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Relazione al Convegno su La giustizia costituzionale fra memoria e prospettive (a cinquant’anni dalla prima sentenza della Corte costituzionale), organizzato dal Centro di ricerca interdipartimentale per gli studi politico-costituzionali e di legislazione comparata dell’Università degli studi di Roma tre, 14-15 giugno 2006. Nella sua stesura finale, la relazione tiene conto dell’esito del referendum costituzionale del giugno scorso, pur restandone immutato l’impianto originario.

Revisioni e interpretazioni della Costituzione, attraverso il prisma dei giudizi sulle leggi

di Antonio Ruggeri
(Professore ordinario di diritto costituzionale nella Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli studi di Messina)

1. Le mutue implicazioni delle tecniche di normazione e delle tecniche interpretative e la congenita vocazione delle revisioni costituzionali a servire i valori fondamentali dell’ordinamento

È un dato di comune esperienza quello per cui tecniche di normazione e tecniche interpretative si implicano variamente a vicenda, sì da mostrarsi per molti versi inautonome. Un buon uso delle prime può spianare la via ad un agevole e corretto uso delle seconde, così come, all’inverso, un uso cattivo può obbligare le altre a produrre sforzi ai quali, a rigore, non dovrebbero trovarsi sottoposte, non poche volte assistendosi a gravi torsioni sia delle tecniche stesse che degli oggetti sui quali si esercitano, caricati appunto di indebiti sensi e portati a parimenti improprie applicazioni. È pur vero, però, che tecniche astrattamente “buone” di produzione giuridica possono ugualmente restare praticamente improduttive in conseguenza di tecniche cattive di ricognizione semantica, così come, di rovescio, inconvenienti possono ugualmente aversi per il caso che le tecniche interpretative si mantengano fedeli al proprio ruolo e tuttavia, in quanto poste in essere con riguardo a prodotti di normazione scadenti, diano luogo ad effetti comunque non positivamente apprezzabili.

Al piano costituzionale, i rischi in parola si presentano in forme particolarmente vistose e con esiti, di vario segno, non di rado imprevedibili al momento della nascita degli atti costituzionali e valutabili unicamente ex post, a seguito del loro inveramento nell’esperienza.

La struttura degli enunciati, di quelli originari della Carta come pure degli altri venuti a formazione successivamente, fatta a maglie larghe (in qualche punto, larghissime) e connotata da genericità e vera e propria vaghezza di linguaggio, sollecita naturalmente le tecniche interpretative ad usi sia estensivi che intensivi, comunque suscettibili di alterare il di per sé precario equilibrio che connota le relazioni tra scrittura ed esperienza costituzionale, il modo con cui la prima si converte e risolve nella seconda.

L’interpretazione dà la misura del modo con cui le leggi costituzionali e di revisione costituzionale (ma specialmente queste seconde, cui qui si farà specifico riferimento1) si immettono e radicano nel terreno costituzionale originario, saldandosi alle norme preesistenti, con le quali sono ad ogni modo chiamate a fare sistema e dalle quali si alimentano, pur concorrendo, a loro volta (e circolarmente), alla loro rigenerazione semantica.

L’incidenza esercitata dalle nuove discipline costituzionali sulle preesistenti, così come il peso avuto da queste al fine dell’ottimale attecchimento di quelle, non sono stati ancora compiutamente indagati né sul piano teorico-generale né su quello dogmatico, in relazione ad un ordinamento dato (per quanto qui importa, al nostro). È, nondimeno, pacifico che si danno flussi – per dir così – “bidirezionali” di natura semantica, ciascuna fonte ad un tempo attingendo alle fonti circostanti, così quindi assestandosi col fatto stesso di imprimere un moto nuovo all’ordinamento, nel suo incessante divenire in seno ad un’esperienza storicamente data.

Le revisioni costituzionali, nella loro propria e qualificante accezione, imprimono a siffatto moto una spinta ora più ed ora meno vigorosa2, in linea di continuità evolutiva sul piano dei fini-valori fondamentali dell’ordinamento. Ciò che, nondimeno, non esclude che possano di fatto darsi “revisioni” con finalità oppositiva rispetto ai valori, “pseudorevisioni” insomma, il cui riconoscimento è non di rado assai disagevole e può aversi con sicurezza unicamente ex post, a seguito del loro radicamento nell’esperienza, quale esito dell’osservazione, con metodo storico-politico, degli effetti da esse prodotti a carico delle strutture portanti dell’ordinamento e dei valori ai quali queste si informano.

Di “pseudorevisioni” siffatte qui tuttavia non si dirà, se non per rilevare come possa talora assistersi alla dissociazione tra i fini e gli effetti delle innovazioni costituzionali in genere: gli uni potendo astrattamente rivelarsi perversi, in prospettiva assiologicamente orientata, e tuttavia risultare spuntati – esattamente così come lo sono le armi o gli esplosivi resi innocui da un abile artificiere – grazie ad un uso incisivo, fortemente manipolativo, degli strumenti interpretativi, ovviamente bisognoso di essere sorretto da larghi, diffusi consensi circa i possibili esiti “sananti” per il suo tramite conseguibili. È vero pure l’inverso; e atti di “revisione” non venuti alla luce allo scopo di abbattere le strutture dell’edificio costituzionale ovverosia di disperdere il patrimonio di valori da cui le stesse si tengono ed alimentano possono, per una singolare eterogenesi dei fini, caricarsi di sensi non confacenti all’originaria intenzione di chi vi ha fatto luogo, dando pertanto vita ad alterazioni irrimediabili del “nucleo duro” caratterizzante l’identità dell’ordinamento.

È chiaro che fini (o motivi) dei mutamenti costituzionali contano assai poco, mentre ciò che solo fa “gioco” è l’effetto, in sé e per sé considerato, che ad essi si accompagna. Un effetto che non sempre linearmente discende dalle forme utilizzate in occasione della posizione dei nuovi atti costituzionali ma che, anzi, rimane da esse talora invariante, facendosi piuttosto riportare a fattori di natura diversa, che affondano le loro radici sul terreno storico-politico, in talune vigorose tendenze che in esso si affermano e svolgono3.

Sta di fatto che le revisioni costituzionali propriamente dette, lungi dal disporsi in frontale opposizione rispetto ai valori fondamentali, dovrebbero farsi portatrici di un rinnovamento del quadro costituzionale originario che ulteriormente sostenga e renda vieppiù saldo il radicamento dei valori, dandosi ad essi forme ancora più avanzate, complessivamente adeguate, di attuazione di quelle originariamente apprestate al momento della fondazione dell’ordine costituzionale.

2. La “circolarità” del rapporto intercorrente tra esperienze di normazione ed esperienze interpretative e i suoi corollari (con specifico riguardo all’idea di “sistema”, per una sua particolarmente densa accezione, ai limiti alla revisione costituzionale, ugualmente intesi in senso forte, alle cause e condizioni giustificative della revisione stessa)

I principi fondamentali dell’ordinamento sono – lo dice la stessa parola che ne dà la qualificazione – la “base” su cui poggia l’intero edificio normativo, già a partire dalle norme poste al loro servizio nella Carta. Allo stesso tempo, però, i principi manifestano senza sosta il bisogno di appoggiarsi a loro volta alle norme che vi danno la prima e diretta specificazione (e via via, a cascata, alle altre da queste discendenti), senza di che sarebbero condannati a consumarsi e spegnersi da se medesimi, inidonei a dare un chiaro e fermo orientamento alle dinamiche produttive ed applicative, a farsi insomma valere, conformando a loro immagine e somiglianza l’intero ordinamento sugli stessi fondato.

Su siffatta connotazione “circolare” delle esperienze della normazione, idonea a farsi apprezzare attraverso la loro “conversione” sul piano delle esperienze interpretative, non occorre qui ulteriormente indugiare, tanto numerose e probanti sono le testimonianze al riguardo offerte, da noi come altrove, dagli sviluppi storico-positivi dell’ordinamento. Mi limito solo a porre l’accento su alcuni corollari discendenti da siffatta impostazione, enunciandoli senza alcuno svolgimento argomentativo.

Il primo è dato da un’accezione forte di “sistema”, già nelle sue proiezioni al piano costituzionale (e, specificando, nelle sue dinamiche espressioni in seno alla Carta), di particolare consistenza ed evidenza essendo i vincoli di mutua dipendenza riscontrabili in seno ai rapporti tra norme fondamentali e “comuni” norme costituzionali. Se ne ha traccia specie nei processi interpretativi, la ricognizione di sensi dei singoli enunciati richiedendo appunto di aprirsi a raggiera agli enunciati circostanti, senza peraltro che alcuno di essi possa vantare l’insana pretesa all’autosufficienza (che si convertirebbe, a conti fatti, in una sterile autoreferenzialità). Le pratiche interpretative degli stessi enunciati espressivi dei principi fondamentali si alimentano dunque senza sosta da pratiche congeneri, sia interne che esterne al quadro costituzionale4. Non può, infatti, esservi alcun prius o posterius al riguardo, sol che si consideri che la qualità di “principio fondamentale” non è precostituita al fatto interpretativo bensì conseguente a quest’ultimo: non è, insomma, l’oggetto ma il prodotto dell’interpretazione, per quanto l’intuito o la precomprensione possano indurre il lettore di un enunciato ad accostarsi a quest’ultimo con un animus di favore ovvero di sfavore circa la sua effettiva natura. Quel che, nondimeno, importa è che la percezione piena di com’è fatto un principio, di quale ne è il senso complessivo, non può che aversi a conclusione del percorso interpretativo, mai durante o – peggio – prima di esso5.

Il secondo corollario è, poi, dato da un’accezione ugualmente forte dei limiti alla revisione costituzionale che, per l’idea che mi sono al riguardo fatto, presenta una duplice valenza: accanto a quella negativa, usualmente accolta, per la quale i valori fondamentali si pongono quale confine dei mutamenti costituzionali, dandosene altresì una positiva, che vede i valori come fine degli stessi6.

Sottoposte a vaglio stringente, in applicazione del canone di ragionevolezza (per una sua particolarmente densa, assiologicamente connotata, accezione7), le revisioni costituzionali a mia opinione si giustificano se ed in quanto si dia la duplice prova che i canoni iscritti dalla mano del Costituente non siano ormai più in grado di offrire un ottimale, alle condizioni storicamente date, servizio ai valori, sì da richiedere appunto di essere variamente aggiornati, e che sulle nuove statuizioni possa nutrirsi la fondata aspettativa8 circa la loro maggiore attitudine a dare il servizio suddetto. Certo, nessuno può escludere che delle forme della “revisione” si ammanti un atto d’interpretazione autentica della Costituzione9, per quanto – come si vede – si farebbe un uso improprio della revisione, l’interpretazione autentica richiedendo piuttosto l’adozione di una legge costituzionale10.

Senza nondimeno ora soffermarsi specificamente su siffatta evenienza, sembra ormai avvalorato dall’esperienza che le revisioni non si fanno (se non, appunto, di rado) al fine di esplicitare il senso genuino di un enunciato malamente inteso e che abbia sollevato dubbi circa il suo retto significato. È vero che alcune revisioni hanno una finalità prevalentemente o esclusivamente “razionalizzatrice” di pratiche venutesi col tempo a formare: che sono, insomma, più revisioni-bilancio che revisioni-programma (talvolta, però, l’una e l’altra cosa assieme, con un mix difficilmente decifrabile al proprio interno)11. Ciò che, nondimeno, è teoricamente cosa diversa rispetto alla ricognizione in senso proprio “autentica”, così espressamente chiamata da parte degli stessi atti che vi fanno luogo, per quanto invero possa poi rivelarsi assai disagevole stabilire in concreto quando si è in presenza di un’esperienza dell’una ovvero dell’altra specie12.

Di sicuro, comunque, lo strumento della “revisione”, nella sua tipica e genuina espressione, dovrebbe esser utilizzato in vista del “nuovo”: sia in rapporto al documento costituzionale originario e sia pure a pratiche sulla sua base poste in essere. Per quest’aspetto, infatti, la revisione viene naturalmente dopo l’interpretazione, colmando insufficienze strutturali di questa13. Quando la seconda è infatti costretta ad arrendersi, malgrado l’area il più delle volte assai estesa in cui può svolgersi (in ragione della struttura nomologica a maglie larghe del tessuto costituzionale) e l’agilità di movimenti che le è propria (grazie alle formidabili risorse di cui al riguardo dispone), soccorre di necessità il mutamento per via formale. Gli atti coi quali quest’ultimo prende corpo hanno, dunque, una strada erta davanti a sé: quanto meno, così dovrebbe essere secondo modello. Lo “stacco” nondimeno esistente tra potere costituente e poteri costituiti, anche nelle massime espressioni di questi ultimi (quali appunto quelle abilitate all’innovazione costituzionale), porta a guardare con tendenziale sfavore alle novità apportate alle soluzioni normative prescelte dallo stesso Costituente.

Sia chiaro. Nessuno, ovviamente, dubita che le revisioni siano in ogni tempo possibili, dal momento che ad esse si è pensato al fine dell’aggiornamento del documento licenziato dalla Costituente in esecuzione delle procedure al riguardo predisposte14.

Le revisioni rendono apparentemente instabile l’edificio costituzionale; e così effettivamente è laddove si abbiano in modo eccessivo, irragionevole, a ritmi incalzanti e – ciò che più importa – con metodo non “convenzionale”, senza cioè raccogliere sopra di sé i più larghi e radicati consensi15. Ma le revisioni ut sic, nella loro teorica conformazione e fedele rispondenza a modello, sono piuttosto fattore di stabilità della Costituzione (e, per ciò stesso, del sistema di norme sulla stessa fondato), siccome volte all’“attualizzazione” della legge fondamentale, in linea di continuità evolutiva rispetto ai suoi valori.

Di qui, una conclusione che parrebbe a tutta prima ribaltare l’ordine naturale in cui stanno le leggi di revisione costituzionale e le leggi comuni. Alla maggiore forza di cui le prime sono dotate (e che ne determina e, a un tempo, rispecchia la posizione nel sistema) corrisponde un pari aggravio sul piano dei limiti, non già l’alleggerimento degli stessi. Non va, infatti, confusa l’estensione della cerchia entro cui i limiti stessi si manifestano (che, per comune sentire, resta circoscritta ai soli principi fondamentali) con la capacità di vincolo da essi espressa, che – come si è poc’anzi fatto notare – presenta una valenza non meramente negativa bensì anche (e soprattutto) positiva16. Non si trascuri che le leggi di revisione hanno come loro marchio identificante l’attitudine ad innovare alla stessa volontà costituente (sia pure dietro un’abilitazione espressa da quest’ultima data una volta per tutte), a differenza di ogni altro atto produttivo di norme che siffatta attitudine non possiede.

Di qui, poi, l’impossibilità – a mia opinione – di far valere per gli atti di revisione quella presunzione di validità che si ritiene comunemente assistere le leggi e gli atti giuridici in genere, altro essendo infatti – come si è venuti dicendo – la sostituzione o modifica di un atto di potere costituito per mano di un atto espressivo dello stesso potere ed altra cosa invece il pur parziale accantonamento, con riguardo ad un oggetto e ad una disciplina dati, dello stesso prodotto del potere costituente.

Se ne ha che le leggi di revisione soggiacciono (o dovrebbero soggiacere) ad uno scrutinio particolarmente stretto della loro validità, uscendo quindi indenni da un vaglio siffatto unicamente alla condizione che si facciano – come si diceva – portatrici di soluzioni normative maggiormente adeguate di quelle originarie in rapporto ai valori fondanti l’ordinamento17.

Vi è di più. Le revisioni non soltanto sono ad ogni modo obbligate a disporsi al servizio dei fini-valori costituzionali, nel senso appena chiarito, ma sono altresì chiamate ad inscriversi armonicamente nel contesto politico-istituzionale, pur laddove si prefiggano l’obiettivo di concorrere al suo mutamento.

Il punto è molto importante, per quanto non poco trascurato specie in sede di progettazione di talune corpose ed “organiche” riforme della Carta; e dimostra che se, per un verso, le revisioni in senso proprio non di rado si presentano – come si diceva – innovative non solo rispetto al testo ma anche all’esperienza, per un altro verso però è assai problematico che possano portare i frutti che da esse si attendono laddove non si leghino a regolarità pregresse, quanto meno a quelle profondamente radicate nell’esperienza (e, in questo senso, di “sistema”), pur nella spinta dalle nuove regole impressa per l’affermazione di nuove regolarità.

V’è, insomma, un fatto di misura (se si vuole, di ragionevolezza) che deve costantemente riscontrarsi e che – come si è venuti dicendo – sollecita le revisioni a tenersi ugualmente discoste tanto dal polo della mera conservazione dell’esistente quanto dal polo opposto del suo stravolgimento, che non sarebbe ad ogni modo accettato dal contesto bensì respinto fuori di sé. Revisioni, dunque, incapaci a commutarsi in diritto costituzionale vivente si condannano da se stesse alla loro inesorabile, puntuale torsione a mezzo di vecchie o nuove regolarità da esse comunque devianti.

La questione è tornata d’attualità in occasione della messa a punto dell’originale18 forma di governo da parte della legge di “maxiriforma” licenziata dalle Camere a fine anno scorso, in merito alla quale – al di là di ogni argomentata riserva che, sotto molti aspetti, ha da subito sollevato – va detto come appaia artificioso, illusorio, pensare che il Primo Ministro possa davvero “determinare” (e non più solo “dirigere”) la “politica generale del Governo”, sol che si consideri che, per la conformazione da noi posseduta dal sistema dei partiti, in quanto esponente di una coalizione di forze politiche (peraltro, strutturalmente assai poco coese, quale che ne sia il colore), l’uomo che di volta in volta dà corpo alla carica è comunque obbligato a sfibranti mediazioni tra i partners della coalizione stessa19.

Le revisioni, dunque, specie laddove investano punti della trama costituzionale attraversati e pervasi da un grumo di regolarità col tempo formatesi e in modo fitto legate al sistema politico, oltre a conformarsi pienamente ai principi fondamentali dell’ordinamento, richiedono di farsi accettare dal sistema stesso, pur laddove – come si diceva – si volgano alla sua trasformazione.

Il terzo corollario, a quello appena indicato strettamente legato ed anzi da esso immediatamente discendente, è dato dal fatto che le procedure di revisione dovrebbero essere attivate unicamente a seguito ed in forza del riconoscimento diffuso, consuetudinario20, in seno alla comunità degli interpreti ed operatori, dell’ormai acclarata inservibilità delle disposizioni rimosse o variamente modificate della Carta e dell’attesa allo stesso tempo suscitata in seno agli operatori ed alla comunità a favore delle nuove disposizioni.

Il riscontro dei più larghi e convinti consensi tanto per ciò che attiene agli enunciati innovati quanto in merito agli enunciati innovativi costituisce, forse, la maggiore risorsa di cui si dispone al fine di parare o, quanto meno, contenere il rischio di revisioni avventate ed avventurose, dotate di assai fragile, problematico fondamento o, peggio, in tutto irragionevoli. Ciò che, poi, dà conferma, da un peculiare, illuminante angolo di osservazione, di come revisioni ed interpretazioni si facciano di continuo, reciprocamente, rimando, le une e le altre immettendosi in uno stesso circolo produttivo-applicativo, variamente alimentandosi e sorreggendosi a vicenda.

Sol che tuttavia si approfondisca l’analisi in prospettiva storico-politica, ci si avvede che il condizionamento assai di rado è paritario, mentre il più delle volte i “flussi” di materiali e suggestioni nell’una ovvero nell’altra direzione sono maggiormente consistenti, con una tendenziale affermazione di quelli provenienti dal polo dell’interpretazione.

Tra scrittura ed esperienza costituzionale dovrebbe invero costantemente darsi, secondo modello, un sostanziale equilibrio: l’una delimitando l’area dei significati astrattamente riconoscibili in capo agli enunciati, l’altra essendo nondimeno obbligata a formarsi entro quest’area e, però, in essa assumendo forme assai varie, secondo le più vigorose tendenze e pressanti esigenze: in ciò, peraltro, agevolata dal carattere (ora più ed ora meno, e tuttavia) significativamente “aperto” della trama con cui è fatta la struttura nomologica degli enunciati, specie appunto di quelli costituzionali (e, ulteriormente specificando, di quelli della Carta). Il primo impulso al processo interpretativo21 viene, ovviamente, dalla produzione, che traccia il percorso lungo il quale il processo stesso è sollecitato a muoversi; e, però, una volta che esso si sia messo in moto, non di rado intraprende direzioni non precostituite e neppure immaginate dagli artefici della produzione22, in obbedienza a sollecitazioni che unicamente nell’esperienza hanno la loro radice ed il loro fine.

3. Le difficoltà di tenuta del modello: dalla astratta sottoponibilità degli atti di revisione ad uno scrutinio severo di costituzionalità alla pratica sottrazione allo stesso (in ispecie, la spiccata tendenza della giurisprudenza a far luogo ad interpretazioni “adeguatrici” e “sananti” delle leggi di revisione)

Vi è, ad ogni buon conto, un dato assai probante che attesta le difficoltà di tenuta del modello, per come sommariamente sopra delineato.

Portato alle sue ultime e conseguenti applicazioni, il modello stesso parrebbe – come si è veduto – esigere la sottoposizione a rigorosi accertamenti di validità degli atti di revisione, sia che si dispongano ad innovare sostanzialmente, a fondo, alle regole o alle regolarità preesistenti e sia che si volgano a “razionalizzare” passate esperienze venutesi a formare nel vigore del quadro costituzionale previgente.

Nell’un caso, è da temere fortemente per la complessiva tenuta dell’impianto costituzionale, vale a dire in merito all’attitudine delle nuove regole a fare “sistema” con quelle da esse non toccate, appagando in modo adeguato i valori fondamentali dell’ordinamento. Nell’altro caso, poi, può assistersi ad un esito persino paradossale: vecchie interpretazioni affermatesi in applicazione (ma, in realtà, in opposizione) rispetto all’indicazione data dagli enunciati originari o, come che sia, dilatandone forzosamente i confini, e che si vorrebbero finalmente “sanate” o legittimate, potrebbero poi essere ostacolate nel loro ulteriore radicamento nell’esperienza proprio a seguito del mutamento formale della Carta, suscettibile di far ulteriormente diffondere la sensazione che ciò che valeva prima non possa più valere. Se, infatti, si muove dalla premessa della conformità al quadro costituzionale dell’esperienza sulla sua base formatasi, viene naturale pensare che al mutamento del primo debbano comunque far seguito sostanziali novità anche nella seconda. Di modo che la finalità “razionalizzatrice”, di cui si diceva, può risultare appunto osteggiata o, come che sia, non agevolata dalla revisione stessa.

Quand’anche, ad ogni buon conto, dovesse considerarsi eccessiva la ricostruzione qui affacciata, che vede soggette le leggi di revisione ad un severo scrutinio della loro validità, è sicuro che su di esse grava pur sempre l’ipoteca della loro sostanziale difformità rispetto ai valori. Legittimo è, insomma, il timore (ovvero la speranza, a seconda dei punti di vista…) che le leggi stesse possano in ogni tempo commutarsi da parametro in oggetto di un sindacato di costituzionalità23. In questo – come si vede – non può farsi differenza alcuna tra le leggi in parola e le leggi comuni, al di là ovviamente della diversa ampiezza del parametro, mentre lo “stacco” è evidente, incolmabile, rispetto alle manifestazioni dirette e genuine del potere costituente24, persino di quelle astrattamente disponibili da parte del potere di revisione, alle quali non è in tesi consentito di muovere il rilievo della loro “incostituzionalità”25.

Tutto ciò, secondo modello. L’esperienza nondimeno insegna che i giudizi sulla validità degli atti di revisione non sono di fatto gravati dell’ipoteca suddetta.

Qui, occorre distinguere. Sul piano delle valutazioni politiche, le leggi di revisione, specie laddove adottate – com’è stato nelle ultime vicende da noi maturate – dalla sola maggioranza di turno, non si sottraggono al “gioco” valevole per le leggi comuni, in occasione della cui approvazione si riscontri una marcata divisione delle forze in campo, talora tradottasi in aspre censure d’incostituzionalità in rapporto ai valori fondamentali dell’ordinamento26.

Il giudizio politico, anche diffuso, può dunque essere di vario segno; e, non di rado, è di forte opposizione o, quanto meno, di sensibile, non taciuta diffidenza nei riguardi dell’innovazione costituzionale. Si tratta, nondimeno, di apprezzamenti che assai di frequente si avvolgono in se stessi, in modo autoreferenziale, e – per strano che possa sembrare –, malgrado abbiano ad oggetto atti costituzionali, si spengono con la stessa facilità con cui inizialmente si accende la vis polemica che li investe in occasione della loro formazione. Talvolta, però, la critica riesce ugualmente a lasciare un segno sulle pratiche produttivo-applicative o sulle regolarità della politica, la stessa maggioranza cui si devono le riforme correggendone e variamente temperandone in sede di attuazione talune indicazioni, così mostrando di risentire in una certa misura di alcuni rilievi diffusi tra gli operatori, nell’ambiente politico, in seno alla comunità. Si assiste, in tali casi, alla nascita di modifiche tacite, per questa o quella via introdotte, che rendono testimonianza di talune interpretazioni divergenti rispetto a quella dominante al momento della confezione degli atti di revisione27.

Come che stiano le cose sul piano politico, il sindacato dei giudici (e, segnatamente, della Corte costituzionale) può sostanzialmente essere di altro segno, sempre che naturalmente riesca a prendere corpo (non poche innovazioni costituzionali riguardano istituti in relazione ai quali è assai problematico che vengano in essere esperienze processuali28).

Se si adotta l’angolo visuale dei giudizi sulle leggi, si hanno tangibili, ripetute conferme della possibile divaricazione tra valutazioni politiche e sindacato giurisdizionale. Certo, è un angolo visuale parziale (ma pur sempre particolarmente illuminante), dal momento che il raffronto tra principi fondamentali e norme di revisione rimane circoscritto ai soli casi in cui queste ultime acquistano rilievo nelle esperienze di giustizia costituzionale29.

È interessante notare che l’animus critico col quale non di rado ci si accosta alle norme di revisione, mettendone in discussione la rispondenza ai valori fondamentali dell’ordinamento, finisce con l’essere gradatamente rimosso in forza dell’utilizzo ripetuto delle norme stesse quali parametri nei giudizi sulle leggi (e, in genere, nei giudizi di costituzionalità). Vengono cioè a formazione pratiche o vere e proprie consuetudini interpretative, idonee a comporsi in “indirizzi”, nel segno della continuità rispetto ai valori.

Si badi. Specie in fase di prima attuazione della riforma costituzionale (e, talora, ancora per multos annos), si assiste a non poche né poco vistose oscillazioni ed incertezze della giurisprudenza per ciò che attiene ai contenuti ed alla complessiva messa a punto del quadro costituzionale rifatto. E, tuttavia, costante rimane pur sempre l’assunzione delle novità costituzionali a parametro dei giudizi: se ne discute insomma il merito, ma non la conformità ai valori. Il diritto costituzionale vivente offre così una legittimazione al diritto costituzionale vigente, tanto più significativa quanto più sensibilmente divaricate dovessero essere (come effettivamente sono) le qualificazioni date agli atti di riforma dalle forze politiche.

Non importa ora intrattenersi sulle ragioni che sconsigliano la magistratura di merito dal sollevare dubbi di costituzionalità sulle norme di revisione e la stessa Corte, pur laddove adita in via d’azione o in sede di conflitti di attribuzione, dal convertire il parametro in oggetto del suo sindacato.

Da un lato, il “tono” costituzionale delle norme, specie laddove rafforzate da una consultazione popolare confermativa delle stesse, e, dall’altro, la loro strutturale apertura semantica indubbiamente agevolano la formazione di interpretazioni “adeguatrici” (e “sananti”…), che oltretutto non fanno correre alla Corte il rischio della sempre temibile delegittimazione, conseguente al suo ingresso nell’agone politico conclusosi con una (sia pur circoscritta) censura del disegno riformatore perseguito dalla maggioranza dei rappresentanti del popolo (argomento, questo, più volte ricorrente, anche nel dibattito dottrinale, per quanto invero non irresistibile ed, anzi, piuttosto rovesciabile su se stesso, dal momento che la vocazione “conservatrice” manifestata dalla Consulta potrebbe dar fiato alla critica ad essa rivolta dalle forze politiche di opposizione di voler apprestare un sistematico avallo alle leggi del più forte)30.

Sta di fatto che, per l’aspetto ora considerato (e per strano che possa per più versi sembrare), le nuove norme possono alla fin fine godere di una stabilità ancora maggiore (o, quanto meno, di una non sostanzialmente diversa) di quella propria delle vecchie. Le quali ultime, infatti, alle volte faticano a tenere il passo della loro “attualizzazione” da parte dell’esperienza giudiziale: si dimostrano, cioè, almeno in parte logore e bisognose di aggiornamenti di varia consistenza e fattura. Le norme nuove, di contro, specie laddove si alimentino da una cultura istituzionale che ne abbia adeguatamente preceduto ed accompagnato la elaborazione, possono esprimere una vitalità particolarmente accentuata.

Ogni evenienza è, invero, al riguardo possibile; e, tra queste, appunto quella che vede le norme componenti il quadro, le originarie come pure le sopravvenienti, accomunate per ciò che attiene al loro complessivo statuto.

Non si trascuri, poi, che la naturale vocazione da ogni norma espressa alla sua armonica composizione in sistema con le norme preesistenti agevola la formazione di consuetudini interpretative volte alla mutua omologazione. Le statuizioni originarie possono beneficamente contagiare le statuizioni aggiunte in sede di revisione, offrendo ad esse quel sostegno di cui possono risultare prive, se non altro per il fatto di essere appunto il frutto di un potere costituito, ancorché espressosi al massimo livello di positività giuridica.

Allo stesso tempo, le norme nuove possono, per la loro parte, concorrere (sia pure entro limiti di contesto alle volte di non poco spessore) alla rigenerazione semantica delle norme vecchie, rendendone ancora più marcato, effettivo il vigore, beninteso alla condizione che si radichino nell’esperienza e non siano dunque di continuo rimosse, ad ogni cambio di maggioranza e secondo contingenti convenienze, privandosi pertanto di quella capacità generativa (e rigenerativa) di sensi che solo può aversi in uno stato di (sia pur relativa) quiete di normazione31.

Come si vede, grazie ad un uso forte e diffuso del canone sistematico, laddove possa congruamente aversi, in ragione di un rinnovo moderato e vigilato (e, per ciò stesso, ragionevole) della normazione, l’interpretazione può giocare un ruolo di prima grandezza al fine del radicamento delle novità costituzionali, tanto più per il caso che anche gli atti di revisione esibiscano quella strutturale apertura di dettato che è generalmente propria del documento da essi innovato: più larga, infatti, essendo la trama del tessuto costituzionale, maggiori i flussi di comunicazione nell’uno e nell’altro verso (dal diritto costituzionale originario al diritto sopravveniente, e viceversa).

L’interpretazione fa, così, a conti fatti, sfumare e dissolvere lo “stacco”, teoricamente incolmabile, tra potere costituente e poteri costituiti, in alcune delle loro più salienti ed espressive realizzazioni storico-concrete (segnatamente, in sede di giudizi sulle leggi e delle esperienze in genere di giustizia costituzionale).

4. Le ripetute, particolarmente istruttive, conferme, avutesi dopo la riforma del titolo V, della sensibile divaricazione tra modello ed esperienza (e, per ciò stesso, dello squilibrio esistente tra produzione ed interpretazione, a motivo del ruolo dominante, prevaricante, esercitato dalla seconda a discapito della prima)

La riforma del titolo V ha, più di ogni altra precedente revisione della Carta, dato ripetute, particolarmente istruttive, conferme di quanto si è detto fin qui.

Ha, innanzi tutto, mostrato (e seguita senza sosta a mostrare32) quanto rilevante sia l’opera di riconformazione semantica degli enunciati posta in essere dalla giurisprudenza, già a ridosso dell’innovazione costituzionale (e non soltanto a distanza ragguardevole di tempo dalla sua adozione)33, al punto che non saprei ora dire se “pesi” di più la produzione rispetto all’interpretazione. Forse, può sembrare anche eccessivo e crudo il giudizio dato da quanti hanno ragionato di una vera e propria “riscrittura” della riforma da parte della Consulta. Certo si è però che le manipolazioni della sostanza normativa racchiusa nella legge di riforma del 2001, operate dal giudice delle leggi, sono alquanto marcate e vistose per l’intero tessuto rifatto dalla riforma stessa, al di là di ogni divergente valutazione espressa in sede dottrinale in merito a siffatta vicenda, riguardata nel suo complesso.

Gli esempi possono farsi con abbondanza: tra i maggiori, la sostanziale “reviviscenza” del parallelismo tra le funzioni regionali, di cui alla famosa sent. n. 303 del 2003 (e successive)34, a fronte della dissociazione operata dalla Carta novellata con la tendenziale allocazione della potestà legislativa in capo alle Regioni ed alla parimenti tendenziale allocazione delle potestà di amministrazione ai Comuni35.

E ancora: il riparto delle materie è dalla riforma fatto oggetto di profondo ripensamento, con l’adozione della tecnica, come si sa usualmente adottata negli ordinamenti federali, che vuole valorizzata la competenza delle Regioni (particolarmente, quella di tipo negativo-residuale, idonea a spiegarsi su materie innominate).

Senza stare ora ad indugiare in un’analisi particolareggiata, di cui è evidentemente altra la sede, e facendo pertanto luogo ad una valutazione di estrema sintesi e di ordine generale, sembra tuttavia ormai provata la complessiva tendenza della giurisprudenza a delimitare vistosamente l’area della potestà “residuale” (giusto quella, secondo modello, più vasta…) a vantaggio delle aree restanti: di potestà ripartita di Stato e Regioni e – specialmente – di potestà esclusiva dello Stato36. Un’area, quest’ultima, peraltro dai confini astrattamente indeterminati (ed indeterminabili), in considerazione del carattere non… materiale di alcune materie, in realtà espressive – come suol dirsi – di competenza “trasversale”, idonea a spiegarsi per ogni campo di esperienza37. Si aggiunga che, in presenza di frequenti sovrapposizioni e reciproche interferenze di molti “settori” materiali38 e non riuscendosi a far luogo all’applicazione di un criterio di prevalenza che consenta di ricondurre i settori stessi alla competenza ora di questo ed ora di quell’ente, la Corte considera necessario il ricorso a moduli di “leale cooperazione” (secondo una scala variabile d’intensità, che va dall’intesa “forte” alla consultazione, alla mera informazione). Moduli di cui, nuovamente, non v’è traccia espressa nella Carta (se non limitatamente ad alcuni ambiti e con specifico riguardo alle funzioni amministrative), laddove la tendenza è marcata verso la loro, quanto più ampia possibile, diffusione. Con il che il modello della integrazione (tra gli atti) e cooperazione (tra gli enti) viene sollecitato ad affermarsi e radicarsi nell’esperienza, facendosi strada tra le maglie larghe di un dettato costituzionale largamente carente, a discapito dell’opposto modello della separazione-garanzia che, secondo un’accreditata lettura della riforma, sarebbe stato da quest’ultima con ancora maggiore vigore rispetto al dettato originario ripreso e rimarcato39.

E via discorrendo. Molti altri esempi potrebbero essere addotti, con riferimento all’esercizio delle funzioni amministrative, all’autonomia finanziaria, ai controlli sulle leggi40. Ambiti fatti tutti oggetto di orientamenti giurisprudenziali innovativi rispetto alla riforma, ancorché con forti elementi di… conservazione rispetto ad esperienze pregresse, riproposte con qualche abbellimento di facciata e sia pure in forme originali41.

Dei tratti di continuità e di quelli di discontinuità al riguardo esibiti dalla giurisprudenza, ormai copiosissima, venutasi a formare a seguito della riforma del 2001 non può qui dirsi neppure in sunto e deve, pertanto, farsi rimando ad altri luoghi di riflessione. Quel che è certo è che vi sono e gli uni e gli altri, alle volte frammisti in modo tale da rendersi problematicamente distinguibili e, tuttavia, a me pare con una certa qual dominanza dei primi42. La qual cosa testimonia dello sforzo poderoso prodotto dalla giurisprudenza al fine di saldamente legare il vecchio al nuovo ed assicurare così una indolore transizione dal primo al secondo, colmando (fin dove possibile…) talune strutturali carenze del rifatto impianto costituzionale.

Certo, una “giurisprudenza-ponte” rischia, a conti fatti, di scontentare tutti43, mettendo la sordina alle più fragorose novità della riforma e, allo stesso tempo, facendo da eco a disposizioni ormai senza voce, siccome dalla riforma stessa superate.

Della bontà dell’intento e, soprattutto, della idoneità del mezzo prescelto in vista del conseguimento dello scopo non importa ora discutere. Importa, invece, mettere in chiaro come, per via d’interpretazione, possa caricarsi di sensi inusuali una produzione giuridica nondimeno afflitta da palesi carenze e dubbie concordanze interne. Che, poi, attraverso un articolato percorso possa col tempo essere riscoperto e valorizzato come si conviene il potenziale innovativo della riforma è un punto sul quale al momento non può dirsi davvero nulla. Quel che parrebbe tuttavia indiscutibile è che il rifacimento continuo del quadro costituzionale (e il riferimento, com’è ovvio, è da ultimo alla “riforma della riforma”, bocciata dal verdetto popolare del giugno scorso), per un verso, sottopone ad un impegno particolarmente gravoso la giurisprudenza, nella sua quotidiana, infaticabile opera di assestamento, e, per un altro verso, porta naturalmente a rimarcare il ruolo “creativo” della giurisprudenza stessa, incoraggiata a far luogo a continui aggiustamenti dei propri indirizzi, in conformità alle novità nel frattempo recate alla Carta44.

Qui, si assiste ad una vicenda per taluni aspetti essa pure in qualche modo paradossale. Lo sforzo costantemente prodotto dalla Consulta è per la stabilizzazione semantica degli enunciati costituzionali; esso è, però, alle volte reso vano dall’instabilità dei materiali normativi, che piuttosto sollecitano continui (e sia pur parziali) aggiornamenti giurisprudenziali.

Il rinnovo interno alla produzione giuridica è, di per sé, in punto di principio, strumentale alla valorizzazione dei valori ed al consolidamento della normazione preesistente, nelle sue parti non toccate dal mutamento normativo; avendosi, tuttavia, in forme e modi eccessivi, irragionevoli, se ne affievolisce la funzione stabilizzatrice in parola, nel mentre la stessa pratica su tali basi formatasi viene in buona sostanza abbandonata a se stessa, priva di quell’orientamento che solo può venire da chiare e ferme indicazioni positive.

Per quest’aspetto, se ci si pensa, scema di rilievo la stessa distinzione, sopra fatta, tra revisioni a finalità di “razionalizzazione” e revisioni a finalità oppositiva rispetto a passate esperienze. Quale che sia infatti il genuino intento posseduto dagli autori delle innovazioni in parola, forti ed oggettivi ostacoli al suo radicamento nell’esperienza sono dati dal continuo rifacimento delle norme che ne dovrebbero dare la traduzione, da se medesime portate a disperdere la vis prescrittiva di cui sono astrattamente provviste. Semmai, è da vedere – ciò che, ovviamente, può farsi solo in concreto – quale, in quest’alternarsi di produzioni ed interpretazioni, sia il segno complessivamente lasciato dalle une sulle altre. La qual cosa è assai disagevole da determinare proprio in quanto non v’è una regola fissa che presieda alle loro relazioni, sempre più di frequente piuttosto affidate a congiunturali, pressanti interessi e pertanto governate da “regolarità” esse pure largamente… sregolate, ovverosia soggette a continue ridefinizioni e messe a punto, alla ricerca di faticosi, comunque precari, equilibri di ordine istituzionale, il cui conseguimento è reso vieppiù disagevole da una ormai vistosa, generalizzata confusione dei ruoli45.

5. Le incerte, inquietanti prospettive del rapporto tra produzione ed interpretazione costituzionale, avuto specifico riguardo alla “riforma della riforma”, in un contesto segnato da una tendenziale “decostituzionalizzazione” della Costituzione

A chi, poi, volesse da ultimo tentare (o, meglio, azzardare) una previsione circa i possibili futuri sviluppi delle relazioni tra produzione ed interpretazione costituzionale viene subito spontaneo dare il consiglio di non dir nulla o, comunque, di non affrettarsi a dichiararsi, tanto numerose e reciprocamente intrecciate sono le incognite da non consentire una pur sommaria rappresentazione del quadro che, già nel breve periodo, potrebbe delinearsi.

La prima di esse concerne il “dopo” rispetto al referendum che ha deciso le sorti della “maxiriforma” licenziata dalle Camere a fine anno scorso, quindi bocciata dal verdetto popolare. Un testo, questo, su cui – come si sa – sono piovute critiche praticamente da ogni parte e d’ogni fatta, che non hanno risparmiato un solo punto dell’articolato, del quale nondimeno una sola cosa mi parrebbe sicura: l’effetto perverso derivante dalla combinazione sinergica di due innovazioni da tale riforma introdotte, l’una concernente il procedimento di formazione delle leggi statali, col sottilissimo, labile riparto di competenze tra le due Camere, poggiante su basi materiali oggettivamente inconsistenti, l’altra riguardante la composizione della Corte (con l’insensato squilibrio fatto a beneficio della componente di derivazione parlamentare).

Per il primo aspetto, era da mettere in conto una crescita esponenziale dei ricorsi davanti alla Corte, non impedita dall’ingenua (ed incostituzionale46) previsione che avrebbe voluto sottratto alla cognizione della Corte stessa il giudizio sulla competenza dato nella sede parlamentare47. Per il secondo aspetto, poi, era da attendersi un’innaturale crescita del tasso di politicità dei giudizi48, peraltro ulteriormente incoraggiato ad innalzarsi dal bisogno, per la Corte vitale, di far luogo a forti selezioni delle cause al fine di tenere costantemente sotto controllo il livello delle controversie scrutinate nel merito49.

Uno scenario di certo non esaltante, che avrebbe potuto nondimeno essere rimesso in discussione (e auspicabilmente corretto) per il caso che si fosse avuta (o un domani si avesse) una nuova riforma della… “riforma della riforma” (è da vedere se idonea a prendere corpo col metodo non “pattizio” ultimamente invalso ovvero se coi più larghi consensi conseguibili). Ulteriori innovazioni costituzionali sembrano comunque opportune (e, forse, anzi, necessarie), malgrado il verdetto popolare non abbia confermato la “riforma della riforma”, se non altro al fine di rimediare a talune innegabili sviste ed inesattezze della revisione del 2001, prontamente segnalate in dottrina e fin qui alla meno peggio fatte oggetto di interventi “sananti” ad opera della giurisprudenza50.

Certo, perseverare negli errori del passato o tenere artificiosamente in vita disposizioni fatte male, scaricando quindi sulla giurisprudenza (e sulla pratica in genere) l’onere di porvi fin dove possibile riparo, non è, per molti versi, conveniente. E, però, il solo fatto di porre continuamente mano al rifacimento del quadro costituzionale potrebbe rivelarsi un rimedio peggiore del male, ulteriormente diffondendosi ed alimentandosi l’erronea credenza della sostanziale, complessiva51 inservibilità della Carta, sfibrata dalle operazioni cui viene senza sosta soggetta, esattamente così come lo è il corpo di una persona sottoposta a ripetuti, invasivi trattamenti chirurgici52.

Tutto ciò, peraltro, solo a prima vista sembra giocare nel senso di rafforzare la Corte a discapito di un legislatore che da se medesimo si delegittima e mortifica, col fatto stesso di rivedere di continuo, secondo congiunturali convenienze, i propri prodotti. In realtà, in un contesto siffatto hanno tutti da perdere; anzi, abbiamo tutti da perdere, dal momento che la ricaduta immediata, negativa, di siffatte vicende a carico della comunità governata è di tutta evidenza53. E il vero è che, quando la Costituzione si… decostituzionalizza, per il sol fatto dell’uso inflazionato, abnorme54, degli strumenti di normazione55, viene meno lo stesso terreno su cui possono essere ricercate soluzioni appaganti, sul piano positivo come pure su quello giurisdizionale (e della pratica giuridica in genere), degli interessi più largamente avvertiti. Una volta rotti gli argini, in conseguenza della loro continua ridefinizione sulla Carta, la pratica giuridica (a partire da quella che prende corpo per via di normazione) è naturalmente incoraggiata a non prestare osservanza a norme costituzionali che di lì a breve potrebbero essere modificate o rimosse, con la conseguenza di convertire in illecite le manifestazioni della pratica stessa nel frattempo venute alla luce. Ciò che, poi, può dare ulteriormente fiato a forme diffuse di disaffezione alle leggi (a partire, appunto, dalle leggi costituzionali), peraltro alimentate da usi non accorti o – diciamo pure – disprezzabili delle tecniche di normazione ai piani sottostanti a quello costituzionale56. In un contesto siffatto, la politica è portata a considerarsi constitutioni soluta, libera da vincoli di sorta e, per ciò stesso, ad affermarsi in modi assai varî, inusuali, non di rado discosti dai valori fondamentali ovvero con essi apertamente, irresponsabilmente contrastanti57.

La giurisprudenza, dal suo canto, in una congiuntura siffatta, va alla ricerca di punti fermi dai quali tenersi nei suoi articolati, non poco sofferti, sviluppi: punti che, non potendosi avere sulle sabbie mobili di un diritto costituzionale continuamente rifatto e reso, proprio per ciò, evanescente, sono visti nella stessa giurisprudenza pregressa, della quale – come si è dietro mostrato – si tenta un sostanziale (quanto però problematico) recupero, il più consistente possibile alle condizioni complessive di contesto.

La Costituzione – è stato fatto acutamente notare58 – è, più che un atto, un processo; è attraverso il suo incessante divenire. Ma quest’ultimo ha bisogno, per potersi esprimere al meglio, di prendere corpo attraverso innovazioni, sia normative che giurisprudenziali, poggianti comunque su basi solide. E, a questo fine, la stabilità della normazione (massime di quella costituzionale59), ancora prima della coerenza della giurisprudenza60, è condizione prima per un ordinato, armonico sviluppo dell’ordinamento, nell’equilibrio tra le due componenti essenziali dell’esperienza giuridica (la produzione e l’interpretazione), e – ciò che maggiormente importa – nella fedeltà rispetto ai valori fondamentali della Repubblica.

(12 luglio 2006)

Note

1 Controversa – come si sa – la distinzione tra i due tipi di legge, da alcuni nondimeno giudicata priva di pratico rilievo in ragione della identità delle procedure preposte per la loro formazione. Senza riprendere ora neppure i termini essenziali di una questione specie un tempo assai discussa, mi limito qui a far riferimento all’accezione usuale di revisione, siccome riferita a mutamenti formali ed espressi (per taluno, peraltro, i soli consentiti) alla Carta ed a norme costituzionali in genere preesistenti [in argomento, tra gli altri, C. Esposito, Costituzione, leggi di revisione della costituzione e “altre” leggi costituzionali, in Raccolta di scritti in onore di A.C. Jemolo, III, Milano 1962, 199 ss.; P. Barile-U. De Siervo, Revisione della Costituzione, in N.mo Dig. It., XV (1968), 782 s.; A. Pizzorusso, Fonti del diritto, in Commentario del codice civile, Disposizioni sulla legge in generale art. 1-9, a cura di A. Scialoja e G. Branca, Bologna-Roma 1977, 386 ss.; A. Cerri, Revisione costituzionale, in Enc. giur., XXVII (1991), 1 s.; R. Tarchi, Leggi costituzionali e di revisione costituzionale (1948-1993), in Commentario della Costituzione, fondato da G. Branca e continuato da A. Pizzorusso, Bologna-Roma 1995, 271 ss.; L. Paladin, Le fonti del diritto italiano, Bologna 1996, 166 ss.; V. Angiolini, Revisione costituzionale, in Dig./Disc. Pubbl., XIII (1997), 309 ss.; R. Guastini, Teoria e dogmatica delle fonti, in Trattato di diritto civile e commerciale, già diretto da A. Cicu e F. Messineo e continuato da L. Mengoni, Milano 1998, 357 ss.; A.A. Cervati, La revisione costituzionale ed il ricorso a procedure straordinarie di riforma delle istituzioni, in A.A. Cervati-S.P. Panunzio-P. Ridola, Studi sulla riforma costituzionale. Itinerari e temi per l’innovazione costituzionale in Italia, Torino 2001, 30 ss.; F. Sorrentino, Le fonti del diritto amministrativo, in Trattato di diritto amministrativo, diretto da G. Santaniello, Padova 2004, 63 ss.; T. Groppi, sub art. 138, in Commentario della Costituzione, a cura di R. Bifulco-A. Celotto-M. Olivetti, III, Torino 2006, in corso di stampa, par. 2 del paper].

2 … vuoi in ragione dell’ampiezza delle innovazioni, per ciò che attiene all’“area materiale” dalle stesse riguardata, e vuoi (e soprattutto) per la loro incisività, la profondità di scavo raggiunta in seno all’area medesima. Rileva, a tal proposito, la distinzione, per vero teoricamente insicura e tuttavia espressiva di talune tendenze riscontratesi nell’esperienza, tra revisioni in senso stretto, siccome riferite a modifiche ad oggetto circoscritto ed internamente omogeneo, e riforme, connotate invece da ampiezza di raggio ed organicità d’intervento (maggiori ragguagli sul punto, nel mio Revisioni formali, modifiche tacite della Costituzione e garanzie dei valori fondamentali dell’ordinamento, in Dir. soc., 4/2005, 451 ss.).

3 Dalla prospettiva assiologico-sostanziale ora adottata, le forme scemano di significato, pur non restando in tutto indifferenti, dal momento che anche leggi comuni (o altri atti ancora) e persino mere regolarità della politica non formalizzate possono rivelare il loro vero volto proteso all’affermazione di fatti di discontinuità costituzionale. Dove, invece, le forme mantengono rilievo è per il caso che siano caricate di complessive valenze, condizionando il modo stesso del loro riconoscimento. Così un documento costituzionale licenziato da un’assemblea costituente, per quanto in sé astrattamente compatibile coi valori fondamentali dell’ordine costituzionale preesistente, potrebbe assumere nell’immaginario collettivo i contorni propri degli atti fondativi di un nuovo ordine costituzionale, alimentando pratiche giuridiche (sia produttive che applicative) in tal senso orientate (v., nuovamente, sul punto la mia op. ult. cit., 464 ss.).

4 Ciò che, per la sua parte, dimostra, per un verso, quanto sia teoricamente arduo e praticamente disagevole tenere fino in fondo distinta, nei metodi e nelle forme, l’interpretazione costituzionale dall’interpretazione (di legge) “comune”, pur dandosi, a mia opinione, taluni tratti peculiari di ciascuna di esse (secondo quanto si è tentato di mostrare nei miei Principio di ragionevolezza e specificità dell’interpretazione costituzionale, in Ars interpretandi, 2002, 261 ss. e Interpretazione costituzionale e ragionevolezza, Relazione al Convegno su I rapporti civilistici nell’interpretazione della Corte costituzionale, organizzato dalla Società italiana degli studiosi del diritto civile, Capri 18-20 aprile 2006, in www.costituzionalismo.it. In argomento, un vivace scambio di idee si è, di recente, avuto tra G.U. Rescigno e R. Guastini: v., dunque, del primo, Interpretazione costituzionale e positivismo giuridico, in Dir. pubbl., 1/2005, 19 ss. e, nella stessa Rivista, la replica del secondo, Ancora sull’interpretazione costituzionale, 2/2005, 457 ss.). Per un altro verso, poi, il carattere “circolare” dell’interpretazione giuridica porta naturalmente (e ad un tempo) alla storicizzazione dell’interpretazione stessa ed alla sua costante, marcata ispirazione assiologica, nel senso che pure, di qui ad un momento, si preciserà meglio (in argomento, di recente, A.A. Cervati, A proposito di metodi valutativi nello studio del diritto costituzionale, in Dir. pubbl., 3/2005, 707 ss.).

5 Ciò che è singolarmente evidente con riguardo agli enunciati dalla stessa Carta rubricati come espressivi di “principi fondamentali”. E, tuttavia, il criterio dell’autoqualificazione – come la stessa giurisprudenza ha ripetutamente tenuto a precisare con riguardo a diversi ambiti tematici – non è mai fino in fondo risolutivo, norme etichettate come “fondamentali” potendo, in realtà, non rivelarsi tali (con specifico riguardo alla nostra Costituzione, il riferimento è agli artt. 7, II c., e 8, III c., dei quali è appunto discussa l’effettiva natura), così come, di rovescio, “fondamentali” possono apparire norme non risultanti dai primi articoli della Carta o, come che sia, non espressamente enunciate e però desumibili dall’osservazione dell’intero sistema.

Quel che, ad ogni buon conto, importa è che i principi fondamentali sono, appunto, norme (e non già disposizioni); e, siccome frutto d’interpretazione, si rendono riconoscibili unicamente alla condizione che si faccia luogo ad una non aprioristica considerazione dei materiali positivi al riguardo disponibili, senza alcuna assiomatica inclusione o esclusione (sui non pochi, gravi problemi riguardanti l’interpretazione dei principi fondamentali, v., da ultimo e nuovamente, il mio Interpretazione costituzionale e ragionevolezza, cit.).

6 Mi sono sforzato di argomentare questa tesi nel mio Revisioni formali, cit.

7 … che vede nella ragionevolezza un “principio architettonico del sistema”, secondo un’efficace espressione di L. D’Andrea, Ragionevolezza e legittimazione del sistema, Milano 2005.

8 … e nulla di più, la prova sicura dell’effettiva natura delle nuove norme, se in linea di continuità ovvero di discontinuità rispetto ai valori fondamentali, potendosi – come si diceva – avere e farsi apprezzare unicamente ex post, per il modo con cui esse si inverano nell’esperienza.

9 … nei limiti in cui se ne può discorrere: questione assai complessa, attorno alla quale si è ragionato in altre sedi, dove s’è fatto notare che d’interpretazione (propriamente) autentica è consentito dire unicamente per le “comuni” statuizioni costituzioni, e non pure per i principi fondamentali, ove si convenga che essa rientra nella disponibilità di chi, avendo il potere d’innovare a precetti normativi preesistenti (ciò che – come si sa – non può appunto aversi per i principi), può, allo stesso titolo, fissarne autoritativamente il senso.

Di qui, una prima conclusione – sulla quale, nondimeno, sarebbe opportuno tornare in altra sede a riflettere, a motivo delle non poche, rilevanti implicazioni da essa discendenti – secondo cui proprio attorno ai principi di base dell’ordinamento il confronto culturale prende le forme estremamente variabili di un “gioco” senza fine, nel corso del quale dunque non possono esservi né vincitori né vinti, a nessun soggetto dell’ordinamento od operatore istituzionale essendo dato il titolo di stabilire una volta per tutte quali sono e come sono fatti i principi. Solo la Corte costituzionale, nella sua veste di organo di chiusura dell’ordinamento, può – come si sa – enunciare “verità” di diritto costituzionale (positivamente ma non culturalmente) inoppugnabili, senza che tuttavia gli atti che le esprimono possano propriamente dirsi d’interpretazione autentica dei principi, salvo ad ammettere che essi siano portatori di un potere costituente permanente e non pure – come invece si deve – di un potere costituito, ancorché affatto peculiare per natura, manifestazioni, effetti. È pur vero ad ogni buon conto che, per il peculiare regime valevole per le decisioni conclusive dei giudizi di costituzionalità e l’autorevolezza che ad esse si accompagna, le soluzioni date dalla Corte alle questioni che le sono sottoposte si pongono quali strumenti privilegiati, seppur non esclusivi, d’interpretazione costituzionale; come tali, idonee a fortemente condizionare gli indirizzi che vengono in concreto a formarsi in seno ai processi interpretativi. E non è inopportuno rammentare come in dottrina sia stata da molti patrocinata l’idea (assai discutibile) che le decisioni stesse siano da annoverare tra le fonti del diritto (opinione, ancora da ultimo, avvalorata dallo stesso Presidente A. Marini, nell’intervento introduttivo al Convegno su I rapporti civilistici nell’interpretazione della Corte costituzionale, cit.), mentre taluno (A. Spadaro, Le motivazioni delle sentenze della Corte come “tecniche” di creazione di norme costituzionali, in AA.VV., La motivazione delle decisioni della Corte costituzionale, a mia cura, Torino 1994, 356 ss.) si è spinto fino al punto di considerarle come produttive di vere e proprie norme costituzionali.

10 Torna – come si vede – nuovamente la distinzione tra i due tipi di legge (costituzionale e di revisione), cui si è dietro fatto cenno.

11 Per questa (per vero, schematica e il più delle volte solo tendenziale) distinzione, v., part., G. Silvestri, Spunti di riflessione sulla tipologia e sui limiti della revisione costituzionale, in Studi in onore di P. Biscaretti di Ruffia, II, Milano 1987, 1188 ss.

12 Dei connotati e della complessiva funzione delle leggi d’interpretazione autentica (ma con specifica attenzione alle leggi comuni), v., tra gli altri, G. Verde, L’interpretazione autentica della legge, Torino 1997; A. Gardino Carli, Il legislatore interprete. Problemi attuali in tema di interpretazione autentica delle leggi, Milano 1997; AA.VV., Le leggi di interpretazione autentica tra Corte costituzionale e legislatore, a cura di A. Anzon, Torino 2001; A. Pugiotto, La legge interpretativa e i suoi giudici. Strategie argomentative e rimedi giurisdizionali, Milano 2003.

13 È stato, ancora di recente, opportunamente rammentato da G. Zagrebelsky, nel discorso fatto in occasione della cerimonia tenutasi in Campidoglio il 22 aprile 2006 per i Cinquanta anni di attività della Corte costituzionale, che “la legge della vita buona delle costituzioni è lo sviluppo nella continuità. Lo strumento normale è la giurisprudenza; l’emendamento è uno strumento eccezionale”. Aggiungerei, generalizzando, che lo strumento normale è l’interpretazione, quale che sia la fonte da cui provenga, tanto più laddove idonea ad aggregare a sé i più larghi e radicati consensi.

14 Procedure che, pur essendo al tempo giudicate le più idonee allo scopo, possono successivamente rivelarsi non più adeguate, sì da richiedere di essere riviste al fine di mantenere costante il livello di tutela dei valori. Su quale sia il metro giusto per un apprezzamento siffatto e quali, dunque, le condizioni e i limiti ai quali soggiacciono le innovazioni alle metanorme concernenti i mutamenti costituzionali è un punto che non può tuttavia essere ora neppure sfiorato (perspicui rilievi al riguardo, di recente, in S. Staiano, La legge di revisione: crisi e trasfigurazione del modello costituzionale, in AA.VV., La garanzia delle opposizioni parlamentari nella democrazia maggioritaria, a cura di V. Baldini, Satura ed., Napoli 2006, 21 ss. V., inoltre, A. Vuolo, Contenuto della rigidità e ipotesi di modifica dell’articolo 138 della Costituzione, in AA.VV., Giurisprudenza costituzionale e principî fondamentali. Alla ricerca del nucleo duro delle Costituzioni, a cura di S. Staiano, Torino 2006, 787 ss.).

15 Sull’insana tendenza, da noi ultimamente affermatasi, a far luogo a riforme costituzionali di parte, con le quali cioè si faccia un “uso congiunturale” degli strumenti di normazione (e, di riflesso, della stessa Costituzione), v., volendo, i miei Il federalismo all’italiana e l’uso “congiunturale” della Costituzione, e Devolution, “controriforma” del titolo V e uso congiunturale della Costituzione, ovverosia quando le “ragioni” della politica offuscano la ragione costituzionale, entrambi in www.forumcostituzionale.it, nonché, più di recente, A proposito della formazione del Governo in tempi di “ingorgo” istituzionale (e dell’auspicata ripresa del processo riformatore con metodo bipartisan), in www.federalismi.it, 8/2006. Un freno all’ulteriore radicarsi di siffatta tendenza, specie nella presente congiuntura politica, potrebbe venire da una modifica dell’art. 138, quale peraltro da molti auspicata, con cui si stabilisca che le leggi costituzionali e di revisione costituzionale possono vedere la luce unicamente se approvate a maggioranza qualificata. Ciò che, poi, in buona sostanza, “sdrammatizzerebbe” il senso e l’effetto della prova referendaria (laddove considerata ugualmente possibile), specie per l’aspetto della deriva plebiscitaria cui potrebbe dar luogo, ogni qual volta dovesse appuntarsi su leggi di “maxiriforma”, dal contenuto eterogeneo, o, come che sia, essere indebitamente caricata di valenze politiche legate alle contingenze.

16 Altro ancora è, poi, l’intensità prescrittiva posseduta dai principi e dipendente dalla loro struttura nomologica, come si sa fatta a maglie larghe, sì da non risultare particolarmente stringente nei riguardi dei processi interpretativi che sulla struttura stessa si impiantano e svolgono. Senza, peraltro, alcuna stranezza: una cosa è, infatti, il riscontro dell’attitudine dei principi a porsi – come s’è detto – a fine della normazione in genere (e della revisione costituzionale in ispecie) ed altra cosa la misurazione della capacità posseduta dai principi stessi di dare un orientamento (se non proprio un ordine) ai processi interpretativi, sia a quelli che precedono e sollecitano la produzione giuridica, ai varî piani e gradi in cui si manifesta, e sia a quelli che si realizzano in sede applicativa (e, segnatamente, davanti ai giudici).

17 Che, poi, lo scrutinio stesso non si abbia, vuoi per ragioni legate alla struttura degli enunciati ed alle tecniche interpretative ad essa applicate e vuoi per più generali e risolutive ragioni di contesto storico-politico, è un fatto, su cui pure si tornerà sotto altro aspetto tra non molto, che nulla toglie all’accezione forte dei limiti alla revisione qui nuovamente proposta (ma v., sul punto, gli svolgimenti che subito seguono nel testo).

18 Di un premierato “all’italiana” ha, di recente, discorso A. Spadaro, Il premierato “all’italiana”. Il caso singolare di un Primo Ministro sempre dimissionario per mozione di sfiducia “respinta”, intervento al convegno su Cattolicesimo italiano e riforme costituzionali (1948-2006), Roma 5-6 maggio 2006, in paper.

19 Maggiori ragguagli sul punto, ora, nel mio Revisioni costituzionali e sviluppi della forma di governo, Relazione al Convegno su La revisione costituzionale e i suoi limiti. Teoria costituzionale, diritto interno ed esperienze straniere, a cura di S. Gambino, Cosenza 22-23 maggio 2006.

20 Poco considerato – per strano che possa sembrare – il ruolo giocato dalle consuetudini, sia di quelle interpretativo-specificative che di quelle integrative, del dettato costituzionale. L’esperienza, invece, si alimenta e rinnova incessantemente anche (e soprattutto) in forza dell’innesto fecondo di regole non scritte in genere (e consuetudinarie in ispecie) sulla trama del diritto scritto (maggiori svolgimenti sul punto, nel mio Scrittura costituzionale e diritto costituzionale non scritto, in Dir. soc., 2/2004, 237 ss.).

21 … o, meglio, al processo interpretativo-attuativo ovvero al processo interpretativo-applicativo. È chiaro, infatti, che la stessa normazione costituzionale è preceduta e determinata da fatti interpretativi, comunque essenziali all’esperienza giuridica in ogni sua espressione. A seguito dell’adozione degli atti di revisione possono poi avviarsi tanto processi di ulteriore produzione giuridica (specie, ma non esclusivamente, ai piani subcostituzionali), ora a completamento ed ora in attuazione degli atti stessi, quanto processi a finalità applicativa, ad opera dei pratici del diritto (giudici in testa). Sulla distinzione tra attuazione, applicazione (e figure affini), v., part., M. Ainis, La Costituzione e i suoi destinatari: i concetti di “applicazione”, “attuazione”, “esecuzione” ed “osservanza” delle norme costituzionali, in Cinquantenario della Repubblica italiana, Quad. della Rass. parl., Milano 1997, 157 ss.

22 Ancora una testimonianza, come si vede, del ridotto (ancorché non in tutto insignificante) rilievo dell’original intent manifestato in sede di confezione degli atti di revisione.

23 Il punto è stato già toccato in precedenti riflessioni (v., ancora da ultimo, il mio Interpretazione costituzionale e ragionevolezza, cit.).

24 Non è riuscita a farsi largo la tesi, sostenuta da un’agguerrita dottrina (M. Luciani, L’antisovrano e la crisi delle costituzioni, in Riv. dir. cost., 1996, 124 ss., spec. 136 ss.; U. Allegretti, Il problema dei limiti sostanziali all’innovazione costituzionale, in AA.VV., Cambiare costituzione o modificare la Costituzione?, a cura di E. Ripepe e R. Romboli, Torino 1995, 29; M. Dogliani, Potere costituente e revisione costituzionale, in Quad. cost., 1995, 7 ss.), che vorrebbe storicamente esaurita la nozione (e funzione) di potere costituente, per effetto dell’ormai acclarata affermazione del modello culturale e positivo proprio delle liberaldemocrazie, conformemente al quale ogni innovazione costituzionale sarebbe comunque tenuta a mostrarsi pienamente rispettosa dei diritti fondamentali e dei principi di struttura in genere che, in nome dei diritti stessi, connotano gli ordinamenti di democrazia occidentale.

In disparte, tuttavia, ogni riserva che può argomentatamente farsi in merito alla generalizzazione del “tipo” di Costituzione invalso in siffatti ordinamenti, a fronte delle perduranti (ed anzi vieppiù accentuate) differenze riscontrabili rispetto ad altri “tipi”, specie di quelli propri di ordinamenti nei quali si dà un intreccio fitto ed indissolubile tra fattore politico e fattore religioso, non poche sono le testimonianze offerte dalla storia di evoluzioni per saltus in seno agli stessi Paesi di tradizioni liberaldemocratiche. Indipendentemente da ciò, è comunque innegabile che gli atti di revisione costituzionale possono in ogni tempo, astrattamente, essere sottoposti a quel giudizio di validità al quale sono, invece, per loro natura, sottratte le norme iscritte dalla mano dello stesso Costituente. E tanto basta a tener fermo il ragionamento che si viene facendo nel testo.

25 O, meglio, un rilievo siffatto può muoversi da un punto di vista meramente culturale, non positivo, facendosi col tempo notare l’inadeguatezza delle soluzioni normative iscritte sulla Carta, sì da consigliarsene appunto l’aggiornamento. Altro è però la proposta, da questa o quella parte avanzata, di far luogo a più o meno ampie revisioni della Carta stessa ed altro ancora l’impossibile giudizio d’invalidità formulabile a carico di alcune sue norme.

26 Sulla dialettica tra maggioranza ed opposizioni, specie nei suoi più marcati connotati e recenti sviluppi, nella ormai incontenibile lett., v., per tutti (ed anche per risalenti indicazioni), A. Saitta, L’oscillazione del pendolo. Maggioranza ed opposizioni nella democrazia maggioritaria italiana, Milano 2004 e G.G. Carboni, Alla ricerca di uno statuto per l’opposizione parlamentare, Torino 2004. Quanto, poi, alle garanzie riconoscibili alle seconde, in aggiunta agli scritti appena richiamati, v., da ultimo, AA.VV., La garanzia delle opposizioni parlamentari nella democrazia maggioritaria, cit.

27 Non si trascuri che il pur circoscritto recupero di siffatte interpretazioni è, non di rado, agevolato dal fatto che esse, almeno in parte, erano condivise in seno alla stessa maggioranza da forze politiche rimaste nondimeno minoritarie su questo o quel punto dell’atto di riforma. Alle volte, invero, la disciplina attuativa del dettato costituzionale revisionato contiene taluni incisi che ricordano gli obiter dicta immessi a forza nella parte motiva delle pronunzie giudiziali, che danno testimonianza di opinioni minoritarie manifestate in seno al collegio, alle quali poi non di rado si fa in un momento successivo richiamo al fine di giustificare un mutamento di rotta nell’indirizzo giurisprudenziale. Come si viene dicendo, anche sul piano delle esperienze di normazione (e sia pure, ovviamente, coi dovuti adattamenti), si ha talvolta qualcosa di simile.

28 A parte revisioni ormai indiscusse o, per l’aspetto ora specificamente considerato, prive di rilievo alcuno (si pensi, ad es., all’“innocua” separazione del Molise dall’Abruzzo), in genere le modifiche concernenti istituti caratterizzanti la forma di governo assai di rado riescono ad essere portate all’attenzione della Corte (si considerino, tra le altre, le novità riguardanti il potere di scioglimento delle Camere negli ultimi mesi del mandato presidenziale o la concessione dell’amnistia e dell’indulto o, ancora risalendo, la durata in carica dei giudici costituzionali). Per vero, la Corte ha avuto modo di dire la sua su questioni di cruciale rilievo concernenti la “materia” delle relazioni istituzionali (specie in occasione dei conflitti ex art. 68, in ordine alle vicende del rapporto fiduciario e su altro ancora: su ciò, v., ora, il quadro di sintesi che è in AA.VV., La ridefinizione della forma di governo attraverso la giurisprudenza costituzionale, a mia cura, Napoli 2006). Ancora da ultimo (con la sent. n. 12 del 2006), e sia pure con riferimento a questioni di diritto regionale, la Consulta ha avuto l’opportunità di svolgere articolati e raffinati [ancorché non in tutto condivisibili: v., volendo, talune riserve e perplessità manifestate nella mia nota dal titolo Il cappio alla gola degli statuti regionali (a margine di Corte cost. n. 12 del 2006 e di altre pronunzie recenti in tema di autonomia statutaria), in forum di Quad. cost., in rete; cfr. al mio il punto di vista pure ivi manifestato da M. Timiani, Statuti regionali: un nuovo tassello sulla forma di governo] ragionamenti di ordine generale sui “modelli” di governo e sulle loro possibili varianti tipologiche, con notazioni peraltro suscettibili di essere un domani, sia pure in parte, utilizzate, laddove dovesse presentarsene l’occasione, anche per il piano dell’esperienza statale.

È un fatto, tuttavia, che le maggiori opportunità di pronunziarsi sulle norme di revisione (così come sulle leggi in genere) sono date alla Corte a seguito della proposizione di questioni di legittimità costituzionale in via incidentale; proposizione che – com’è assai noto – assai problematicamente può aversi per la “materia” della forma di governo, in ragione delle obiettive difficoltà a che si impianti una lite giudiziaria che la concerna in alcune sue manifestazioni (se n’è, ancora da ultimo, discusso, con specifico riguardo alle leggi elettorali e ad altre leggi ancora, in occasione del Seminario del Gruppo di Pisa su Le zone d’ombra della giustizia costituzionale. I giudizi sulle leggi, svoltosi a Genova il 10 marzo 2006, alcuni dei cui contributi possono vedersi in www.giurcost.org).

29 In argomento, di recente, E. Grosso, Corte costituzionale e revisione costituzionale, in AA.VV., Corte costituzionale e processi di decisione politica, a cura di V. Tondi della Mura-M. Carducci-R.G. Rodio, Torino 2005, 150 ss.

30 Ho avuto, ancora di recente, modo di intrattenermi sul punto nel mio Revisioni costituzionali e sviluppi della forma di governo, cit., par. 3.

31 L’osservazione è, infatti, generalizzabile, dal momento che anche il rinnovo della legislazione comune e della normazione subcostituzionale in genere a ritmi incalzanti fa scemare la capacità rigenerativa di sensi degli enunciati costituzionali, di cui la normazione stessa è astrattamente dotata, in ragione del carattere “circolare” che – come si sa – è proprio dei processi interpretativi.

32 Un ruolo nient’affatto secondario ha al riguardo giocato l’infittirsi del contenzioso costituzionale in via d’azione, conseguente alla riforma del 2001, forse con eccessivo ottimismo giudicato in seno alla stessa Corte come passeggero e destinato dunque, almeno in parte, a contrarsi, anche grazie all’opera di chiarificazione del quadro posta in essere dalla Consulta (emblematico il giudizio datone dal Presidente A. Marini, in occasione della conferenza stampa relativa al 2005). In realtà, una serie nutrita di ragioni, sulle quali non è ora possibile intrattenersi, spinge piuttosto a considerare come endemica la crescita del contenzioso in parola e, con essa, la sostanziale trasformazione della Corte da garante dei diritti fondamentali (per il tramite dei giudizi sulle leggi) in arbitro dei conflitti politici, anche nelle loro manifestazioni lungo l’asse delle relazioni tra Stato e Regioni (su ciò, per tutti, E. D’Orlando, La funzione arbitrale della Corte costituzionale tra Stato e Regioni: verso una convergenza tra Verfassungsgerichtsbarkeit e Staatsgerichtsbarkeit?, in AA.VV., La riforma del titolo V e la giurisprudenza costituzionale, a cura di E. Bettinelli-F. Rigano, Torino 2004, 374 ss.). Tra le ragioni in parola, per ciò che è qui di specifico interesse, va annoverato un marcato appannamento del quadro costituzionale (che, in qualche punto, si traduce in una vera e propria oscurità dello stesso), unitamente alla fluidità dei rapporti tra Stato e Regioni (e autonomie locali) da esso prefigurati, l’uno e l’altra spianando la via ad orientamenti vistosamente “creativi” della giurisprudenza, secondo quanto si tenterà di mostrare con esempi subito appresso nel testo.

33 Anche su ciò, non v’è una regola fissa, l’esperienza prestandosi ad essere osservata da angoli visuali diversi: per un verso, la consistenza delle “innovazioni” introdotte in sede interpretativa parrebbe potersi apprezzare solo col tempo, grazie all’accumulo ed all’affinamento della giurisprudenza; per un altro verso, però, la spinta ed il verso impressi alla formazione di nuovi indirizzi interpretativi vengono non di rado proprio dalle prime letture, incoraggiate a farsi strada e ad affermarsi dalle strutturali aperture del dettato costituzionale.

34 È con specifico riguardo a questa pronunzia che si è discorso della “riscrittura” del titolo V (A. Morrone, La Corte costituzionale riscrive il Titolo V?, in www.forumcostituzionale.it), espressione poi entrata in uso ed estesa anche ad ambiti diversi da quello dalla stessa originariamente riguardato [la formula della “reviviscenza” del parallelismo è, poi, nel mio Il parallelismo “redivivo” e la sussidiarietà legislativa (ma non regolamentare…) in una storica (e, però, solo in parte soddisfacente) pronunzia (nota a Corte cost. n. 303 del 2003), in www.forumcostituzionale.it].

35 Allocazioni entrambe che possono, peraltro, trovarsi sottoposte a forti temperamenti ed andare incontro a numerose, rilevanti “eccezioni”, ove si consideri che, per un verso, l’esercizio “sussidiario” di funzioni amministrative da parte dello Stato porta con sé a rimorchio il corrispondente potere di legislazione, rendendo pertanto mobili i confini dei campi materiali fissati nell’art. 117, e che, per un altro verso, in nome di non meglio precisate esigenze unitarie, le funzioni amministrative trattenute ab initio a livelli istituzionali superiori a quello comunale ovvero riportate in capo ai primi in un momento successivo ai loro “conferimenti” possono essere talmente consistenti da vanificare in buona sostanza l’intento di “devoluzione” manifestato dall’autore della riforma. Si aggiunga, poi, che la laconicità del quadro rende estremamente disagevole la difesa dell’autonomia, specie con riguardo ai Comuni, che non dispongono di strumenti efficaci di garanzia (in particolare, avverso le leggi di Stato e Regione che non si conformino all’indicazione di tendenza enunciata nella Carta novellata). Palesemente inadeguate, ancorché per vero non disprezzabili, le previsioni ora fatte dall’art. 9 della legge La Loggia, nondimeno espressive di un bisogno da tempo, largamente, avvertito di partecipazione degli enti territoriali minori ai giudizi davanti alla Corte, che tuttavia fatica a farsi strada ed a specchiarsi in soluzioni normative pienamente conformi al valore di autonomia. Non si trascuri, poi, che l’art. ora richiamato non assicura la partecipazione stessa, limitandosi a darvi corpo unicamente al momento (ed al fine) dell’esercizio dell’azione d’incostituzionalità, senza che si dia alcuna garanzia di “seguito” alle sollecitazioni al riguardo provenienti dai soggetti esponenziali degli enti territoriali minori.

36 … al punto che si sono lucidamente qualificati come pressoché “interstiziali” gli ambiti rimessi alla esclusiva coltivazione delle Regioni (G. Tarli Barbieri, I rapporti tra la legislazione statale e la legislazione regionale, in AA.VV., La riforma del titolo V e la giurisprudenza costituzionale, cit., 256; ulteriori riferimenti ed indicazioni sul punto possono aversi dai miei Riforma del titolo V ed esperienze di normazione, attraverso il prisma della giurisprudenza costituzionale: profili processuali e sostanziali, tra continuo e discontinuo, in www.federalismi.it, 18/2005 e Giudizi sulle leggi in via principale e giurisprudenza costituzionale, a seguito della riforma del titolo V (“modello” ed esperienza a confronto), in www.forumcostituzionale.it, nonché da M. D’Amico, Le zone d’ombra nel giudizio di legittimità costituzionale in via principale, in AA.VV., Le zone d’ombra della giustizia costituzionale. I giudizi sulle leggi, cit.; B. Caravita, Lineamenti di diritto costituzionale federale e regionale, Torino 2006, 132 ss. e M. Belletti, I criteri seguiti dalla Consulta nella definizione delle competenze di Stato e Regioni ed il superamento del riparto per materie, in www.forumcostituzionale.it; G. Scaccia, Il riparto delle funzioni legislative fra Stato e Regioni, in AA.VV., Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali. Parte generale, a cura di G. Corso e V. Lopilato, Milano 2006, 1 ss., spec. 20 ss. V., infine, il Terzo rapporto annuale sullo stato attuale del regionalismo in Italia, Milano 2005). Per i profili teorici legati all’interpretazione delle nuove materie, cfr., poi, i non coincidenti punti di vista di A. Ruggeri-C. Salazar, Le materie regionali tra vecchi criteri e nuovi (pre)orientamenti metodici d’interpretazione, in Scritti in memoria di L. Paladin, IV, Napoli 2004, 1943 ss. e, pure ivi, R. Bin,“Problemi legislativi e interpretativi nella definizione delle materie di competenza regionale”. Rileggendo Livio Paladin dopo la riforma del Titolo V, I, 295 ss. (del quale ultimo v., inoltre, I criteri di individuazione delle materie, relaz. al Convegno su Le prospettive della legislazione regionale, Milano 26-27 gennaio 2006, in www.forumcostituzionale.it e Materie e interessi: tecniche di individuazione delle competenze dopo la riforma del Titolo V, in www.astridonline.it). Adde: F.S. Marini, I criteri di interpretazione delle materie, in AA.VV., Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali, cit., 77 ss.

37 Delle materie “non materie” ha discorso part. A. D’Atena, Materie legislative e tipologia delle competenze, in Quad. cost., 1/2003, 15 ss. Di “norme-valori” tratta, invece, E. Follieri, Le funzioni amministrative nel nuovo Titolo V della parte seconda della Costituzione, in Le Regioni, 2-3/2003, 439 ss., spec. 451 ss. Sulle competenze “trasversali” dello Stato, v., poi, tra gli altri, G. Scaccia, Le competenze legislative sussidiarie e trasversali, in Dir. pubbl., 2/2004, 461 ss.; G. Arconzo, Le materie trasversali nella giurisprudenza della Corte costituzionale dopo la riforma del Titolo V, in AA.VV., L’incerto federalismo. Le competenze statali e regionali nella giurisprudenza costituzionale, a cura di N. Zanon e A. Concaro, Milano 2005, 181 ss.; M. Picchi, L’autonomia amministrativa delle Regioni, Milano 2005, 438 ss.; B. Caravita, Lineamenti, cit., 147 ss.; F. Modugno, La posizione e il ruolo della legge statale nell’ordinamento italiano, in www.issirfa.cnr.it, par. 3.

38 Deve far riflettere la circostanza secondo cui delle interferenze in parola si discorra insistentemente proprio nell’attuale contesto segnato dalla inversione della tecnica di riparto delle materie e, più in genere, da una tendenziale valorizzazione dell’autonomia, in linea con l’indicazione di valore contenuta nell’art. 5 della Carta, laddove il fenomeno era assai meno di frequente rilevato in passato. Ciò che la dice lunga a riguardo del disegno pazientemente e coerentemente messo in atto dalla Consulta e complessivamente volto – come si viene dicendo – al recupero a vantaggio dello Stato di “spicchi” o “settori” di materie suscettibili di essere in astratto attratti alla competenza regionale. La tecnica allo scopo frequentemente adoperata è, infatti, quella di sminuzzare materie un tempo unitariamente considerate, trattenendone alcuni importanti “pezzi” alla disciplina (piena ovvero concorrente) dello Stato (emblematica la vicenda dei lavori pubblici, per come fatti oggetto di complessiva riconsiderazione dalla già cit. sent. n. 303 del 2003). Ed è da chiedersi se sia metodicamente accettabile un indirizzo interpretativo che, con una certa disinvoltura, ignora il dato storico-positivo costituito dall’originaria menzione di una data materia nella Carta, vale a dire dalla sua qualificazione come unitaria, ferma restando ovviamente la possibilità che “porzioni” della materia stessa possano essere non assegnate alla esclusiva disciplina della Regione. In via tendenziale, tuttavia, l’esito dovrebbe giocare a vantaggio della Regione stessa, e non pure – come invece il più delle volte si ha – a suo danno.

39 Su tutto ciò, v., nuovamente ed anche per indicazioni di lett. variamente orientata, le mie opp. ultt. citt.

40 Un quadro assai articolato delle non poco accentuate divaricazioni riscontrabili tra modello ed esperienza in fatto di controlli può ora vedersi nei contributi al Seminario su Le zone d’ombra della giustizia costituzionale. I giudizi sulle leggi, cit. (ed ivi, part., l’ampia relazione introduttiva di M. D’Amico, sopra cit., nonché gli interventi di F. Furlan, I vizi denunciabili; S. Agosta, “Soggetti” ed “oggetti” del giudizio in via principale al banco di prova: i chiaroscuri della giurisprudenza costituzionale, e F. Marone, La dinamica processuale e gli effetti delle decisioni nei giudizi di legittimità costituzionale in via principale). Forse, la punta più vistosa del perdurante squilibrio sussistente nella condizione processuale di Stato e Regione si ha sul terreno dei vizi dall’uno e dall’altra denunziabili davanti alla Corte (su di che, in aggiunta agli autori ora richiamati, v., per tutti, C. Padula, L’asimmetria nel giudizio in via principale. La posizione dello Stato e delle Regioni davanti alla Corte costituzionale, Padova 2005).

41 Se ci si pensa, la Corte ha fatto (e fa), in buona sostanza, quell’opera di “restaurazione” che, secondo un’argomentata ricostruzione teorica (ancora G. Silvestri, Spunti di riflessione sulla tipologia e sui limiti della revisione costituzionale, cit., 1183 ss., spec. 1206), si pone a limite delle stesse leggi di revisione costituzionale…

42 Emblematicamente rappresentativo di siffatta tendenza l’utilizzo congiuntamente fatto, in prima applicazione della riforma, sia della vecchia che della nuova (o, meglio, rinnovata) Costituzione, quale parametro nei giudizi aperti, rispettivamente, dalle Regioni e dallo Stato prima della riforma e decisi a seguito dell’entrata in vigore di questa, essendosi ritenuto di dover dare un diverso rilievo (sia sostanziale che processuale) allo ius superveniens costituzionale, in ragione della provenienza e delle modalità di ricorso. Ciò che, poi, si è tradotto in un ulteriore fattore di squilibrio nel trattamento riservato agli enti suddetti, sol che si consideri che l’assunzione a parametro del vecchio riparto delle materie (e potestà in genere) ha complessivamente penalizzato le Regioni, a motivo del fatto che esso appare meno benigno per l’autonomia rispetto al nuovo. Per fortuna, si è trattato di un’esperienza di passaggio, non priva nondimeno di un suo complessivo (e negativo) significato, se si pensa che – malgrado il mutamento di quadro costituzionale – la giurisprudenza si richiama ad ogni modo ai propri precedenti, che dunque pesano sull’interpretazione anche del nuovo quadro.

43 Esattamente così com’era già toccato in sorte alla prima delle leggi Bassanini, per la parte in cui aveva tentato (per la verità, abilmente) di far luogo ad un’“anticipata” adozione della tecnica rovesciata di riparto delle materie tra Stato e Regioni, finendo tuttavia col dar vita ad un assetto sostanzialmente non compatibile né con la vecchia (ed al tempo ancora vigente…) né con la nuova (futura…) Costituzione.

44 Non si trascuri, poi, la circostanza per cui, pur laddove il quadro costituzionale rimanga formalmente immutato, ugualmente gli enunciati di cui esso si compone sono chiamati a caricarsi di sempre nuovi significati man mano che si porta avanti il processo volto alla loro attuazione. Il ruolo complessivamente esercitato dalle leggi (e dagli atti in genere) allo scopo adottati è innegabile, corposo, alle volte persino risolutivo (specie in relazione agli enunciati costituzionali afflitti dalle maggiori carenze di forma e di sostanza). E basti solo al riguardo tenere a mente quale considerazione sia stata data in giurisprudenza alla legge La Loggia, contenente la prima, “organica” (ancorché incompiuta…) disciplina di attuazione della riforma del 2001.

45 Innaturali manifestazioni di esercizio “sussidiario” di funzioni si hanno – come si sa – ormai da tempo e praticamente per ogni punto della trama istituzionale: lungo l’asse dei rapporti tra gli organi della direzione politica, in quello che collega questi ultimi con gli organi di garanzia, nei rapporti tra Stato ed autonomie, ecc.

46 … in rapporto al principio della supremazia della Costituzione, incrinato dalla precostituzione di una “zona franca” di siffatta natura ed estensione (una rapida notazione sul punto è nella mia Presentazione del Seminario su Le zone d’ombra della giustizia costituzionale. I giudizi sulle leggi, cit.).

47 Previsione che, nondimeno, lo stesso giudice delle leggi avrebbe potuto sottoporre ad interpretazione “adeguatrice”, determinandosi nel senso che l’insindacabilità del verdetto sulla competenza valesse per ogni sede diversa da quella del giudizio di costituzionalità (non ci si nasconde, tuttavia, il carattere probabilmente forzoso di un ragionamento siffatto).

48 Rilievo largamente diffuso (da ultimo e per tutti, M. Cartabia, La Corte costituzionale nella riforma: giurisdizione delle libertà o arbitro del “federalismo”?, in Quad. cost., 1/2006, 103 ss. Di contro, ad avviso di B. Caravita, Lineamenti, cit., 257, dalla nuova composizione della Corte non si sarebbero avuti “insopportabili sconvolgimenti”, pur riconoscendosi che “i criteri di composizione della Corte hanno finora dimostrato di essere sufficientemente equilibrati”).

Qui, si ha forse la più visibile ed emblematica conferma di quanto si diceva poc’anzi a riguardo delle difficoltà che si danno in ordine all’assoggettamento a giudizio di costituzionalità delle leggi di revisione, perlomeno in alcune loro parti o disposizioni. Per un verso, l’invalidità della norma che faceva luogo al rifacimento della composizione della Corte avrebbe potuto essere provata in modo pieno unicamente a seguito del riscontro dei nuovi indirizzi sulla sua base venutisi a formare nella giurisprudenza (riscontro scivolosissimo ed opinabilissimo, specie per ciò che concerne la “misurazione” del tasso di politicità dei singoli giudizi e degli stessi nel loro complesso). Per un altro e più risolutivo verso, poi, l’accertamento avrebbe dovuto aversi ad opera della stessa Corte (è da pensare, nella sua nuova composizione). Ciò che, ovviamente, non si sarebbe avuto.

49 Ancora di recente (in occasione del Convegno del Gruppo di Pisa su Corte costituzionale e processi di decisione politica, cit.), si è da molti rilevato che il tasso di “politicità” dei giudizi di costituzionalità risulta essere, già al presente, talora eccessivo. Rilievo critico, questo, che tuttavia non prova alcunché (proprio perché prova… troppo), sol che si consideri la complessiva capacità di tenuta del nostro sistema di giustizia costituzionale (che – vorrei qui senza alcuna ostentazione rammentare – ci è, come si sa, da molti invidiato), capacità che è seriamente da temere potesse preservarsi e trasmettersi anche per l’avvenire nell’eventualità che il nuovo testo costituzionale avesse superato lo scoglio referendario.

50 … specie per ciò che attiene al riparto delle materie tra Stato e Regioni o a quel vero e proprio “rovo terminologico” e “balletto” di qualificazioni – secondo talune azzeccate, pungenti espressioni di R. Bin, La funzione amministrativa nel nuovo Titolo V della Costituzione, in Le Regioni, 2-3/2002, 369 ed A. D’Atena, La difficile transizione. In tema di attuazione della riforma del Titolo V, pure ivi, 308 ss.) – riguardanti le funzioni amministrative.

51 Insisto particolarmente sulla delegittimazione che da pratiche siffatte immediatamente deriva a carico della Carta, anche (e in primo luogo) nei suoi valori fondamentali, oltre che nelle norme (sia sostantive che organizzative) apparentemente non toccate dai mutamenti costituzionali ma, in realtà, da essi ugualmente, inevitabilmente riguardate.

52 Sono, ancora di recente, tornato ad intrattenermi sul punto nel mio Revisioni costituzionali e sviluppi della forma di governo, cit., spec. l’ult. par.

53 È superfluo qui rilevare il carattere miope, riduttivo e forzoso ad un tempo, della pur diffusa tendenza dottrinale volta a riguardare ai rapporti tra Corte e legislatore (ed altri operatori) dalla esclusiva ed assorbente prospettiva della forma di governo, laddove, unitamente a questa, è soprattutto immediatamente coinvolta, nella sua stessa essenza, la forma di Stato: col rischio, alle volte stranamente sottostimato, di una complessiva torsione ordinamentale, idonea ad investire i valori fondamentali ed a travolgere, con essi, le strutture portanti dell’edificio costituzionale.

54 Non penso ora a discipline costituzionali di “manutenzione” – come sono state efficacemente chiamate (A. D’Atena, La nuova riforma del titolo V, la Costituzione a rigidità debole ed il bipolarismo di coalizione, in Le Regioni dopo il big bang. Il viaggio continua, Milano 2005, 317 ss.) –, con le quali prendono cioè corpo revisioni ad oggetto circoscritto, bensì ad innovazioni a largo raggio, tanto più se venute alla luce con quel metodo non “convenzionale” di cui si è dietro detto.

55 … a partire, appunto, da quelli costituzionali, ma anche da quelli comuni. E, invero, forse si è ancora oggi poco riflettuto a riguardo del vulnus recato alla rigidità costituzionale dal rinnovo a ritmi frenetici della legislazione ordinaria che, non di rado, si traduce in una vera e propria denegata giustizia costituzionale, trovandosi la Corte obbligata a rimandare indietro, anche più volte, questioni di costituzionalità per effetto dello ius superveniens, senza poterle affrontare nel merito (un’analisi accurata di siffatte esperienze, sul versante dell’oggetto, è stata portata a termine non molto tempo addietro da A. Morelli, Lo ius superveniens come tecnica di selezione delle questioni di legittimità costituzionale, in AA.VV., Il giudizio sulle leggi e la sua “diffusione”. Verso un controllo di costituzionalità di tipo diffuso?, a cura di E. Malfatti-R. Romboli-E. Rossi, Torino 2002, 583 ss.).

56 Su La disaffezione alla legge mi piace qui richiamare, con questo titolo, una succinta ma densa riflessione di T. Martines, che è in Legalità e giustizia, 2-3/1984, 310 ss., nonché ora in Opere, I, Milano 2000, 575 ss.

57 Ad oggi stranamente poco studiati i nessi esistenti tra forme e vicende della normazione e modi di funzionamento dei meccanismi preposti alla chiamata a responsabilità degli organi produttori e, in genere, dei soggetti detentori di potere. Che i meccanismi in parola, da noi come altrove, non abbiano praticamente funzionato ovvero abbiano potuto esprimersi solo in ridotta misura rispetto alle previsioni sulla Carta ed alle attese della comunità governata è un dato inconfutabile. Fanno, nondimeno, difetto indagini adeguate, volte a porre in rapporto siffatte vicende con quelle specificamente riguardanti le dinamiche della normazione, da un lato, e le esperienze della giustizia costituzionale, dall’altro.

58 Sopra tutti, v. A. Spadaro, Dalla Costituzione come “atto” (puntuale nel tempo) alla Costituzione come “processo” (storico). Ovvero della continua evoluzione del parametro costituzionale attraverso i giudizi di costituzionalità, in Quad. cost., 1998, 380 ss.

59 Della naturale, indisponibile attitudine della Costituzione a durare nel tempo, per tutti v. T. Martines, Prime osservazioni sul tempo nel diritto costituzionale, in Scritti in onore di S. Pugliatti, III, Milano 1978, 783 ss., ora in Opere, I, cit., 477 ss. Si rammenti poi, nuovamente, il passo, sopra già richiamato, di G. Zagrebelsky a riguardo dell’ordine naturale in cui interpretazione e revisioni sono, per loro indeclinabile vocazione, sollecitate a disporsi.

60 … coerenza messa dalla giurisprudenza stessa a dura prova, in forza di un uso alle volte troppo disinvolto ed oscillante delle tecniche processuali e del mancato pieno adempimento dell’onere gravante sulla Corte in ordine alla motivazione delle proprie decisioni (in argomento, tra gli altri, AA.VV., La motivazione delle decisioni della Corte costituzionale, a mia cura, Torino 1994; L. Ventura, Motivazione degli atti costituzionali e valore democratico, Torino 1994, 35 ss. e, part., A. Saitta, Logica e retorica nella motivazione delle decisioni della Corte costituzionale, Milano 1996), specie con riguardo ai casi di scostamento dai precedenti, nei quali la certezza del diritto costituzionale viene a trovarsi sotto stress o – diciamo pure – è messa puramente e semplicemente da canto, per effetto di un corposo ed imprevedibile rinnovo della giurisprudenza.

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