamenti.

Se la Carta richiede un nuovo sistema di fonti del diritto, con l’introduzione della legge europea, il nuovo sistema dovrebbe progressivamente configurarsi in modo costituzionale, superando le limitazioni istituzionali che ancora traspaiono dal Trattato costituzionale, che pure introduce la legge europea e la legge quadro europea. Com’è sempre accaduto nell’evoluzione del costituzionalismo, saranno i diritti dei cittadini a determinare una trasformazione costituzionale, costringendo il processo di integrazione europea ad assumere le forme di un processo di integrazione costituzionale.

E’ evidente, tuttavia, che a livello europeo il progresso costituzionale - per quanto potesse considerarsi limitato quello implicato dal Trattato costituzionale – si trova, al momento, in una fase di stallo. La situazione è davvero drammatica, perché il Trattato costituzionale è, già di per sé, una formulazione costituzionale alquanto primitiva, salvo che per quanto si riferisce alla Carta dei diritti fondamentali . Ciò implica che, anche qualora il Trattato riuscisse ad entrare in vigore nello spazio di alcuni anni, continueremmo a scontare un ritardo di molti anni, rispetto alle “esigenze costituzionali” del processo di integrazione europea.

In simili condizioni, l’opera delle Corti costituzionali nazionali come interlocutori della Corte di Giustizia e come agenti propulsivi del diritto costituzionale europeo, può certo rivestire notevole rilievo, sempre che si diano condizioni strutturali favorevoli all’interazione tra le giurisdizioni nazionali e quella europea.

Appare necessario, peraltro, un mutamento di prospettiva in relazione all’atteggiamento che alcune Corti costituzionali hanno mantenuto rispetto al diritto europeo. Così, ad esempio, è necessario riconoscere che l’interazione tra diritto europeo e diritto interno non consente di tracciare una “linea di difesa” in ambito interno che impedisca la penetrazione del diritto europeo. Ad esempio, in relazione al principio di autonomia istituzionale, le Corti costituzionali debbono riconoscere che il diritto europeo incide sul riparto interno delle competenze, e che eludere il problema non corrisponde a risolverlo .

Allo stesso modo, negare carattere costituzionale all’applicazione interna del diritto europeo, come hanno sostenuto alcune Corti costituzionali, non sembra in linea con il sistema costituzionale, e non favorisce la relazione dialettica tra diritto europeo e diritto costituzionale interno. Sotto la vigenza di una Costituzione normativa, ogni violazione del diritto europeo coincide, evidentemente, con una violazione dell’ordine costituzionale interno. Posto che la validità del diritto europeo dipende dalla Costituzione, la violazione del diritto europeo è anche una violazione della Costituzione. Il controllo e la sanzione di questa violazione da parte delle Corti costituzionali è questione distinta: il giudizio di validità da parte delle Corti costituzionali non è necessario, in quanto il diritto europeo s’impone all’interno in virtù del principio del primato, che opera sul piano dell’efficacia delle norme e non sul piano della validità .

6. Diritto europeo, diritto costituzionale, diritto costituzionale europeo

Una delle condizioni strutturali che potrebbero agevolare il dialogo, o la dialettica, tra le giurisdizioni, sarebbe l’identità di linguaggio giuridico adoperato. Tuttavia, ciò non si è prodotto sino ad ora, dal momento che la Corte di Giustizia si esprime nella prospettiva del diritto europeo, mentre le Corti costituzionali si esprimono nella prospettiva del diritto costituzionale. Affinché possa aversi dialogo autentico, sarebbe necessario che entrambe le giurisdizioni utilizzassero il medesimo linguaggio. Condizione ideale, sarebbe, ovviamente, la convergenza tra i due termini di “diritto europeo” e “diritto costituzionale” attraverso la formazione di un autentico “diritto costituzionale europeo”.

Finchè ciò non avvenga, è comprensibile che la Corte di Giustizia continui a svolgere la propria funzione di garante del diritto europeo, e le Corti costituzionali nazionali la propria funzione di garanti del diritto costituzionale. Ciò non significa, peraltro, che il diritto europeo non sia già, in parte, diritto costituzionale, e che il diritto costituzionale non sia già, in parte, diritto europeo. L’avvicinamento delle due prospettive è stato un processo fisiologico , poiché la Corte di Giustizia ha dovuto far proprie tecniche tipicamente costituzionali nello svolgimento delle proprie funzioni, e le Corti costituzionali hanno dovuto adeguarsi alla logica europea. E’ evidente, tuttavia, che ci troviamo nel mezzo di un processo - benché attualmente in fase di stallo, con la problematica situazione di “stand by” del Trattato costituzionale – nel quale non si sono ancora prodotti i necessari moti di assestamento tra i diversi attori.

Come si è visto in precedenza, le funzioni affidate alle due giurisdizioni sono differenti. Mentre le Corti costituzionali hanno la funzione di garantire l’ordine costituzionale interno, la Corte di Giustizia è vincolata al diritto europeo, e ha assunto nei fatti, da tempo, la funzione di assicurare sistematicità, vale a dire unità, ad un ordinamento frammentario,le cui relazioni con gli ordinamenti interni non erano chiaramente definite nei Trattati istitutivi . Non è possibile ignorare, da questo punto di vista, il minor livello di sviluppo del diritto europeo, dal punto di vista ordinamentale, rispetto ai diritti costituzionali nazionali, dal momento che il principio di unità è stato un elemento fondamentale nella configurazione dello Stato costituzionale di diritto.

In certo modo, anche le Corti costituzionali hanno svolto una importante funzione di ricostruzione dell’unità dell’ordinamento nel passaggio dallo Stato legale di diritto allo Stato costituzionale di diritto, che trova proprio nella giurisdizione di costituzionalità un simbolo; grazie alla sua esistenza, infatti, è resa possibile la ricostruzione costituzionale dell’unità dell’ordinamento e la realizzazione dei principi sui quali si è fondato lo Stato costituzionale di diritto: pluralismo politico (in genere anche territoriale) e democrazia pluralista, ricerca di un consenso di base tra i diversi settori sociali e garanzia giurisdizionale di tale consenso. La normatività della Costituzione non era un dato preesistente, ma è stata anche il risultato dell’opera della giurisdizione di costituzionalità, in particolare affinchè i giuristi potessero abbandonare gli schemi concettuali propri dello Stato legale di diritto, ormai superati con la Costituzione normativa.

Tuttavia, come si segnalava in precedenza, esistono importanti differenze  tra l’opera svolta dalle giurisdizioni costituzionali e quella che ha svolto e svolge la Corte di Giustizia. Prima di tutto, poiché nello Stato costituzionale di diritto l’attuazione costituzionale non dipende solo, né primariamente, dalla giustizia costituzionale, ma è piuttosto il risultato dell’interazione tra Costituzione, legislazione e giurisdizione, la quale non è presente in ambito europeo per l’assenza di un referente costituzionale, laddove è stata proprio la debolezza del costituente e del legislatore democratico ad aver provocato un così accentuato protagonismo della giurisdizione.

Bisogna tener presente, inoltre, che la Corte di giustizia non solo agisce in un sistema giuridico frammentario, bensì anche (ciò che costituisce, a ben vedere, l’altra faccia della moneta) su di un sistema giuridico in formazione. Non può dubitarsi, infatti, che l’Unione europea possegga un sistema giuridico proprio, ma d’altro canto, non può esser parimenti revocato in dubbio che tale sistema giuridico si trovi in fase di formazione, con riferimento al suo livello fondazionale. Basti qui ricordare che la Carta dei diritti fondamentali - indipendentemente dal valore giuridico che ad essa si riconosca - non costituisce diritto vigente, e che il sistema di protezione dei diritti fondamentali nell’Unione europea continua a fondarsi sull’art. 6.2 TUE, vale a dire principalmente sulle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri.

Il carattere dinamico del processo di integrazione, rettamente inteso, dovrebbe essere applicabile in larga misura agli ordinamenti costituzionali nazionali. Anch’essi infatti debbono ammettere che in un sistema nel quale convivono diversi ordinamenti costituzionali nel medesimo contesto territoriale, le trasformazioni che interessano ciascuno di essi incidono sugli altri, e che pertanto, un effettivo adattamento alle esigenze di integrazione europea delle Costituzioni nazionali richiede una percezione più dinamica della riforma costituzionale . Ciononostante, rimane certo che ancora per molto tempo permarrà intatta una differenza essenziale tra ordinamento europeo e ordinamenti costituzionali nazionali. Nel primo, infatti, il carattere dinamico è tratto strutturale, proprio di un processo di formazione ancora in corso; nei secondi, al contrario, è una condizione esterna, che, al di là dei naturali processi di adattamento ai mutamenti sociali, è determinata dal dato della loro integrazione nell’ordinamento europeo.

La corretta direzione di un processo di integrazione che voglia orientarsi verso la costruzione di un ordinamento giuridico caratterizzato dalla presenza degli elementi che garantiscono l’effettività del principio della certezza del diritto – unità, coerenza e completezza – è quella di una convergenza tra i termini “costituzionale” ed “europeo”, suscettibile di incidere tanto sull’ordinamento europeo, quanto su quello nazionale: l’ordinamento europeo deve essere più “costituzionale” e gli ordinamenti costituzionali nazionali più “europei”. Si tratta di obiettivi difficili da raggiungere, in primo luogo perché esistono resistenze sociali, politiche e dottrinali, alla base delle quali ritroviamo la paura della Costituzione di un futuro Stato federale europeo: di qui, il fatto che si difenda l’idea che, se di Costituzione europea potrà mai parlarsi, ciò avverrà al di fuori della cornice dello Stato.

La difficoltà nel conferire carattere e orientamento europei agli ordinamenti interni deriva da diversi fattori, tra i quali bisogna porre in rilievo l’inerzia propria della considerazione statica dei sistemi costituzionali. Con il processo di integrazione – nonostante la sua funzione di modello fondamentale della costruzione costituzionale europea – lo Stato costituzionale è entrato in crisi come paradigma per la configurazione unitaria dell’ordinamento giuridico nelle democrazie pluraliste, e resta da vedere se questa crisi si concluderà con il suo rafforzamento, o con l’emersione di un nuovo paradigma. Al momento, basterà considerare che, allo stesso modo in cui si è prodotta in molti Stati europei la transizione dallo Stato legale, allo Stato costituzionale di diritto, ci troviamo ora in una seconda transizione, determinata dal processo di integrazione europea: transizione dallo Stato costituzionale di diritto ad una nuova forma, i cui profili ancora non sappiamo riconoscere, e che si articolerà dogmaticamente attraverso il diritto costituzionale europeo in formazione.

7. Le condizioni strutturali del dialogo tra le Corti costituzionali e la Corte di Giustizia

L’assenza di convergenza tra i termini “costituzionale” e “europeo” può dar luogo ad ostacoli per il dialogo, o cooperazione, tra le Corti costituzionali e la Corte di Giustizia . Si è già detto di come le due giurisdizioni si esprimano, al momento, con linguaggi differenti – quello del diritto costituzionale e quello del diritto europeo – e di quanto ciò renda ardua la relazione tra Corti, dal momento che il dialogo necessita in primo luogo di un linguaggio (in questo caso giuridico) comune.

Anche riconoscendo elementi di carattere costituzionale nel linguaggio della Corte di Giustizia, ed elementi di carattere europeo in quello delle Corti costituzionali, il problema continua a porsi, ed è problema che non può essere risolto dalle Corti – per quanto forte possa essere la volontà in tal senso – perché dipende da condizioni strutturali esterne. Alcune di esse hanno carattere processuale, e possono senza dubbio favorire il dialogo, come nel caso dell’eventuale uso dello strumento del rinvio pregiudiziale da parte delle Corti costituzionali . Non bisogna tuttavia dimenticare che le condizioni più rilevanti sono di carattere sostanziale, e non formale: non fanno riferimento agli strumenti del dialogo, bensì alla sua materiale possibilità, all’identità del veicolo essenziale, vale a dire un linguaggio giuridico comune, il diritto costituzionale europeo.

Sono proprio le carenze del diritto costituzionale europeo – del suo elemento costituzionale in ambito europeo, e del suo elemento europeo in ambito nazionale – a rendere la costruzione di un linguaggio giuridico comune irta di difficoltà, che traggono la propria origine da condizioni in parte indipendenti dalla volontà politica dei leaders europei, e alla volontà giuridica degli operatori giuridici europei, in specie della Corte di Giustizia e delle Corti costituzionali nazionali, ed in parte legate, tuttavia, alla capacità dei diversi attori di promuovere un’integrazione sempre più robusta e fondata su principi di carattere costituzionale.

Le condizioni strutturali esterne sono a tutti note: l’assenza di uno spazio pubblico europeo consolidato, l’assenza di una comunità politica europea, e le difficoltà che nascono, sul cammino della sua formazione, dalle molteplici asimmetrie che caratterizzano attualmente l’Unione europea, e che si vanno intensificando nella misura in cui avanza il processo di allargamento, per ciò che riguarda popolazione, territorio, situazione economica, valori culturali, sistema politico, sistema costituzionale, forma di governo, forma di Stato, lingua, sistema giuridico, e così via .

Dette condizioni strutturali esterne sono un punto di partenza che non possiamo nascondere, e che rendono estremamente complessa la configurazione di una comunità politica europea. E’ opportuno segnalare, peraltro, che alcune di esse hanno conosciuto un sensibile ridimensionamento, in virtù delle dinamiche degli ultimi anni, e che altre sono discutibili, potendo variare a seconda del punto di vista nazionale che si adotti. Per esempio, la necessità di un popolo europeo per la costruzione di una comunità politica europea e di una identità europea non viene percepita allo stesso modo in Germania, in Spagna, e forse in Italia. Società che conoscono al proprio interno articolazioni nazionali comprendono al meglio le difficoltà del costituzionalismo attuale nel continuare a ragionare in termini di corrispondenza assoluta tra “nazione” e “Stato” o comunità politica. Allo stesso modo, nella misura in cui l’immigrazione determina una realtà multiculturale e multietnica in molte società europee, il concetto di “popolo” può risultare insufficiente per garantire la conformazione democratica del potere. Al contrario, se muoviamo dall’idea di cittadinanza, necessariamente riformulata e privata di ogni caratterizzazione nazionale, possiamo riflettere seriamente sulla configurazione di una comunità politica europea, e di un’identità europea, declinata in termini di identità civica.

D’altro canto, nella misura in cui dipendono dall’orientamento degli attori politici e giuridici europei, simili divergenze possono alternativamente espandersi, rendendo più arduo il processo di integrazione, o contrarsi, favorendone l’attuazione. Ci si confronta, a questo punto, con un secondo tipo di condizioni strutturali, che non sono più esterne, in quanto condizioni oggettive riferite all’attività degli attori europei e statali, ma che dipendono, piuttosto, in grande misura, dalla volontà degli stessi attori istituzionali. Su questo profilo si può essere, purtroppo, meno ottimisti. Non solo perché le attuali dinamiche dei processi politici interni retroalimentano la distanza tra i cittadini e il processo di integrazione, ma anche perché risulta evidente, ancora una volta, l’interesse degli attori politici a favorire simili dinamiche e a controllare in chiave statale interna il processo di integrazione.

Indipendentemente dal risultato di simile processo, ed in relazione alle condizioni esterne, è certo che in molti ambiti possono migliorarsi le condizioni strutturali alle quali è assoggettata la relazione tra Corte di Giustizia e giurisdizioni costituzionali. Una maggior flessibilità e omogeneità degli ordinamenti nazionali, ed un loro più marcato orientamento europeista potrebbe risultare, in questo senso, molto positiva. Da un lato, l’introduzione di procedimenti di revisione più flessibili determinerebbe una maggiore capacità di adattamento alle condizioni proprie del pluralismo ordinamentale, in virtù delle quali è necessario, in ogni spazio costituzionale (europeo, statale, infrastatale), rispondere ai cambiamenti che si producono negli altri livelli, in specie con riferimento alla relazione tra spazio europeo e statale, e tra spazio statale e infrastatale. D’altro canto, la maggiore omogeneità degli ordinamenti nazionali, ed il loro orientamento europeista renderebbe più agevole l’opera delle Corti costituzionali, e la loro relazione con la Corte di Giustizia. A questo proposito, è inoltre necessario prendere in considerazione la necessità di assumere le nuove prospettive metodologiche proprie del diritto costituzionale europeo, come il ricorso al diritto comparato quale metodo di interpretazione giuridica , e allo sviluppo graduale dei testi , in sintonia con le formulazioni teoriche di Peter Häberle.

(segue seconda parte)

(22/10/2006)

 


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