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Regioni ed enti locali dopo la riforma del titolo V della Costituzione fra attuazione e ipotesi di ulteriore revisione

Le variabili istituzionali del “multilevel system of government”: tendenze devolutive in alcune esperienze dell'Europa occidentale

di Marina Calamo Specchia, straordinario di Diritto Pubblico Comparato, Università di Bari

(file Word Testo con note)

1. Articolazione e domaine del contributo

Il momento storico che ci vede parti principali sullo scenario costituzionale europeo nell’ideale rappresentazione del processo di integrazione comunitaria e di emersione di un costituzionalismo transnazionale è quanto mai proficuo terreno di confronto per tentare non una consueta comparazione per affinità (compito del comparatista è quello di mettere a confronto realtà tradizionalmente e storicamente comparabili) bensì per differenze, cercando di individuare i nessi di conflittualità configurabili nella comparazione di esperienze pur astrattamente inconciliabili, perché basate su presupposti e snodatesi su percorsi storico-culturali assai differenti, ma che consentono, nonostante le diversità d’origine, di enucleare un comune trend evolutivo della forma di Stato sotto il profilo dell’articolazione dei livelli territoriali di governo, così da superare l’iniziale discrepanza dei punti di partenza.

Un dato primario e comune da cui muovere per l’attuale riflessione è il seguente: non v’è Stato europeo che corrisponda, oggigiorno, alla versione classica dello Stato unitario accentrato, che ha nella Francia giacobina e napoleonica il suo emblematico modello.

Le strutture tradizionali dello Stato subiscono una duplice tensione che si muove in senso opposto ad opera dell’altrettanto duplice spinta centrifuga rappresentata e dai processi devolutivi e dall’integrazione comunitaria che, insieme, rappresentano una (pre)potente forza di mutamento per le istituzioni nazionali: gli ordinamenti statali divengono, pertanto, arena di tensioni e conflitti la cui ricomposizione è affidata da un lato, alla dimensione sopranazionale, quale nuovo momento di ricostituzione dell’unità di indirizzo politico-economico attraverso i progressivi trasferimenti di competenze alle istituzioni europee e il complesso intreccio normativo prodotto dall’integrazione comunitaria e dall’altro, alla dimensione del multilevel system of goverment che, attraverso le asimmetrie normative e istituzionali, rappresenta il più efficace strumento di istituzionalizzazione /stabilizzazione degli elementi di disomogeneità (economici, etnico-culturali, storico-linguistici, territoriali) i quali riassumono gli emblematici cleavages che attraversano – da nord a sud e da est a ovest – la società civile contemporanea.

L’interna diversificazione normativo-strutturale-territoriale degli ordinamenti giuridici è divenuta l’approdo di un latente ma continuo processo di trasformazione che ha interessato tanto gli stati unitari quanto le esperienze federali del continente europeo: ragionando in un’ottica comparativa, nell’ambito dell’ordinamento statale coesistono una pluralità di componenti territoriali che instaurano con il potere centrale molteplici relazioni che superano sovente i limiti tracciati dai principi del decentramento meramente amministrativo-funzionale per accostarsi a forme-tipo pre-federali, proto-federali, se non di federalismo apparente, ma comunque rientranti nella categoria del decentramento di tipo istituzionale - territoriale. In questa ottica non va trascurato il forte impatto prodotto dallo sviluppo delle autonomie locali e regionali sulla trasformazione dell’assetto dello Stato unitario: esempio emblematico e noto è la grande ondata riformista del decentramento in Francia dei primi anni Ottanta che ha innescato un radicale processo di trasformazione non solo della forma di stato ma soprattutto della concezione stessa di democrazia (dalla configurazione del sistema democratico nel suo insieme alla identificazione dei livelli differenziati di governo quali espressione della democrazia partecipativa, su base funzionale e istituzionale), processo di globale modernizzazione del complessivo sistema costituzionale che, superato il ciclo delle “lois Defferre” che hanno tradotto in concrete misure legislative il grande progetto riformatore del primo settennato mitterrandiano, rappresentando un étonnant elemento di rottura con la tradizione unitaria repubblicana ottocentesca, apre un nuovo capitolo di riforme che ha come obiettivo quello di rafforzare la logica dei trasferimenti di competenze, della contrattualizzazione e della responsiveness degli attori locali creati dalle “lois Defferre”.

Tale apertura non è estranea ad altra prospettiva di riforma che ingloba un più ampio ventaglio di fenomeni, quali la globalizzazione, il processo di costituzionalizzazione europea e transnazionale, la crescita del rilievo europeo delle regioni, le influenze promananti dall’evoluzione delle grandi democrazie europee verso formule di tipo federale o a regionalismo avanzato: queste spinte alla trasformazione sistemica riscontrabili in via generale, in Francia si caricano di peculiari significati se rapportate alle più recenti vicende politico-istituzionali che hanno interessato l’ordinamento costituzionale, alludendo in particolare alla ricomposizione della frammentazione territoriale (legge sulla intercommunnalité del 1999), alle rivendicazioni da parte di regioni ultraperiferiche (Mayotte, Polinesia) di una maggiore autonomia decisionale e gestionale, alla comparsa di statuti speciali che hanno creato dei veri e propri “territori sovrani “ (come la Nuova Caledonia) in seno alla Repubblica, che resiste ancora nella sua “unité et indivisibilité”, allo “choc ideologique rappresentato dal recente ampio trasferimento di competenze dallo Stato alla Corsica, che realizza un vero e proprio governo regionale rafforzato dall’attribuzione del potere normativo primario (sebbene in via sperimentale), cui ha fatto eco la prevedibile estensione di simile grado di regionalizzazione anche al territorio metropolitano e d’oltremare attraverso la revisione dei titoli XII e XIII della Costituzione della V Repubblica, pur permanendo i limiti connessi alla conformazione del diritto costituzionale francese, poco permeabile all’introduzione di un decentramento avanzato che comporti delle asimmetrie istituzionali e amministrative tra enti del medesimo rango (sebbene tale limite più formale che materiale sia stato agevolmente bypassato dalla prassi legislativa, avallata dalla giurisprudenza costituzionale, di creare enti territoriali sui generis).

Lungi dal configurarsi come atto puntuale nel tempo, il decentramento politico-amministrativo detiene una vis espansiva che si identifica anche nell’esperienza francese – più di tutte legata al fenomeno dell’astrazione concettuale risalente nel tempo alle teorizzazioni pre-rivoluzionarie – in un processo dinamico e trasversale, traducentesi in un forte impulso al cambiamento che postula un adattamento delle istituzioni ai disequilibri politico-istituzionali dell’organizzazione pubblica (è di Michel Crozier l’affermazione «Si l’État central ne ch’ange pas, la décentralisation perd l’essentiel de sa vertu»). Il processo devoluzionistico o di  decentramento in senso ampio è dunque visto come uno dei  “motori” della trasformazione istituzionale di un sistema politico-costituzionale. 

Le considerazioni che seguiranno nascono da una serie di interrogativi – che subito si propongono – tanto impellenti per il giurista quanto pressante si manifesta “la fuga dal centro” innescata dal processo di devolution, laddove per centro si intenda lo Stato nazionale che la tradizione giuspubblicistica liberale ci ha consegnato: in che termini è possibile ancora parlare di sovranità statale (dello Stato centrale) e di principio di unità repubblicana? In che misura è possibile individuare degli elementi comuni alle prescelte esperienze europee di multilevel systems of government che possano contribuire all’identificazione di un modello devoluzionistico unitario? Vale ancora il principio della unitarietà dell’indirizzo politico legislativo? I processi devoluzionistici in corso di realizzazione sul versante europeo investono il piano delle funzioni o anche quello delle istituzioni? E’ possibile cogliere dal criterio del riparto delle competenze elementi in ordine alla precisazione della natura giuridica degli enti decentrati quali enti (quasi) sovrani? In che modo la strutturazione degli enti territoriali decentrati incide sul processo di integrazione comunitaria? Quando il processo devoluzionistico si trasforma in “motore” di promozione dei diritti di partecipazione e delle libertà fondamentali?

La trattazione che mi appresto ad illustrare non ha la pretesa di fornire una “secca” risposta ai suesposti interrogativi, ma piuttosto di tracciare una riflessione “orientata” e per alcuni aspetti “nuancée”, sia per la non esaustività delle argomentazioni tracciate sia per la difficoltà di dare forma “definitoria” compiuta al processo devoluzionistico ancora in fase di assestamento in alcune delle prescelte esperienze costituzionali, tra cui spiccano la Francia, la Gran Bretagna e l’Italia: piuttosto l’intento che mi propongo di conseguire è quello di individuare, sulla base dei dati ricavabili dai sistemi a multilevel government consolidato (federali o regionali), alcuni snodi problematici ricorrenti nei sistemi di confronto (tipologia degli assetti devolutivi; partecipazione dei livelli di governo agli organi di decisione dello Stato centrale e /o ai procedimenti di revisione costituzionale).

Le riflessioni che di seguito intendo sviluppare si articolano in tre parti:

in una prima parte, movendo dalla variabilità semantica riscontrata in alcune esperienze europee che si andranno a considerare (Francia, Gran Bretagna, Spagna, Belgio, Svizzera, Germania, Austria), si procederà allo screening di alcuni concetti-chiave del multilevel system of government al fine di verificare, sulla scorta dei principali orientamenti dottrinari e giurisprudenziali – ove esistenti – in materia, se le differenze siano solo di ordine lessicale o si rapportino a un più ampio “pluralismo dei concetti”; essendo il Convegno di Studi dedicato espressamente alla riforma regionale italiana, una precisa scelta metodologica mi impone di toccare per cenni l’analisi di tale esperienza, cui numerosi autorevoli contributi sono dedicati;

in una seconda parte si analizzeranno alcuni tipi di assetti devolutivi, con la necessaria avvertenza che la tipologia che si viene illustrando, poiché si riferisce a formule e istituzioni proprie di un fenomeno in evoluzione (il “processo devoluzionistico”), non può di certo ritenersi esaustiva;

una terza e ultima parte sarà dedicata all’individuazione di un principio “unificatore” delle variabili istituzionali e funzionali del multilevel government: il principio di unità (da noi corretto come principio di “unità nella diversità”) quale chiave di lettura dell’articolazione pluralistica degli ordinamenti democratici e decentrati prescelti.   

Il terreno della nostra indagine si rivela, pertanto, accidentato sia per la variabilità dei concetti che per le asimmetrie delle soluzioni istituzionali e funzionali adottate dalle esperienze costituzionali di riferimento.  

2. Devolution /dévolution, decentramento, regionalismo, federalismo: questioni di lessico o scelte di politica istituzionale?

Sinergia, dinamismo e trasformazione sono elementi essenziali e tipici dei contemporanei sistemi costituzionali: una delle convinzioni più diffuse è quella che identifica la stabilità temporale di una Costituzione con la sua elasticità ossia con la duttilità delle sue prescrizioni ed istituti e con la capacità di adattamento alle circostanze imposte dai mutamenti storici, tale che sia possibile rinnovare il patto con il popolo.

Se è pur vera questa capacità di “autorinnovamento del sistema”, in grado di rintracciare in sé stesso le linee della sua evoluzione (esaltando il ruolo creativo della giurisprudenza), non mancano tuttavia concrete esigenze di innovazione che conducono a dar vita, in presenza di sistemi di governo dotati di Costituzioni rigide, se non proprio a nuove Carte costituzionali, a processi di revisione costituzionale che investono tanto il versante della forma di stato – relativo alla distribuzione del potere di decisione politica – che quello dei tipi di stato – concernente un’ampia gamma di relazioni: la distribuzione territoriale del potere di indirizzo politico, il rapporto sovranità /territorio, le relazioni tra il titolare della sovranità e le istituzioni preposte al suo esercizio – . Soprattutto il secondo contesto, quello inerente alle revisioni costituzionali incidenti sulla distribuzione territoriale del potere, è fonte di problemi interpretativi, giacché l’ambito di riferimento, ossia i tipi di stato, risente di un debole grado di capacità classificatoria, testimoniata dagli sforzi definitori della dottrina che giungono a negare qualunque distinzione tipologica tra decentramento, federalismo e regionalismo, considerati ciascuno un diverso – sebbene gradualisticamente diverso –  modo di atteggiarsi dello Stato contemporaneo. Occorre quindi impegnarsi in uno sforzo definitorio teso ad individuare, attraverso la precisazione di principi, istituti e assetti del governo territoriale, la linea di confine che separa concettualmente gli ordinamenti policentrici unitari e i sistemi decentrati basati sulla pluralità di ordinamenti giuridici e sulla distribuzione territoriale del potere di indirizzo politico: questo sforzo di identificare diversi, se non nuovi, parametri definitori può essere condotto parallelamente alla consapevolezza che comuni trends evolutivi influenzano il federalismo e il regionalismo e le reciproche interferenze con la forma di stato.

  Per comprendere sino a che punto le questioni di interpretazione lessicale si riverberano  sulle scelte di politica costituzionale, occorre intendersi sull’esatto significato di alcuni concetti giuridici che di consueto vengono impiegati dagli studiosi del diritto costituzionale per indicare fenomeni normativi, strutturali e funzionali tra loro gradualmente differenti.

Movendo da una premessa di ordine teorico, tra la varietà dei modelli che identificano tutti un dato tipo di organizzazione statuale ripartita in più livelli di governo territoriale, il termine “decentramento” è quello che rispetto agli altri, nella specie stato “federale” e “regionale”, assume una colorazione “neutra”, potendo indicare indifferentemente tanto la devoluzione di potere normativo primario agli enti substatali, governati da istituzioni politicamente responsabili, quanto la mera ripartizione di compiti eminentemente amministrativi tra l’autorità centrale e le autorità periferiche.

In buona sostanza, il decentramento indica una formula generale, ma variamente graduata da un massimo (conferimento di potere normativo primario, coinvolgimento degli enti territoriali nella funzione di revisione costituzionale e nella funzione legislativa nazionale mediante la rappresentanza politica nelle seconde camere) a un minimo (attribuzione di funzioni amministrative o di competenze meramente esecutive) di ripartizione delle tradizionali funzioni statuali tra il centro e la “periferia”: tale concetto assume un significato “rivoluzionario” se contrapposto al modello di Stato unitario accentrato nel quale l’unità dell’indirizzo politico trova riscontro nella unitarietà dei suoi canali espressivi, vale a dire la legislazione e l’amministrazione. Nella scienza costituzionale e amministrativa il termine decentramento ha una polivalenza semantica, distinguendosi un decentramento politico, che implica l’esercizio da parte di un ente territoriale di un indirizzo politico autonomo mediante la propria legislazione, da un decentramento amministrativo, cui è estranea l’idea di autonomia politica e che si concretizza in un processo di derivazione di poteri dall’apparato amministrativo centrale; o ancora distinguendosi un decentramento istituzionale (o autarchico) dal decentramento burocratico, implicanti il primo una distribuzione di funzioni tra enti locali e Stato ed il secondo la ripartizione del potere all’interno di una stessa unità organizzativa (ad. es. un Ministero).

I tipi di Stato che si basano al loro interno su di una articolazione in più ordinamenti parziali, corrispondenti agli enti substatali, la cui validità è territorialmente limitata rispetto all’ordinamento complessivo che estende la sua efficacia sull’intero territorio e verso tutti i cittadini, sono normalmente identificati negli stati federali e stati regionali: questi due tipi di stato evocano sotto il profilo dell’evoluzione storica, elementi di tensione politica in quanto strettamente rapportati alla questione della rappresentanza in seno alle istituzioni centrali (nella specie parlamento), richiamando le polemiche generatesi in seno alle storiche Costituenti sulla configurazione delle seconde camere, o camere “federali”: per citare un esempio di federalismo storico, ai Framers della Convenzione di Filadelfia, dopo aver accolto il principio repubblicano – nonostante le insistenze di Hamilton, unico delegato che guardava con favore alla monarchia inglese –, toccava la scelta, dettata dalla coesistenza dei tredici Stati, per una repubblica federale, nonostante la posizione di alcuni, come George Read del Delaware, che propendevano per una soluzione che “azzerasse” gli Stati, ritenuti focolai di discordia, facendoli confluire in un’unica, ampia società civile organizzata; una volta aperta la via alla trasformazione dell’originaria Confederazione in Stato federale, la seconda scelta che si imponeva era quella del criterio della rappresentanza delle entità territoriali federate: e la rappresentanza equa, nella sua connotazione non democratica, appariva «un altro conflitto che non poteva essere risolto se non con un compromesso unilaterale». Anche in Italia, la scelta tra modello federale e modello regionale si colora di significati politici: è nota la polemica in seno all’Assemblea Costituente sulla questione regionalistica che ha visto contrapporsi i liberali, su posizioni antiregionalistiche, i democristiani, garanti della libertà locale e l’estrema sinistra che, esclusa dalla coalizione governativa, si schierava a favore dell’autonomia regionale. In particolare l’idea di una Camera delle Regioni fu avanzata anche durante i lavori preparatori della Costituzione italiana: la proposta fu formulata alla commissione dei ’75 dall’on. Ruini, il quale riteneva che una volta «introdotta la figura delle Regioni» questa, dovendo fungere da «coordinatore e mediatore fra gli interessi dei nuovissimi enti», sarebbe entrata di diritto a far parte della composizione del Senato. La questione di una Camera delle Regioni è stata successivamente riproposta nel progetto di revisione della Costituzione italiana del 4 novembre 1997, decaduto per mancata approvazione parlamentare, il cui articolo 89 proponeva un Senato articolato su base regionale, attribuendo a ogni Regione minimo quattro senatori (tranne a Molise e Valle d’Aosta, rispettivamente due e uno) e ripartendo i seggi, in ogni ente regionale, in proporzione alla popolazione risultante dall’ultimo censimento.

Secondo una tradizionale impostazione teorica, lo Stato federale si configura come «una forma di organizzazione politica che comporta la garanzia costituzionale dell’autonomia degli enti territoriali posti anche in grado di concorrere alle funzioni statali». La collocazione del federalismo nell’alveo del costituzionalismo moderno si riaggancia al processo di affermazione dello Stato liberale, che vede nella ripartizione territoriale del potere una delle sue massime estrinsecazioni, accanto al principio dei poteri divisi. Nella sua matrice liberale il principio federalistico comporta, dunque, una giustapposizione dello Stato federale agli Stati membri, in reciproco rapporto di separazione ed equiordinazione: l’archetipo di siffatto modello è la Costituzione nordamericana del XVIII secolo che coniuga la garanzia dell’unicità dello Stato con il pieno riconoscimento dell’autogoverno degli enti territoriali, mediante la costituzionalizzazione della divisione “verticale” dei poteri (rectius: competenze) tra Stato centrale e Stati membri, in modo che a ciascuno siano attribuite le materie su cui legiferare e svolgere i compiti amministrativi senza possibili reciproche interferenze (c.d. sistema a federalismo competitivo o dual federalism).

Anche il modello regionale tende a “scomporre” il quadro competenziale tra lo Stato e gli enti regionali in modo tale da evitare i conflitti di competenza (secondo un principio coniato per l’assetto delle istituzioni centrali ma valido anche nei rapporti con le istituzioni territoriali: separated institutions sharing powers) propendendo, pertanto, per una strutturazione “duale” dei rapporti tra centro e periferia: ne discende che la «contrapposizione tra modello di stato federale e modello di stato regionale» è fortemente sfumata e non rappresentano «elementi di discrimine né la diversa qualificazione delle autonomie, né i criteri di attribuzione delle competenze, né la titolarità dei poteri residui, né la pretesa carenza di competenze giurisdizionali, penali, internazionali a favore delle regioni, né l’assenza della seconda camera “federale” e la pretesa mancata partecipazione delle regioni alle funzioni statali… La differenza fra i due modelli convenzionali è dunque soltanto quantitativa non qualitativa, poiché di regola nello stato definito convenzionalmente federale il volume delle funzioni legislative, amministrative e giurisdizionali e degli ambiti di competenza assegnati dalla Costituzione agli enti territoriali è più ampio e consistente di quello presente negli stati qualificati come regionali» .

Sembra quindi che per l’ampio grado di autonomia conferito agli enti territoriali in alcune esperienze costituzionali europee a “regionalismo avanzato” come la Spagna o l’Italia, il sistema regionale, tradizionalmente inteso, si accosti a forme federal-tipiche: difatti la formula federale sarebbe assimilabile a quella definita regionale, in quanto non esisterebbe un forma di Stato federale distinto da quella regionale, ma un insieme variabile di fenotipi identificabili gradualisticamente, nel senso che la differenziazione tra le dette due tipologie si radicherebbe sul piano della graduazione quantitativa del potere politico attribuito in concreto agli enti territoriali interni, non sul piano sostanziale, negando la qualificazione di enti sovrani agli Stati membri. Se è vero che riconoscendo natura sovrana agli stati membri si accentuerebbe la divaricazione dello stato federale rispetto a quello regionale, alle cui articolazioni territoriali viene riconosciuta natura autonoma,  ossia la dotazione di poteri derivati e diversamente limitati dal potere centrale, in realtà la dottrina ha messo in evidenza come la prima premessa può adattarsi alla forma storica di Stato federale, quella originata da un processo centripeto (per il quale partendo da stati originariamente sovrani la Costituzione federale identificherebbe il patto consensualmente stipulato tra stati sovrani con possibilità di secessione e potere di veto sulle leggi ed atti federali – tesi antifederalista di Calhoun); mutando prospettiva, sulla scorta della considerazione che l’origine degli stati federali può essere il prodotto di un processo centrifugo (come accaduto nel 1993 in Belgio), prende consistenza l’orientamento che, avvicinando progressivamente la figura dello stato federale allo stato regionale, inquadra il primo quale variante dello «stato unitario nella forma dello stato politicamente decentrato su base territoriale» oppure quale mera articolazione territoriale del decentramento politico distinguendosi dallo stato regionale solo per la diversa forma di governo (e l’elezione diretta dei Presidenti delle regioni introdotta dalla riforma italiana del 1999 mostra la tendenza di alcuni ordinamenti giuridici a eliminare anche quest’ultimo elemento di distinzione). Argomentando dai requisiti essenziali tradizionalmente ascritti alla sovranità si traggono, inoltre, ulteriori elementi a sostegno della natura non sovrana delle articolazioni territoriali substatali degli ordinamenti federali: in particolare, i poteri degli stati membri non sono originari perché:

la loro fonte di legittimazione è la Costituzione federale;

la loro posizione rispetto all’ordinamento federale non è né indipendente, essendo variamente condizionata, né impermeabile, essendo il diritto dello Stato federale complessivo direttamente applicabile e prevalente sui diritti nazionali statali (artt. VI cost. USA, 31 GG e 49 cost. svizzera);

l’autonomia costituzionale degli stati membri non è equiparabile a quella riconosciuta agli stati nazionali dal costituzionalismo moderno, che identifica la Costituzione nell’atto supremo di fondazione di un nuovo “ordine costituzionale” avente in sé la propria legittimazione (in particolare, gli atti “costituzionali” degli stati membri risultano variamente condizionati e limitati in virtù dei principi di omogeneità, art. 28 GG, o di sovrapposizione, art. 6 costituzione elvetica, o di speciali forme di approvazione previa verifica di conformità federale (artt. 51 e 172 Cost. svizzera, revisionata nel 1999).

Il recente processo di devolution /dévolution, attuato nel Regno Unito e nella Francia per la Corsica e i Territori d’oltremare, rientra tra le forme di decentramento politico-istituzionale e si impone all’attenzione per la peculiarità delle soluzioni organizzative prescelte.

Preliminarmente va ribadito che i termini devolution e dévolution non sempre sono interscambiabili con le espressioni “stato federale” e “stato regionale”, mentre sono parzialmente fungibili con i termini “decentramento” e, nei limiti delle precisazioni che seguiranno, “federalismo”.

Il concetto di devolution e quello di decentramento sono in stretta relazione, se si muove dal presupposto che il decentramento /trasferimento di poteri a organismi subnazionali eletti a suffragio popolare diretto e subordinati al parlamento di Westminster costituisce il nucleo centrale della devolution. In questo senso ampio la nozione di devolution includerebbe il processo di regionalizzazione, o meglio la regionalizzazione si porrebbe, lungo la linea ideale in cui si svolge il processo di devolution, quale preciso segmento identificato dal trasferimento ad assemblee territoriali elettive di funzioni amministrative: e in questa sua peculiare valenza il processo di regionalizzazione in Inghilterra non si discosterebbe molto dal regionalismo francese o dal decentramento amministrativo, inteso quale modello teorico praticato nella gran parte delle esperienze europee come precipua tecnica di distribuzione delle attribuzioni tra il potere centrale e le entità territoriali periferiche. Non mancano, del resto, alcuni autori britannici che pongono una relazione di identità tra devolution (in senso ampio) e regionalizzazione. Questa è anche la recente prospettiva emersa dalla leadership neolaburista nei programmi elettorali del 1997 e del 2001, nei quali l’elemento nazionalistico territoriale caratterizzante il processo di devolution subnazionale (Scozia, Galles e Irlanda del Nord) si coniuga alla valorizzazione della dimensione regionale, fatto nuovo per la tradizione britannica del governo locale che affondando le sue radici in epoca medievale non ha mai conosciuto la dimensione territoriale regionale. Le ragioni che stanno alla base del mancato sviluppo nel sistema britannico di un livello di governo territoriale intermedio analogo alla regione sono state individuate dalla dottrina in una serie di “storici fardelli” «di una unità nazionale acquisita da lungo tempo sotto una forte monarchia di orientamento centralizzante» cui ha fatto pendent un’analoga politica di governo centrale «delle pressioni unificanti e centralizzanti della sovranità del Parlamento, della responsabilità dei Ministri di fronte al Parlamento, e del principio funzionale di ripartizione dei compiti; della centralizzazione dei processi di decisione economica e fiscale; del ruolo non operativo del governo centrale e dei suoi collegamenti con corpi funzionali, autorità locali e organizzazioni non governative; della forza tradizionale del governo locale; e della mancanza di una forte coscienza regionale che possa fornire la base per una comunità politica regionale e, quindi, di un governo regionale». Il recente White Paper   “Your Region, Your Choice: Revitalising the English Region”, pubblicato nel maggio 2002, conferma il nuovo corso della politica laburista e supera le antiche difficoltà nella prospettiva di una “rivitalizzazione” delle unità territoriali sia sotto il profilo funzionale, integrando i trasferimenti di poteri decisionali alle costituende unità di governo locale, sia sotto il profilo istituzionale, istituendo delle regional assemblies elettive e completando il processo di “rolling devolution.

Se, invero, il processo di devolution può essere compreso solo se osservato nel suo dinamismo, ossia come “processo” che richiama l’analoga costruzione friedrichiana del “federalizing process” realizzata sia mediante il passaggio alla “decisione maggioritaria” sia attraverso il trasferimento distributivo di funzioni (e in questo senso è evidente la simbiosi con l’analogo concetto di decentralisation), in più, rispetto al modello di organizzazione strutturale decentrato, la devolution ha come elemento caratterizzante il riconoscimento di “autonomie” costituzionali fondate sull’istituzionalizzazione di identità nazionali: tutto ciò ha innescato un processo di trasformazione costituzionale del Regno Unito che implica degli effetti di irreversibile mutamento dei tradizionali rapporti tra aree territoriali improntati al principio della supremacy parlamentare. Quando comparve per la prima volta, in uso negli anni settanta nel dibattito politico sulla scia degli scritti del Mackintosh,  “the question of devolution” non ha mai implicato un’accezione del termine in senso di separazione dal governo di Londra: piuttosto, la nozione di devolution racchiudeva l’idea di realizzare «a Scottish parliament or assembly which would exercise a limited range of central government powers principally affecting Scotland. Other powers would remain within the competence of Westminster, which would retain overall control», riportando i termini della questione all’estensione dei poteri dell’assemblea scozzese nel rispetto del principio della supremazia del parlamento di Westminster. Nel 1997 i due White papers (Scotland’s Parliament e A Voice for Wales), presentati dal governo laburista il 24 luglio, prospettavano una soluzione asimmetrica per i due paesi, tenuto conto del diverso percorso storico-politico e culturale, indicando per la Scozia un parlamento dotato di potestà legislativa esclusiva su alcune materie tacitamente individuate (criterio residuale) e di una limitata potestà impositiva e un esecutivo responsabile politicamente dinanzi al primo (prefigurando per la Scozia una forma di governo parlamentare), mentre per il Galles un’assemblea con poteri normativi secondari e un esecutivo, nella forma del comitato, competente sulle medesime materie: in particolare lo Scotland Act, pur ponendosi come fonte di legittimazione, insieme alle constitutional conventions britanniche per le materie ivi non espressamente disciplinate, non ha inteso sovvertire il principio della supremacy del parlamento britannico, che conserva i poteri “impliciti” (capacità “riespansiva” della sua competenza in rapporto al conseguimento di obiettivi unitari anche in materie devolute: la sezione 27.7 dello Scotland Act stabilisce che «This section does not affect the power of the Parliament of the United Kingdom to make laws for Scotland»). A tal proposito, in realtà, alcuni dubbi sono stati sollevati dalla dottrina in ordine al permanere, con riferimento al parlamento scozzese, della pienezza della sovranità del parlamento di Westminster: in primo luogo, è dubbio che il parlamento di Westminster possa con un atto legislativo modificare in senso riduttivo o abrogativo lo Scotland Act, a meno che non segua la medesima procedura della sua approvazione sottoponendo la legge al voto popolare, con l’effetto di trasferire la sovranità dal parlamento al popolo; in secondo luogo, il giudizio di compatibilità delle leggi scozzesi, affidato al Judicial Committee del Privy Council, con la ripartizione delle competenze stabilita nello Scotland Act, sembra aver causato un vulnus nel principio dell’onnipotenza del parlamento britannico, per cui il parlamento di Westminster ha «the right to make any laws it wishes», nel senso che, qualora il comitato “di controllo” assegnasse la materia riservata alla competenza della Scottish law, al parlamento di Westminster sarebbe preclusa la facoltà di intervento: il varco per l’introduzione di un sindacato sui conflitti di attribuzione tra il parlamento centrale e il parlamento territoriale sembra essersi ormai aperto!

Concludendo, il rapporto “teorico” del processo devolutivo britannico con il federalismo di stampo nazionalistico e dissociativo (ad es. il Belgio) trova un punto di contatto nel “verso centrifugo” della spinta vettoriale che nei sistemi politici caratterizzati da cleavages etnico-culturali e storico-terrritoriali conduce all’esaltazione del localismo e del particolarismo – sebbene tale “fuga dal centro” tenda poi a ricomporre le conflittualità (politiche-sociali-etniche-culturali) a livello territoriale scomponendo l’unitaria forza centrifuga in tanti flussi centripeti corrispondenti alle aree territoriali istituite – nonché in alcuni casi alla emersione di movimenti eversivi.  Pertanto, in comune con la nozione di federalismo inteso quale fenomeno “fotografia” delle trasformazioni sociali (nella classica visione storica, da Pufendorf a Kant, il federalismo evoca una vocazione universalistica del mondo che riunisce autogoverno e partecipazione degli enti decentrati in una sintesi unitaria), la costruzione teorica della devolution   ha natura ”dinamica”, ossia i fenomeni di cui si discute si configurano come “processi” di fuga dal centro che rompono l’evoluzione istituzionale che ha portato alla formazione degli Stati liberali, nella versione unitaria o federale, secondo un andamento centripeto, invertendo quel processo storico di centralizzazione indotto dall’affermazione del welfare state. In questo senso è possibile stabilire un trait d’union tra il federalismo per dissociazione e il processo devoluzionistico in atto nel Regno Unito: se, però, il riferimento è al federalismo “centripeto” non sembra che l’istituzione di un parlamento scozzese con legislazione primaria, che configura una forma di governo a tendenza parlamentare per la Scozia, abbia prodotto una trasformazione del Regno Unito in sistema federale o “quasi-federale”, ma piuttosto una estensione del decentramento, prima pensato in termini amministrativi, verso forme più complesse di decentramento politico, avendo tra l’altro il disegno devolutivo posto in essere una “delega” di poteri asimmetrica (e non estesa all’Inghilterra) e non avendo introdotto una divisione dei poteri analoga a quella tipica dei sistemi federali. Configurandosi, infine come processo, non sono prevedibili gli sviluppi futuri della devolution: non è escluso che la stessa si collocherà in un quadro istituzionale diverso e che sfugge ai tradizionali principi di strutturazione dei poteri, come inducono a riflettere alcune proposte maturate in ambienti politici, quali la sostituzione della Camera dei Lords con una Camera delle Regioni e la riforma regionale attualmente in corso per l’area territoriale dell’Inghilterra, completando quel processo di superamento della visione  anglocentrica, propria della fase thatcheriana (non a caso è di quegli anni l’abolizione del Great London Council), nella prospettiva dell’ulteriore sviluppo della multidimensionalità interna del Regno Unito.

Più singolare può apparire l’accostamento di due nozioni quali la britannica “devolution” e la francese dévolution: si tratta di due espressioni che vengono impiegate per indicare, la prima il processo di trasformazione costituzionale del sistema britannico prima sommariamente descritto, la seconda il processo di progressivo riconoscimento di autonomia costituzionale, nella duplice forma di autonomia statutaria e normativa, degli enti territoriali connotati da specificità storiche, culturali e linguistiche (Corsica, COM, DOM). Alcuni tratti comuni ai due fenomeni possono, invero, così sintetizzarsi:

anche nell’accezione francese, come nel Regno Unito, il termine dévolution viene impiegato per indicare un processo devolutivo di trasferimento di funzioni e di istituzione di strutture organiche destinatarie delle competenze “delegate”;

anche in Francia, come nel Regno Unito, la fonte di legittimazione della dévolution è una legge del parlamento;

anche in Francia, come in UK, il procedimento di realizzazione della dévolution presenta degli irrigidimenti procedurali, essendo preceduto o seguito da una consultazione referendaria;

anche in Francia, come in UK, i poteri devoluti alle assemblee territoriali hanno un carattere evolutivo, che permette di intravedere un futuro, di progressivo sviluppo dell’autonomia;

anche in Francia, come in UK, la riforma avrebbe un effetto “terapeutico” diretto a mitigare le spinte secessioniste e dotare di più ampi poteri di autogoverno entità territoriali caratterizzate dalle precitate specificità.  

 

Nell’esperienza di governo devoluto del Regno Unito si è realizzato, pertanto, un  “ritorno al passato”, restituendo ai parlamenti scozzese, gallese e nordirlandese (se si eccettua per quest’ultimo la recente battuta d’arresto dovuta all’inasprirsi degli storici cleavages politico-religiosi) i loro antichi diritti di autogoverno. Il processo di devolution si colloca nel solco tracciato dalla tradizione britannica aliena dal coltivare l’uniformità delle aree territoriali, ciascuna delle quali riposa su di un’antica quanto particolare storia: ad onta del nome, il Regno Unito non ha mai considerato l’uniformazione territoriale come fondamento del principio di unità (che trova solida base in altre fondamentali istituzioni tradizionali, quali la Corona). Nel novembre 1998 il parlamento di Westminster, attraverso una triade di Acts (Scotland Act, Government of Wales Act e Northern Ireland Act), si è impegnato in un processo riformatore che non risulta inquadrabile nelle classiche categorie europee del federalismo /regionalismo, realizzato attraverso il trasferimento ai parlamenti territoriali (assemblee monocamerali elette a suffragio universale diretto) del potere di decisione in materia economica, sociale e culturale.

A questa multidimensionalità europea del governo territoriale si connette la problematica dei rapporti tra la Francia metropolitana e l’oltremare e, all’interno del territorio metropolitano, tra la Francia continentale e la Corsica: che il termine dévolution   sia ormai entrato nel linguaggio giuridico, è testimoniato dalla sua ricorrenza nella decisione del Consiglio costituzionale, relativa alla riforma dello statuto corso del gennaio 2002, che ha impiegato questo termine riferendolo espressamente ai “trasferimenti di competenze” .

La delicata querelle dell’oltremare affonda le sue origini nella tradizione colonialista dell’Impero di Napoleone III prima e nella fase di decolonizzazione avviata dapprima timidamente dagli esecutivi della III Repubblica ed indi in maniera più decisa con la svolta della IV Repubblica, il cui avvento segna per le ex-colonie l’avvio di una profonda riorganizzazione istituzionale: compare, difatti, per la prima volta in un testo costituzionale l'espressione DOM (Départément d'Outre-mer), una categoria di collettività territoriale che riunisce le «quatre vieilles» colonie della Guadalupa, Martinica, Réunion e Guyana; a tutte le altre colonie viene attribuito lo statuto di TOM (Territoire d'Outre-mer), in particolare i territori delle Terre Australi e Antartiche francesi, la Nuova Caledonia, la Polinesia e il Madagascar.

Il processo di dévolution nell’oltremare nella nuova veste originata dalla riforma costituzionale del marzo 2003 investe, pertanto, due ordini di rapporti, il primo relativo alle collettività (COM) e il secondo ai dipartimenti (DOM) d’oltremare, questi ultimi facenti parte del territorio metropolitano: da un lato, è stata abrogata la categoria dei TOM, sostituita da quella dei COM (Collectivités d’outre-mer), ammessi ad una forma di asimmetria istituzionale interna modulabile su concrete esigenze di specificità; dall’altro è fatto salvo il titolo XIII che si applica alla Nuova Caledonia e che disciplina il suo statuto minimo, pur rinviando alle leggi organiche e ordinarie l’attuazione statutaria.

L’outre-mer francese, sia esso collegato o meno al territorio metropolitano come nel caso dei DOM, ha costituito un terreno di fecondo dibattito istituzionale tra i sostenitori della tesi assimilazionista e i sostenitori dell’autonomia istituzionale di detti enti territoriali, che ha accomunato tra le sue fila indifferentemente esponenti delle forze politiche di destra e di sinistra. In questo quadro, lo statuto dipartimentale diviene il compromesso tra i due blocchi e l’allineamento tra l’evoluzione istituzionale dei dominî francesi d’America e l’evoluzione istituzionale della metropoli ha sempre rivestito un valore simbolico, nel senso che l’acquisizione dello statuto dipartimentale implicava l’adesione ai principi repubblicani (tra cui la fedeltà al diritto comune metropolitano) sino alla recente riforma del dicembre 2000, con la quale si è realizzata l’auspicata differenziazione statutaria dei DOM rispetto agli enti territoriali metropolitani, che comporta numerosi tratti di dissociazione rispetto agli istituti regolati dal diritto comune: in particolare l’istituzione di un Congresso, che riunisce gli eletti alle assemblee locali (regionali e dipartimentali) e la previsione di istituti di democrazia diretta locale sono entrati, ormai, a pieno titolo nel diritto positivo francese. Viceversa, il particolarismo istituzionale previsto dall’art. 74 a favore dei TOM si fonda sul principio di autodeterminazione e su particolari forme di adattamento legislativo, sino a giungere, come per la Nuova Caledonia, a formule di souveraineté partagée, implicanti l’attribuzione di competenze normative primarie in domaines tassativamente enumerati.

Fattori storici, sociali e culturali hanno contribuito a differenziare in origine lo statuto dei TOM e della Corsica, da un lato, e dei DOM, dall’altro: se nei TOM società millenarie hanno visto l’arrivo della dominazione europea e in Corsica la cultura e le tradizioni italiane dominano dal XIII secolo al 1769, anno di inizio della dominazione francese, i DOM, se si eccettua lo sterminio delle popolazioni caraibiche nell’epoca post-colombiana, sono stati popolati in piccola parte dall’emigrazione europea e in gran parte da deportazioni africane e indiane. I TOM e la Corsica sono stati storiche colonie di popoli con una spiccata identità, che hanno avuto da sempre l’obiettivo di ottenere uno regime giuridico progressivamente elaborato sulla differenziazione:

di regime legislativo: le leggi della Repubblica francese sono applicabili solo attraverso misure di adattamento;

di regime istituzionale: i TOM e la Corsica (quest’ultima a partire dal 1991) hanno un particolarismo istituzionale che si snoda attraverso la previsione di organi legislativi, nei quali trovano espressione le rappresentanze dei gruppi autoctoni, di un Congresso, di un esecutivo territoriale;

delle regole di produzione del diritto: i TOM hanno un regime di compétences partagées, mentre la Corsica un regime di sperimentazione normativa nella forma della “delega” parlamentare o governativa di materie alla competenza regolamentare dell’ente per un periodo di tempo determinato.

Tutto ciò ha comportato che nell’originaria stesura della Costituzione del 1958 il regime giuridico dei TOM e della Corsica è stato edificato sulla “diversità” (storica, culturale, istituzionale), mentre quello dei DOM sull’eguaglianza, nella sua declinazione del “trattamento differente di situazioni differenti”: il risultato è che se per la Corsica, i TOM e i Pays d’outre-mer esisteva un regime giuridico particolare, i DOM erano dotati di statuti giuridici uniformi ai dipartimenti metropolitani, sotto riserva di speciali adattamenti normativi.

Sotto il profilo della specificità istituzionale, i quattro dipartimenti d’oltremare (Guyana, Réunion, Martinica e Guadalupa)  si inscrivono nel solco tracciato dall’art. 73 della Costituzione francese del ’58, che riconosce loro il particolarismo legislativo e istituzionale, garantito da misure di adattamento, e in quanto regioni “ultraperiferiche” ai sensi dell’art. 299-2 del TA vengono integrate all’Unione europea. Il trattamento giuridico peculiare di cui sono oggetto i DOM non può spingersi sino al riconoscimento del diritto a un’organizzazione peculiare ai sensi dell’art. 74 della Costituzione, riservato ai TOM: la legge quadro sull’evoluzione dei territori d’oltremare del 13 dicembre 2000 evidenzia la tendenza allo scollamento tra lo sviluppo del regionalismo oltreoceano e la situazione nel territorio metropolitano, cui si accompagna un’apertura di orizzonti a molteplici formule statutarie. Secondo le intenzioni manifestate da Christian Paul, deputato dell’oltremare, all’Assemblea nazionale il 10 ottobre 2000, il processo di riforma che ha investito i DOM avrebbe dovuto seguire due tappe, in primo luogo un potenziamento delle misure di  decentramento e in secondo luogo l’adozione di statuti speciali in relazione alle esigenze istituzionali di ciascun DOM. In tale prospettiva, la legge del 13 dicembre 2000 rompe gli schemi tradizionali della uniformità statutaria (ad eccezione dell’adattamento legislativo) tra enti territoriali metropolitani e DOM, evidenziando la dissociazione tra statuti metropolitani e DOM ed estendendo la creatività istituzionale, storicamente riservata ai TOM, anche ai DOM. Se la legge del 13 dicembre 2000 determina il trasferimento delle competenze che realizza la prima tappa dell’evoluzione statutaria dei DOM, essa fissa solo le condizioni che consentono il passaggio alla seconda tappa di tale processo, che si articola seguendo lo schema:

elaborazione di un progetto di statuto di competenza degli eletti locali dipartimentali e regionali  riuniti in Congresso, che delibera su tutti i nuovi trasferimenti di competenze dallo Stato al dipartimento e alla regione interessata; la proposta viene trasmessa alle assemblee locali e comunicata al governo centrale;

consultazione popolare, ad iniziativa del governo, sulla proposta di evoluzione statutaria.

Tutte le forme di articolazione territoriale del potere statale più su indagate – dalla formula neutra del decentramento alle formule politicamente indirizzate dello stato federale e regionale, ivi comprese le recenti esperienze di governo devoluto britannica e francese – sono altrettanti sottoinsiemi di un unico grande insieme costituito dal principio pluralistico, la cui variabilità semantica è stata sovente discussa in dottrina: difatti, il pluralismo può essere inteso in senso verticale, ed allora il riferimento è alla teoria dei poteri divisi, che risale al Montesquieu, accolta dalla Dichiarazione dei Diritti del 1789, il cui art. 16 così recitava «ogni società in cui la garanzia dei diritti non è assicurata né la separazione dei poteri determinata non ha costituzione»; oppure il pluralismo può assumere un andamento orizzontale ed essere riferito all’individuo, investendo il concetto di libertà individuale nelle sue poliedriche manifestazioni prima fra tutte la libertà di pensiero e d’opinione, fondamento di un pluralismo culturale, come si evince dall’art. 21 della Costituzione italiana del ’48, dall’art. 20 della Costituzione spagnola del ’78, dall’art. 4 del Grundgesetz del ’49 – nella triplice forma della libertà ideologica e di culto – e qui è evidente la reazione all’esperienza totalitaria nazista – e dell’obiezione di coscienza –, dall’art. 11 della Dichiarazione dei diritti del 1789 recepita dalla Costituzione della Quinta Repubblica e soprattutto dall’interpretazione fornita dal Consiglio Costituzionale francese (sent. n. 271 dell’11 gennaio 1990) che definisce il pluralismo come «le principe, au sens Kantien du terme, de la démocratie, c’est à dire le point de départ logique d’où se déduit l’ensemble de l’organisation sociale, culturelle, politique, constitutionelle».

Con riferimento al multiculturalismo legato alla dimensione etnico-religiosa e territoriale, nel senso di luogo ove si stanziano le minoranze appena menzionate, mentre la Francia rimane ancorata ad un’idea chiusa di Stato nazionale, le coeve esperienze europee sono aperte all’integrazione, come si evince da una serie di principi accolti nelle Carte costituzionali, tra i quali la tutela delle minoranze linguistiche (art. 6 Cost. it.) che, nel caso in cui sono localizzate in determinate parti del territorio nazionale, accedono all’autogoverno (art. 143 Cost. spagnola del ’78; art. 3 Cost. belga), o trasfusi nella giurisprudenza costituzionale, com’è avvenuto con la decisione della Corte Costituzionale italiana del 18 ottobre 1995 n. 440 che, seppure con riferimento alla libertà religiosa, ritiene indispensabile nell’odierna comunità nazionale la convivenza di «fedi culture e tradizioni diverse». Al contrario in Francia, patria prima teorica e poi politica dello Stato-nazione nel senso ristretto del termine, dove l’omogeneità culturale si traduce in una identità di razza, lingua, religione e costumi, l’eterogeneità etnico-linguistica si identifica con le tendenze centrifughe contrarie al principio di unità ed indivisibilità della nazione; tale è l’interpretazione del Consiglio Costituzionale resa nello storico arrêt del 9 maggio 1991 n. 290 sulla legge di riforma dello statuto della Corsica: il Consiglio, chiamato a verificare la costituzionalità dell’art. 1 del progetto di revisione dello statuto relativo al popolo corso, ha dovuto pronunziarsi sul valore giuridico di siffatto concetto, in quanto istituzionalizzato in una legge; analoga interpretazione è stata seguita nella decisione del 99-412 DC, 15 giugno 1999  sulla ratifica delle Carta europea  lingue regionali o minoritarie dichiarata non conforme alla costituzione per violazione degli artt. 1 e 2 (principio di unità e indivisibilità e principio dell’uniformità linguistica).

Come si evince agevolmente dalle precedenti riflessioni, la linea di demarcazione che dovrebbe separare concettualmente nozioni come decentramento, Stato federale, Stato regionale e Stato “devoluto” (nuovo fenotipo traente origine dalle recenti trasformazioni costituzionali del Regno Unito) è tutt’altro che univoca: il principio strutturale che presiede la ripartizione delle competenze, i rapporti di collaborazione tra livelli territoriali di governo, la partecipazioni alle istituzioni centrali (in particolare la “quota” di rappresentanza in seno alle assemblee parlamentari) sono comuni, variando gradualisticamente, alle molteplici esperienze sinora considerate: così che la collocazione categoriale diviene sul piano strettamente giuridico un esercizio dogmatico, rivelandosi estremamente utile sul piano politico. Lo stesso tendenziale avvicinamento di categorie e di concetti realizzato dalla dottrina costituzionalistica e comparatistica, con il conseguente superamento dell’originaria dicotomia Stato unitario /Stato composto cara alla teoria liberale, è sintomo evidente dell’incessante processo di trasformazione dei tradizionali orizzonti concettuali.

La concretezza dei fenomeni di cui si discute va, pertanto, individuata nella perenne tensione tra la tendenziale fissazione di un ordine “che deve durare” nelle coordinate spazio /tempo e la intrinseca capacità di adattamento dello stesso alle situazioni contingenti dettate dalla prassi sociale e politica: anche in questo caso, la prefigurazione astratta di modelli giova poco alla comprensione di fenomeni per loro natura flessibili e orientati al futuro. 

3. Sistemi devoluti tra autonomie strutturali e autonomie funzionali

La tendenza alla progressiva erosione di un sistema di amministrazione a connotazione fortemente centripeta, di tradizione napoleonica, già palesatasi in epoca risorgimentale, si manifesta con decisione nel secondo dopoguerra come reazione a quell’accentramento burocratico, cui si imputava l’appiattimento delle energie locali, ed all’uniformità di trattamento giuridico delle diverse comunità territoriali che, a causa della multiformità di situazioni geografiche, economiche e culturali, avrebbero tratto maggiori stimoli allo sviluppo con l’instaurazione di ordinamenti specifici e differenziati, adattati alle esigenze locali.

Sotto il profilo storico-empirico il decentramento rappresenta una delle più ricorrenti – anche se non esaustiva – manifestazioni del principio pluralistico, e risulta strettamente, sebbene non univocamente, connesso con la connotazione democratica degli assetti costituzionali contemporanei: la battaglia per il decentramento, difatti, va di pari passo con l’affermazione delle autonomie locali, intese come centri di interessi territorialmente localizzati che evidenziano un elevato indice di democratizzazione degli attuali sistemi di governo, i quali mirano, secondo una tendenza naturale, a far gestire gli affari locali o direttamente dagli interessati o dai loro rappresentanti.

Va tuttavia ribadito che il decentramento amministrativo perde la sua connotazione tecnica di mera formula organizzatoria ed assurge a indice di democraticità di un sistema nel momento in cui si connette al principio autonomistico, che si estrinseca nella titolarità da parte delle comunità minori di un proprio indirizzo politico, realizzabile mediante una legislazione autonoma, e nella legittimazione democratica degli organi di governo locale mediante libere elezioni.

Di per sé, infatti, il decentramento, nella sua declinazione amministrativa, non è incompatibile con un modello di tipo autoritario, in cui gli organi del governo locale procedono direttamente dall’autorità centrale (nomina per decreto): esempi tipici di questo modello si rinvengono nella Francia napoleonica (legge del 28 piovioso dell’anno VIII) e durante il Governo di Vichy (legge del 16 novembre 1940). Nell’ambito dei suddetti regimi, il reclutamento dei consigli municipali, dipartimentali e dei sindaci avviene con decreto del Prefetto, essendo stato soppresso il procedimento elettorale.

Com’è noto, lo Stato liberal-ottocentesco nasce in Europa come reazione alle pretese assolutistiche della restaurazione ad opera dell’allora classe egemone, la borghesia, mossa dal miraggio dell’unità nazionale, fine ultimo dei movimenti risorgimentali dello scorso secolo: in tale contesto l’idea di nazione unitaria costituiva al tempo stesso lo strumento ideologico per sconfiggere i rigurgiti autoritari delle case monarchiche europee e la giustificazione per l’adozione di un modello amministrativo accentrato, al fine di salvaguardare le deboli istituzioni, appena riunitesi in Stati nazionali, dalla tendenza alla disgregazione.

In alcune esperienze costituzionali dell’Europa continentale (Francia, Germania, Italia) la scelta dell’accentramento come formula organizzatoria dell’apparato amministrativo post-unitario risultava, pertanto, funzionale alla realizzazione di quel bilanciamento di valori in cui il liberalismo si compendiava, vale a dire l’indipendenza dell’individuo dallo Stato, la garanzia dei diritti individuali, le libertà politiche ed economiche, anche se l’opposta opzione per un modello di amministrazione decentrata non appariva incompatibile con il principio, ritenuto prevalente, dell’unità della Nazione: un esempio è offerto dall’esperienza costituzionale britannica, caratterizzata dalla lenta, ma continua, evoluzione della società-Stato inglese, in cui un ruolo politico-amministrativo decisivo è svolto dalle strutture del local government, che, sebbene siano figure concettualmente distanti dalle nozioni di “amministrazione locale” e “autonomia locale” care alla tradizione giuridica continentale, caratterizzandosi «fin dall’epoca pre-normanna … quali enti originari di autogoverno nonché quali originari detentori de facto del potere diffuso nell’intero territorio inglese», in quanto titolari del monopolio amministrativo (self government) hanno contribuito, mediante un processo di devolution ascendente, alla creazione di un apparato amministrativo «volto al centro».

Contrariis verbis, nelle esperienze costituzionali continentali si assiste ad un processo di sovrapposizione dello Stato alle comunità locali, che, carenti secondo communis opinio del carattere originario di enti autonomi, si inquadrano in un sistema amministrativo di tipo autarchico o indiretto ed assumono la configurazione di enti derivati dallo Stato mediante un processo di devolution discendente, e dunque inverso rispetto a quello realizzatosi nel Regno Unito.

Tradizionalmente, il sistema ad amministrazione accentrata si fa risalire alla riforma amministrativa attuata in Francia da Napoleone Bonaparte con la legge del 17 febbraio 1800, nella quale ogni potere decisorio viene conferito ad un apparato di funzionari, organizzato secondo il principio gerarchico, a svantaggio degli amministratori locali, che vedono svuotata di contenuto la loro funzione rappresentativa, essendosi ridotti al ruolo di semplici esecutori di decisioni prese dall’alto: il concetto di decentramento amministrativo è completamente estraneo allo spirito di Napoleone, per il quale il modello organizzativo più efficace è quello militare, onde l’amministrazione si presenta come una macchina i cui ingranaggi sono mossi dall’impulso che promana dal centro, secondo il principio «l’autorité était son principe, l’obéissance sa loi, la discipline sa force».

L’obiettivo della riforma napoleonica era l’instaurazione di un sistema di controlli delle istituzioni locali, attraverso la concentrazione di tutta l’attività esecutiva in capo ad organi monocratici, che vengono inquadrati in una rigida scala gerarchica, la cui istituzione apicale e cardine è il Prefetto, che preposto all’attività esecutiva in ambito dipartimentale, deve diramare i suoi ordini ai sottoprefetti, i quali, a loro volta, devono trasmetterli ai sindaci: questi tre organi della gerarchia amministrativa sono, in realtà, rappresentanti del potere centrale, da questo nominati e se del caso, destituiti.

La diffidenza nei confronti del riconoscimento di centri di potere periferici si era già manifestata all’epoca rivoluzionaria attraverso il dilemma unità/pluralità della struttura statuale, benché sin dalle prime costituzioni francesi non v’è mai stata una negazione totale del concetto di collettività locale, com’è avvenuto, invece, per le formazioni sociali volontarie, soppresse dalla loi Le Chapelier del 1791: ne sono un esempio l’art. 1, titolo II, della Costituzione del 3 settembre 1791, nel quale viene ribadito il principio dell’unità ed indivisibilità del regno, ma successivamente si ammette la «distribuzione del territorio dello Stato in dipartimenti, distretti e cantoni»; e l’ art. 3 della Costituzione del 26 giugno 1793, nella quale il leit motif della ripartizione territoriale assume la forma di una divisione del territorio in dipartimenti, distretti e municipalità. La scelta terminologica, adottata dai costituenti della Francia rivoluzionaria, più che intendere una forma di decentramento dei pubblici poteri, nel senso moderno per cui organi di un medesimo ente politico hanno tutti poteri di decisione e responsabilità giuridicamente individuati, si riferisce, piuttosto, ad una formula organizzatoria comprendente una modalità di redistribuzione territoriale che non metta in discussione il potere centrale (monarchico o repubblicano) come complesso funzionale unitario ed inscindibile.

Dietro questo apparente disegno di decentramento si cela, in realtà, l’intento di accentrare la struttura amministrativa per rispondere al disegno di unità politica propugnato dalla Rivoluzione, che poneva fine al pluralismo locale, considerato fonte di privilegi particolaristici, retaggio delle province dell’Ancien Régime.

Tra il modello napoleonico ed il sistema di amministrazione locale elaborato in Francia dai costituenti rivoluzionari possono riscontrarsi degli elementi di continuità, primo fra tutti l’uniformità del regime locale; tra gli elementi di difformità va, invece, sottolineato il diverso modo di formazione e legittimazione degli organi locali: il criterio elettivo, che costituiva il punto nodale del disegno rivoluzionario, nel sistema napoleonico viene sostituito dal criterio – decisamente autoritario – della cooptazione da parte del potere centrale, rappresentato dal Primo console.

Ciò nonostante, durante il periodo liberale vengono a maturarsi istanze tendenti a sottolineare «la necessità di un decentramento amministrativo a favore dei comuni e delle province, oltre che delle associazioni e delle formazioni funzionali, e di un decentramento burocratico per l’amministrazione periferica statale operante a tali livelli, al fine sempre di por termine alla distorta commistione di politica ed amministrazione». Il decentramento amministrativo diventa così lo strumento per realizzare sempre maggiori connessioni tra Stato e società civile e «per calare verso il basso la capacità di condizionamento del potere statale nei confronti delle formazioni sociali, con il potenziamento degli interessi dominanti, alla testa o meno dello sviluppo economico»

  La gran parte delle Costituzioni del secondo dopoguerra recepisce, dunque, l’istanza del pluralismo territoriale e locale: a prescindere dalle esperienze di tipo federale, in cui la strutturazione ordinamentale interna basata su due centri di autorità – apparato centrale federale ed apparati statali periferici – impone la predisposizione di un insieme di principi e regole volti a delimitare le reciproche sfere di influenza e a fissarne i punti di raccordo, tra gli ordinamenti a base unitaria, l’Italia e la Spagna sono organizzati su di una pluralità di livelli di territorial government, a differenza della Francia, la cui tradizione accentratrice tiene fede nella Costituzione del ’58, che laconicamente prevede solo il dipartimento ed il comune, tacendo della regione. Il procedimento di revisione costituzionale conclusosi con la deliberazione del Congresso il 17 marzo 2003 supera questo antico retaggio napoleonico dando piena cittadinanza costituzionale all’ente “regione”.

La Costituzione italiana, nonostante le divergenti tendenze manifestatesi in Assemblea Costituente, si ispira al principio regionalistico politico-amministrativo: da un lato l’art. 5 riconosce le autonomie locali e promuove il decentramento nel rispetto dell’unità ed indivisibilità della Repubblica, dall’altro il titolo V nell’attuale configurazione svolge il suddetto principio, strutturando l’organizzazione amministrativa su cinque livelli territoriali – comuni, province, città metropolitane, regioni e Stato – e assegnando alla regione un’autonomia basata sì su potestà statutarie, legislative ed amministrative, ma implicanti, pur sempre, la preminenza delle scelte politiche centrali su quelle locali. Sotto il primo profilo, l’art. 5 – secondo la tradizionale impostazione dottrinaria che risale ai lavori preparatori della Costituzione – è volto a garantire l’unità dello Stato contro spinte secessionistiche e ad impedire l’avvio di riforme di tipo federalistico: come affermò l’On. Ruini, «la Regione non sorge federalisticamente. Anche quando adotta con sua legge lo statuto di una regione, lo Stato fa atto di propria sovranità. L’autonomia accordata eccede quella meramente amministrativa, ma si arresta prima della soglia federale ed attiene al tipo di Stato regionale formulato dal nostro Ambrosini». La configurazione della legge statale di approvazione dello statuto regionale come atto sovrano ha subito destato forti perplessità, in quanto trascurava il fatto che il procedimento di approvazione degli statuti delle regioni ordinarie fosse un procedimento complesso, in cui intervenivano e la regione interessata, che predisponeva il contenuto dell’atto, e lo Stato che conferiva all’atto forma di legge, potendo essere modificato solo con una procedura analoga (cd. legge a forza passiva rinforzata): a conferma di ciò la Corte costituzionale (sent. n. 16 del 1978) ha sottratto gli statuti delle regioni alla possibile loro abrogazione con referendum, che, avendo valore di una legge ordinaria, non è competente a intervenire sul loro contenuto. Sotto il secondo profilo, al fine di rispecchiare le differenze storico-culturali del Paese, il Costituente ha disciplinato, com’è noto, due tipi di regioni: le regioni di diritto comune e le regioni a statuto speciale, queste ultime dotate di una più spiccata autonomia, che si traduce nella particolare forza giuridica attribuita agli statuti, che sono stati adottati con legge costituzionale, e nella potestà legislativa esclusiva, che assegna alla piena competenza di tali regioni la regolamentazione con legge di alcune materie individuate dagli statuti.

L’art. 5 funge da norma-programma dell’intero assetto costituzionale che disciplina l’impianto autonomo della Costituzione italiana: esso, in quanto principio fondamentale, risulta svincolato dalle problematiche inerenti all’organizzazione amministrativa e prevale sulle norme del titolo V, primauté di cui la recente revisione costituzionale ha dovuto tener conto nella nuova strutturazione dei rapporti Stato /regioni con riferimento sia al riassetto delle competenze normative sia alla “restituzione” alle regioni del potere statutario, la cui parziale sottrazione, come sopra evidenziato, era stata da alcuni guardata con sospetto.

Autonomia e decentramento seguono il medesimo andamento del processo di emancipazione delle istituzioni dal centralismo amministrativo: non va sottovalutato il senso di sospetto con cui lo Stato liberale guardava ai comuni ed alle province come enti formalmente separati dallo stesso, preferendo, invece, considerarli come destinatari di una forma di autogoverno (autarchia) in cui confluiva l’amministrazione gerarchica statale. La tendenza a considerare comuni e province enti autarchici e non veri e propri enti autonomi come le regioni si radicava su due ordini di motivi: l’assenza della potestà statutaria e la carenza di competenze legislative. A questa mancanza strutturale ha posto rimedio, in parte, il nuovo ordinamento delle autonomie locali (legge n. 142 dell’8 giugno 1990, e successivo riassetto delle competenze ad opera delle leggi nn. 59 del 15 marzo 1997 e 127 del 15 maggio 1997, e succ. modd.), che da un lato ha imposto ai comuni ed alle province l’obbligo di dotarsi degli statuti, dall’altro ha ampliato le competenze regolamentari dei primi.

La riprova che la formula contenuta nell’art. 5, la quale connette l’autonomia al decentramento, implica una vera e propria trasformazione dell’assetto dei rapporti tra Stato e società, incidendo sulla configurazione della forma di stato, è data dal fatto che l’affermazione delle istanze del pluralismo istituzionale, e con essa la realizzazione del principio autonomistico, si è attuata solo attraverso «il disconoscimento della soluzione unica e valida per tutti rappresentata dallo Stato accentrato e dalla sua espressione più tangibile che è il sistema del diritto pubblico tradizionale», riconoscendo valore alle istanze di quei gruppi sociali propugnatori di un diverso modo di relazionarsi al potere pubblico: parafrasando un autore «in tanto ha senso parlare di autonomia, in quanto le libertà sociali hanno raggiunto un tale grado di concretezza da imporre un nuovo assetto dell’ordinamento giuridico dei poteri pubblici. Al fondo dell’idea di autonomia vi è sempre un principio di autogoverno sociale ed ha senso introdurre una autonomia sul piano istituzionale in quanto sia sicuro che essa serve a vivificare la partecipazione sociale, a rendere effettiva, cioè la libertà dei singoli e dei gruppi sociali, come presenza attiva nella gestione di amministrazioni comuni. L’affermazione dell’autonomia va quindi di pari passo con lo svolgimento in senso positivo della libertà, la quale viene acquistata dall’individuo passando per un gruppo sociale e quindi per la partecipazione al potere» di modo che «conferire autonomia alle regioni, alle province ed ai comuni, altro non vuol dire che individuare gli strati comunitari, nei quali le collettività che si identificano per tradizione o per storia o per convenienza raggiungono un giusto livello di autogoverno o di autoamministrazione».

Al fine di rispecchiare le differenze storico-culturali del Paese, il Costituente italiano ha accolto la formula dell’asimmetria istituzionale interna prevedendo, com’è noto, le regioni di diritto comune e le regioni a statuto speciale: la tendenza alla strutturazione degli enti territoriali inquadrabili in una categoria unitaria secondo una declinazione modulare dei rispettivi statuti è riscontrabile in quasi tutte le esperienze costituzionali considerate, essendo il pluralismo dell’articolazione interna dei sistemi di governo locale (forme di governo, sistemi elettorali, forme di democrazia diretta) da considerarsi quale precipua espressione del principio dell’autonomia strutturale e funzionale degli enti territoriali. Così per gli stati regionali in Spagna si assiste alla proliferazione di ordinamenti differenziati tra le Comunità autonome, i cui statuti sono peraltro sottoposti a una duplice procedura di approvazione rapida o lenta (artt. 143, 151 e II disposizione transitoria); per gli stati federali le Costituzioni belga, elvetica e tedesca offrono agli enti subfederali un ampio margine di manovra quanto alla determinazione contenutistica delle Costituzioni statali, nelle quali l’organizzazione federale è strutturata in tre livelli di governo territoriale, con un livello locale molto attivo in ossequio al principio di sussidiarietà. Al contrario, la Francia resta l’unico Stato unitario decentrato che mantiene fermo il principio dell’omogeneità contenutistica categoriale, ammettendo una diversificazione statutaria solo per enti territoriali appartenenti a categorie differenti (l’originaria diversificazione contenutistica conferita allo statuto corso nel 1982 è stata ricondotta nel principio dell’unità normativo-categoriale dalla riforma del 1991, che ha creato una collectivité territoriale sui generis).

Sebbene la formula del regionalismo traduca, secondo l’insegnamento di un’insigne studioso, un grado di autonomia inferiore rispetto alle forme di stato federali, le condizioni di esercizio delle competenze devolute ricevono una griglia di protezione più forte nello Stato regionale, proprio in vista di assicurare uno spazio di manovra garantito: sul piano dell’autonomia di decisione si riscontra che nei Länder federali, ad esempio, il gettito fiscale delle imposte proprie è molto basso (meno del 10%) e che quindi il criterio del tipo di Stato, allorché si voglia valutare il grado reale di decentramento, non è un indice determinante.

Va inoltre segnalato lo sviluppo, in diversi Stati unitari, di una forma di regionalismo avanzato, che si situa a metà strada tra il decentramento di funzioni e lo Stato federale: sembra quasi che sul versante europeo-continentale si stia affermando un lento processo verso la federalizzazione, anche se gli stati unitari, per motivi politici o più semplicemente tradizionali, rifiutano di optare per la forma federale dichiarata, rimanendo ancorati a formule ibride.

3.a. Le autonomie funzionali: il riparto delle competenze e la partecipazione al procedimento di revisione costituzionale. 1. Il criterio distributivo  e il “verso” delle competenze legislative.

La più evidente differenza tra l’organizzazione federale e quella regionale è sempre stata identificata dalla dottrina nel criterio di ripartizione delle competenze tra stato centrale ed enti territoriali, nel senso che se  nello Stato regionale la Costituzione enumerava tassativamente le competenze assegnate alle componenti territoriali interne e quindi lo Stato centrale rimaneva titolare di tutte le competenze non espressamente attribuite (cd. criterio residuale), nello Stato federale lo schema si ribaltava in quanto il criterio residuale operava a favore degli Stati membri, mentre il complesso di poteri che spettava allo Stato centrale proveniva da devoluzioni di competenze che si muovevano dalla periferia verso il centro: il criterio del “verso” dell’attribuzione delle competenze non è più l’elemento di discrimine dello stato a decentramento regionale (“verso” discendente, art. 117 Cost. it. ante riforma) rispetto ai sistemi decentrati di tipo federale (“verso” ascendente, Cost. USA), concorrendo una serie di variabili funzionali tipiche dei sistemi policentrici di tipo regionale o debolmente federale di recente evoluzione (es. Italia e Belgio), o di tradizione consolidata (Spagna, Germania) nei quali la scelta del Costituente è stata orientata all’inversione del criterio di riparto competenziale, privilegiando l’attribuzione degli enumerated powers all’autorità centrale e stabilendo la clausola residuale a vantaggio dei Länder (Austria, Belgio), o un criterio misto che preveda da un lato una doppia griglia di competenze enumerate facenti capo rispettivamente all’autorità centrale /federale e agli enti autonomi (sistema “a doppia riserva”) ed affiancando la clausola dei “poteri impliciti” operante a vantaggio dell’autorità centrale /federale (Italia, Spagna, Germania); in alcuni casi è previsto anche un criterio residuale a vantaggio delle entità substatali (Italia).

In particolare, l’esperienza belga offre un quadro di riferimento piuttosto sfumato in tema di rapporti tra enti federati e stato federale: da un lato le clausole costituzionali sono criptiche e orientate a fissare criteri generali; dall’altro, il riferito carattere delle norme costituzionali alimenta lo sviluppo dei poteri impliciti dello Stato federale: trattandosi di un federalismo di superposizione (per ciascun territorio sono costituite due entità federate, le Comunità e le Regioni, ciascuna con un proprio ambito di autonomia) di tipo dualistico, la soluzione in tema di riparto competenziale non può che essere di tipo asimmetrico, operando i trasferimenti sia in senso verticale, secondo un andamento “a ombrello” partendo dal centro e irradiandosi verso le entità periferiche, sia in senso orizzontale operando devoluzioni tra entità federate, con ambiti di azione funzionali e territoriali limitati. L’originario assetto delle competenze così come tracciato dalla Costituzione e dalle successive leggi di attuazione delle “ondate” di trasferimenti risulta profondamente fluido, soggetto alle profonde trasformazioni dei trasferimenti devolutivi orizzontali.

Anche l’esperienza austriaca presenta elementi di peculiarità fondati su di un complesso sistema di previsioni costituzionali che si basa sul principio dell’equità tra Bund e Länder, reso operativo dalla clausola dei poteri enumerati che opera a vantaggio del Bund mentre una clausola generale attribuisce le restanti competenze ai  Länder: Tutto ciò che non è espressamente attribuito attraverso le clausole esplicite ricade, invece, nella competenza dei Länder. In particolare, la funzione giurisdizionale è riservata al Bund e tale soluzione costituzionale contribuisce a connotare l’Austria come un’esperienza di federalismo “debole”. Per quanto concerne la concreta distribuzione delle competenze si distinguono i seguenti criteri: materie nelle quali il Bund è competente sia nella legislazione che nell’amministrazione (ad es. affari esteri, passaporti, immigrazione, moneta, credito, sistema bancario, ecc.); materie nelle quali il Bund è competente nella legislazione quadro che i Länder attuano con norme di dettaglio (nazionalità e diritti di cittadinanza, associazioni professionali, affari nazionali, polizia stradale, trasporto fluviale); materie nelle quali i principi sono posti con legge del Bund mentre ai Länder compete l’attuazione con legge e l’amministrazione (legislazione sociale, sanitaria, assistenziale, ecc.); materie nelle quali i Länder hanno competenza residuale esclusiva in ambito legislativo e amministrativo (pianificazione regionale, sviluppo, ambiente, caccia, pesca, turismo, spettacoli, asili nido). Un campo specifico di competenze (ad es. scuola e tassazione) non ricade nell’ambito delle menzionate regole di allocazione competenziale, rispetto ai quali il Bund e i Länder assumono concorrenti responsabilità, potendo ciascuno per proprio conto assumere rilevanti “porzioni di attività” per ognuna di dette competenze.

Analogo carattere dinamico-evolutivo presenta il sistema federale Svizzero, l’ultimo baluardo di federalismo per aggregazione dell’Europa occidentale: la Costituzione elvetica revisionata nel 1999, pur rinnovando ambiguamente un concetto di federalismo inteso come reciproca collaborazione tra Confederazione e cantoni nella realizzazione di un comune disegno o, in alternativa, di un necessario coordinamento ove le finalità perseguite divergano (art. 44 co. I), delinea in realtà un intreccio di competenze così fitto che perde di utilità qualunque riparto competenziale fondato sugli schemi tradizionali delle competenze esclusiva, concorrente (limitata o meno ai principi), parallela, privilegiando lo strumento dell’interpretazione materiale che individui, materia per materia, dove inizia e dove termina la rispettiva competenza della Confederazione e dei cantoni. Il Costituente si è pertanto orientato per il superamento del modello competitivo per accogliere un modello di federalismo collaborativo sorretto dal principio del “self-restraint competenziale”, in base al quale ciascun ente territoriale rimane nei limiti della propria competenza senza esercitarla in danno di altri enti territoriali, che trova nella clausola generale della primauté del diritto federale (art. 49) il suo fondamento costituzionale.

D’altra parte, la soluzione federalista liberale classica di tipo dualistico americana, che attribuiva allo Stato centrale pochi poteri (i cc.dd. enumerated powers, enumerazione neutralizzata in parte dalla clausola dei poteri impliciti, i cc.dd. implied powers), riservando il resto delle competenze agli Stati periferici non tarda a manifestare la sua inadeguatezza rispetto alle esigenze, maturate agli inizi del XX secolo, di un governo pubblico dell’economia, costituendo un anacronistico retaggio dell’attuazione istituzionale del principio liberale della società separata dallo Stato e di quello consequenziale dell’individualismo economico. Questo mutamento nella configurazione giuridico-sociale dei rapporti tra individuo e Stato viene recepito dalle costituzioni federali del secondo dopoguerra, in particolar modo dalla Costituzione tedesca del ’49, mentre nell’esperienza americana gli organi federali, sostenuti dall’indirizzo della Corte Suprema in relazione all’art. 8, ult. comma, della costituzione americana sugli implied powers, hanno propeso per un’interpretazione della Costituzione in senso estensivo delle competenze federali in materia economica e sociale, da un lato cercando di salvaguardare l’autonomia degli Stati membri, e dall’altro relegandoli al ruolo di entità territoriali subordinate in Germania: all’impianto costituzionale di tipo dualista si sostituisce una forma di federalismo di tipo «cooperativo», in cui risalta la posizione di preminenza dello Stato centrale connessa all’intervento pubblico nell’economia, venendo, in tal modo, erosa quella teoria che voleva riservato l’attributo di «sovrano» allo Stato membro.

Dapprima, dunque, nel processo di fondazione e organizzazione delle strutture federali in Germania si propende per la salvaguardia della residuale sovranità degli Stati, com’era accaduto negli Stati Uniti; successivamente, si radica l’opposto orientamento della sovranità monistica dello stato federale, risolvendosi la questione della natura del potere degli Stati membri e del Bund in termini non di sovranità, bensì di competenze ripartite. La cooperazione nel nuovo modello federale tedesco si realizza su di un duplice livello: a) della legislazione, nel senso che, pur rimanendo assai vaste le competenze normative dello Stato federale, esse non escludono l’intervento nelle stesse materie della legislazione statale: nel GG sono previste  la legislazione esclusiva (art. 73), che consente ad un Länder di legiferare su determinate materie riservate allo Stato centrale solo per delega espressa del Bund, la legislazione concorrente (artt. 74 e 74a), che consente che su determinate materie possano legiferare Bund e Länder «solo e nella misura in cui il Bund non faccia uso del suo diritto a legiferare», ed infine, la legislazione cornice, che autorizza il Bund nelle situazioni di necessità previste dall’art. 72, 2° comma, ad adottare leggi quadro entro cui si sviluppa la legislazione dei Länder; b) dell’esecuzione, nel senso che spetta al Bund dettare le regole ed ai Länder attuarle: tale principio, che è generale rispetto alle materie di competenza concorrente, opera anche per quelle delegate dal Bund.

Infine, il sistema del riparto delle competenze è stato integrato dalla riforma del 1967/69, che impone al Bund di prestare collaborazione ai Länder quando i loro compiti eccedono i limiti territoriali del Land, comportando un’integrazione delle competenze statali e federali e realizzando quel principio di “leale collaborazione”, che costituisce il fine ultimo del federalismo cooperativo.

Sul versante interno, il nuovo assetto costituzionale del sistema italiano, emerso dalla riforma del titolo V, sembra “azzerare”  l’ultimo elemento di diversificazione formale tra regionalismo e federalismo, adottando per il riparto delle competenze il criterio proprio del secondo.

Sin dall’originaria previsione costituzionale è nota la connotazione spiccatamente garantistica del regionalismo italiano, sia per il fatto che la Costituzione disciplina in modo rigoroso il riparto di competenze tra le regioni e lo Stato (art. 117 Cost.), in modo che il legislatore ordinario non possa intervenire in senso modificativo, ampliativo o restrittivo dello stesso, a differenza del sistema delle autonomie locali, il cui ambito operativo non risulta delineato a livello costituzionale ma rimesso alla discrezionalità del legislatore ordinario; e sia perché la Costituzione riconosce alle regioni e allo Stato il potere di rimettere al giudizio della Corte Costituzionale gli atti che risultino lesivi del riparto di competenze costituzionalmente prefissato, facendo uso del principio di legalità tipico dello stato liberale di diritto e degli strumenti giurisdizionali ripristinatori della legalità violata, cosicché «nei sistemi federali e regionali, la dottrina tende ad istituire un parallelo tra la posizione del cittadino e quella degli enti dotati di competenze costituzionalmente garantite: tra la libertà riconosciuta al primo e l’autonomia riconosciuta alle seconde» .

La riforma del titolo V della Costituzione italiana (l. cost. n. 3/2001) è il più recente esempio di potenziamento del livello di governo regionale attraverso un sostanziale ridisegno della potestà legislativa regionale, destinataria di competenze normative concorrenti ed esclusive, realizzato mediante l’inversione della tecnica di riparto delle competenze legislative tra lo Stato e le regioni, abbandonando per ciò che concerne le competenze esclusive regionali, il criterio enumerativo per abbracciare l’opposta tecnica – di matrice federale (sintomatico è il parallelismo tentato dal legislatore costituzionale con gli artt. 70ss. della GG) – del criterio residuale (art. 117, IV co.), rimanendo le competenze concorrenti (art. 117, III co., che attribuisce alla legislazione statale la determinazione dei principi fondamentali della materia) e quelle esclusive statali (art. 117, II co.) tassativamente elencate.

Sotto il profilo strettamente procedurale, una norma fortemente innovativa è quella contenuta nell’art. 127, che abroga il controllo preventivo di costituzionalità della legge regionale e lo sostituisce con il sindacato di costituzionalità da effettuarsi entro sessanta giorni dalla pubblicazione-notizia: la fissazione di un dies ad quem alla presentazione del ricorso di costituzionalità (che implica, per principio generale di diritto, in caso di decorrenza infruttuosa la decadenza dall’azione), fa propendere per la natura sostanzialmente preventiva del controllo, benché formalmente successiva.

In realtà, la riforma del titolo V della Costituzione italiana (sulla quale non mi dilungo essendo altre relazioni espressamente dedicate al tema) nonostante le perplessità manifestate dalla dottrina su alcune scelte del legislatore costituzionale, se con riferimento alla questione dei modi di riparto delle competenze Stato /regioni rivela solo un contrasto “apparente” rispetto al precedente assetto, essendo stata eliminata la potestà integrativa-attuativa ma conservata la potestà concorrente, essa si presenta quale punto di rottura rispetto al tradizionale modo di intendere i rapporti tra le regioni e l’ordinamento comunitario: sebbene già con la sentenza n. 472 del 1992 la Corte costituzionale ha consentito alle regioni italiane di svolgere certe attività di carattere internazionale, nel limite generale costituito dalla non ingerenza nella politica estera, “materia” riservata allo Stato, il novellato art. 117, da un lato sottopone la legislazione regionale ai vincoli promananti dal diritto comunitario e dall’altro attribuisce all’ente territoriale la competenza a stipulare degli accordi o intese internazionali, nell’ambito della stretta esecuzione di politiche negoziate a livello statale; inoltre, la riforma realizza la costituzionalizzazione del potere delle regioni, nelle materie di loro competenza, di dare attuazione in via legislativa, ove non sia sufficiente la via regolamentare, agli atti normativi dell’UE.

Pertanto, per quanto concerne i limiti alla potestà normativa regionale, l’art. 117 (I co.) compie una parificazione sostanziale (e formale) dello Stato e della Regione: tanto la legislazione statale quanto la legge regionale sono tenute al rispetto della Costituzione e dei vincoli comunitari e internazionali, che assumono rispetto a tali fonti valore para-costituzionale. Un principio della “parità di trattamento” così strutturato riflette una configurazione delle regioni come ordinamenti “parziali” rispetto all’ordinamento “generale” della Repubblica, di forte ascendenza kelseniana.  

La rigidità del modello duale viene, però, attenuata da un lato, dalla previsione costituzionale di una serie di momenti di cooperazione tra organi statali ed organi regionali: l’art. 120 novellato prevede un potere sostitutivo del governo – e il mancato richiamo ai principi di necessità ed urgenza lascerebbe intendere un esercizio del potere sostitutivo per il tramite di atti amministrativi - in caso di inerzia dei livelli substatali di territorial government. In particolare, tale disposizione, che rappresenta un correttivo al principio di sussidiarietà che anima l’intera riforma, può essere interpretato in modo da estendersi anche al mancato esercizio di potestà legislative esclusive o essere limitato alla dimensione amministrativa della competenza globale dell’ente territoriale: quest’ultima soluzione, ad avviso di taluni commentatori, sarebbe quella percorribile al fine di evitare un radicale «sconvolgimento dell’ordinario assetto delle fonti» ed un impiego del potere governativo di sostituzione come «strumento generale di penetrazione dello Stato negli ambiti regionali per perseguire istanze unitarie, possa avvenire … a prezzo di un totale abbandono dei principi di legalità e dello Stato di diritto».

In realtà la qualificazione dell’ibrido costituzionale emerso dalla revisione come “federalismo” non può essere accettata se non come slogan politico da parte di chi intende suggerire l’eventuale secessione di aree del territorio nazionale e la loro edificazione in “stati”, fenomeno che, come l’esperienza storica ha dimostrato e dimostra, risulta estraneo alle molteplici esperienze di stati federali (siano esse la risultante di processi centripeti – USA – o centrifughi – Belgio, ex Iugoslavia): pur con tutte le perplessità che accompagnato la ”messa in moto” di un meccanismo complesso quale quello connesso alle recenti esperienze di governo devoluto, ciò che conta ai fini della valutazione dei risultati complessivi della riforma è la verifica del grado di estensione delle competenze degli enti territoriali devoluti e la qualità dei loro rapporti con le istituzioni centrali di governo e con la società civile (in termini di tutela dei diritti, purché compatibile con il principio di uniformità di trattamento giuridico).

Elementi di forte asimmetria, strutturale e funzionale, sono presenti anche nei sistemi di multilevel governance scaturiti dai processi devolutivi realizzati nel Regno Unito: in tale contesto, l’unico modello di devolution operante a livello normativo primario è quello realizzatosi in Scozia. Questa “nazione-regione”, che ha conservato successivamente all’Act of Union del 1707 il suo sistema giudiziario, improntato alla tradizione codicistica continentale, nonché la religione presbiteriana, è ormai dotata di istituzioni politiche proprie: la Scozia ha, pertanto, un’organizzazione territoriale peculiare basata sul potere legislativo del parlamento e su di una competenza generale in materia amministrativa (sanità, insegnamento primario e secondario, formazione professionale, aiuti sociali, sviluppo economico e trasporti, giustizia e polizia, ambiente, agricoltura, pesca, foreste, sport, cultura, amministrazione locale). Le prime due parti dello Scotland Act disciplinano l’istituzione e le funzioni dello Scottish Parliament e l’organizzazione dell’amministrazione scozzese: il parlamento scozzese, organizzato su base monocamerale, è composto da 129 membri eletti con un sistema elettorale misto, vale a dire 73 membri con il sistema elettorale uninominale maggioritario a un turno, i cui collegi corrispondono ai collegi parlamentari scozzesi (cui vanno aggiunti i due rappresentanti delle Orkneys e Shetlands) e 56 con il sistema proporzionale in base a circoscrizioni regionali, corrispondenti alle otto circoscrizioni previste per l’elezione al parlamento europeo dall’European Parliamentary Constituencies Scotland Order del 1996, ciascuna delle quali esprime sette rappresentanti. L’adozione di un sistema elettorale ibrido, in cui il rigore del sistema elettorale uninominale a maggioranza relativa viene attenuato da elementi di proporzionalità, evidenzia il superamento del timore di diluire il rapporto tra elettore ed eletto, anche se una certa predominanza è assicurata ai constituency members, la cui elezione viene proclamata prima di quella dei regional members (che possono candidarsi individualmente o aggregarsi a una lista di partito registrato), condizionando i seggi ottenuti con il sistema maggioritario la distribuzione di quelli guadagnati con il sistema proporzionale.

Di tono minore la devolution gallese: l’assemblea territoriale monocamerale è composta da 60 membri, di cui 40 sono eletti con sistema uninominale maggioritario e 20 con sistema proporzionale di lista, avendo il Government of Wales Act seguito la medesima opzione dello Scotland Act per un sistema elettorale misto. La Welsh Assembly non ha ottenuto l’attribuzione di potere legislativo, ma solo di potere normativo secondario e, pertanto, gode di un ambito di autonomia circoscritto alle sole funzioni amministrative in materie trasferite con Statutory orders (atti di legislazione delegata) nella forma degli Orders in Council e non ha poteri in materia finanziaria, a differenza dello Scottish Parliament che si è visto attribuire una limitata capacità tributaria (tasse per i fondi di gestione delle materie devolute). Viene, in tal modo, confermato il proposito manifestato nel White Paper del 1997 di rafforzare gli elementi di unità del Regno Unito.

Asimmetrie evidenti sono presenti nello schema di ripartizione delle devolved matters passando da un tecnica devolutiva ampia di intere aree funzionali per lo Scottisch Parliament, cui fa da contralto un catalogo di reserved matters enumerate in modo tassativo e che competono alle sedi centrali (parlamento di Westminster) al fine di evitare conflitti tra differenti fonti normative di pari livello, a un riparto di attribuzioni secondo un criterio meramente “materiale” per la Welsh Assembly, destinataria dei settori funzionali di competenza del Welsh Office, operando il criterio di residualità per le materie riservate al potere centrale (non ricorrendo in tale ipotesi il rischio di conflitti normativi, trattando di livelli diversi di normazione).

Il criterio di riparto delle competenze tra potere centrale e parlamento scozzese richiama la tecnica adottata nei sistemi federali, anche se la quantità e la qualità delle materie riservate al parlamento di Westminster inducono, piuttosto, a includere il modello devoluto britannico tra i sistemi a decentramento avanzato: una duplice conferma, diretta e indiretta, a questa conclusione può trarsi sia dall’ampio ventaglio di competenze riservate sia dalla previsione di una certa flessibilità nei rapporti tra materie riservate e materie devolute, in quanto l’Act del 1998 consente, con un Order in Council, che deve avere il doppio consenso dello Scottish Parliament e di entrambe le Houses del parlamento di Westminster, una modifica della scottish legislative competence.

Il processo di devolution nell’Irlanda del Nord, realizzato con il Northern Ireland Act del 1998, che ha subito una battuta di arresto a causa del lacerante conflitto politico-religioso nuovamente esploso tra la comunità cattolica e la comunità protestante, essendo tale processo subordinato dal Good Friday Agreement (noto anche come Belfast Agreement) del 10 aprile 1998 alla pacificazione tra le opposte fazioni, prevede una strutturazione del parlamento nordirlandese a base unicamerale, formato da 108 membri eletti per quattro anni con il sistema proporzionale del single trasferable vote; la scelta monocamerale è fondata sull’esigenza di garantire una rappresentanza della comunità nel suo complesso, consentendo l’emersione delle diverse istanze radicatesi nell’alta frammentazione politica, caratteristica storica dell’Ulster: un tratto peculiare dell’assemblea è, inoltre, dato dall’istituto del cross-community support, consistente in una particolare maggioranza, identica per gli unionisti e i nazionalisti, con la quale si procede all’approvazione di atti su materie di interesse comune.

L’assemblea nordirlandese esercita il potere legislativo in tutte le materie non espressamente riservate al parlamento nazionale, che si vede ingabbiato in una duplice griglia di attribuzioni: le excepted matters (competenze esclusive) riguardano quei settori considerati di pertinenza essenziale del potere centrale, attenendo ad ambiti considerati “indivisibili” e dunque riferibili allo Stato nella sua “unicità” (poteri della Corona, politica, interna, politica estera, difesa, nomina e revoca dei giudici della Court of Judicatory of Northern Ireland, cittadinanza, imposizione fiscale, politiche sociali, legislazione elettorale; servizi pubblici) e le reserved matters (competenze riservate) relative a settori pubblici, come il servizio delle poste, per i quali non si escludono successivi interventi devolutivi, quasi a dire con un attento studioso della realtà britannica che «questi due complessi di materie configurino le dimensioni di una dignified e di una efficient devolution, e come tali – soprattutto se si considerano le potenzialità della flessibilità devolutiva e se si tiene presente che al ministro responsabile del Northern Ireland Office compete la decisione in ordine al trasferimento di ulteriori poteri – promettono interessanti sviluppi per il futuro di un’area in cui la pacificazione sociale e politica giunga ad essere una realtà più consolidata di quanto non lo sia nella fase attuale»

Nei rapporti con l’Unione europea, stante la corrispondenza tra molte delle devolved matters con le politiche comunitarie, non si esclude un attivo coinvolgimento dello Scottish Parliament   nelle fasi ascendenti e discendenti del procedimento di decisione comunitaria, sia attraverso forme di informazione e di consultazione preventiva, sia attraverso l’elaborazione di norme che diano attuazione diretta al diritto comunitario, senza mediazioni del parlamento britannico; soluzione questa non praticabile sul territorio gallese per la necessaria conformazione della normazione secondaria della Welsh Assembly con la legislazione nazionale prodotta dal parlamento di Westminster, interlocutore necessario tra le istituzioni comunitarie e quest’area territoriale. Inoltre, vanno ricordate da un lato la partecipazione delle aree territoriali scozzese e gallese al Comitato delle regioni e dall’altro forme di partnerships economiche con regioni di altri paesi (tra cui sono state individuate quali privilegiati interlocutori il Baden-Wüttemberg, la Rhône-Alpes, la Catalogna e la Lombardia).

Lo schema di riparto delle competenze accolto dalla Costituzione spagnola si presenta complesso, non privo, a tratti, di talune ambiguità: la Costituzione spagnola ha accolto un sistema “a doppia riserva”, prevedendo nell’art. 149.1 un dettagliato elenco di materie (se ne contano trentadue) riservate allo Stato centrale – e sulle quali le Comunità possono intervenire solo su trasferimento o delega espressa con legge organica oppure nell’ipotesi in cui le Cortes statali autorizzino le Comunità a dettare nel proprio territorio norme nell’ambito dei principi fissati con legge dello Stato (art. 150) –, e nell’art. 148.1 quelle riservate alle Comunità autonome. In un sistema così delineato l’ambiguità risiede nell’individuazione del soggetto titolare delle materie residue, quelle non comprese in alcun elenco: la Costituzione prevede un criterio di assegnazione automatica alle Comunità, fermo restando che, qualora taluna delle materie residue non sia stata prevista negli statuti, sulla medesima si riespanderà la competenza statale, ed in caso di conflitto prevarranno le norme dello Stato (artt. 148.1 e 149.3); il che parrebbe indirizzare nel senso di una disomogeneità statutaria, a seconda che alcuni statuti annoverino oppure no le materie “facoltative”.

Infine vanno considerate le diverse modalità di distribuzione delle competenze tra i differenti sistemi di Comunità autonome. La Costituzione del ’78 si limita a operare il riparto delle materie tra il livello centrale e il livello regionale, senza spingersi a individuare in relazione a ciascuna materia il tipo di competenza attribuita. In assenza di un criterio costituzionale, le materie si intendono, pertanto, devolute alle competenze legislative, esecutive e finanziarie delle Comunità, le quali, fra l’altro, godendo dell’autonomia istituzionale (art. 148.1), procedono ad organizzare in modo libero le proprie istituzioni, dotandosi sia di organi amministrativi che di organi legislativi, le cui competenze risultano dallo statuto.

Stando, dunque, alla lettera dell’art. 148.1, il nucleo originario delle competenze delle Comunità è dato dall’elenco contenuto nella Costituzione, al quale potranno essere aggiunte, nel termine di cinque anni dall’approvazione dei relativi statuti, quelle competenze non espressamente riservate allo Stato dalla Costituzione o che questo non abbia espressamente trasferito o delegato. Per quanto concerne, invece, gli statuti di autonomia approvati con il procedimento speciale, questi non sono soggetti al limite temporale potendo prevedere, ab initio, l’allargamento di competenze legislative ed esecutive: ciò non significa che le Comunità ad autonomia speciale siano esenti da limiti, sia in quanto i principi stabiliti dalle leggi quadro si applicano anche alla legislazione delle dette Comunità, e sia perché spetta sempre alle Cortes stabilire i trasferimenti e le deleghe nelle materie di competenza statale, cosicché «dipende, dunque, dallo Stato centrale non solo il “quando”, ma anche il “quanto” debba ricadere nella sfera di ciascuna Comunità autonoma». L’impianto gradualistico delle competenze in tale ordinamento riflette, pertanto, il compromesso d’origine tra partiti nazionalisti e autonomisti regionali.

Per quanto concerne, infine, il recente processo di décentralisation nella Francia metropolitana, il disegno di legge costituzionale, concepito dal Presidente della Repubblica Chirac e dal primo ministro Raffarin e presentato il 16 ottobre 2002 dal ministro di grazia e giustizia, avente ad oggetto il ridisegno dell’organizzazione territoriale francese, che segna una decisiva tappa della riforma proiettata all’edificazione di una “République de proximité”, ha ricevuto una definitiva “consacrazione” con il voto del Congresso di Versailles il 17 marzo 2003: i principi del decentramento amministrativo e della sussidiarietà, che a Costituzione invariata sono stati rintracciati faticosamente dalla giurisprudenza del Conseil nel complesso reticolo di norme implicite al testo costituzionale a partire dalla storica decisione n. 213 del 1982, ricevono piena cittadinanza costituzionale dall’articolato, il cui esame è partito dal Senato nella seduta del 29 ottobre 2002. La revisione costituzionale sulla décentralisation ha rappresentato il grand chantier   del quinquennato e venti anni dopo la loi Defferre propone una nuova architettura dei poteri fondata sul principio del decentramento, che non mette in discussione il principio unitario: come si legge nell’exposé des motifs l’articolo 1 della Costituzione che enuncia i principi che forgiano l’identità repubblicana unisce ai principi della sovranità nazionale e dell’unità e indivisibilità della Repubblica il decentramento in quanto principio di organizzazione amministrativa, che in un simile contesto costituisce un elemento di dinamismo sistemico e di modernizzazione istituzionale, contribuendo a un’applicazione più concreta e meno cartesiana del principio di eguaglianza

La revisione costituzionale si propone una riforma globale, affidata a un successivo blocco di leggi organiche e ordinarie di concreto “trasferimento” delle materie devolute alle istituzioni del governo territoriale, che ridisegni la cornice costituzionale del titolo XII, dotando gli enti territoriali di uno statuto costituzionale minimo, completato da uno statuto legislativo ritagliato sulle specifiche esigenze. Lo statuto costituzionale minimo si articola su cinque pilastri fondamentali: principio di sussidiarietà, principio del decentramento territoriale, principio democratico diretto a livello locale, principio dell’autonomia finanziaria, statuto degli enti d’oltremare.

La riforma costituzionale investe sia il piano dei principi costituzionali dell’organizzazione istituzionale dello Stato sia il titolo XII, che com’è noto, disciplina l’assetto territoriale della Repubblica francese: sotto il primo profilo, oltre al già citato articolo 1, viene in gioco la modifica di alcuni principi interessanti l’esercizio del potere legislativo. Si tratta, in particolare, della previsione di un nuovo art. 72-4 che autorizzerebbe, nelle condizioni previste dalla legge organica di attuazione e nel rispetto delle norme poste a garanzia dell’esercizio di una libertà pubblica o di un diritto costituzionalmente garantito,  l’ente territoriale a sperimentare, su delega del parlamento e del governo secondo il tipo di fonte interessata, modifiche  della normativa nazionale che regola l’esercizio di competenze loro conferite: la prassi delle sperimentazioni normative, ammessa a rigide condizioni dalla giurisprudenza costituzionale sull’organizzazione degli istituti universitari e sulla riforma dell’organizzazione territoriale della Corsica per l’insito pericolo di violazione del principio di eguaglianza e di generalità della legge, rappresenta uno strumento idoneo a favorire la delega della regolamentazione di materie dallo Stato alle regioni per un periodo determinato preventivamente, al termine del quale il parlamento valuterà il successo della delega. Vigente la delega, si realizzerebbe una singolare coesistenza tra vecchie norme aventi portata generale e nuove norme con effetti territorialmente limitati e allo scadere del termine assegnato si presenterebbe la seguente alternativa: o il legislatore nazionale approva una nuova normazione del settore delegato o la vecchia normativa rivive.

In realtà, la soluzione offerta dalla recente revisione costituzionale per legittimare il ricorso alle sperimentazioni legislative appare poco convincente sia perché sembra che il governo abbia voluto operare una brusca sterzata abbandonando la strada intrapresa con la tecnica illustrata – che presuppone la volontà di ampliare e non restringere l’ambito di operatività dell’ente territoriale –  sia perché al governo è sfuggita l’occasione di tramutare lo strumento delle sperimentazioni normative da misura temporanea a trasferimento definitivo di competenze e sia perché una volta attribuito alle regioni, in virtù della nuova formulazione dell’art. 72, III co., un potere regolamentare generale, il trasferimento delle materie oggetto di sperimentazione non implicherebbe il trasferimento di potere legislativo essendo le medesime già titolari di potere regolamentare, stando alla lettera dell’art. 72 riformato. Inoltre, le considerazioni che precedono ricevono indiretta conferma dalla costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà, che nella sua implicita valenza di criterio di riparto competenziale, sebbene non previsto da alcuna norma scritta, ha sorretto l’articolato edificio dell’organizzazione territoriale francese a partire dal momento in cui, abbandonata la tecnica dei blocs des compétences, si è scelta una ripartizione più pragmatica delle competenze affidando l’intera materia ad un solo ente con l’eventuale intervento degli altri livelli di governo locale sotto forma di parere, proposta, accordo o convenzione (cd. affaire locale): la formulazione del secondo comma dell’art. 72 non lascia dubbi a proposito della configurazione del principio di sussidiarietà quale criterio naturale di allocazione delle competenze legato alla vocazione naturale degli enti territoriali ad essere destinatari di compiti la cui realizzazione tocca da vicino gli interessi degli amministrati. Sarebbe, quindi, consequenziale per lo Stato procedere alla delegazione alle regioni del potere normativo in quei settori in cui si manifesta la vocazione naturale all’esercizio delle competenze amministrative.

La riforma costituzionale prevede, inoltre, l’inserimento di due nuovi articoli, il 72-1 e il 72-2, il primo dei quali dedica particolare attenzione allo sviluppo della democrazia locale, prevedendo tre strumenti di democrazia diretta: il diritto di petizione all’assemblea locale; il referendum preventivo su progetti di atti di competenza dell’ente territoriale; il referendum preventivo su decisioni del parlamento o del governo concernenti l’organizzazione dell’ente territoriale, come nel caso previsto sempre dall’articolo 72 in cui il legislatore proceda alla creazione  di un nuovo ente territoriale (per cui dovrebbero essere consultati gli elettori iscritti nella parte del territorio corrispondente alla nuova collettività). L’art. 72-2 costituzionalizza, infine, il principio dell’autonomia finanziaria stabilendo che «La libre administration des collectivités territoriales est garantie des ressources» proprie e derivate «dont celle-ci peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi» e che «Tout tranfert de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celle qui étaient consacrées à leur exercice» e riconoscendo, pertanto, capacità impositiva agli enti territoriali.

3.a. Segue. 2. La partecipazione degli enti substatali al procedimento di revisione costituzionale

Discutendo di classificazioni tipologiche, va necessariamente affrontata la problematica inerente alla partecipazione degli enti territoriali al procedimento di revisione della Costituzione nazionale: anche in Italia il recente dibattito sulla revisione del titolo V della Costituzione ha riaperto la storica querelle sull’insufficiente grado di partecipazione garantito alle regioni dall’art. 138, che si limita a prevedere un intervento regionale ex post, successivamente all’adozione del progetto di revisione da parte delle Camere – a meno che l’emendamento non sia stato approvato a maggioranza dei 2/3 - e nell’ambito del procedimento referendario (richiesta collegiale da parte di cinque consigli regionali), nonché nella fase dell’iniziativa (art. 121 Cost.). Va rapportata al dibattito costituzionale sulla riforma regionale italiana la tendenza da parte di alcune regioni (Veneto, Lombardia, Piemonte) a modulare la fase dell’iniziativa della revisione facendo precedere da un referendum consultivo le proposte di revisione costituzionale in materia regionale: sebbene la Corte costituzionale abbia confermato la natura tipica del procedimento di revisione costituzionale, rispetto al quale il referendum consultivo regionale rischierebbe di alterare il rapporto genuino tra volontà popolare espressa nel referendum costituzionale e volontà statuale espressa dall’approvazione della legge costituzionale del parlamento, oltre ad incidere sostanzialmente sulla successione delle fasi di un procedimento tipizzato da norme costituzionali (Sentt. N. 470 del 1992 e 496 del 2000), alcune modifiche introdotte alla Costituzione dalle leggi costt. nn. 2/2001 e 3/2001 sembrano aprire un varco alla revisione dell’articolo 138, prevedendo da un lato per le regioni a statuto speciale l’adozione del parere del consiglio regionale interessato entro due mesi dalla presentazione del progetto di revisione, che in caso di approvazione non va sottoposta a referendum nazionale, e dall’altro la possibilità, prevista dal nuovo art. 116, III co., che le regioni ordinarie, sulla base di un’intesa con lo Stato, estendano la propria competenza normativa su materie statali riservate a seguito di legge proposta dalle regioni e approvata dal parlamento a maggioranza assoluta, realizzando una deroga al riparto competenziale previsto dall’art. 117 in forma dissimile da quella prescritta dall’art. 138.

Restano ugualmente tagliate fuori dal procedimento di revisione costituzionale le comunidades autónomas spagnole che partecipano, limitatamente alla fase dell’iniziativa, al procedimento di revisione, riservato al parlamento, nel quale esse sono scarsamente rappresentate: l’art. 69, co. 5, della Costituzione del ’78, dopo aver stabilito, al primo comma, il principio della rappresentanza “territoriale” del Senato, fissa una “quota” di rappresentanza delle comunità autonome pari a un senatore per ognuna più un senatore ogni milione di abitanti, rappresentanti designati dai legislativi degli enti territoriali.

Venendo all’incidenza che la partecipazione degli enti autonomici al procedimento di revisione costituzionale esercita sulla classificazione – con i limiti prima rilevati in ordine alla attualità di certe tipologie – dei tipi di stato, un dato fondamentale rilevato da tempo dalla dottrina concerne la configurazione delle modalità di revisione costituzionale con riferimento al grado di partecipazione degli enti substatali quale elemento di discrimine tra stato federale e stato regionale.

La saldatura tra principio di partecipazione degli Stati membri al procedimento di revisione costituzionale e tipologia di stato federale si rinviene nel fatto che, pur concorrendo ai mutamenti costituzionali e in questa veste esercitando una funzione federale (principio di partecipazione), gli Stati membri non riespandono la loro originarietà, la quale si è dissolta nella Costituzione federale e “pattizia” attraverso il trasferimento irrevocabile della sovranità, per cui a partire da quel momento la fonte di legittimazione dei poteri diviene la Costituzione dello stato federale, che può anche fissare dei limiti alla sua revisione attraverso cc.dd. “clausole di immodificabilità” (principio di sovrapposizione)

Invero, la partecipazione diretta degli enti territoriali al procedimento di revisione costituzionale, quale elemento qualificante il fenotipo “stato federale” sia in senso statico che dinamico, rappresenta una delle più evidenti eredità della originaria statualità degli enti federati e la loro proiezione   pro futuro, dopo che negli Stati che si sono dati un ordinamento federale per aggregazione si è passati, nello svolgimento del federalizing process, dal principio dell’unanimità che contrassegnava le esperienze confederali al principio della maggioranza nell’esplicazione del potere decisionale.

In genere, sebbene in alcuni casi la formazione del consenso si presenti macchinosa e complessa mentre in altri casi di più agevole conseguimento, la modalità di partecipazione degli enti territoriali substatali al procedimento di revisione costituzionale prevede due forme di intervento: un intervento diretto e un intervento indiretto.

La prima formula, quella della partecipazione diretta degli Stati membri, è più ricorrente nello Stato federale sorto per aggregazione (per cui l’originario consenso funge da fonte di legittimazione della statualità della federazione) e ricorre in Europa occidentale nella Costituzione svizzera,  nella quale la partecipazione diretta degli Stati membri al procedimento di revisione viene mediata dal voto della proposta di revisione da parte dei legislativi statali (il “consent” richiesto si intende raggiunto quando votano la maggioranza assoluta dei legislativi degli enti decentrati) e il progetto così approvato deve ricevere la “sanzione” popolare attraverso referendum. Il referendum del 18 aprile 1999, che ha approvato definitivamente la revisione della Costituzione elvetica, è l’epilogo di un procedimento molto laborioso che ha visto la presentazione di osservazioni sul progetto di revisione da parte di organi istituzionali (governi cantonali, Conferenza dei governi cantonali, Comuni) e organismi della società civile (partiti, organizzazioni religiose, economiche e femminili, associazioni professionali e di lavoratori), confermando la configurazione della Svizzera quale Repubblica semi-diretta.

La commistione tra procedure di revisione tipiche dello stato federale con elementi propri della democrazia pluralista si rinviene nell’esperienza costituzionale austriaca, nella quale accanto all’intervento indiretto dei Länder per il tramite del Bundesrat (che delibera a maggioranza relativa con un quorum partecipativo di un terzo dei suoi membri, configurandosi un “veto sospensivo”) per le revisioni totali che interessino i principi fondamentali della Costituzione federale (principio democratico, repubblicano, liberale, distributivo delle competenze) è richiesta la deliberazione popolare e in particolare, quando la revisione riguardi il criterio di distribuzione delle competenze tra Bund e Länder al Bundesrat compete un “veto risolutivo” consistente nella deliberazione a maggioranza dei due terzi dei voti con un quorum partecipativo di metà dei componenti.

La Grundgesetz federale tedesca (art. 79, co. 3, GG) irrigidisce la clausola dello state consent prevedendo l’immodificabilità (cd. unchangeable clause)   delle disposizioni costituzionali relative ai principi qualificanti la forma di stato repubblicana tedesca come “stato federale” contenuti negli artt. 1 e 20 della GG, all’articolazione del Bund in Länder, alla partecipazione dei Länder   alla funzione legislativa federale.Negli altri casi, la proposta di revisione costituzionale è approvata se consegue la maggioranza dei due terzi rispettivamente del Bundestag e del Bundesrat (art. 79, co. 2, GG).

Connaturata alla configurazione “debole” del federalismo belga il procedimento di revisione non supera il limite della funzione riservata agli organi federali: l’art. 195 affida alle Camere nella misura della maggioranza dei due terzi, con un quorum partecipativo dei due terzi dei componenti, l’approvazione dei progetti di revisione costituzionale e in tale contesto lo spazio decisionale delle comunità territoriali è ridotto alla presenza nel senato di 21 membri da esse designati.

Le astratte formule dei procedimenti di revisione costituzionale sono poi contestualizzate da un doppio livello di gradualità che investe sia il livello di partecipazione dei singoli stati federati sia il contenuto delle disposizioni oggetto di revisione: sotto il profilo teorico vanno distinti gli ordinamenti nei quali la partecipazione statale è estesa alle modifiche di tutte le disposizioni costituzionali da quelli in cui la partecipazione degli Stati è limitata al blocco delle disposizioni sull’assetto territoriale della federazione, come nell’esempio europeo dell’Austria. Occorre dunque verificare se nelle differenti formule costituzionali di revisione il termine “Costituzione” vada riferito al principio di libertà o “Costituzione dei diritti” o al principio di organizzazione o “Costituzione dei poteri”.

Questa esigenza di concretizzazione degli strumenti di garanzia costituzionale si lega strettamente da un lato, all’invecchiamento dei procedimenti di revisione costituzionale sovente sclerotizzati in formule che non rispecchiano più il dinamismo della realtà politico-istituzionale tali da divenire occasione di divisione piuttosto che di integrazione dell’ordinamento giuridico, quando cioè attorno alle modifiche costituzionali non si formi più il necessario consenso delle parti politiche e istituzionali (cosicché si rende necessario colmare lo scarto esistente tra costituzione scritta e costituzione “materialmente vivente” ricorrendo ad altri processi di trasformazione istituzionale, quali quelli attuati per via legislativa e tramite la giurisprudenza costituzionale); e dall’altro, al ruolo di profonda integrazione che la revisione costituzionale per il tramite della partecipazione statale svolge nelle esperienze federali dominate da cleavages stratificati di varia natura (cd. federazioni disomogenee o “incongruent federalism”), nelle quali «le linee di demarcazione sociale tra i vari gruppi economici, religiosi, linguistici ed etnici tendono a coincidere con frontiere politiche degli stati»; al contrario, nelle federazioni omogenee (o “congruent federalism”) in cui i cleavages sono diffusi e intersecati tra loro su tutto il territorio federale, per cui «le frontiere politiche non coincidono, o non coincidono più con le frontiere sociali», la partecipazione statale alla revisione costituzionale non realizza la detta funzione di collante delle diverse istanze sociali non riuscendo ad esprimere quel pluralismo sociale di cui l’esperienza federale si alimenta.   

Pur nella consapevolezza, prima evidenziata, della non esatta corrispondenza tra definizioni normative e natura degli Stati, la partecipazione delle unità territoriali all’amending power e lo state consent espresso dalla maggioranza qualificata identificano gli elementi di distinzione dello stato federale rispetto alle figure simili: la rigidità costituzionale ancorata al principio maggioritario realizza l’obiettivo di rendere modificabile a determinate condizioni ciò che viceversa sarebbe non modificabile, vale a dire svolge concretamente il dinamismo degli ordinamenti costituzionali, consentendo, pur nell’esaltazione del ruolo “conservatore” delle costituzioni rigide che si sostanzia nella duplice garanzia dell’aggravamento procedurale e del sindacato di costituzionalità,  «quel costante adeguamento, quella “manutenzione” costituzionale che soli possono permettere all’ordinamento di durare nel tempo».

3.b. Le autonomie strutturali: il bicameralismo come principio di rappresentanza delle territorialità.

Nonostante la forte resistenza opposta dalla dommatica rivoluzionaria, sta di fatto che il bicameralismo nell’Europa continentale si è costituzionalmente affermato dapprima timidamente in Francia nell’esperienza direttoriale del 1795, per svilupparsi, successivamente, durante il secolo decimonono – con l’eccezione francese del parlamento quadricamerale del 1799 e monocamerale della Seconda Repubblica, a parte la considerazione che negli Stati Uniti l’articolazione bicamerale del Congresso risale al 1787 –, in tutta Europa, ove ha trovato piena cittadinanza nelle Costituzioni del secondo dopoguerra come strumento precipuo per modulare la struttura di una camera su quella molteplicità di esigenze legate al prevalere di interessi ora di classe, ora territoriali, ora corporativi, corrispondendo a ciascuno di questi “fasci” di interessi una particolare funzione della camera alta nell’ambito del procedimento legislativo, vale a dire una funzione di raffreddamento, una funzione di contrappeso, o una funzione spiccatamente tecnica.

L’ampia accoglienza tributata al principio bicamerale dalle Costituzioni europee del secondo dopoguerra non deve trarre in inganno: se, difatti, molti sono i pregi del bicameralismo (garanzia contro le tendenze autocratiche di una sola camera, garanzia del riesame nell’ambito del procedimento legislativo, rappresentanza diversificata), altrettante sono le ragioni addotte a sostegno del monocameralismo (necessaria unitarietà della rappresentanza politica, garanzia contro i rischi legati alla macchinosità di un procedimento legislativo “raddoppiato”, conservazione della dialettica parlamentare mediante l’articolazione interna in commissioni). Del resto, recente è la tendenza di alcuni ordinamenti a modularsi su di un sistema monocamerale, com’è avvenuto in Grecia con la Costituzione del 1975, artt. 26 e 51 ss. ed in Portogallo con la Costituzione del 1976 art. 150.

Il primo dei quattro modelli di seconde camere prima elencati collega l’esistenza di una seconda camera all’esigenza di garantire maggiore ponderatezza nell’adozione delle decisioni politiche: esso è direttamente connesso ad una tendenza più nettamente conservatrice delle camere alte, legate ad un tipo di rappresentanza di classe o aristocratica (Camera dei Lords in Inghilterra) o tradizionalista (Senato in Francia), sviluppando un’azione parlamentare di riflessione. In questa ipotesi però le dinamiche parlamentari interne si risolvono a vantaggio della camera più rispondente al principio democratico, e dunque a svantaggio delle camere alte.

Il secondo modello è quello che ci interessa da vicino essendo direttamente collegato al discrimen tra sistemi regionali e sistemi federali, connettendosi all’esigenza che siano rappresentati in una delle due camere interessi territorialmente localizzati: tale tipologia delle camere alte è direttamente collegata alla struttura federale o ampiamente decentrata (c.d. regionalismo) della forma di Stato, nella quale il bicameralismo riassume la tensione permanente tra centro e periferia, il cui punto di equilibrio è costituito dal diverso indice di rappresentatività collegato alle due Camere, delle quali l’una, la camera bassa, rappresenta il popolo nella sua totalità, l’altra, la camera alta, rappresenta gli interessi territoriali delle comunità locali che compongono gli Stati decentrati, in misura che varia da Paese a Paese: in Svizzera, con evidenti analogie con il prototipo dello stato federale – il modello statunitense –, ogni Cantone ha diritto a due senatori (e ad uno per ogni semi-Cantone) eletti a suffragio universale diretto senza vincolo di mandato, mentre in Germania la consistenza numerica dei rappresentanti ciascun Land varia proporzionalmente alla popolazione, progredendo da un minimo di due ad un massimo di sei per gli Stati più popolosi. Rispetto ai sistemi federali tradizionali, la Costituzione Svizzera attribuisce al Consiglio federale un ruolo “conservatore” rispetto al Consiglio nazionale, facendosi “portavoce” dei Cantoni, tesi a difendere la griglia delle proprie attribuzioni, sebbene in tendenziale accordo con le istanze promananti dal popolo sovrano, spesso interpellato facendo ricorso agli strumenti di democrazia diretta che la Costituzione generosamente disciplina.

Viceversa, la composizione del Bundesrat tedesco conferisce a questa camera il ruolo di rappresentante degli interessi dei governi dei Länder: Questa posizione della seconda camera federale rinviene da un lunga tradizione risalente alla Costituzione Imperiale del 1871 (anche se il suo antenato storico viene identificato dalla dottrina tedesca nel Bundesrat della Costituzione del Norddeutscher Bund del 1867), che affidava a questo organo il ruolo costituzionale di rappresentante delle entità federate, mentre dal punto di vista politico era espressione degli interessi conservatori del potere monarchico, e alla costituzione di Weimar, il cui art. 50 testualmente affermava che il Reichsrat era «organo di rappresentanza dei Länder tedeschi nella legislazione e nell’amministrazione del Reich», ed oggi viene espressamente confermato, essendo i membri del Bundesrat espressione diretta dei governi dei Länder (secondo il compromesso costituzionale CDU/CSU – SPD, che ha introdotto il sistema del “Bundesrat attenuato”, che prevede che gli organi della seconda camera federale coincidano con i membri dei governi dei Länder), previsione che trova ulteriore conforto nella regola del mandato vincolato dei membri del Consiglio federale rispetto ai governi territoriali deleganti. Nonostante la scarsa influenza che il sistema dei partiti ha sui componenti del Bundesrat tedesco, nominati  dai governi regionali dei Länder e, pertanto, carenti di legittimazione democratica, essi secondo il principio del “rinnovo costante” variano continuamente in relazione al variare della consistenza politica dei governi territoriali: al riguardo è noto il dibattito dottrinario che, pur non giungendo ad una definizione condivisa di seconda Camera, colloca il Bundesrat al di fuori della visione unitario-istituzionale del parlamento, orientamento che trova conferma sia nella lettera della Grundgesetz che non impiega mai il termine “parlamento” ma parla solo di Bundestag   e Bundesrat, sia nella storica decisione del Bundesverfassungsgericht  del 1984 (BverfGE 37, 363), nella quale il Tribunale costituzionale ha chiaramente affermato che il Bundesrat non va qualificato come una seconda camera, in quanto sul piano politico non opera paritariamente rispetto al Bundestag i cui componenti godono di un pieno mandato popolare. Va sottolineato, invero, che il Bundesrat ha negli ultimi tempi rafforzato la sua posizione soprattutto grazie allo sviluppo del suo ruolo nell’ambito dei rapporti con l’Unione europea, cui ha contribuito la modifica degli arrt. 23 II co. e 50 della GG, secondo cui nelle questioni relative all’Unione europea collaborano il Bundestag e, attraverso il Bundesrat, i Länder.

Segue un andamento del tutto opposto la creazione della seconda camera austriaca, istituita per la prima volta dalla Costituzione di Pillersdorf del 1848 con un ruolo centralistico e onorifico, mentre la vocazione federalista appare conferita alla Camera dei Länder dalla Costituzione di marzo del 1849: per l’istituzione di una seconda camera autenticamente federale occorre attendere la costituzione repubblicana del 1920, anche se sin dall’inizio il Bundesrat è stato concepito come arena del confronto politico e non come sede federativa di compromesso delle istanze territoriali con gli interessi dello Stato federale, ruolo confermato dal principio del mandato libero rispetto ai governi regionali, nonostante l’esistenza di un vincolo politico dei membri del Bundesrat al partito di appartenenza («I componenti del Bundesrat ed i loro supplenti sono eletti dalle Diete provinciali per la durata delle rispettive legislature, secondo il principio generale della rappresentanza proporzionale» recita testualmente l’art. 35, co.I, B-VG, scandendo il principio del “rinnovo parziale”).

       La regola per la determinazione del numero dei rappresentanti delle entità federate segue, pertanto, differenti modalità che variano da un andamento aritmetico, che produce una rappresentanza equa o paritetica (principio dell’uguaglianza federale) formula adottata in Svizzera (sebbene in questo paese il correttivo dell’assegnazione di un rappresentante per ogni mezzo cantone, da alcuni indicata come un inquinamento della formula aritmetica pura, in realtà riassume la duplice tensione centripeta e centrifuga del sistema svizzero garantendo la parcellizzazione territoriale e non limiterebbe il principio aritmetico), a un andamento geometrico, che produce una rappresentanza dei Länder  di tipo proporzionale o ponderale (principio dell’uguaglianza democratica), riferita cioè alla densità di popolazione (criterio adottato prevalentemente in Austria, dove il Land più popoloso invia 12 rappresentanti e gli altri Länder ne inviano una quota pari al rapporto della loro popolazione con la popolazione del Land più popoloso, garantendo una rappresentanza minima di tre componenti per ogni Land),  sino a formule “miste” che coniugano il principio dell’uguaglianza federale con quello dell’uguaglianza democratica  (come avviene in Germania, dove rispetto ad una garanzia minima di tre voti per i Länder più piccoli, spettano progressivamente quattro voti ai Länder con più di due milioni di abitanti, cinque voti ai Länder con più di sei milioni di abitanti e sei a quelli con più di sette milioni di abitanti).

Tale graduazione di rappresentatività viene, quindi, supportata dalla previsione del modello bicamerale imperfetto; se però nella tipologia descritta in precedenza, vale a dire quella che si identifica con la funzione di “raffreddamento” delle seconde camere, il peso politico maggiore è svolto dalla camera bassa, in questa ipotesi accade che alla camera alta venga attribuito un ruolo positivo di contrappeso nei rapporti interorganici: si pensi, per riferirci al modello “storico”, alla posizione politica del Senato americano, che deve dare il suo consenso alla nomina degli alti funzionari federali da parte del Presidente, nell’esercizio del suo appointing power, ed alla ratifica dei trattati internazionali, che si esprime attraverso l’approvazione dei due terzi dei senatori presenti (art. 2, sez. II Costituzione americana); o ancora si pensi alla particolarissima procedura dell’emergenza legislativa prevista dall’art. 81 1°, 2° e 3° comma, della Grundgesetz tedesca del ’49, disposizione che, nel caso in cui si versi in una grave crisi parlamentare che non sfocia né nello scioglimento del Bundestag, e neppure nell’espressione di una nuova maggioranza governativa, opera un vero e proprio “trasferimento” dell’esercizio della funzione legislativa dal Bundestag al Bundesrat, bloccando l’ostruzionismo del primo sulla discussione di un progetto di legge che impegna la responsabilità del governo: lo stato di emergenza legislativo viene dichiarato dal Presidente della Repubblica e consente al Bundesrat, per un periodo di sei mesi, di essere il dominus del procedimento legislativo, approvando con la sua sola maggioranza qualsiasi progetto di legge.

Pertanto, negli assetti policentrici delle democrazie contemporanee considerate, la questione dei rapporti strutturali tra enti territoriali ed istituzioni rappresentative nazionali va ripensata con riferimento al ruolo di bilanciamento svolto dagli interessi territorialmente localizzati (e “organizzati”) nell’ambito delle dinamiche politiche, in quanto, come emerge dalle situazioni descritte, gli enti territoriali operano più come elemento di stabilità che come fattore di disgregazione dei sistemi democratici contemporanei, confluendo gli interessi degli stessi nell’interesse dello Stato, del quale costituiscono un solido, e imprescindibile, supporto.

4. Il principio di “unità nella diversità” quale elemento comune nei sistemi a multilevel government e sua influenza sul riparto funzionale di competenze

Qualunque sia la forma di stato o di governo, qualunque ordinamento giuridico-politico ha la necessità di identificare un principio di “unità” che garantisca un’uniformità di indirizzo politico e sia tale da ricondurre l’intero sistema alla sua fonte di legittimazione primaria, la sovranità, categoria attualmente oggetto di profonda rivisitazione teorica a seguito della comparsa e progressiva espansione degli ordinamenti giuridici sovranazionali. Tale esigenza risulta oltremodo evidente negli ordinamenti giuridici policentrici, nei quali la tensione verso l’esterno si unisce alla tensione verso l’interno, ossia all’attrazione dell’azione pubblica verso gli ordinamenti territoriali interni.

  Considerando le tendenze evolutive comuni dei sistemi federali e regionali, si è assistito ad un duplice movimento che ha seguito un andamento opposto e che è possibile inquadrare storicamente in due fasi ben individuate: dopo una prima strutturazione dei rapporti tra livelli decentrati di governo territoriale e potere centrale su base essenzialmente duale o competitiva di stampo liberale (netta separazione competenziale dei livelli di governo e scarso intervento dello Stato centrale nell’economia, in applicazione del principio non scritto del liberismo economico, pendant del liberalismo giuridico), a partire dagli anni 30’ si è registrato un progressivo e costante riaccorpamento delle competenze a vantaggio delle istituzioni centrali attraverso la tecnica della legislazione unitaria di principio, dapprima negli Stati Uniti d’America (attraverso quel processo di progressiva estensione delle competenze dello Stato federale, definito New Deal e favorito dall’interpretazione giurisprudenziale delle clausole costituzionali elastiche, nella specie la “general welfare clause” e la “commerce clause” contenute negli artt. 1, sez. 8, commi 1 e 3, della Costituzione, nonché la “necessary and proper clause” contenuta nell’ult. co. della sez. 8, da parte della Corte Suprema) e successivamente nelle Costituzioni prodotte dal costituzionalismo “maturo” delle esperienze federali e regionali del Vecchio Continente, nelle quali principi come la Konkurrierende Gesetzgebung e il regionalismo collaborativo trovano una base dogmatico-giuridica sia nel principio di derivazione tedesca della Bundestreue, sia in quello di matrice franco-belga della loyauté fédérale (forgiante la cooperazione istituzionale formale – accordi di cooperazione – e informale – intese spontanee che assumono forma contrattata – tra organi politici e amministrativi dello Stato, comunità e regioni belghe; art. 143 Cost. belga).  Il principio collaborativo ha, dunque, imposto a ciascun ente territoriale di non esercitare le rispettive competenze in reciproco danno, estrinsecandosi nel rapporto legge quadro federale /provvedimenti statali – regionali di esecuzione, accordi, intese in materie di interesse locale, nonché nel principio di sussidiarietà, che si manifesta sia nella clausola generale dell’uniformità di disciplina giuridica per motivi di interesse nazionale e sia nella clausola generale dell’efficacia, la quale impone l’intervento del livello di governo superiore quando il livello inferiore non sia in grado di operare finalisticamente: questo processo dinamico ha prodotto un progressivo sbilanciamento dei rapporti interistituzionali in senso centripeto, valorizzando il ruolo dello Stato centrale a danno degli enti del governo territoriale allo scopo di favorire e promuovere lo sviluppo del welfare state.

In questo contesto non si deve ritenere che il processo di trasformazione in senso centripeto dei rapporti tra livello centrale e livello locale di governo sia avvenuto prevalentemente sulla base di un’evoluzione sistemica affidata alla buona volontà dei giudici, sovente in polemica con il potere federale (è a tutti noto il Court Packing Plan, di rooseveltiana memoria), ma negli ordinamenti europei esso ha una solida base costituzionale, mediata dall’ermeneusi della giurisprudenza costituzionale:

art. 72 GG, che disciplinando i rapporti di competenza Bund /Länder in termini di “interventi concorrenti”, ha incentivato l’espansione della produzione legislativa federale per esigenze legate alla necessaria uniformità normativa del welfare state, prassi avallata dal Bundesverfassungsgericht che ha riconosciuto al Bund una Einschatzsungsprarogative, ossia la discrezionalità nella valutazione delle clausole contenute nell’art. 72 GG.; in tale contesto assume rilievo la formula indicata dalla dottrina del “federalismo partecipativo”, che include la cooperazione e che si modula in tre diversi livelli: a) trasferimenti progressivi di competenze dai Länder al Bund a seguito dell’espansione della legislazione concorrente, cui consegue a titolo compensativo un rafforzamento della partecipazione (indiretta) dei Länder alla legislazione tramite il Bundesrat; b) coordinamento normativo unitario nei settori di competenza dei Länder nel senso di un’omogeneizzazione materiale di quegli ambiti della vita sociale ed economica in cui è necessario assicurare condizioni unitarie di vita: in questo contesto, la revisione del II comma dell’art. 72 del GG è significativa nel senso di un ritorno al Bund   del potere di legiferare “se e nella misura in cui il ripristino di condizioni di vita equivalenti sul territorio federale o la tutela dell’unità giuridica o economica nell’interesse dello stato nel suo complesso richiedono una regolamentazione legislativa federale; c) partecipazione finanziaria, che si traduce sovente in una determinazione unilaterale dei compiti dei Länder da parte del Bund, dietro offerta di finanziamenti (cd. “compiti comuni”, art. 91 GG);

artt. 20, co.1, e 14, co. 4 della Cost. austriaca, che disciplinano il principio del coordinamento normativo Bund /Länder nell’ambito dei compiti amministrativi;

art. 44, co. 1, della Cost. svizzera, che fissa il principio della collaborazione tra Confederazione e Cantoni nell’adempimento dei compiti istituzionali, sebbene affidato a strumenti informali quali accordi e intese tra livelli costituzionali;

art. 83 Cost. belga, che nello spirito di “collegare” le diverse componenti storiche, tradizionali, culturali e territoriali dello Stato federale, il quale nasce da una volontà di dissociazione, stabilisce che i Länder sono competenti nell’esecuzione della legislazione del Bund, che assume la funzione di garante dell’uniforme applicazione delle leggi federali, principio sviluppato dalla giurisprudenza della Cour d’arbitrage nel senso che l’esercizio da parte di una Comunità o di una regione delle proprie competenze non deve nuocere alla Federazione nella sua globalità e “l’unione economica e monetaria” ;

l’art. 2 della Costituzione spagnola, che dopo aver proclamato l’unità ed indivisibilità del regno spagnolo come principio fondamentale del sistema costituzionale, «riconosce e garantisce il diritto all’autonomia delle nazionalità» – il che implica la costituzionalizzazione del multiculturalismo come valore fondamentale del pluralismo democratico – «e delle regioni che la compongono, nonché la solidarietà fra tutte queste». La soluzione dei difficili problemi scaturenti dall’organizzazione territoriale di questo Stato, ancorata ai principi contenuti nell’art. 2, è offerta dal titolo VIII, che prevede tre livelli di governo locale – municipi, province e comunità autonome –. Ché anzi, nella Costituzione spagnola sembra realizzarsi quella tendenza, sottesa alla Costituzione italiana, alla individuazione di quei gruppi sociali con comune sostrato storico-culturale: l’art. 143, 1° comma, stabilisce difatti che «le Province limitrofe, con caratteristiche storiche, culturali ed economiche comuni, i territori insulari e le Province d’importanza regionale storica possono accedere all’autogoverno e costituirsi in Comunità autonome, conformemente a quanto disposto in questo titolo e nei rispettivi statuti». Anche il rispetto della dimensione territoriale della multiculturalità può essere strumento privilegiato per la realizzazione del principio di “unità nella diversità”. 

Artt. 118 e 120 della Cost. italiana, che disciplinano rispettivamente il principio di sussidiarietà e il potere del governo centrale di avocare l’esercizio di una competenza dal livello regionale nel caso in cui ricorrano non meglio specificate esigenze di “unità giuridica e unità economica”, rappresenta un correttivo al principio cooperativo basato sull’interferenza funzionale, sebbene rischia, se interpretato in senso estensivo tale da ampliare i poteri sostitutivi anche al campo legislativo, di sovvertire l’impianto dualista prescelto dalla riforma. Il principio di sussidiarietà «nuovo mito, istituzionale e politico», che ha trovato “cittadinanza costituzionale” nel riformato titolo V, va inteso come principio di riorganizzazione e riformulazione dei rapporti tra lo Stato e le autonomie territoriali (in un senso più ampio, la “sussidiarietà orizzontale” o  governance o “buongoverno” va riferita a un contesto più esteso comprensivo della dimensione della società civile organizzata in gruppi di interesse concretamente operanti, dall’esterno, e interferenti con la sfera istituzionale): esso andrebbe ricollocato nell’alveo dell’art. 5, concepito, da alcuni, come una formulazione ante litteram del medesimo principio di sussidiarietà, del quale già l’art. 56 del progetto di revisione costituzionale del 1997 aveva costituito una specificazione. Difatti, la configurazione del principio dell’autonomia sussidiaria è stata più volte sottolineata dalla dottrina, che nell’ambito dei sistemi giuridici contemporanei individua una marcata connessione anche tra le nozioni di decentramento e pluralismo, in quanto il principio garantista delle formazioni sociali come luogo naturale di sviluppo della personalità individuale, contenuto nell’art. 2 della Cost. it., trova adeguato svolgimento nell’attuazione del decentramento di funzioni statali ad enti autonomi, «nella considerazione che il loro esercizio possa essere meglio assicurato, affidandolo a coloro che appaiono più direttamente interessati e, quindi, più idonei a conferire ad esso il massimo di funzionalità ». Non si può dubitare  dell’influsso esercitato, nei principi ispiratori, dal progetto di revisione costituzionale del 1997 sul progetto devolutivo della legge n. 59, in primo luogo per la configurazione del principio di sussidiarietà, la cui idea è di riallocare le funzioni al giusto livello territoriale che realizzi la massima vicinanza dell’amministrazione agli amministrati e che si traduce, per entrambi in un’inversione del criterio di assegnazione delle competenze previsto agli artt. 117 e 118 Cost.; nonché per i poteri sostitutivi nel quadro delle procedure di raccordo e di cooperazione, che prevedono la sostituzione dello Stato agli enti territoriali quando l’inattività del livello competente produca «inadempimento agli obblighi derivanti dall’appartenenza all’Unione europea» o «pericolo di gravi pregiudizi agli interessi nazionali», rapportabile specularmente, anche se con riferimento alle competenze legislative, alla clausola di salvaguardia del principio unitario del progetto della Bicamerale con la quale si riservava allo Stato la potestà legislativa «per la tutela di imprescindibili interessi nazionali», questioni che appaiono entrambe ispirate alla medesima ratio di chiara eco federalistica; infine, per l’esplicito richiamo ai principi della differenziazione, dell’omogeneità e dell’adeguatezza, che combinati con il principio di sussidiarietà mostrano chiaramente l’identica finalità di «riorganizzare globalmente “lo Stato” (lo Stato in senso ampio, quale insieme di organizzazioni preposte alle pubbliche funzioni)»: se, però, tale finalità di “globale riorganizzazione” appare come naturale conseguenza in un processo di rinnovamento qual è quello che deriva, nel bene o nel male, da una revisione costituzionale, meno lineare è stato il risultato conseguito dal riordino istituzionale della legge n. 59, dal momento che essa andava a spiegare la sua effettività in un ambito costituzionale, quello del ’48, in cui pesava il rigore formale dei ruoli tra Stato ed enti territoriali, sebbene temperato dalla giurisprudenza costituzionale. Il percorso illustrato segna una significativa tappa con la riforma del titolo V della Costituzione italiana – che tra l’altro ha risolto l’iniziale “sbilanciamento effettuale” tra la riforma Bassanini e l’allora base costituzionale di riferimento – nel quale il principio di sussidiarietà, unito ai principi di differenziazione ed adeguatezza, trova una esplicita codificazione e rappresenta un ulteriore passo in avanti nella definizione di quel principio di leale collaborazione che prima della riforma aveva nella giurisprudenza costituzionale la sua principale matrice. Non mi dilungo oltre su tale rilevante questione, perché altri – ben più autorevolmente –  illustreranno a fondo la problematica: mi preme sottolineare l’imprescindibile connessione, già evidenziata nella pur non lineare giurisprudenza costituzionale a partire dalla metà degli anni settanta, del principio di leale collaborazione, straordinario collante degli ordinamenti policentrici nelle loro declinazioni territoriali, con il principio di ordine funzionale dell’integrazione delle competenze, che, pur movendosi nell’ambito dell’art. 5 della Costituzione, trova oggi una nuova base costituzionale identificata dal principio di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza (art. 118, nella nuova formulazione) cui deve informarsi l’attività amministrativa locale, regionale e statale nel reciproco self restraint. Seguendo questa logica, il principio di leale collaborazione tende ad unificare la molteplicità delle istanze territoriali e la sua espressione più evidente, il principio di sussidiarietà (riassunto nell’incipit dell’art. 114, co. 1, che lo identifica nella “filiera” ascendente delle comunità territoriali) riconduce l’adempimento dell’azione pubblica nel suo alveo naturale;

anche la Costituzione francese del 1958 si è uniformata allo standard europeo prevedendo nella nuova formulazione dell’art. 72, II co., scaturito dalla recente revisione costituzionale approvata con legge costituzionale n. 276 del 28 marzo 2003, una distribuzione delle competenze secondo un criterio di allocazione dell’esercizio delle stesse al livello territoriale più prossimo ai destinatari, contemplando, però, una formula elastica e volutamente generale che consenta ove necessario di ricondurre l’esercizio delle competenze locali al livello centrale. Il principio di sussidiarietà, nella sua implicita valenza di criterio di riparto di competenza, sebbene non previsto da alcuna norma scritta, ha sorretto l’articolato edificio dell’organizzazione territoriale francese a partire dal momento in cui, abbandonata la tecnica dei blocs des compétences, si è scelta una ripartizione più pragmatica delle competenze affidando l’intera materia ad un solo ente con l’eventuale intervento degli altri livelli di governo locale sotto forma di parere, proposta, accordo o convenzione (cd. affaire locale): la formulazione del secondo comma dell’art. 72 non lascia dubbi a proposito della configurazione del principio di sussidiarietà quale criterio naturale di allocazione delle competenze, legato alla vocazione naturale degli enti territoriali ad essere destinatari di compiti la cui realizzazione tocca da vicino gli interessi degli amministrati;  

per quanto concerne, infine, l’esperienza costituzionale britannica, caratterizzata com’è noto, da un tessuto normativo improntato alla flessibilità, è possibile rintracciare cospicui elementi del principio collaborativo tra livelli di governo nel IV Capitolo del White Paper sulla devoluzione scozzese, intitolato “The new constitutional arrangements, che individua concreti strumenti per regolare i rapporti tra parlamento britannico e istituzioni devolute della Scozia, al fine di evitare l’insorgere di conflitti fondati sulla duplicazione procedurale, affidando alla successiva legislazione di Westminster la disciplina dei “future arrangements for Scottish business” (art. 6). In tale contesto assume rilievo la trasformazione del ruolo del Secretary of State for Scotland che avrà il compito di assicurare «the passage and implementation of the legislation to establish the Scottish Parliament; and then to support its initial development. Once the Scottish Parliament is in being, and the Scottish Executive established, the responsibilities of the Secretary of State for Scotland will change. The focus will be on promoting communication between the Scottish Parliament and Executive and between the UK Parliament and Government on matters of mutual interest; and on representing Scottish interests in reserved areas» (art. 12). Lo spirito del documento è chiaro: promuovere l’instaurazione di uno spirito collaborativo leale tra governo devoluto e governo centrale, la cui tradizione culturale risulta peraltro da sempre improntata alla fairness, volto a individuare i necessari punti di interferenza tra interesse nazionale e interesse locale. Una conferma di tale impostazione dei rapporti istituzionali si rinviene dalla considerazione dello stretto contatto tra l’esecutivo scozzese e i dipartimenti del governo centrale, che dovranno sviluppare «mutual understandings covering the appropriate exchange of information, advance notification and joint working. The principles will be as follows: a) the vast majority of matters should be capable of being handled routinely among officials of the Departments in question; b) if further discussion is needed on any issue, the Cabinet Office and its Scottish Executive counterpart will mediate, again at official level; c) on some issues there will need to be discussions between the Scottish Executive and Ministers in the UK Government» (art. 13). Inoltre, nel caso in cui si manifestino opinioni divergenti sull’interpretazione degli atti del potere legislativo in Scozia, devono essere predisposte «procedures for identifying and resolving any such difficulties. The Government believes that, given an open and constructive relationship between the UK Government and the Scottish Executive, problems will usually be resolved quickly and amicably» (art.15): è necessario sottolineare che lo Scotland Act del 1998 ha recepito le indicazioni contenute nel White Paper sia nell’accogliere il principio della “giustiziabilità” dei conflitti di attribuzione dinanzi al Judicial Committee del Privy Council sia nel predisporre una serie di momenti di raccordo istituzionale nell’ambito della legislazione devoluta (artt. 28-36) e della Scottish Administration (artt. 44-63), senza tralasciare il fondamentale principio di unità legislativa contenuto nell’art. 27.7 dello Scotland Act che conserva al parlamento di Westminster il potere «to make laws for Scotland».     

Le riflessioni che precedono inducono a concludere nel senso che le procedure che realizzano il regionalismo /federalismo cooperativo rappresentano tanti “riduttori” della complessità sociale che traduce la molteplice conflittualità della società civile: perché tale formula funzioni è necessario che il federalismo come il regionalismo costituiscano non solo una querelle istituzionale ma anche una «questione di mentalità » che sia in grado «di riconoscere che diverse sensibilità possano coesistere (e quindi abitare) in uno stesso Stato».

Nel percorso sin qui illustrato si è tentato di rintracciare attraverso varie esperienze costituzionali la radice del principio di “unità nella diversità”: occorre infine chiedersi se esista un fondamento ultimo, una fonte di legittimazione del principio unitario. Una risposta univoca a tale domanda richiederebbe il respiro di una riflessione ad hoc. Mi limito, pertanto, a sollevare alcune suggestioni, legate alla considerazione che quasi tutti gli ordinamenti presi in analisi – ad eccezione di quello britannico, dotato com’è noto di una costituzione unwritten ed evolutiva (sebbene un generale principio di leale collaborazione istituzionale vada rintracciato nell’ambito dei principi fondamentali dell’ordinamento giuridico ed ora anche nell’ordinamento “parziale” dei governi devoluti) e di quello austriaco, che pur fornito di una costituzione written e rigida colloca la cooperazione tra governo federale e governi regionali in un contesto informale (nell’ambito del quale i più rilevanti strumenti sono costituiti dalla conferenza dei Governatori dei Länder, dalla conferenza dei direttori degli Uffici dei governo del Land e dalla conferenza dei Presidenti dei legislativi dei Länder)   riferiscono la matrice del principio di “unità nella diversità” o principio di cooperazione “sussidiaria” alla Costituzione.

Le Costituzioni degli stati democratici contemporanei, a differenza di quelle prodotte dal costituzionalismo liberale, non sono solo la fonte del principio distributivo del “potere” ai “poteri”, ma anche un potente strumento di integrazione dei gruppi sociali attraverso l’esaltazione di principi-valori comuni che si riferiscono non solo agli individui ma anche alle comunità sociali e territoriali. L’integrazione del pluralismo istituzionale con il pluralismo sociale giunge a mettere ”all’angolo” il principio distributivo dei poteri, di modo che quest’ultimo “lungi dall’apparire come uno degli aspetti più importanti del costituzionalismo, può anzi far sorgere dubbi circa la sua stessa compatibilità con la democrazia pluralista.  Il principio di unità trova, dunque, la sua positiva espressione nella reconductio ad unum della pluralità tipica degli Stati composti: è all’Atto-Regola degli ordinamenti democratici contemporanei, alla “Costituzione” intesa come “veicolo di unità delle diversità”, “luogo del convenire”, cui – senza voler scomodare illustri precedenti quali la teoria della Stufenbau kelseniana o l’integrazionismo di matrice smendiana – il percorso discendente sin qui illustrato riconduce, in un ideale disegno circolare che riesce ancora a sorprendere.


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