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In corso di pubblicazione nel volume Il tempo delle Regioni. La Toscana, a cura di Pier Luigi Ballini, Maurizio Degli Innocenti e Mario G. Rossi, promosso dall’Associazione degli ex consiglieri della Regione Toscana

Verso un nuovo Statuto della Regione Toscana: orientamenti di massima e questioni aperte

di Alessandro Pizzorusso
(Ordinario di istituzioni di diritto pubblico nell’Università di Pisa, Socio nazionale della Accademia Nazionale dei Lincei)

SOMMARIO: 1. L’autonomia regionale toscana: origini e sviluppi. – 2. Lo Statuto regionale secondo la Costituzione del 1947 e secondo la legge cost. n.1 del 1999. – 3. Lo Statuto e la riforma del titolo V di cui alla legge cost. n.3 del 2001. – 4. Lo Statuto regionale e il progetto di “devoluzione”. – 5. Le prospettive dell’unificazione europea e quelle del pluralismo istituzionale – 6. Il regionalismo toscano a fronte delle tradizioni politiche, economiche e culturali delle aree comprese nella Regione. – 7. Quale Statuto per la Toscana?

1. L’autonomia regionale della Toscana ha il suo fondamento giuridico nella Costituzione della Repubblica italiana, entrata in vigore il 1° gennaio 1948, che ripartì il territorio nazionale fra un gruppo di enti pubblici territoriali di nuovo tipo, a cinque dei quali conferì lo status di “Regione a statuto speciale”, mentre altri quattordici (poi divenuti quindici nel 1963 con l’istituzione del Molise) assunsero la qualifica di “Regioni a statuto ordinario” (artt.116, primo comma, modificato dalla legge cost. 18 ottobre 2001, n.3, e 131, modificato dalla legge cost. 27 dicembre 1963, n.3).

Tale autonomia non presenta alcun collegamento con i poteri esercitati dalle organizzazione politiche in precedenza funzionanti sullo stesso territorio o su parte di esso, a cominciare dal Granducato di Toscana(1), operante come Stato sovrano sotto la dinastia dei Lorena dal 1737 al 1859 (e precedentemente sotto i Medici dal 1530 e, con la denominazione di Granducato, dal 1569) ed annesso al Regno di Sardegna (divenuto, dal 1861, Regno d’Italia e, dal 1946, Repubblica italiana) sulle base del plebiscito dell’11 e 12 marzo 1860, del regio decreto (sardo) 22 marzo 1860, n.4014, e della legge (sarda) 15 aprile 1860, n.4060. Tuttavia, se non può sostenersi alcun tipo di continuità in senso giuridico tra la Regione attuale e il Granducato(2), è plausibile la ricerca delle influenze storico-culturali di questo su quella(3), anche se la forma di organizzazione politica che ha lasciato maggiori tracce in quest’area probabilmente non è quella dello Stato fiorentino che giunse ad unificare la maggior parte di essa, bensì quella dei liberi comuni che in una precedente fase storica governarono le singole città in essa comprese. Minime, per non dire inesistenti, appaiono le tracce dell’assetto istituzionale conseguito nelle fasi ancor più antiche, a partire da quella in cui l’attuale Toscana era popolata dagli etruschi.

Ad escludere ogni continuità di ordine giuridico tra Regione e Granducato basterà ricordare come, dalla sua formazione fino al 1948, lo Stato italiano si sia dotato di un’organizzazione costituzionale e amministrativa di tipo centralistico, ispirata al modello francese, e come uno dei suoi obiettivi politici principali consistesse nell’unificare economicamente e culturalmente il paese (in attuazione del celebre motto “fatta l’Italia, bisogna fare gli italiani”), cancellando quanto più possibile le frontiere degli stati preesistenti e favorendo l’assimilazione delle popolazioni che erano venute a costituire il suo elemento personale. In particolare è da notare come nessun documento ufficiale dello Stato italiano abbia impiegato il termine “regione” per indicare un’istituzione concretamente funzionante, prima dell’avvento della Costituzione repubblicana(4) (e dello Statuto della Regione siciliana, che di poco la precedette).

E tuttavia non può negarsi che, nonostante la spinta verso l’unificazione determinata dalle tradizioni storiche, dalle caratteristiche geografiche della penisola, dagli interessi economici delle zone più industrializzate di essa e dall’esistenza di un’importante lingua letteraria comune, le distinzioni di carattere economico, culturale ed anche linguistico esistenti fra le diverse aree comprese in quella che fin dall’antichità era stata denominata come l’“Italia” restavano assai forti e che le proposte che nel corso del Risorgimento erano state elaborate per la realizzazione dell’unità nazionale mediante la creazione di un ordinamento di tipo federale(5) (nonchè quelle che all’indomani dell’Unità – e poi ancora nel primo dopoguerra - furono avanzate per la creazione di un sistema di autonomie “regionali”(6)) furono lasciate cadere assai più per il timore che esse potessero indebolire lo Stato unitario appena costituito che perché esse non trovassero fondamento nella realtà economico-sociale del tempo.

L’Assemblea costituente che provvedette alla redazione e all’approvazione della Costituzione del 1947, d’altronde, rinunciò ad individuare le “Regioni” che essa si accingeva ad istituire ricorrendo a criteri di ordine economico o culturale e si adattò a riferirsi ai “compartimenti” precedentemente utilizzati a fini statistici(7). Eccezionale, in certa misura, fu il trattamento fatto alle due grandi isole e alle aree mistilingui esistenti lungo la frontiera alpina, con riferimento alle quali furono previste le cinque “Regioni a statuto speciale” suddette(8), e il problema non fu preso in considerazione neppure quando, nel 1970, le quindici Regioni “ordinarie” furono concretamente istituite dopo il lungo periodo di “congelamento” del titolo V della seconda parte della Costituzione(9), né in occasione dei dibattiti che si svolsero nel periodo successivo, quando periodicamente si prospettò la necessità di “rilanciare” la riforma regionale, che era sostanzialmente fallita probabilmente proprio a causa dell’impostazione compromissoria che aveva caratterizzato la sua prima attuazione.

Fu soltanto negli anni ’90, di fronte all’ampio sviluppo inizialmente assunto nell’Italia settentrionale dal movimento “leghista” (il quale non escludeva prospettive di tipo addirittura secessionista), che tornò a parlarsi dell’opportunità di una revisione delle circoscrizioni regionali la quale desse a questi enti una struttura più adeguata, soprattutto dal punto di vista della loro consistenza economica e delle loro tradizioni culturali(10). Ma le successive vicende della politica nazionale hanno fatto sì che anche questa discussione (prevalentemente sviluppatasi peraltro in forme grossolanamente demagogiche) venisse attenuandosi e, se di federalismo o di regionalismo “forte” si è continuato a parlare, l’ipotesi di un riordino delle circoscrizioni regionali è stata richiamata sempre più raramente.

E’ da notare, comunque, che la Toscana è, fra le regioni continentali italiane, una di quelle che ha confini meno discutibili, sia sotto il profilo geografico, sia sotto quello economico, sia sotto quello storico-linguistico-culturale, presentando un’ampia omogeneità di caratteristiche (più attenuata forse soltanto se si raffronta col resto del territorio regionale la sua parte nord-occidentale, cioè la Lunigiana, la Lucchesia ed il litorale versiliese e apuano). A partire dal 1970 le Regioni a statuto ordinario, Toscana compresa, cominciarono a funzionare, in base alla Costituzione del 1947, alla legge 10 febbraio 1953, n.62, ai decreti pres. 14 gennaio 1972, nn.1-11, e 24 luglio 1977, nn.616-618, ed a molti altri provvedimenti più specifici, e furono così adottati anche i loro statuti. Per quanto riguarda la Toscana, il primo Statuto fu approvato con la legge (statale) 22 maggio 1971, n.343(11). La profonda riforma dell’art.123, Cost., che è stata realizzata mediante la legge cost. 22 novembre 1999, n.1(12), impone ora l’adozione di un nuovo Statuto, fondato su un assetto costituzionale assai diverso da quello disegnato nel 1947(13).

2. Benché l’art.123, comma secondo, della Costituzione stabilisse che gli statuti dovevano essere adottati dai consigli di ciascuna Regione a maggioranza assoluta dei loro componenti e quindi approvati con legge statale(14), in pratica si svilupparono trattative preliminari fra i dirigenti di ciascuna Regione e il Presidente della Commissione Affari Costituzionali del Senato, attraverso le quali le proposte emerse in sede regionale furono selezionate per renderle compatibili con i criteri che si presumeva sarebbero stati adottati dalle Camere del Parlamento nazionale all’atto dell’approvazione. L’anomala procedura adottata, pertanto, ebbe evidenti effetti omogeneizzanti degli statuti stessi, che vennero per lo più adeguandosi al modello prescelto dalle autorità centrali ed impostato nella legge n.62 del 1953(15). Nel caso toscano, tuttavia, una certa riflessione sull’opportunità di rivedere lo statuto non venne meno e portò addirittura, nel 1997, all’approvazione da parte del Consiglio regionale di un nuovo Statuto, non sottoposto peraltro all’esame del Parlamento nazionale a causa dell’imminenza della revisione dell’art.123, Cost.

Per effetto di tale revisione, anche la Toscana, come le altre Regioni italiane, ha acquisito ora il potere di darsi autonomamente un nuovo Statuto ed in attesa dell’entrata in vigore di questo nuovo testo vige anche in essa la disciplina transitoria dettata dall’art.5 della legge cost. 22 novembre 1999, n.1, oltre alle parziali riforme disposte dagli altri articoli di essa in via non transitoria. Nonostante che circa tre anni siano trascorsi da quando questa possibilità si è aperta e nonostante che lavori preparatori siano stati svolti, né la Toscana, né alcuna altra Regione ha fin qui adottato il suo nuovo Statuto. Per valutare la portata di questa prospettiva è opportuno riassumere la principali differenze fra gli Statuti previsti dal vecchio testo dell’art.123, Cost., e quelli previsti dal nuovo testo dello stesso articolo.

Il nuovo art.123 ha innanzi tutto eliminato l’obbligo dello Statuto di essere “in armonia con le leggi della Repubblica” (l’”armonia” dovendo ora sussistere soltanto rispetto alla Costituzione(16)) e indica la materia oggetto della disciplina statutaria nella “forma di governo e [ne]i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento” della Regione, anziché nelle “norme relative all’organizzazione interna della Regione”, tenendo ferma la competenza di quest’atto normativo a disciplinare “l’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali”.

Il procedimento di formazione dello Statuto (nonché delle leggi di revisione dello Statuto e di eventuali altre leggi statutarie(17)) è stato modificato in modo da assimilarlo largamente a quello previsto dalla Costituzione per le leggi di revisione della Costituzione stessa e per le altre leggi costituzionali. Il nuovo testo infatti dispone ora, al secondo comma, che “lo Statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suo componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi”(18), nonchè dalla maggioranza dei voti validi degli elettori regionali (qualora lo Statuto sia sottoposto a referendum popolare, il che può avvenire ove lo richiedano un cinquantesimo degli elettori della Regione o un quinto dei componenti il Consiglio regionale, con una proposta presentata entro tre mesi dalla sua pubblicazione(19)), senza che esso sia soggetto ad altro controllo che quello di legittimità costituzionale, svolto dalla Corte costituzionale, in via principale, in seguito a un ricorso del Governo da proporsi entro trenta giorni dalla loro pubblicazione(20) ovvero, in via incidentale, nei modi ordinari e senza limiti di tempo(21).

E’ dubbio se la previsione della nuova disciplina della fonte statutaria abbia determinato automaticamente l’abrogazione degli statuti adottati ai sensi del vecchio art.123, Cost. Sicuramente essa ha comportato l’abrogazione della norma anteriormente regolatrice della fonte, che pertanto non potrebbe più essere utilizzata per adottare un nuovo statuto, né per modificare quello previgente, ma verosimilmente essa ha abrogato (o modificato)(22) anche - quanto meno - le disposizioni o norme statutarie che risultino incompatibili con specifiche regole introdotte con le leggi cost. n.1 del 1999 e nn.2 e 3 del 2001, nonché, in particolare, con le norme transitorie di cui all’art.5 della legge cost. n.1 del 1999(23).

Inoltre sembra chiaro come la previsione di una fonte statutaria derivante da un procedimento analogo a quello previsto per l’approvazione delle leggi di revisione costituzionale e delle altre leggi costituzionali (statali) abbia notevolmente rafforzato la possibilità di configurare un sistema delle fonti del diritto regionale (di ciascuna Regione) distinto dal sistema delle fonti statali, ancorché coordinato con esso e ad esso subordinato soltanto per la necessità che lo Statuto sia in armonia con la Costituzione e che le fonti regionali legislative e regolamentari, nelle materie di legislazione concorrente, rispettino i principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale (ed è a garanzia di questi limiti che è previsto il potere sostitutivo di cui al nuovo ed importante art.120, secondo comma). La possibilità di configurare una gerarchia delle fonti regionali esisteva anche prima delle modifiche introdotte con le revisioni costituzionali del 1999 e del 2001(24), ma la sua portata risultava allora molto limitata a fronte della prevalente incidenza dei raccordi che legavano, attraverso un sistema di rinvii parzialmente impliciti, gli ordinamenti regionali all’ordinamento statale, subordinandoli ad esso. Dopo le revisioni suddette, questa subordinazione si è fatta, almeno potenzialmente, assai meno invasiva.

Da queste differenze si può dedurre un chiaro cambiamento dello stesso ruolo che alle Regioni spetta nell’ordinamento della Repubblica, dato che esse non sono più configurabili come meri enti autonomi, per più versi subordinati all’ordinamento dello Stato, oltre che alle direttive politiche e amministrative delle autorità centrali, ma sono ora titolari di un potere normativo in larga misura parallelo a quello dello Stato, la cui manifestazione più alta (costituita appunto dallo Statuto) è subordinata soltanto alla Costituzione (e nei limiti derivanti dalla necessità di essere “in armonia” con essa, che verosimilmente non si risolvono in una pura e semplice subordinazione gerarchica generale(25)). Ma altre e non meno rilevanti modificazioni sono derivate dalla successiva legge costituzionale n.3 del 2001, che ha riformato numerose disposizioni del titolo V della parte II della Costituzione, influendo per più versi sul ruolo complessivo assegnato alle Regioni(26).

3. Una prima modificazione di portata generale realizzata da tale legge costituzionale è quella che è stata apportata all’art.114 della Costituzione, il cui testo originario stabiliva che “la Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni” mentre il suo nuovo testo afferma invece che “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane(27), dalle Regioni e dallo Stato” e continua, al secondo comma, qualificando “i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni” come “enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione”. Senza procedere ad una più approfondita analisi di questo testo, che eccederebbe di molto i limiti del presente scritto, pare evidente che l’intento della riforma consista nel mettere almeno tendenzialmente sullo stesso piano i diversi tipi di enti che concorrono a costituire la Repubblica.

Quali siano le differenze di rango esistenti fra lo Stato e gli enti autonomi suddetti risulta peraltro dagli articoli che seguono e soprattutto da quelli che ripartiscono tra essi le funzioni normative. Ed infatti è solo la Costituzione della Repubblica a presentarsi come sovraordinata rispetto alle funzioni normative che sono distribuite fra i diversi enti territoriali, in modo certamente non paritario ma sicuramente molto meno disequilibrato di quanto avvenisse in base all’ordinamento preesistente. Per quanto riguarda in particolare le Regioni, la tendenziale parità rispetto allo Stato risulta altresì dal nuovo primo comma dell’art.117 il quale, innovando sensibilmente anche sotto altri punti di vista, mette sullo stesso piano la legislazione statale e quella regionale ai fini del “rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”(28).

Questo aspetto della riforma trova poi evidente conferma nelle altre previsioni dell’art.117 le quali, modificando i criteri di ripartizione della competenza normativa fra Stato e Regioni, individuano un ambito di competenza esclusiva di queste ultime accanto a quello riservato alla competenza statale ed a quello attribuito alla competenza concorrente ed in quelle che fondano un certo ambito di competenza regionale per i rapporti internazionali e comunitari.

Queste modificazioni trovano la loro motivazione più profonda nell’accoglimento del principio di sussidiarietà(29), esplicitamente enunciato in sede comunitaria fin dal Trattato di Maastricht e richiamato dagli artt.118, quarto comma, e 120, secondo comma, Cost, come modificati dalla legge cost. n.3 del 2001. In attuazione di tale principio, l’art.118, primo comma, attribuisce ai Comuni le funzioni amministrative, salvo che, “per assicurarne l’adeguatezza”, esse non siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato. Ma certamente assai diversa è la portata che questo principio può esercitare ove sia concepito come un continuum articolato su (almeno) cinque livelli – Unione europea, Stato, Regione, Enti locali, Singole persone fisiche o giuridiche – anziché essere ingabbiato, come in precedenza, nell’ambito dell’ambiguo triangolo Stato-Regione-Enti locali.

Altra innovazione di rilievo è quella che risulta dal nuovo art.116, terzo comma, che consente a singole Regioni a statuto ordinario (e forse anche alle altre, ex art.10, legge cost. n.3/2001) di differenziare il loro ordinamento da quello tipo ottenendo “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” nelle materie di legislazione concorrente ed in alcune materie di competenza esclusiva statale, in virtù di una legge statale avente un particolare regime di approvazione e adottata “su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all’articolo 119”. Anche questa previsione, consentendo a qualunque Regione di assumere, almeno in parte, un regime di “specialità” della propria autonomia, contribuisce a togliere gli enti di questo tipo dalla prevalente condizione di istituzioni di decentramento che era loro assegnata nell’ordinamento anteriormente vigente.

Degna di attenzione è anche la previsione dell’art.7 della legge cost. n.3 del 2001, che ha aggiunto all’art.123, Cost., già sostituito della legge cost. n.1 del 1999, un quarto comma, per il quale lo Statuto regionale deve disciplinare il “Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali”(30). Questa innovazione trova un precedente importante proprio in una legge regionale della Toscana(31) che ha istituito tale organo, collocandolo presso il Consiglio regionale col compito di partecipare al procedimento legislativo(32). In base a questa legge, infatti, il parere contrario espresso dal Consiglio delle autonomie locali può essere superato soltanto da una nuova approvazione del progetto da parte del Consiglio regionale, a maggioranza assoluta.

Infine, il nuovo assetto dei rapporti fra Stato e Regioni risulta dalla nuova disciplina dell’autonomia finanziaria (art.119), dall’abolizione della figura del Commissario del Governo (risultante dall’abrogazione dell’art.124) e dalla modificazione del regime dei controlli (risultante dall’abrogazione dell’art.125, primo comma, e dalla modificazione dell’art.127, oltre che dalla riformulazione del norma sul potere sostitutivo di cui all’art.120, secondo comma).

4. Le modificazioni della Costituzione di cui alle leggi cost. n.1 del 1999 e n.3 del 2001 (oltre a quelle di cui alla legge cost. n.2 del 2001, riguardanti le Regioni a statuto speciale) hanno certamente contribuito a far aumentare il peso delle Regioni nel panorama costituzionale italiano, ma sono risultate per più versi incomplete(33). Sui diversi fattori di incompletezza che sono stati via via indicati non esiste peraltro generale consenso.

Il problema sul quale, almeno in apparenza, il consenso è più largo è indubbiamente quello derivante dalla necessità di riformare il bicameralismo in modo che una delle due camere realizzi una forma di rappresentanza delle Regioni (e probabilmente anche degli enti locali), come avviene frequentemente negli stati federali. Una indicazione in questo senso esisteva già nel testo originario dell’art.57 della Costituzione, secondo il quale “il Senato della Repubblica è eletto a base regionale”, anche se la portata di questa disposizione era stata ridotta ai minimi termini dalle leggi elettorali adottate dal 1948 in poi, ed una indicazione molto specifica risulta ora dall’art.11 della legge cost. n.3 del 2001, che prevede esplicitamente una “revisione delle norme del titolo I della parte seconda della Costituzione” destinata a realizzare una soluzione di questo tipo e, solo transitoriamente, la possibilità che i regolamenti parlamentari regolino “la partecipazione di rappresentanti delle Regioni, delle Province autonome e degli enti locali alla Commissione parlamentare per la questioni regionali”, stabilendo altresì taluni effetti delle deliberazioni che dovessero essere adottate dalla Commissione così integrata(34).

Prima della riforma del titolo V della Costituzione, passi in questa direzione erano stati compiuti con l’istituzione della Conferenza Stato-Regioni, della Conferenza Stato-Enti locali e della Conferenza unificata(35), che tuttavia rappresentavano solo embrionalmente quell’istituzione che la dottrina aveva per lo più denominato “Senato delle Regioni”, prendendo a modello il Bundesrat tedesco o simili istituzioni di altri paesi(36). Nonostante che le resistenze a queste proposte appaiano determinate principalmente soltanto dalla difficoltà di convincere i membri del Parlamento attualmente in carica dell’opportunità di adottare una riforma che verosimilmente ridurrebbe, per alcuni di essi, la possibilità di continuare a far parte di tale istituzione, queste resistenze si sono dimostrate fin qui capaci da bloccare tutte le proposte avanzate e non sembra probabile che la situazione possa modificarsi in avvenire(37). Qualora progetti di questo tipo dovessero dimostrarsi praticabili, naturalmente, dovrebbero sciogliersi une serie di alternative circa il modo in cui la rappresentanza delle Regioni ed eventualmente degli enti locali dovrebbe essere congegnata, potendosi optare per l’attribuzione di tale funzione agli esecutivi oppure ai consigli, con modalità diverse. Non è tuttavia il caso di approfondire in questa sede tali problemi.

Molto meno diffuso è il consenso sull’opportunità di modificare la composizione della Corte costituzionale per assicurare anche nell’ambito di una essa la presenza di una rappresentanza regionale o locale. Le principali ragioni di opposizione derivano in questo caso dalla natura giurisdizionale dell’organo di giustizia costituzionale e dalla scarsa compatibilità con tale natura della nozione stessa di rappresentanza politica. Il problema sarebbe automaticamente superato qualora fosse realizzata la riforma tendente a realizzare il “Senato delle Regioni” dal momento che quest’organo sarebbe poi ovviamente chiamato (come il Senato attuale) a partecipare alla copertura di alcuni posti di giudice costituzionale ed anche un’eventuale modifica della distribuzione di questa funzione fra i diversi organi costituzionali che attualmente la esercitano non determinerebbe la qualificazione di alcuni dei nominati come “giudici regionali”, eliminandosi così il principale fattore perturbativo del funzionamento di un organo giurisdizionale come la Corte costituzionale che le proposte che attualmente circolano lasciano temere(38).

Minore attenzione è stata dedicata infine al ruolo dei “delegati regionali” che attualmente partecipano, ai sensi dell’art.83, comma 2, Cost., all’elezione del Presidente della Repubblica, così esercitando una delle “funzioni costituzionali delle Regioni” previste dal diritto vigente(39), probabilmente perché i relativi problemi sono stati sovrastati da quello suscitato dalle proposte di passare all’elezione diretta del Capo dello Stato mediante votazione popolare. La funzionalità pratica di questa previsione è stata finora praticamente nulla, sia a causa della eccessiva sproporzione esistente fra il numero di questa rappresentanza e quello dei membri del Parlamento che concorrono a formare l’assemblea che elegge il Presidente, sia perché in pratica in passato essi sono stati distribuiti fra i partiti in base alla rispettiva forza elettorale, per cui non sembra che essi abbiano mai potuto svolgere una funzione effettivamente rappresentativa delle autonomie. Ove il modo di elezione fin qui vigente dovesse continuare ad essere applicato, tuttavia, tanto varrebbe eliminare questa previsione.

La proposta che presenta maggiori probabilità di essere accolta è invece quella che riguarda l’attribuzione alle Regioni del potere di estendere, anche unilateralmente, la loro competenza legislativa ed amministrativa con riferimento alle materie della sanità, dell’istruzione e della polizia locale (c.d. “devoluzione”(40)). Il disegno di legge costituzionale proposto dal Governo Berlusconi e recentemente approvato in prima lettura dal Senato stabilisce infatti che “Dopo il quarto comma dell’articolo 117 della Costituzione è inserito il seguente: <Le Regioni attivano la competenza legislativa esclusiva per le seguenti materie: a) assistenza e organizzazione sanitaria; b) organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione; c) definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione; d) polizia locale>”.

La formulazione del testo è volutamente ambigua soprattutto nella parte in cui presuppone una preesistente attribuzione di competenza alle Regioni nelle materie indicate, laddove invece esse si identificano, in tutto o in parte, con materie attribuite alla competenza esclusiva dello Stato nel secondo comma dello stesso art.117, oppure alla competenza concorrente nel terzo comma di esso (per cui resta in dubbio se la revisione in corso comporti una modifica del diritto attualmente vigente, ovvero abbia una funzione soltanto esplicativa di esso(41)), e nella parte in cui individua le materie in questione mediante formule diverse da quelle impiegate in altri passi del testo costituzionale, rendendo anche per questo motivo possibili interpretazioni assai incerte.

In considerazione di ciò la sua funzione appare, più che normativa, politica, in quanto tendente a recuperare allo schieramento di centro-destra il ruolo di tutore delle autonomie regionali e locali (o anzi “federali”) che lo schieramento di centro-sinistra aveva invece cercato di assumere con l’approvazione della riforma del titolo V, alla quale il centro-destra si era opposto, qualificandola insufficiente, e che era stata pur tuttavia confermata dall’elettorato (invero assai frastornato dall’andamento di queste operazioni(42)) in occasione del referendum del 7 ottobre 2001. Conseguentemente, è difficile dire quale possa essere l’effettiva portata giuridica della riforma, ove essa venga definitivamente approvata, essendo possibile, tanto una interpretazione minimalista, secondo la quale la formula impiegata sostanzialmente non modifica la distribuzione delle competenze compiuta dai preesistenti commi dell’art.117, quanto una interpretazione massimalista, secondo la quale essa invece modifica tale distribuzione attribuendo alle Regioni competenze in materia di sanità, istruzione e polizia che esse non avevano, né in base al testo originario della Costituzione, né in base al testo modificato dalla legge cost. n.3 del 2001(43). Quello che accadrà in pratica dipende infatti verosimilmente molto più da fattori di ordine politico di vario tipo che non dagli argomenti di tipo giuridico che potrebbero essere portati in un senso o nell’altro.

Sulla configurazione degli statuti le vicende sommariamente riassunte (e soprattutto gli sviluppi che l’eventuale accoglimento dell’interpretazione massimalista della “devoluzione” potrebbe avere) potrebbero svolgere tuttavia una influenza tutt’altro che trascurabile, soprattutto perché l’assunzione di un ruolo di effettiva direzione del sistema dell’istruzione da parte delle Regioni non potrebbe non avvenire sulla base di precisi indirizzi di politica culturale pericolosi per le libertà, i quali verrebbero a questo punto a trovare un limite quasi esclusivamente negli articoli 33 e 34 della Costituzione, peraltro già per più verso da tempo oggetto di attacchi e di diffusa inosservanza.

Ma non è chi non veda come anche la gestione della sanità con criteri ultraliberali farebbe tornare indietro di decenni gli sfortunati abitanti delle regioni che dovessero farne la prova e come l’eventuale sostituzione dei vigili urbani con una “guardia nazionale padana” potrebbe avere effetti preoccupanti per l’ordine democratico, indirettamente pregiudizievoli anche per quelle Regioni in cui i pericoli più diretti potessero essere evitati.

5. L’inquadramento delle autonomie territoriali in un sistema di rapporti politici che ha nell’Unione europea la sua principale cornice cambia notevolmente la funzione che deve ritenersi complessivamente propria di istituzioni come le Regioni italiane, sia perché ciò comporta un profondo cambiamento del ruolo dello Stato (che delle Regioni è sempre stato ovviamente, fin dalla loro prima istituzione, il punto di riferimento), sia perché le Regioni hanno acquisito maggiori possibilità di interloquire nei rapporti europei o internazionali(44), sia perché esse debbono, almeno per certi aspetti, avvicinare la loro struttura a quella delle istituzioni che in altri paesi membri dell’Unione svolgono analoghe funzioni (Länder tedeschi e austriaci, Comunidades autónomas spagnole ed altre variamente denominate).

La situazione che ne deriva è profondamente diversa da quella che esisteva quando di Regioni si cominciò a parlare in vista dell’elaborazione della Costituzione del 1947 soprattutto perché allora il perno di ogni valutazione di questo genere era rappresentato dall’idea dell’assolutezza della sovranità dello Stato(45), sia nei rapporti con gli altri stati, sia nei rapporti interni allo Stato stesso. Donde derivava, da un lato, che nessun rapporto potesse instaurarsi direttamente tra un’entità come le Regione (o come gli enti locali, fino a quell’epoca configurati prevalentemente come semplici “ausiliari” dello Stato) e soggetti operanti all’esterno dello Stato cui questi enti “appartenevano” e, dall’altro lato, che essi fossero soggetti ad un penetrante sistema di controlli, autorizzazioni ed altre bardature che ne restringevano l’autonomia entro limiti assai stretti, ben al di là della configurazione astratta che ne davano le norme costituzionali.

Nell’ambito dell’ordinamento dell’Unione europea, attualmente in corso di più precisa configurazione, ma già sufficientemente delineato da un’esperienza ormai piuttosto consistente, invece, gli enti regionali e locali si presentano come distinti livelli di aggregazione comunitaria, dotati di un’eguale capacità di espressione della volontà politica dei cittadini, anche se questa capacità è circoscritta dalla dimensione propria di ciascuno di essi, mentre i singoli che costituiscono il loro elemento personale sono al tempo stesso cittadini europei, cittadini dello Stato e cittadini della Regione e dell’ente locale (e sono ammesse altresì, quanto meno a certi fini, appartenenze cumulative ad enti locali compresi in stati diversi da quello della cittadinanza “nazionale”), e la ripartizione delle funzioni è fondamentalmente ispirata al principio di sussidiarietà e non ad una sorta di gerarchia istituzionale quale quella concepita in passato fra lo Stato e suoi ausiliari.

Questo nuovo assetto, in via di attuazione in ambito europeo, trova riscontro nel nuovo testo dell’art.114 della Costituzione italiana, come modificato dalla legge cost. n.3 del 2001, ove i diversi enti territoriali sono posti sullo stesso piano dello Stato come componenti della “Repubblica” ed il ragionamento presupposto da questa modifica – e che non ha nulla di eversivo – ben potrebbe estendersi al livello europeo, anche attraverso una mera operazione interpretativa.

Pare evidente che la trasformazione dei rapporti che fanno capo alla Regione, così sintetizzata, debba essere tenuta presente dai redattori del nuovo Statuto regionale della Toscana, anche se non si tratta ovviamente di materia che questo testo possa in alcun modo disciplinare. La manifestazione di adesione ad una interpretazione dell’attuale assetto politico-costituzionale dell’Europa anche da parte di un soggetto come le Toscana, può tuttavia risultare importante, unendosi ad altre enunciazioni di analogo segno, soprattutto perché tale assetto, pur se definito nelle sue linee essenziali, è ancora in non piccola parte in via di sistemazione.

Due osservazioni devono essere aggiunte ad integrazione di quanto detto con riferimento all’evoluzione che ha portato alla costituzione dell’Unione europea ed alla trasformazione in senso pluralistico dell’organizzazione politica del continente. La prima di esse riguarda il ruolo delle autonomie non territoriali, sia pubbliche che private, nei confronti delle quali sono ormai cadute le ragioni di rigida preclusione che avevano tratto origine dal movimento liberale sviluppatosi a partire dal XVIII secolo. Una volta pervenuti, come almeno sul piano del dibattito teorico si ammette ormai da tutti, all’accettazione della necessità di tutelare le libertà fondamentali della persona umana sulla base del principio di eguaglianza per realizzare una moderna società democratica, anche se molto resta ancora da fare per realizzare in pratica l’attuazione di questi principi, non possono non ritenersi superate le ragioni della diffidenza che il movimento liberale aveva a lungo nutrito contro molte forme di associazionismo e di comunitarismo. Donde il riconoscimento del principio pluralistico, anche nella sua forma di pluralismo istituzionale, come una delle basi del sistema dei diritti fondamentali di libertà(46), senza con ciò escludere la legittimità delle iniziative tendenti a reprimere le organizzazioni criminali ed anche altre forme di abuso che sfruttano in modo indebito legami di tipo associativo o comunitario.

Su questa linea evolutiva il diritto italiano si era già indirizzato attraverso l’enunciazione, da parte della Costituzione del 1947, di una serie di principi, a cominciare dal fondamentale riconoscimento del ruolo positivo delle formazioni sociali espresso dall’art.2 di essa, e l’elaborazione che di tali principi è stata compiuta in Italia dalla dottrina e dalla giurisprudenza costituzionale degli ultimi cinquant’anni ha consentito di raggiungere importanti traguardi dei quali lo Statuto toscano non potrà non tener conto, indipendentemente dal fatto che risulti in definitiva opportuno o meno che essi trovino esplicito riscontro in articoli in esso inseriti (o che questo riscontro debba limitarsi ad una sintetica enunciazione di ordine molto generale).

La seconda osservazione riguarda la necessità di considerare l’evoluzione che ha portato al mutamento del ruolo dello Stato nazionale, oltre in una prospettiva europea, anche in una prospettiva planetaria. Se infatti non sembra dubbio che l’evoluzione che si è avuta in Europa, dove pure essa ha trovato radici anche nel passato meno recente, abbia ricevuto una forte spinta da quel fenomeno che viene generalmente indicato con l’espressione “globalizzazione” (economica, e non solo), non vi è dubbio che tale fenomeno non è certamente un fenomeno soltanto europeo (o soltanto “occidentale”), anche se in relazione ad altre parti del mondo esistono ben maggiori difficoltà a che esso possa avere sul piano politico-istituzionale, almeno per ora, sviluppi del tipo di quelli che si sono avuti in Europa. Ma la prospettiva, che un tempo si presentava quasi soltanto come un’utopia, di realizzare un “governo mondiale” appare oggi assai meno avveniristica di quanto si potesse ritenere in passato, nonostante che meno di un secolo sia trascorso da quando, con l’istituzione della Società delle Nazioni, furono compiuti i primi passi concreti in questa direzione.

Indipendentemente da ogni valutazione complessiva del fenomeno della globalizzazione – che ovviamente presenta, insieme con risultati chiaramente positivi, anche effetti chiaramente negativi e soprattutto molte conseguenze la cui fisionomia è ancora da determinare con maggiore certezza di quanto sia stato finora possibile – sembra chiaro che, anche al livello planetario un’evoluzione nel senso dell’avvicinamento fra i diversi popoli e dello sviluppo del pluralismo è in corso ed anche di ciò lo Statuto toscano dovrebbe, sia pure proporzionatamente alla sua natura, tener conto.

6. Così delineati, sia pure per sommi capi, i principali termini di riferimento entro i quali l’attività dei costituenti toscani dovrà presumibilmente inquadrarsi, dobbiamo domandarci in qual misura essi possano o debbano fare quello che i costituenti nazionali che operarono nel 1946-47 non fecero e cioè cercare di stabilire in qual misura la Toscana non costituisca soltanto un “compartimento statatistico”, ma un’entità economica, politica, linguistica e culturale come tale meritevole di utilizzare il regime di autonomia che la Costituzione italiana le accorda e quali debbono essere i riflessi che possano derivarne sui suoi ordinamenti (giuridici, ma forse non solo giuridici), a cominciare dal suo Statuto.

A questo proposito è da osservare preliminarmente che, nel corso della storia, le ragioni che giustificano la ripartizione dei territori e delle relative popolazioni fra più stati sovrani, ovvero fra una pluralità di “stati membri” di uno stato federale, ovvero fra più “regioni” (o anche fra più “enti locali”) appartenenti ad uno stato unitario ma articolato in uno o più sistemi di autonomie territoriali o personali(47), hanno subito una evoluzione che ha inizio con il progressivo abbandono della concezione privatistica della sovranità che caratterizzava l’organizzazione sociale nell’epoca feudale e del mito dell’unità del potere imperiale. A partire dalla pace di Westfalia del 1648, una pluralità di stati si riconobbero reciprocamente come sovrani (secondo un diritto di nuovo tipo, che assunse il nome di “diritto internazionale”), col potere di gestire senza interferenze gli affari interni, ma la religione costituiva ancora il criterio principale di separazione fra le diverse società statali secondo la regola cuius regio, illius et religio. Il sistema feudale perse progressivamente di giuridica effettività, ma il criterio dinastico conservò un ruolo importante nella distribuzione della sovranità territoriale e delle fedeltà personali. A partire dalla fine del XVIII secolo si ebbero i primi esempi di Stato federale(48), nel quale più entità indipendenti mettevano in comune parte della loro sovranità, mentre il fattore religioso veniva progressivamente sostituito nel ruolo di principale criterio di aggregazione comunitaria dal fattore nazionale(49). Nel secolo seguente quest’ultimo pervenne progressivamente a sostituire il fattore dinastico fondato sul diritto divino dei monarchi, ma quando, all’indomani della prima guerra mondiale, si propose di impiegarlo come criterio per tracciare le nuove frontiere degli stati europei (o almeno di un certo numero di essi) ci si rese progressivamente conto che in molti casi ciò era reso praticamente impossibile dalla mescolanza delle popolazioni aventi diversi connotati etnici, linguistici e religiosi. Si tentò allora di risolvere il problema instaurando – nel quadro della “Società delle Nazioni” - un sistema di tutela internazionale delle “minoranze” di razza, di lingua e di religione, che tuttavia almeno inizialmente si risolse in un sostanziale fallimento. Ciò nondimeno nel secondo dopoguerra, dopo un iniziale tentativo di sciogliere questi problemi in quelli relativi alla generale tutela dei diritti della persona umana, le soluzioni di questo tipo trovarono rinnovate applicazioni e, in alcuni casi, la tutela delle minoranze di questo tipo venne realizzata proprio mediante la previsione di forme di autonomia territoriale o personale(50). Alcuni casi di questo genere hanno costituito il motivo principale o uno dei motivi della formazione di Stati federali (Belgio, Canada, ecc.), altri di Stati regionali (Spagna, Italia, ecc.), ma non tutti i casi di ripartizione dell’organizzazione politica che potrebbero essere citati come esempi rispondono esclusivamente a motivazioni di questo genere. In molti casi, l’influenza dei fattori etnico, linguistico, religioso sono assenti, o presenti soltanto in misura ridotta (o limitatamente a certe parti del territorio interessato), e le ragioni della ripartizione sono principalmente altre, riconducibili a fattori di ordine economico, culturale o addirittura a mere ragioni di ordine storico o geografico, rari essendo peraltro, in Europa almeno, i casi di ripartizione quasi esclusivamente artificiale come quella che fu adottata all’indomani della Rivoluzione del 1789 per la creazione dei dipartimenti francesi. E’ ovvio, d’altronde, che il ruolo effettivamente svolto dalle differenziazioni suscettibili di dar luogo ad una “identità” nazionale, regionale, ecc., sarà normalmente più forte nei casi in cui alle ripartizioni territoriali corrispondano forme di autonomia più o meno spinta e più debole nei casi di cui si tratti di divisioni puramente amministrative (ossia di forme di mero “decentramento”, come nel caso francese citato).

Ciò premesso, ci dobbiamo domandare in qual misura sia giusto richiedere, in relazione ad un ordinamento come quello regionale italiano, l’impiego di criteri che non siano di carattere puramente storico o geografico ed in qual misura si possa conseguentemente parlare, ad esempio, di un’“identità toscana” definita con criteri paragonabili (seppur eventualmente su scala più ridotta) a quelli che consentono di parlare di un’identità nazionale dei popoli degli Stati europei, oppure anche di un’”identità europea” (con riferimento all’esperienza, attualmente in corso di realizzazione, di un’Unione europea a carattere non esclusivamente economico).

Una prima risposta che può essere data a questo quesito, con riferimento alla situazione italiana - ed a quella toscana in particolare - è certamente nel senso di escludere la possibilità di configurare una pluralità di “nazioni” fra le quali ripartire gli abitanti della penisola, anche se in essa esistono minoranze religiose e minoranze linguistiche, le cui specificità trovano tutela in un complesso di principi costituzionali e di norme legislative e regolamentari(51). Da un punto di vista ispirato alla concezione ottocentesca del principio di nazionalità, alcune di tali minoranze linguistiche potrebbero caso mai essere considerate parte di comunità nazionali che hanno come loro “Stato-patria” uno Stato diverso dall’Italia, ma questo modo di impostare il problema appare in regresso, soprattutto in Europa dove il processo di unificazione politica del continente induce piuttosto a svalutare le frontiere fra gli stati che non a valorizzare gli irredentismi(52).

Con riferimento alla Toscana, in particolare, i problemi delle minoranze linguistiche risultano completamente estranei alla realtà sociale. Non soltanto, infatti, essa è stata, come ben si sa, la culla della lingua italiana, ma tuttora comprende molte aree in cui essa viene comunemente usata, anche a livello popolare, in forme particolarmente corrette e senza porsi in alternativa con idiomi locali, come avviene invece quasi ovunque in Italia(53). Le differenze di pronuncia ed in certa misura di lessico che contraddistinguono alcune aree comprese nella Regione, se consentono di distinguere le parlate proprie delle diverse città e paesi, non individuano tuttavia uno o più “dialetti” toscani contrapponibili alla lingua italiana, come avviene invece per la maggior parte delle altre Regioni italiane (potendosi parlare tutt’al più di “vernacolo” locale)(54). Assai netta è anche la determinazione dei confini del parlar toscano nei confronti dei gruppi linguistici confinanti(55).

Ed anche nella tradizione letteraria ed artistica della Toscana, soprattutto ove limitiamo la nostra osservazione al secolo e mezzo che ci separa dall’Unità d’Italia, se sono certamente presenti correnti che presentano collegamenti con l’intera realtà regionale, non si rinvengono tuttavia particolarità tali da permettere di isolare la tradizione toscana dal resto dalla tradizione nazionale. In molti casi, piuttosto, un tale collegamento è riscontrabile fra singoli scrittori o artisti e realtà locali, identificabili in singoli centri urbani o in aree geografiche comunque più circoscritte di quella regionale senza che ciò escluda peraltro anche una valenza più ampia dell’opera in questione(56).

Ancor più nettamente è da escludere ogni possibilità di contrapporre, sotto il profilo della loro nazionalità, i cittadini italiani appartenenti a minoranze religiose agli altri italiani. Una volta assicurata l’applicazione del principio di libertà religiosa e le forme di tutela specifica delle minoranze previste dalla Costituzione, nel quadro del principio di laicità ed in presenza di una situazione di diffusa secolarizzazione della società, la sfera degli interessi religiosi risulta chiaramente separata da quella degli interessi terreni e la relativa distinzione nulla ha a che fare con i problemi delle autonomie territoriali. E, del resto, anche sotto questo profilo, da molto tempo a questa parte, la Toscana non ha dato luogo a conflitti tra credenti e non credenti, ovvero nei confronti degli appartenenti a religioni minoritarie, tali da sollevare problemi di questo genere.

Del tutto sganciati dai problemi delle autonomie territoriali sono infine i problemi delle “nuove” minoranze che si sono venute formando in questi ultimi anni in seguito alla crescente immigrazione di lavoratori appartenenti ad etnie non europee(57). Il fenomeno è relativamente recente e non è ancora chiaro in qual misura esso si risolverà in un problema di stabile inserimento di queste persone nella società italiana (e toscana), e in qual misura darà luogo piuttosto ad un problema di gestione di una forza lavoro composta essenzialmente di stranieri presenti temporaneamente. Quale che sia la soluzione che si realizzerà, pare improbabile che essa possa dar luogo ad un fattore di differenziazione della Toscana dalle altre Regioni italiane ed europee.

Ai fini dell’individuazione dei fondamenti dell’autonomia della Toscana – e quindi anche di una eventuale identità regionale – occorre dunque guardare, almeno prevalentemente, a fattori diversi dai principali criteri di identificazione delle nazioni cui hanno fatto ricorso taluni documenti internazionali o costituzionali in tema di protezione delle minoranze e questi fattori possono essere identificati soprattutto nella eccezionale qualità e concentrazione del patrimonio storico-artistico che si riscontra in questa Regione e dalle caratteristiche della sua economia, legata per un verso ad un particolare tipo di turismo di alta qualità e per un altro allo sviluppo dell’industria medio-piccola e dell’artigianato, oltre che di talune specializzazioni dell’agricoltura.

Il primo aspetto comporta una speciale vocazione della Toscana alla tutela dei beni culturali, che implica, in un caso come questo, non soltanto la gestione dei musei, delle biblioteche e delle istituzioni dedicate allo studio della storia e della cultura, ma anche la tutela del paesaggio in tutte le sue diverse forme(58). Il secondo aspetto implica invece l’esame di una serie di caratteristiche che sono proprie dell’economia toscana. Tuttavia, non è il caso di svolgere qui in proposito un’analisi più dettagliata, che tra l’altro per molti versi eccederebbe la competenza di chi scrive, dato che esistono ricognizioni pienamente adeguate di questa realtà(59).

Sembra indubbio che queste specificità dell’autonomia regionale toscana debbano trovare nello Statuto regionale qualche riferimento, sia sotto forma di enunciazioni di principio(60), sia in termini di valorizzazione delle competenze legislative e amministrative della Regione(61).

7. Non è questa certamente la sede per formulare precise proposte in ordine a quello che sarà il contenuto del futuro Statuto regionale. Alcune considerazioni di ordine generale possono essere tuttavia desunte dalla rassegna di problemi che qui si è cercato di svolgere.

Un problema assai dibattuto, già all’epoca dell’approvazione dello Statuto adottato ai sensi del testo originale dell’art.123 della Costituzione, è quello che riguarda l’opportunità di inserire nello Statuto stesso un catalogo di diritti e di doveri del tipo di quelli che normalmente troviamo nei testi costituzionali moderni(62). Contro questa eventualità si osserva, da coloro che negano tale opportunità, che la determinazione dei diritti fondamentali e dei doveri inderogabili è contenuta nella Costituzione e vale indiscutibilmente nell’ambito di tutte le Regioni italiane, indipendentemente da quello stabiliscano in proposito gli Statuti regionali (i quali potrebbero anzi essere ritenuti incostituzionali nella parte in cui contrastassero con i principi costituzionali). A queste osservazioni si poté tuttavia rispondere che le formule impiegate dalla Costituzione, specialmente ove fissano principi di questo genere che presentano un livello di astrazione necessariamente assai elevato, sono suscettibili di essere sviluppate attraverso l’interpretazione, per risolvere alternative fra letture di opposta portata e talora fino al punto di rendere possibile l’enunciazione di precetti non chiaramente ricavabili dal testo formulato al livello delle mere enunciazioni di principio. Per cui non è escluso che fonti subordinate possano sviluppare il contenuto di fonti ad esse gerarchicamente superiori.

All’epoca della redazione dei primi statuti regionali, all’indomani di un lungo periodo durante il quale i principi costituzionali – anche in materia di libertà fondamentali – erano stati messi in vario modo in discussione ed in certi casi apertamente disapplicati, appariva naturale che si ritenesse opportuno rilanciare, anche in un’occasione come quella offerta dagli statuti regionali, i valori espressi dalla Costituzione repubblicana. Nella fase attuale l’esigenza di difendere i valori costituzionali non è certamente venuta meno (a fronte dell’offensiva condotta contro di essi con rinnovato impegno e con particolare pericolosità dai nuovi e vecchi schieramenti politici emersi dalla crisi costituzionale degli anni ’90 o da essa rilanciati), ma il problema è oggi sensibilmente modificato dal nuovo assetto derivante dall’integrazione dell’Italia nell’Unione europea e dall’impegno da questa posto nella tutela dei diritti.

Dopo il riconoscimento dei diritti fondamentali che risultano dalle “tradizioni costituzionali comuni agli stati membri” e dalla Convenzione europea come “principi generali del diritto comunitario”, compiuto dalla giurisprudenza della Corte di Lussemburgo e poi recepito nel Trattato UE(63), e dopo l’adozione della “Carta dei diritti” dell’Unione europea, con una funzione ancora parzialmente indeterminata ma in via di sicuro inserimento nel sistema delle fonti del diritto comunitario, la tutela delle libertà si attua ormai attraverso una serie di enunciati e di principi che si sviluppano attraverso i vari livelli dell’organizzazione politica, da quello europeo a quello statale, a quello regionale, a quello locale.

Se ciò fa ritenere che debbano essere evitate ripetizioni che risultino puramente ridondanti, ciò non significa, né che debbano essere eliminate quelle enunciazioni adottate in passato che conservino un particolare rilievo per la funzione storica che hanno assunto, né che non possano essere deliberati, anche in futuro, testi di questo tipo i quali adattino le enunciazioni di carattere generale vigenti a livelli superiori alle specifiche esigenze proprie delle istituzioni che operano con riferimento ad ambiti personali e territoriali più circoscritti(64). Ciò induce a ritenere che, in un caso come quello della Toscana, per i diritti che trovano adeguata tutela a livello europeo o nazionale sia sufficiente l’enunciazione di una disposizione che richiami quelle adottate ai livelli superiori, ma che non sia affatto esclusa l’enunciazione di disposizioni rafforzative o specificative di quei principi la cui attuazione presenta un particolare interesse per la Toscana.

E quello che sembra in ogni caso da affermare è che, in ogni caso, le disposizioni di questo genere che troveranno posto negli statuti – salvi gli eventuali controlli di conformità costituzionale e comunitaria – sono destinati ad assumere forza giuridica vincolante nell’ambito dell’ordinamento regionale giacchè, come è stato da tempo chiarito con riferimento al diritto statale, anche eventuali norme “programmatiche” – quand’anche facciano parte di un “preambolo”, anziché dell’articolato - possono quanto meno determinare l’illegittimità di norme subordinate o di concreti atti amministrativi che perseguano obiettivi con esse incompatibili.

E’ peraltro da ricordare, anche a questo proposito, che l’art.117, secondo comma, lett. m), Cost., come sostituito dalla legge cost. n.3 del 2001, riserva alla competenza esclusiva dello Stato la “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”. Eventuali disposizioni statutarie potranno elevare tali livelli o garantire diritti civili o sociali (o loro particolari aspetti) non previsti a livello nazionale o a livello europeo, ma non restringere la tutela che ne risulta.

Stante la almeno tendenziale corrispondenza, anche al livello regionale, dei principi ispiratori della forma di governo con quelli che informano il sistema delle fonti del diritto(65), è da ritenere che gli statuti regionali debbano regolare anche quest’ultimo argomento, nella parte che già non trova la sua disciplina nella Costituzione statale o nei principi generali del diritto dell’Unione europea(66). Il nucleo essenziale di questa disciplina dovrà consistere, oltre che nell’enunciazione della gerarchia delle fonti regionali vere e proprie (statuto; legge regionale; regolamento regionale)(67) e di eventuali norme regolatrici della distribuzione della competenza fra fonti di pari livello (come, ad esempio, fra legge regionale e regolamento consiliare), in una norma di rinvio all’ordinamento dell’Unione europea ed all’ordinamento della Repubblica (la cui portata risulta peraltro essenzialmente da principi e regole stabilite dalle norme costituzionali di tali ordinamenti), in una norma di rinvio alle norme di altre Regioni (o Province autonome) formulata mediante una tecnica simile a quella impiegata per la redazione delle norme di diritto internazionale privato che operano al livello statale(68), e di norme destinate a regolare i rapporti dell’ordinamento regionale con l’attività normativa degli enti locali e di altri soggetti, pubblici o privati, cui venga riconosciuto, in un modo un altro (a livello secondario), un potere normativo. Per quanto concerne quest’ultimo punto è da segnalare come, stante l’attribuzione allo Stato di competenza legislativa esclusiva in materia di “legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane” (art.117, secondo comma, lett. p), Cost., come sostituito dalla legge cost. n.3 del 2001), l’autonomia statutaria e regolamentare degli enti locali dovrebbe escludere interventi legislativi o regolamentari da parte della Regione volti a sviluppare la disciplina derivante dalla legislazione statale (in questo senso potendo forse intendersi l’ultima proposizione dell’art.117, sesto comma, Cost., come sostituito dalla legge cost. n.3 del 2001, senza peraltro che ciò comporti alcuna modifica del carattere secondario delle fonti locali)(69).

Un sistema delle fonti così congegnato è già abbastanza complicato perché si avverta la necessità di complicarlo ulteriormente, ove ciò non appaia assolutamente necessario, e ciò potrebbe indurre a rinunciare alla categoria delle “leggi organiche”(70) e, per contro. ad impiegare sistematicamente le tecniche di semplificazione e quelle comunque rivolte a migliorare la “qualità” della normazione(71). Più che al ricorso ai testi unici(72), la cui configurazione anche a livello statale ha sempre incontrato difficoltà rivelatesi pressoché insuperabili per quanto attiene alla assegnazione ad essi di una forza normativa appropriata, parrebbe opportuno pensare ad una Raccolta sistematica dell’intera normazione regionale (legislativa e regolamentare) da aggiornare in tempo reale mediante un’attività dotata di efficacia meramente ricognitiva degli effetti della normale entrata in vigore degli atti normativi, ma anche da riscrivere nelle parti in cui se ne manifesti il bisogno attraverso provvedimenti successivi(73) i quali consentano di razionalizzare i testi compresi nella Raccolta e vengano approvati attraverso una procedura ad hoc la quale tenga adeguatamente conto delle esigenze di conoscibilità e di sistematicità della Raccolta stessa.

Collegata ai problemi delle fonti, anche se non necessariamente soltanto ad essi, è inoltre la proposta di istituire un “organo di garanzia statutaria”(74) che possa assolvere, tra l’altro, al controllo di legittimità statutaria sulle fonti regionali subordinate allo Statuto ed eventualmente anche qualche altra funzione di analogo rango. Data l’impossibilità, allo stato, di aggiungere con norma statutaria una competenza di questo tipo a quelle della Corte costituzionale o di istituire uno specifico organo giurisdizionale a ciò competente, le proposte avanzate si limitano a prevedere l’istituzione di un organo consultivo che, su richiesta di organi regionali tassativamente abilitati, possa esprimere dei pareri circa la legittimità statutaria degli atti regionali i quali, in alcuni casi almeno, potrebbero implicare una nuova approvazione a maggioranza qualificata. Se le buone intenzioni della proposta sono certamente meritevoli di consenso (perché senza qualche correttivo del sistema attuale il controllo di “statutarietà” della legge regionale rischia di restare un fatto soltanto teorico), la forte dissonanza della soluzione rispetto ai principi della giustizia costituzionale italiana induce a domandarsi se non sia proprio possibile addivenire ad una soluzione meno eterodossa.

Per quanto riguarda la parte organizzativa i nodi principali da sciogliere riguardano la determinazione del rapporto fra la Regione e gli enti locali, che l’art.123, quarto comma, introdotto con la legge cost. n.3 del 2001, impone ora di assestare mediante l’adozione di una sorta di bicameralismo, peraltro non necessariamente paritario, e la determinazione della “forma di governo”(75) che il primo comma dello stesso articolo demanda allo Statuto di scegliere, condizionandola peraltro (oltre che ad altre regole direttamente stabilite dalla Costituzione, salvo il caso che esse sia dichiarate derogabili dalla stessa Costituzione, come è stabilito per la regola che prescrive l’elezione a suffragio universale e diretto del Presidente della Giunta ex art.122, quinto comma) ai “principi fondamentali” stabiliti con legge statale quanto al sistema di elezione e ai casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale, nonché dei consiglieri regionali, oltre alla determinazione della “durata degli organi elettivi”, stabilita anch’essa dalla legge statale. Per precetto costituzionale, d’altronde, l’attuazione dei principi stabiliti dalla legge statale deve avvenire con una legge regionale distinta dallo Statuto (art.122, primo comma, Cost., modificato con legge cost. n.1 del 1999). E, dato che quanto verrà stabilito con la legge statale prevista dall’art.122, primo comma, Cost., e dalla legge regionale che darà ad essa attuazione influirà non poco sulla forma di governo, ne risulta un ostacolo non lieve all’adozione degli statuti e alla stessa elaborazione di progetti in vista della loro elaborazione(76).

A questa difficoltà devono aggiungersi quelle che possono derivare dalla circostanza che, nel frattempo, viene applicata la soluzione transitoria di cui all’art.5 della legge cost. n.1 del 1999, che ha recepito il sistema elettorale dei Consigli regionali stabilito dalla legge statale 17 febbraio 1968, n.108, come modificata dalla legge 23 febbraio 1995, n.43 (che combinava fattori di tipo maggioritario con fattori di tipo proporzionale con forte prevalenza dei primi), con alcune modifiche tendenti soprattutto a rafforzare l’ulteriore effetto, di designazione del capolista della lista regionale che avesse riportato il maggior numero di voti a Presidente della Giunta, che già risultava di fatto dalla legge ordinaria statale del 1995(77). La disposizione transitoria rende inoltre immediatamente applicabile le regola di cui all’art.122, quinto comma, seconda proposizione, sulla nomina (e revoca) dei componenti della Giunta da parte del Presidente e stabilisce che la legislatura regionale si interrompe in caso di approvazione di una mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta o di cessazione dalla carica di questi per dimissioni volontarie, impedimento permanente o morte. Appare infatti indubbio che le esperienze compiute in base a questa disciplina influenzeranno, in un senso o in un altro, come e probabilmente più di quelle compiute in base agli statuti adottati nella fase precedente(78), le scelte che verranno compiute in sede di redazione degli statuti.

Le riforme adottate in questi ultimi anni in materia di forme di governo, sia a livello regionale, sia a livello regionale e di enti locali, hanno espresso una chiara volontà di correggere l’orientamento tendenzialmente assembleare che si era affermato nel corso della prima fase di attuazione della Costituzione del 1947 e che a livello regionale si era manifestato in forme anche più accentuate che in sede nazionale, con effetti spesso pressoché paralizzanti per l’attività dei pubblici poteri. A livello regionale, in particolare, è apparsa invece evidente, nelle più recenti leggi costituzionali, l’intenzione di adoperarsi per ripristinare, per quanto possibile, la separazione fra esecutivo e legislativo (sintomatica manifestazione del cui annichilimento, all’epoca dell’elaborazione della Costituzione, era stata l’attribuzione delle potestà regolamentare ai Consigli regionali).

L’evoluzione verso il maggioritario che si era venuta delineando come un obiettivo da perseguire nel periodo in cui le forze politiche “dell’arco costituzionale” avevano stabilito rapporti di competizione costruttiva (cioè negli anni ’70, quando l’evoluzione dei risultati elettorali sembrava evolversi verso una situazione di bipartitismo simile a quella realizzata negli altri principali paesi europei) è stata avviata però in una situazione nella quale questa prospettiva è stata pressoché cancellata per effetto di un complesso di vicende che, nel giro di pochi anni, hanno portato al crollo dell’intero sistema dei partiti democratici e antifascisti sotto il peso dei loro errori e che hanno lasciato la politica italiana nel disordine più completo e spesso addirittura nelle mani di personaggi senza scrupoli.

Ciò ha comportato la frammentazione della classe politica in una quantità di gruppi e gruppetti che hanno bensì talora saputo collegarsi a fini elettorali, ma che sono risultati del tutto incapaci di svolgere una competizione costruttiva come quella che sarebbe necessaria per far funzionare una forma di governo parlamentare-maggioritaria(79), la quale comporta un grado molto più alto di fiducia reciproca fra gli operatori politici e fra essi e gli elettori, di quella richiesta per un regime parlamentare fondato sulla proporzionale. Al contrario, la disistima di tutti verso tutti che attualmente – spesso non senza ragione - caratterizza la scena politica italiana, non solo rende pericolosa l’utilizzazione di una forma di governo a base maggioritaria, ma la rende altresì inefficiente, senza peraltro che dal ricorso a soluzioni che recuperino prospettive di tipo proporzionalistico ci si possa attendere nulla di meglio che un’attenuazione di rischi. Anche se la Toscana è probabilmente meno colpita di altre Regioni dagli inconvenienti che si sono manifestati soprattutto a livello nazionale e nelle Regioni ove più forte è l’influenza dei molti tipi di criminalità che imperversano nel paese, pare evidente come essi rendano difficile qualunque scelta della forma di governo da adottare, ostacolata com’è dall’esistenza di motivazioni che spingono in direzioni tra loro incompatibili.

A parte queste considerazioni, sta di fatto che la mancata approvazione della legge statale prevista dall’art.122, primo comma, della Costituzione e della legge statale di attuazione della legge cost. n.3 del 2001, nonché le incertezze derivanti dall’esistenza di un procedimento in corso per l’approvazione del progetto governativo di “devoluzione”, sopra ricordato, ben spiegano anche di per sé la quasi completa paralisi dei procedimenti di formazione dei nuovi statuti.

Tale paralisi non può dirsi in alcun modo attenuata dal ricorso che alcune Regioni – diverse dalla Toscana - hanno fatto a “leggi statutarie” per risolvere alcuni problemi particolari(80). Tale esperienza, se per un verso non sembra aver risolto alcuno dei principali problemi che si pongono in vista della realizzazione degli statuti, ha però portato a riconoscere la configurabilità della fonte statutaria come una fonte esercitabile in modo frammentato, senza che vi sia l’assoluta necessità di approvare soltanto uno Statuto e sue eventuali modificazioni esplicite (come del resto avviene anche a livello costituzionale dove, accanto alla Costituzione ed alle leggi di revisione costituzionale, sono ammissibili anche “leggi costituzionali” a contenuto libero(81)).

Un’ultima osservazione prima di chiudere queste note. L’ennesima “riforma regionale”, per quanto forse ancor più farraginosa di quelle che l’hanno preceduta, ha molte caratteristiche proprie di un ultimo tentativo. Si è fatto di tutto per accrescere i poteri autonomistici, lo Stato si è ritratto quanto più è possibile, si è creata una situazione che sembra per molti versi prefigurare un nuovo decollo dell’esperienza regionale. Nel caso della Toscana non vi sono ragioni inerenti alla consistenza dell’ente dai punti di vista geografico, economico, demografico e simili che possano ostacolare un risultato positivo: le dimensioni del territorio regionale, le sue caratteristiche geografiche, la sua struttura economica, le sue tradizioni culturali concorrono a favorire il successo dell’esperimento autonomistico. Se ciò si verificherà senza troppi intralci non dipende certamente soltanto dalla capacità del Consiglio regionale di approvare uno Statuto nel quale le funzioni regionali (e principalmente le funzioni normative) siano organizzate in modo chiaro, semplice ed efficiente, ma è certo che, se ciò non avverrà, le probabilità di ulteriori fallimenti saranno più elevate. Buon lavoro, dunque, ai costituenti toscani!

Note

1Al Granducato di Toscana erano stati annessi, per decisione del Congresso di Vienna, all’indomani delle guerre napoleoniche lo Stato dei Presidi e nel 1847 il ducato di Lucca, mentre risalgono ad epoca anteriore alla formazione del Granducato le annessioni allo Stato fiorentino della maggior parte degli altri territori toscani (Pisa nel 1406, Siena nel 1557). Del Granducato, invece, non avevano mai fatto parte le aree che attualmente compongono la provincia di Massa.

2Sulle caratteristiche del regime granducale cfr., ad esempio, il giudizio largamente positivo di A.OMODEO, L’età del Risorgimento italiano, 3^ ediz., Messina, Principato, 1940, pp.231-232.

3Le iniziative riformistiche che furono promosse in Toscana nella seconda metà del XVIII secolo, regnante Pietro Leopoldo, hanno lasciato tracce soprattutto nel campo del diritto agrario e del diritto penale. Cfr. G.ASTUTI, La formazione dello Stato moderno in Italia, Torino, Giappichelli, 1967, pp.277, 306, 308; G.MORI, identificazione Toscana, in id. (cur.), La Toscana, Torino, Einaudi, 1986, p.66 ss.. Il Codice penale toscano del 1786 (detto “Codice Leopoldino”), che tra l’altro abolì la pena di morte ispirandosi alle dottrine del Beccaria, ha esercitato la sua influenza non solo fuori di Toscana, ma anche fuori d’Italia e fuori d’Europa.

4Cfr. MORI, identificazione Toscana, cit., pp.52-53 e nota 8, ove si cita una giustificazione dell’uso del termine ad uso statistico, per indicare i “compartimenti” ferroviari, telegrafici, telefonici ed altre simili ripartizioni, tratta dall’Annuario statistico italiano del 1912. Un esempio precoce di uso del termine in un documento ufficiale si trova nella denominazione del “Comitato toscano di liberazione nazionale” (G.MORI, Premessa, in id. (cur.), Toscana, cit., p.XX). Ad una realtà geograficamente circoscritta e ad un epoca futura ed incerta si riferiva invece il r.d. 8 settembre 1921, n.1319, che annunciava la concessione di “autonomie regionali” ai territori annessi al Regno dopo la prima guerra mondiale (cfr. L.PALADIN, Diritto regionale, 5^ ediz., Padova, Cedam, 1992, p.3).

5Queste tendenze si divisero in due correnti contrapposte, l’una, facente capo al Gioberti, che auspicava una lega dei principi avente a capo il Pontefice (tendenza neo-guelfa), l’altra, facente capo al Ferrari e al Cattaneo, che auspicava una confederazione di stati repubblicani. Sul regionalismo della Democrazia cristiana nel secondo dopoguerra cfr. N.ANTONETTI, U.DE SIERVO (cur.), Ambrosini e Sturzo: la nascita delle regioni, Bologna, Il Mulino, 1998.

6PALADIN, op.cit., p.4; T.MARTINES, A.RUGGERI, C.SALAZAR, Lineamenti di diritto regionale, 6^ ediz., Milano, Giuffrè, 2002, p.3.

7Cfr. C.MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, II, 9^ ediz., Padova, Cedam, 1976, pp.891-892, il quale ricorda come una sua proposta, avanzata in qualità di componente dell’Assemblea costituente, di creare una commissione di esperti incaricata di “fornire i dati suscettibili di dar lume per la soluzione del problema dello spazio regionale” fu respinta senza discussione dalla 2^ Sottocommissione dell’Assemblea, la quale, “assediata da proposte, di varia provenienza ma tutte ispirate dal tradizionale spirito campanilista, tendenti a moltiplicare il numero delle regioni fino a farle coincidere, in più di un caso, con le vecchie province, finì con l’affidarsi all’annuario statistico, in cui i dati raccolti erano ordinati secondo la ripartizione regionale riportata di peso nell’art.131, Cost.” .

8Cfr. A.PIZZORUSSO, Regioni speciali: motivazioni storiche ed esigenze attuali, in Quaderni regionali, 1989, p.1025 ss., spec. 1033-1034.

9E.CHELI, Costituzione e sviluppo delle istituzioni in Italia, Bologna, Il Mulino, 1978, p.57.

10Cfr. FONDAZIONE GIOVANNI AGNELLI, Un federalismo dei valori, a cura di M.PACINI, Torino, 1996.

11Cfr. E.CHELI, U.DE SIERVO, G.STANCANELLI, D.SORACE, P.CARETTI, Commento allo statuto della Regione Toscana, Milano, Giuffrè, 1972, con ampie notizie anche sui lavori preparatori dello Statuto del 1970; P:CARETTI, R.ZACCARIA, La Regione in Toscana, 2^ ediz., Milano, Giuffrè, 1987.

12A commento della quale cfr., R.ROMBOLI ed altri, Le modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione, in Foro it., 2001, V, c.185 ss.; T.GROPPI, M.OLIVETTI (cur.), Regioni ed enti locali nel nuovo titolo V, Torino, Giappichelli, 2001; M.CARLI, C.FUSARO, Elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e autonomia statutaria delle Regioni, in Commentario della Costituzione Branca-Pizzorusso, Bologna, Zanichelli-Soc.ed.de “Il Foro italiano”, 2002.

13Alla preparazione del lavoro di redazione e approvazione del nuovo Statuto toscano sono stati dedicati già un considerevole complesso di lavori, fra i quali segnaliamo i tre volumi curati da M.CARLI, Il ruolo delle assemblee elettive, Torino, Giappichelli, 2001, alcuni documenti adottati dalla Commissione speciale statuto del Consiglio regionale (tra cui le sei Schede istruttorie di approfondimento, elaborate dal Gruppo tecnico di supporto alla Commissione nel maggio 2002) e gli atti di alcuni incontri (tra cui i convegni di Pisa del 14 giugno 2001, e di Pontignano del 5 luglio 2001; gli atti del primo sono pubblicati in T.GROPPI, E.ROSSI, R.TARCHI, idee e proposte per il nuovo statuto della Toscana, a cura di E.LIBONE, Torino, Giappichelli, 2002; quelli del secondo in http://www.consiglio.regione.toscana.it/Attivita-consiliare/Commissioni/commissione-speciale-statuto/schede_seminario_file/schede_seminario.htm).

14La disposizione costituzionale, peraltro, è sempre stata intesa nel senso che il Parlamento potesse non approvare uno Statuto adottato dal Consiglio regionale, ma che non potesse modificarlo. La difficoltà fu tuttavia aggirata, come detto nel testo, instaurando una trattativa sul contenuto degli statuti fra personaggi politici che di fatto assunsero una sorte di impropria rappresentanza del Parlamento (o quanto meno della maggioranza parlamentare) e dei singoli consigli regionali (o quanto meno delle relative maggioranze).

15Corte cost., n.40 del 1972, rigettò varie questioni di legittimità costituzionale sollevate dalle Regioni, una volta costituite, nei confronti di questa legge (dopo peraltro che buona parte di essa era stata abrogata dalla legge 23 dicembre 1970, n.1084).

16Cfr. CARLI, FUSARO, op.cit., p.23 ss.

17Sulle “leggi statutarie” cfr. infra, n.7. Sulla altre modificazioni introdotte con la legge cost. n.1 del 1999, cfr. FUSARO, in CARLI, FUSARO, op.cit., p.50 ss.

18Il precedente testo disponeva invece che lo Statuto “è deliberato dal Consiglio regionale a maggioranza assoluta dei suoi componenti ed è approvato con legge della Repubblica”, senza dire nulla di specifico quanto ai controlli, che risultavano quindi dall’approvazione del Parlamento nazionale e, eventualmente, dal controllo incidentale di costituzionalità della legge di approvazione.

19La sentenza della Corte costituzionale n.304 del 2002 ha ritenuto che la pubblicazione dalla quale decorre il termine per proporre l’impugnazione (menzionata nel secondo comma del nuovo art.123), al pari di quella menzionata nel terzo comma dello stesso articolo con riferimento all’eventuale referendum confermativo (con la quale quindi essa viene ad identificarsi), è una pubblicazione “notiziale” – analoga a quella prevista dall’art.138, Cost. – e non la pubblicazione “necessaria” dalla quale decorre il termine di vacatio ai fini dell’entrata in vigore dello Statuto stesso. In argomento cfr. CARLI, in CARLI, FUSARO, op.cit., p.215 ss., anche per ulteriori riferimenti.

20Il controllo di costituzionalità così previsto ha quindi normalmente carattere “preventivo” rispetto all’entrata in vigore e l’eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale ha gli effetti che erano propri delle sentenze di accoglimento pronunciate su ricorso preventivo ai sensi dell’art.127, Costituzione, ora abrogato. Naturalmente però, qualora invece la sentenza intervenisse dopo l’entrata in vigore (come potrebbe avvenire qualora la decisione del ricorso ritardasse oltre il momento in cui essa ha luogo, sempre che la legislazione attuativa non preveda un effetto sospensivo del ricorso), i suoi effetti sarebbero comunque quelli di cui all’art.136, Cost.

21Sembra, indubbio, infatti, che gli statuti regionali rientrino fra gli “atti aventi forza di legge” di cui all’art.134, Cost.

22Per quanto riguarda gli statuti delle regioni a statuto ordinario adottati in base alla disciplina anteriormente vigente, che traevano la loro forza normativa dalla legge statale di approvazione, la quale aveva forza di legge ordinaria, potrebbe eventualmente proporsi anche una questione di incostituzionalità sopravvenuta di eventuali disposizioni o norme statutarie contrastanti con disposizioni o norme costituzionali contenute nelle leggi costituzionali menzionate nel testo.

23Sull’art.5 della legge cost. n.1 del 1999, cfr., anche per ulteriori riferimenti, FUSARO, in FUSARO, CARLI, op.cit., p.59 ss.

24Cfr., CHELI, in CHELI, DE SIERVO, STANCANELLI, SORACE, CARETTI, op.cit., p.35 ss. Più recentemente, A.PIZZORUSSO, in A.PIZZORUSSO, S.FERRERI, Le fonti del diritto italiano, I. Le fonti scritte, Torino, Utet, 1998, pp.177-182, nonché Corte cost., 30 gennaio 1980, n.10, in Foro it., 1980, I, 597, che – già prima della modifica del 1999 - aveva riconosciuto agli statuti regionali (anche delle Regioni ordinarie) una posizione superiore a quella della legge regionale nell’ambito del sistema delle fonti regionali.

25Cfr. A.SPADARO, Il limite costituzionale dell’”armonia con la Costituzione” e i rapporti fra lo Statuto e le altre fonti del diritto, in Le Regioni, 2001, p.453 ss. Si veda però l’interpretazione restrittiva della nozione di “armonia” adottata dalla Corte costituzionale nella sentenza n.304 del 2002.

26Sulla legge cost. n. 3 del 2001 cfr., anche per ulteriori riferimenti, G.BERTI, G.C.DE MARTIN, Le autonomie territoriali: dalla riforma amministrativa alla riforma costituzionale, Milano, Giuffrè, 2001; G.FALCON, Il nuovo titolo V della parte seconda della Costituzione, in Le Regioni, 2001, p.3 ss.; A.D’ATENA, L’Italia verso il “federalismo”. Taccuini di viaggio, Milano, Giuffrè, 2001, p.213 ss.; ASTRid, I nuovi statuti delle regioni dopo la modifica del titolo V della Costituzione, febbraio 2002.

27Le Città metropolitane non sono state ancora istituite.

28In argomento cfr., da ultimo, B.CONFORTI, Sulle recenti modifiche della Costituzione italiana in tema di rispetto degli obblighi internazionali e comunitari, in Foro it., 2002, V, col.229 ss.

29Sul quale cfr. da ultimo, anche per ulteriori riferimenti, P.VIPIANA, Il principio di sussidiarietà “verticale”. Attuazioni e prospettive, Milano, Giuffrè, 2002; A.MOSCARINI, Competenza e sussidiarietà nel sistema delle fonti, Padova, Cedam, 2003.

30Cfr., da ultimo, L.VIOLINI, Il Consiglio delle Autonomie, organo di rappresentanza permanente degli enti locali presso la Regione, in Le Regioni, 2002, p.989 ss.; ASTRid, I nuovi statuti ecc., cit., pp.22-26.

31Legge reg.Toscana 21 aprile 1998, n.22, poi sostituta dalla legge reg.Toscana 21 marzo 2000, n.36.

32Anche Lombardia, Umbria e Valle d’Aosta hanno istituito un organo di questo tipo, ma con poteri meno definiti; altre Regioni hanno istituito invece una “Conferenza Regione-enti locali” sul modello della Conferenza Stato-Regioni

33Cfr. F.PIZZETTI, All’inizio della XIV legislatura: riforme da attuare, riforme da completare e riforme da fare. Il difficile cammino dell’innovazione ordinamentale e costituzionale in Italia, in Le Regioni, 2001, p.437 ss.

34La modifica dei regolamenti parlamentari prevista dall’art.11 della legge cost. n.3 del 2001 non è stata a tutt’oggi adottata.

35Cfr. D.lgs. 28 agosto 1997, n.281. In argomento cfr., da ultimo, F.PIZZETTI, Il sistema delle Conferenze e la forma di governo italiana, in Le Regioni, 2000, p.473 ss.; P.CARETTI, Il sistema delle Conferenze e la forma di governo e i suoi riflessi sulla forma di governo nazionale e regionale, ibid., p.547 ss.; id., Gli “accordi” tra Stato, Regioni e autonomie locali: una doccia fredda sul mito del “sistema delle conferenze”?, ibid., 2002, p.1169 ss.

36Cfr. N.OCCHIOCUPO, La “Camera delle Regioni”, Milano, Giuffré, 1975; id., Proposte e dibattiti sulla “Camera delle Regioni”, in Le Regioni, 1976, p.749 ss.; P.AIMO, Bicameralismo e regioni, Milano, Comunità, 1977; N.OCCHIOCUPO, Le Regioni in Parlamento: attualità di una ormai antica proposta, id., 1989, p.1333 ss.; L.VIOLINI, “Bundesrat” e Camera delle Regioni, Milano, Giuffrè, 1989; F.RESCIGNO, Disfunzioni e prospettive di riforma del bicameralismo italiano: la Camera delle regioni, Milano, Giuffrè, 1995.

37Per quanto possa apparire incredibile che una forma di corporativismo di questo genere, che non sarebbe certamente tollerata ove venisse espressa da qualunque categoria di lavoratori, risulti invece vincente ove proveniente da una categoria di funzionari onorari quali sono i membri del Parlamento, questa motivazione dell’impraticabilità del progetto di riforma è la più accreditata.

38R.ROMBOLI, La giustizia e la Corte costituzionale, in ASSOCIAZIONE ITALIANA DEI COSTITUZIONALISTI, La riforma costituzionale (atti del convegno. Roma, 6-7 novembre 998), Padova, Cedam, 1999, pp.453-454; R.BIN, Corte costituzionale, Regioni e riforme costituzionali, in Le Regioni, 2001, p.601 ss.; ed ivi ulteriori riferimenti.

39Cfr. A.PIZZORUSSO, Manuale di istituzioni di diritto pubblico, Napoli, Jovene, 1997, p.510-512.

40Questa denominazione richiama alcune vicende parlamentari inglesi relative alla concessione di forme di autonomia alla Scozia e al Galles, con le quali è tuttavia difficile cogliere qualche elemento di somiglianza. E’ da supporre pertanto che essa sia impiegata (anche nella terminologia ufficiale, esistendo un ministro per la devoluzione) essenzialmente per attirare sul progetto l’attenzione dell’opinione pubblica.

41Cfr. R.ROMBOLI, A.RUGGERI, Devolution e dratfting (a oscuno testo non fare chiara glossa), in http://www2.unife/forumcostituzionale/contributi/devolution.htm. Sembra in realtà del tutto inverosimile che si affronti un procedimento di revisione costituzionale che determina forti contrasti nel paese ed al quale seguirà quasi certamente un referendum confermativo dal risultato molto incerto soltanto per chiarire meglio il significato delle disposizioni vigenti, senza alcuna intenzione di modificarle.

42Il fatto che i due schieramenti facessero a gara a chi era il più favorevole alle soluzioni autonomiste o federaliste aveva fatto sì che eventuali elettori i quali volessero esprimere una posizione contraria a tali soluzioni non avessero la possibilità di manifestarla con il voto referendario, dato che il voto favorevole assumeva prevalentemente il significato di approvazione del progetto di riforma rafforzativo delle autonomie, mentre il voto contrario esprimeva prevalentemente l’auspicio di una riforma ancora più radicalmente pro-autonomistica e l’astensione (alla quale avevano presumibilmente fatto ricorso gli anti-federalisti) non esprimeva peraltro una posizione univoca e chiara.

43Cfr. G.FALCON, Il “big bang” del regionalismo italiano, in Le Regioni, 2001, p.1141 ss.

44F.PIZZETTI, Le “nuove” Regioni italiane tra Unione europea e rapporti esterni nel quadro delle riforme costituzionali della XIII legislatura. Nuovi problemi, compiti e opportunità per il potere statutario delle Regioni e per il ruolo del legislatore statale e regionale, in Le Regioni, 2001, p.803 ss.

45Cfr.ASTUTI, op.cit., p.8.

46PIZZORUSSO; Manuale, cit., p.239 ss., 270 ss.

47La prospettiva di forme di autonomia personale ha dato luogo ad un complesso lavoro di progettazione, la cui elaborazione più accurata ebbe ad oggetto le “curie etniche” che ebbero un principio di applicazione nell’ambito dell’Impero austro-ungarico, con riferimento alla Boemia e Moravia (cfr. O.BAUER, Die Nationalitätenfrage und die Sozialdemokratie [Wien, 1907], trad.francese La question des nationalités et la socialdémocratie, Paris-Montréal, EDI Arcantère-Guerin, 1987). Gli esperimenti compiuti in Europa, tuttavia, non hanno avuto particolare successo, anche se forme di diritto personale sono talvolta applicate, a questi fini, nell’ambito di ordinamenti fondamentalmente ispirati al principio di territorialità del diritto.

48Cfr., da ultimo, L.LEVI, Il pensiero federalista, Roma-Bari, Laterza, 2002.

49Dell’immensa bibliografia concernente l’idea di nazione, richiameremo, per un primo orientamento, F.CHABOD, L’idea di nazione, Bari, Laterza, 1961; H.KOHN, The idea of Nationalism. A Study in Its Origins and Background, New York, Macmillan, 1944 [trad.it., L’idea del nazionalismo, Firenze, La Nuova Italia, 1956]; A.SMITH, The Ethnic Origins of Nations, Oxford, Blackwell, 1986 [trad.it., Le origini etniche delle nazioni, Bologna, Il Mulino, 1992].

50Cfr. A.PIZZORUSSO; Le minoranze nel diritto pubblico interno, Milano, Giuffrè, 1967, p.355 ss.

51Cfr. S.BARTOLE, Dal regionalismo delle Regioni al regionalismo delle etnie, in Le Regioni, 2000, p.963 ss.

52In contrario non possono certamente risultare probanti i casi di reviviscenza di movimenti nazionalistici che si sono avuti in alcuni paesi dell’est europeo e che sono addebitabili all’arretratezza culturale prodotta dall’isolamento in cui quei popoli sono vissuti durante i regimi comunisti, né fenomeni aberranti come quelli sviluppatisi nell’ambito della comunità basca o di quella irlandese, dove piccoli gruppi terrorizzano i loro concittadini adducendo giustificazioni inaccettabili per la coscienza dei contemporanei.

53Il fenomeno è così descritto molto efficacemente da A.STUSSI, Lingua, dialetto, letteratura, Torino, Einaudi, 1993, p.17, con riferimento ad epoche passate, ma con una formula verosimilmente applicabile anche a comportamenti odierni: “In Toscana dunque ci si mantiene sempre nell’alveo di una lingua sostanzialmente unica con possibilità di adeguarsi, di solito lessicalmente, a tematiche non elevate, di ritrovare insomma una più o meno reale schiettezza espressiva senza cambiare lingua”.

54Le espressioni “lingua”, “dialetto”, “vernacolo”, non sono qui usate in significati strettamente tecnici, rinviandosi chi volesse addentrarsi nei problemi linguistici di questo tipo a. G.B.PELLEGRINI, La classificazione delle lingue romanze e i dialetti italiani, in id., Saggi sul ladino dolomitico e sul friulano, Bari, Adriatica, 1972, p.239 ss.

55A.STUSSI, Lingua e regioni [1979], in Studi e documenti di storia delle lingua e dei dialetti italiani, Bologna, Il Mulino, 1982, p.47 ss., spec. p.53.

56Ad esempio, si pensi al legame di Enrico Pea con la Versilia, a quello di Mario Tobino con la Lucchesia, a quello di Vasco Pratolini con Firenze, a quello di Luciano Bianciardi e Carlo Cassola con la Maremma grossetana, a quello dei fratelli Taviani con le colline di San Miniato, ecc. Più “regionale” è forse la descrizione dei luoghi in cui vive il Pinocchio di Carlo Collodi.

57Cfr. E.PALICI DI SUNI PRAT, Intorno alle minoranze, 2^ ediz., Torino, Giappichelli, 2002, p.191 ss.

58Come ben dimostra S.SETTIS, Italia s.p.a., Torino, Einaudi, 2002.

59Cfr. MORI (cur.), La Toscana, cit., ed ivi ulteriori riferimenti.

60Un’importante enunciazione di principio relativa a questo genere di problemi si trova, come è noto, nell’art.9 della Costituzione ma, in un caso come quello della Toscana, una specificazione ed un rafforzamento di essa potrebbero essere opportuni.

61Per nessuna Regione più che per la Toscana parrebbe scritta la previsione dell’art.116, comma 3, Cost., come modificato dalla legge cost. n.3 del 2001, laddove prevede la possibilità di attribuzione a singole Regioni ordinarie di “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” nella materia di cui all’art.117, secondo comma lettera s), cioè in materia di “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”.

62Sul problema quale si presentava al tempo dell’elaborazione degli statuti del 1970, cfr. CHELI, in CHELI, DE SIERVO, STANCANELLI, SORACE, CARETTI, op.cit., p.24 ss. Sullo attuale della questione, cfr. CARLI, in CARLI, FUSARO, op.cit., p.213 ss., ed ivi ulteriori riferimenti.

63Cfr. A.PIZZORUSSO, Il patrimonio costituzionale europeo, Bologna, Il Mulino, 2002, p.17 ss.

64Cfr. anche ASTRid, I nuovi statuti ecc., cit., pp.5-6.

65A.PIZZORUSSO, Sistema delle fonti e forma distato e di governo, in Quaderni costituzionali, 1986, p.217 ss.

66In argomento cfr. A.RUGGERI, G.SILVESTRI (cur.), Le fonti del diritto regionale alla ricerca di una nuova identità, Milano, Giuffrè, 2001; R.TARCHI, Il sistema regionale delle fonti, in LIBONE (cur.), idee e proposte per il nuovo Statuto della Toscana, cit., p.119 ss..

67Si noti che la gerarchia fra leggi regionali e regolamenti regionali ha recuperato gran parte della sua funzione per effetto dell’art.1 della legge cost. n.1 del 1999, che ha restituito alle giunte regionali la competenza regolamentare, che era attribuita ai consigli insieme con la competenza legislativa dal testo originario della Costituzione. L’imperizia del legislatore costituente (che sicuramente intendeva perseguire questo obiettivo, ma che non è stato capace di esprimersi chiaramente) ha determinato tuttavia alcune ambiguità che hanno determinato contrasti interpretativi sui quali cfr., anche per ulteriori riferimenti, G.TARLI BARBIERI, La potestà regolamentare delle Regioni dopo la l.cost. 1/1999, in Le Regioni, 2000, p.663 ss.; U.DE SIERVO, Le potestà regolamentari, in RUGGERI, SILVESTRI (cur.), Le fonti del diritto regionale ecc., cit., p.155 ss.; A.D’ATENA, Regolamenti regionali e unità del sistema delle fonti, ibid., p.217 ss.; CARLI, in CARLI, FUSARO, op.cit., p.159 ss.

68Il diritto regionale italiano applica fondamentalmente il principio di territorialità del diritto. Pertanto, normalmente le norme di diritto regionale vigenti in una determinata Regione si applicano ai fatti localizzabili sul territorio di essa, indipendentemente dalla “cittadinanza regionale” delle persone ad essi interessate. Vi sono tuttavia deroghe risultanti da norme statali o comunitarie (come, ad esempio, quelle che stabiliscono la validità su tutto il territorio nazionale, o in tutti i paesi dell’Unione europea, di atti di enti regionali o locali). Una norma generale che riconosca la validità degli atti amministrativi fuori dal territorio dell’ente cui sono imputabili potrebbe opportunamente trovar sede nello Statuto. In proposito, per un’analisi teorica del problema del diritto “interlocale”, cfr. R.DE NOVA, Il richiamo di ordinamenti plurilegislativi. Studio di diritto interlocale ed internazionale privato, Pavia, Garzanti, 1940.

69In proposito cfr., da ultimo, P.CARETTI, Fonti statali e fonti locali dopo la riforma del titolo V della Costituzione, in Le Regioni, 2002, p.951 ss.; R.TOSI, Sui rapporti tra fonti regionali e fonti locali, ibid., p.963 ss.

70A favore delle quali cfr. le Schede istruttorie di approfondimento, citate, p.26.

71Alle quali dedicano opportunamente attenzione le Schede istruttorie di approfondimento, citate, p.28-29.

72Circa i quali cfr. le osservazioni di E.MALFATTI, Il testo unico: uno strumento da inquadrare nel sistema delle fonti e delle competenze regionali, in LIBONE (cur.), idee e proposte per il nuovo Statuto della Toscana, cit., p.175 ss., e di S.PANIZZA, Nuovi statuti e disposizioni sulla tecnica normativa regionale, id., pp.194-196.

73A cominciare da periodici provvedimenti di abrogazione dei testi superati e di riorganizzazione di quelli da conservare (cfr., in proposito, A.PIZZORUSSO, L’abrogazione come strumento di semplificazione del sistema normativo, in Le Regioni, 2000, p.799 ss.).

74Sul quale cfr. le Schede istruttorie di approfondimento, citate, p.29-30, nonché T.GROPPI, Quale garante per lo Statuto regionale?, in Le Regioni, 2001, p.841 ss.; id., Regioni ed enti locali. Organo di garanzia statutaria, . in LIBONE (cur.), idee e proposte per il nuovo Statuto della Toscana, cit., p.67 ss.; ASTRid, I nuovi statuti ecc., cit., pp.31 ss.

75In argomento cfr., anche per ulteriori riferimenti, A.SPADARO, I “contenuti” degli statuti regionali (con particolare riguardo alle forme di governo), in RUGGERI, SILVESTRI (cur.), Le fonti del diritto regionale ecc., cit., p.78 ss.; P.CARETTI, La forma di governo regionale, in LIBONE (cur.), idee e proposte per il nuovo Statuto della Toscana, cit., p.111 ss.; FUSARO, in CARLI, FUSARO, op.cit., pp.37 ss., 49 ss., 59 ss., 128 ss.

76Cfr., in sensi parzialmente diverso, FUSARO, in CARLI, FUSARO, op.cit., p.107 ss.

77Cfr. CARLI, FUSARO, op.cit., p.7 ss.

78Sulla forma di governo prevista dallo Statuto toscano del 1970, cfr. DE SIERVO, in CHELI, DE SIERVO, STANCANELLI, SORACE, CARETTI, op.cit., p.61 ss.

79Impiega questo termine con riferimento alla forma di governo attuata nell’Inghilterra moderna, C.MORTATI, Le forme di governo, Padova, Cedam, 1973, p.120.

80Cfr. R.TOSI, Le “leggi statutarie” delle regioni ordinarie e speciali: problemi di competenza e di procedimento, in RUGGERI, SILVESTRI (cur.), Le fonti del diritto regionale ecc., cit., p.43 ss.; CARLI, FUSARO, op.cit., p.19 ss., 22; 165 ss. Cfr. anche la sentenza n.304 del 2002 della Costituzione che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una legge statutaria, ma non per il fatto di non contenere una disciplina completa della materia statutaria.

81L’appartenenza delle “leggi di revisione costituzionale” e delle “altre leggi costituzionali” ad un'unica fonte, insieme con la Costituzione, non è esclusa dall’opinione dottrinale e giurisprudenziale secondo la quale le disposizioni e norme costituzionali stabilite da questi atti normativi potrebbero essere ritenute incostituzionali qualora risultassero incompatibili con i principi fondamentali della Costituzione, essendo evidente che tali principi non si identificano con tutte le disposizioni della Costituzione, per cui non è contrapponibile, da questo punto di vista, una fonte “Costituzione” ad una fonte “leggi costituzionali e di revisione”.


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