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Intervento presentato al Convegno “Sergio Panunzio. Profilo intellettuale di un giurista”, Università di Perugia, Facoltà di Giurisprudenza, 16 giugno 2006

Il referendum costituzionale nell’opera di Sergio P. Panunzio

di Andrea De Petris
(assegnista di ricerca – Luiss Guido Carli)

Una Costituzione è la legge superiore dotata di un fondamentale valore simbolico, su cui si fonda quella unità nel nome dei valori costituzionali che essa deve fornire a tutte le parti del sistema politico e della società che l’esprime. Ma è appunto quel valore simbolico, con la correlata capacità integrativa, ciò che è stato appannato e diminuito dalla reiterata messa in giuoco della intera seconda parte della Costituzione.

Sergio P. Panunzio, Le vie e le forme per l’innovazione costituzionale in Italia

Introduzione

Il tema del referendum costituzionale e del suo ruolo nel procedimento di revisione della Costituzione ha impegnato, come è noto, la dottrina italiana in una misura tale che tentare di darne conto in questa sede sarebbe impresa pressoché improba, oltre che probabilmente impropria1: si è scelto, invece, di fornire una puntuale analisi del lavoro di ricerca di Sergio Panunzio sul tema in oggetto non solo per sottolinearne l’acutezza e l’attualità, soprattutto in alcune posizioni, ma anche per evidenziare come certe sue conclusioni possano fornire elementi utili per una appropriata valutazione anche dei più recenti tentativi di emendamento delle norme costituzionali2.

1. Il ruolo del referendum costituzionale nel procedimento di revisione della Costituzione repubblicana

L’opera di Sergio Panunzio dedicata allo studio del referendum costituzionale è piuttosto ampia ed articolata nel tempo, sviluppata su un periodo tale da poter ricomprendere più d’uno dei tentativi di emendamento della Carta fondamentale registrati nella storia della Repubblica. In primo luogo, fin dai suoi primi scritti in materia, si scorge nel pensiero di Panunzio un’attenzione particolare per gli istituti di democrazia diretta in generale: questi, infatti, in affinità con l’orientamento di E.-W. Böckenförde3, vengono descritti come dotati di uno speciale “plusvalore democratico” rispetto al più ampio strumentario di cui dispone la democrazia rappresentativa, al punto che uno Stato incentrato sul principio democratico non potrebbe privarsene senza contraddire il proprio stesso fondamento ispirativo4.

Il problema è piuttosto di misura: quali debbano cioè essere gli spazi che un ordinamento prevalentemente rappresentativo debba riservare agli strumenti di democrazia diretta, ed in primo luogo al referendum. In proposito Panunzio si mostra molto sicuro dei propri orientamenti, sottolineando come in un ordinamento democratico le forme di diretta espressione della volontà popolare debbano necessariamente trovare applicazione in primo luogo nel momento in cui le norme fondamentali di detto ordinamento vengono dapprima fissate e successivamente modificate: ciò affinché le procedure di riforma costituzionale ricevano il necessario imprimatur ad opera del corpo elettorale5.

Passando dalla teoria alla pratica, l’analisi di Panunzio si sposta sul procedimento di revisione della Carta fondamentale adottato dai costituenti italiani: in proposito, egli ha buon gioco nel sottolineare come, in conclusione, il coinvolgimento della volontà popolare previsto nell’art. 138 – nella sua accezione di referendum facoltativo ed eventuale, e non obbligatorio – sia da considerarsi assai più il frutto dell’iniziativa tenace di pochi membri autorevoli dell’Assemblea Costituente che non il prodotto di un orientamento largamente condiviso dalle forze politiche ivi rappresentate6.

Di fronte ai due principali orientamenti in materia di referendum costituzionale (l’uno, che ritiene si tratti di elemento costitutivo dell’atto di revisione della Carta, tale che la volontà del Parlamento e quella del corpo elettorale parteciperebbero paritariamente al procedimento ex art. 138, e l’altro, secondo cui la volontà popolare ne resterebbe invece al di fuori, configurandosi piuttosto come semplice condizione sospensiva rispetto all’efficacia dell’atto stesso), Panunzio mostra di prediligere decisamente il secondo, soprattutto in virtù della natura meramente eventuale del referendum costituzionale, dipendendo come è noto la sua indicibilità dal mancato raggiungimento della maggioranza dei due terzi dei membri delle due Camere nella deliberazione di approvazione del provvedimento di riforma7.

Al referendum costituzionale viene quindi attribuita la funzione di strumento di convalida “esterna” rispetto al procedimento di revisione vero e proprio: ove si celebri, esso va ad incidere sull’efficacia dell’atto di modifica la cui fase costitutiva si è già conclusa con l’approvazione da parte delle Camere. Già queste affermazioni meritano una sottolineatura: malgrado quanto sostenuto poc’anzi riguardo al ruolo della democrazia diretta negli ordinamenti democratici, Panunzio tiene a ribadire la piena legittimità della rappresentanza parlamentare rispetto ad una presunta superiorità della volontà popolare direttamente espressa nel procedimento di revisione costituzionale. Il referendum – sia costituzionale che ordinario – si dimostra pertanto essere una forma eventuale di controllo popolare sugli atti dei rappresentanti da parte dei rappresentati, un’occasione per verificare la corrispondenza della volontà degli organi istituzionali alle intenzioni del corpo elettorale che li ha espressi. Si badi, dunque, come già in questa fase della sua analisi in materia Panunzio escluda espressamente che alla democrazia diretta possa essere riconosciuta una funzione di legittimazione plebiscitaria – intesa come alternativa alle tradizionali dinamiche parlamentari – dei provvedimenti di modifica della Carta fondamentale.

Acutamente, Panunzio prosegue sottolineando come la semplice richiesta di indizione del referendum costituzionale debba considerarsi come un segnale di disapprovazione del progetto di riforma da parte di una quota consistente del corpo elettorale, indipendentemente da una sua proclamazione diretta o mediata attraverso l’intervento di minoranze parlamentari o di consigli regionali. In altre parole è il dissenso a porre le condizioni per la celebrazione di un referendum costituzionale, che a questo punto acquista carattere prettamente oppositivo alla volontà della maggioranza parlamentare favorevole al provvedimento di revisione: una sua funzione integratrice degli orientamenti del Parlamento viene dunque chiaramente disconosciuta.

Panunzio mostra così di condividere le tesi sostenute in uno scritto di G. Guarino, secondo il quale il referendum costituzionale risulterebbe essere lo strumento con cui il popolo interviene a pronunciarsi “contro la novità in funzione di conservazione”8: forte delle esperienze attraversate dall’ordinamento italiano in materia di revisione costituzionale nei primi 40 anni della sua esistenza, Panunzio concorda nel considerare il referendum costituzionale come un momento “oppositivo” rispetto alla volontà espressa dal Parlamento, precisando che “l’intervento del popolo nasce per conservare, e non per riformare”9. Una lettura del genere potrebbe dunque spiegare il sostanziale spirito di diffidenza che la classe politica repubblicana ha generalmente dimostrato per gli istituti di democrazia diretta nel suo complesso, quanto meno nelle sue prime quattro decadi di vita: un sentimento di complessiva “ripulsa” nei confronti del referendum costituzionale che, almeno fino ai primissimi anni ’90, avrebbe paradossalmente contribuito a trasformarlo in un incentivo a ricercare maggioranze quanto più ampie possibili in Parlamento al fine di “disinnescare” il pericolo referendario, di fatto rafforzando la rigidità della Carta fondamentale, piuttosto che facilitare l’aggiornamento della Costituzione appunto attraverso lo sprone della partecipazione popolare a procedimento. A questo proposito, Panunzio giunge persino a domandarsi se, in questa ottica, il referendum costituzionale non sia degenerato da fattore di rigidità costituzionale a concausa di cristallizzazione della Grundnorm dell’ordinamento repubblicano10.

2. L’analisi dei tentativi di riforma costituzionale degli anni ‘90

Lo studio prosegue con un’analisi dei progetti di riforma dell’istituto referendario presentati nel corso della X Legislatura che, seppure dedicata principalmente al referendum abrogativo, contiene critiche e riflessioni per molti versi inerenti anche a quello costituzionale. E’ il caso, ad es., della censura mossa alla fagocitazione dell’istituto referendario condotta già in quel periodo da parte del sistema partitico, capace a pochi anni dall’emanazione della legge istitutiva del referendum di appropriarsene in modo pressoché esclusivo11. Da questo punto di vista, l’ormai consolidato uso strumentale dell’astensione finalizzato alla “neutralizzazione” delle iniziative referendarie ordinarie12ed il più recente stravolgimento del referendum costituzionale da elemento di tutela delle minoranze a strumento confermativo dei progetti di riforma possono essere interpretati come segnali dello stesso fenomeno di profonda pervasività delle logiche partitiche anche in settori, quale quello degli istituti di democrazia diretta, in cui sarebbe forse lecito attendersi una loro presenza più discreta e defilata rispetto ad altre forme di organizzazione ed espressione del pubblico sentire.

Proprio il rischio ormai tangibile di una deriva in senso plebiscitario del referendum – sia ordinario che costituzionale – preoccupa fortemente Panunzio, che non a caso torna più volte sull’argomento: in primo luogo per osservare quanto sia illusorio attendersi che la classe politica dell’epoca, in una fase di profonda transizione, peraltro secondo alcuni ancora alla ricerca di una definitiva conclusione13, possa adoperarsi per dare maggiore spazio al referendum popolare se non nel caso di un istituto con connotazioni fortemente plebiscitarie14. Più oltre Panunzio osserva come in realtà ogni quesito referendario non prodotto da una diretta iniziativa del corpo elettorale, ma che venga al contrario “calato dall’alto” ad opera del binomio partiti-Parlamento, non possa esimersi dal rischio di venature plebiscitarie. Il problema, tuttavia, potrebbe a suo giudizio almeno parzialmente risolversi definendo in modo chiaro ed esaustivo il quesito referendario, e ponendo l’elettore di fronte ad opzioni alternative tra cui scegliere senza costringerlo a “prendere o lasciare” in blocco la proposta di modifica – legislativa o costituzionale – elaborata in sede partitico-parlamentare15. Nemmeno tutto questo, ad ogni modo, sarebbe in grado di assicurare ai cittadini che l’attuazione della proposta referendaria sia effettivamente conforme al progetto da loro valutato ed approvato: un problema che, se merita profonda attenzione già in relazione al referendum ordinario, si mostra massimamente pressante soprattutto quando l’istituto viene chiamato in causa nell’ambito del procedimento di revisione della Carta fondamentale.

3. Il possibile uso “correttivo” del referendum nel procedimento di revisione

Una possibile via per contenere i problemi fin qui descritti in sede di riforma costituzionale, in particolar modo relativamente allo spazio ed alla funzione da riservare in tale ambito agli istituti di democrazia diretta, viene comunque individuata da Panunzio proprio facendo perno sull’utilizzo del referendum costituzionale: un referendum che dovrebbe servire in primo luogo a valorizzare l’intervento popolare nel processo di revisione della Carta fondamentale16, ma anche ad ovviare all’annoso problema di far procedere di pari passo riforme costituzionali e rifondazione del rapporto tra società ed istituzioni. A questo scopo, Panunzio ipotizza l’esperimento di un referendum comunque necessario - e non meramente facoltativo come la procedura di riforma ex art. 138 Cost. prevede -, preventivo – dunque antecedente alla deliberazione finale in merito al progetto di riforma, in modo da subordinare l’operato degli organismi rappresentativi ad un diretto pronunciamento popolare – e politicamente vincolante – eventualmente attraverso un secondo pronunciamento popolare successivo a quello preventivo che autorizza l’avvio del procedimento di modifica della Costituzione, onde impedire che le linee guida fissate dal corpo elettorale attraverso la consultazione referendaria non possano essere tradite in sede di elaborazione della riforma dai vertici istituzionali la cui legittimità ad operare proviene proprio dal referendum preventivamente celebrato17.

4. L’attualità del pensiero di Panunzio in tema di referendum e revisione costituzionale

Sebbene si arresti ai primissimi anni ’90, l’analisi di Panunzio colpisce per come alcuni dei problemi ivi evidenziati non caratterizzino solamente il periodo storico in questione, ma si rinvengano regolarmente anche nei tentativi di riforma costituzionale successivi.

E’ il caso, in primo luogo, della tendenza a sviluppare progetti di revisione estremamente ampi ed eterogenei, logica conseguenza del bisogno di ricomprendere nel testo di modifica istanze ed esigenze variegate e distinte, allo scopo di garantire al provvedimento il consenso politico necessario per ottenere quanto meno il sostegno della maggioranza assoluta delle forze partitiche rappresentate nelle due Camere18. Emblematica appare in questo senso la critica rivolta alla scelta operata dalla Commissione bicamerale istituita con l. cost. n. 1/1997 di redigere il progetto di riforma costituzionale in forma di unico articolo, seppure suddiviso al suo interno negli 85 articoli della Carta che la riforma mirava a sostituire od emendare19: una decisione giudicata altrove “irragionevole ed intrinsecamente contraddittoria”20.

Corollario di ciò – e si viene così al secondo elemento di attualità delle riflessioni di Panunzio - è tuttavia l’inevitabile complessità della riforma, la sua difficile comprensibilità da parte del corpo elettorale e l’ineluttabilità della logica del “prendere o lasciare” dell’intero progetto21, laddove un voto disgiunto, sia referendario che parlamentare, sulle diverse aree su cui insiste la riforma sarebbe sicuramente auspicabile ove si intendesse realmente perseguire una partecipazione - non solo del popolo, ma anche del Parlamento - ponderata e consapevole22.

Il terzo e forse più stimolante spunto di riflessione strettamente connesso con l’attualità riguarda la più volte stigmatizzata tendenza delle forze politiche a monopolizzare le dinamiche di gestione del processo di revisione costituzionale, rispetto al quale al popolo viene riservata una mera funzione confermatrice di quanto già deciso altrove, nel corso di ristretti ed esclusivi vertici istituzionali, con tutto ciò che può conseguirne in termini di condivisibilità generale dei piani di riforma dell’impianto normativo fondamentale della Repubblica23. Con questo non si intende naturalmente leggere una preferenza di Panunzio per soluzioni plebiscitarie che releghino in secondo ordine il ruolo degli organi istituzionali, a cominciare dal Parlamento: più volte egli si premura infatti di annoverare tra i “requisiti minimi” del procedimento di riforma costituzionale, considerati limiti insuperabili alla stessa procedura di modifica dell’art. 138 della Carta fondamentale, proprio il carattere “parlamentare” del procedimento, che insieme al bicameralismo ed alla doppia deliberazione di ciascuna Camera concorre a garantire la “necessaria forte e libera ponderazione delle scelte nella procedura di revisione”24.

5. Le critiche allo stravolgimento in senso plebiscitario dell’istituto referendario

Nel riconoscere il fallimento del tentativo di riforma condotto attraverso la l. cost. n. 1/1997, Panunzio prende atto che il sistema partitico italiano si dimostra ancora lontano da quelle logiche bipolari che, ove si fossero compiutamente affermate, avrebbero forse potuto produrre esiti migliori in proposito25. Pure, va convenuto che un effetto quel tentativo di emendare la Costituzione produsse: con quell’episodio, infatti, si portò a definitivo compimento lo “sdoganamento” della funzione confermativa-plebiscitaria di un istituto referendario che, fino a quel momento, pareva essere comunemente riconosciuto come avente carattere eminentemente “oppositivo” e di tutela delle minoranze.

Proprio questo è un punto sul quale Panunzio ritiene necessario soffermarsi con attenzione: egli legge infatti nella via alternativa all’art. 138 della Costituzione cercata dalle Bicamerali del 1993 e del 1997, tra l’altro, un improprio stravolgimento del referendum costituzionale, snaturato rispetto alla funzione che i Costituenti intesero attribuirgli nel 1948. Come è noto, infatti, la disciplina costituzionale del referendum ex art. 138 lo caratterizza innanzi tutto come facoltativo, utilizzabile cioè solo a patto che il panorama politico-partitico non abbia raggiunto larghe convergenze sul progetto di riforma in esame già in sede istituzionale, ed eventuale, ovvero esperibile solo se una certa quota di tre categorie di soggetti – i membri di una Camera, i consigli regionali o gli elettori – ne facciano espressamente richiesta26. Proprio da questa sua facoltatività ed eventualità, Panunzio evince il carattere oppositivo del referendum rispetto alle proposte di revisione costituzionale, e dunque l’eminente funzione di tutela delle minoranze – non solo politico-partitiche, ma anche “civiche” – che l’istituto dovrebbe assicurare, con la conseguente non meno utile finalità di incentivazione delle forze politiche affinché esse ricerchino nel tradizionale alveo della rappresentanza parlamentare quegli accordi e quella condivisione di intenti indispensabili per congedare le proposte di riforma con il sostegno di ampie maggioranze, “scongiurando” così il pericolo referendario27.

Così, nell’avvicendamento al referendum facoltativo di quello “approvativo obbligatorio” previsto sia dalle leggi costituzionali n. 1 del 1993 che n. 1 del 1997 Panunzio legge un indebito stravolgimento dell’istituto rispetto a quello uscito dai lavori dell’Assemblea costituente da numerosi punti di vista. In primo luogo, infatti, attraverso la sua obbligatorietà il referendum cessa di configurarsi come strumento di tutela delle minoranze, dal momento che queste perdono l’esperibilità dell’”arma referendaria”, destinata in ogni caso ad essere utilizzata: se il referendum si celebra comunque, non c’è più modo per quella quota di corpo elettorale che vi abbia interesse a manifestare il proprio dissenso all’iniziativa di revisione della Carta28. Secondariamente, poiché “non esiste più la spinta a raggiungere comunque la maggioranza dei due terzi […] per evitare il rischio di una sconfessione da parte del referendum oppositivo”29, si perde anche la suddetta funzione di incentivo alle larghe intese che esso svolge nelle dinamiche dell’art. 138, facilitando considerevolmente la possibilità di trovare accordi di parte in tal senso. Infine, conseguentemente, “le scelte e gli accordi politici sono così resi più facili, e quindi si riduce sostanzialmente il ‘tasso’ di rigidità della procedura di revisione”30: a conclusione di questo iter, dunque, ad essere messa in gioco è nientemeno che la rigidità della Carta fondamentale, con gli inevitabili ed incalcolabili effetti che ciò può provocare riguardo alla sua funzione fondativa dell’ordinamento repubblicano, di cui più oltre ancora si dirà31. Riferendosi in particolare al referendum previsto dalla l. cost. n. 1/1997, Panunzio interpreta la sua obbligatorietà come un’esigenza per gli apparati partitico-istituzionali di ricercare la necessaria legittimazione popolare per una scelta esperita esclusivamente nell’alveo parlamentare, ed ammettendo, da questo punto di vista, la coerenza della decisione di abbinare alla celebrazione obbligatoria del referendum un quorum di partecipazione della maggioranza degli elettori come condizione della sua validità, sebbene in esplicita contraddizione con quanto previsto dall’art. 138 in proposito. Quel che non sfugge a Panunzio, a questo punto, è la metamorfosi che il referendum costituzionale ha subito al termine di questo processo: non più strumento di tutela delle minoranze, non più incentivo alle grandi intese istituzionali, non più istituto di garanzia del carattere rigido della Costituzione, esso si sostanzia come “‘confermativo’, essenzialmente ‘di legittimazione’ ed in questo senso ‘plebiscitario’”32.

6. “Riformare” o “rifondare”?

Appare quindi più che opportuno sottolineare come, sulla base della riflessione secondo cui il fallimento del procedimento di riforma costituzionale ha tra l’altro indebolito la Carta stessa, “ridimensionandone la funzione di elemento di legittimazione e coesione della classe politica e delle istituzioni”33, l’opera di Panunzio si dimostra in tal modo capace di mettere adeguatamente in evidenza un problema che da un lato spiega almeno in parte le ragioni delle più recenti proposte di revisione della Costituzione, ovvero la già citata necessità per la classe politica di “rilegittimarsi” agli occhi del Paese e del corpo elettorale34, mentre dall’altro paventa il rischio che, a seguito della perdita di coesione dell’assetto istituzionale successivo all’indebolimento della Carta, questo non sia più in grado di trovare la forza per recuperare un patrimonio minimo di norme e principi fondamentali condivisi dall’intero coacervo partitico ed istituzionale della Repubblica35. Panunzio non esita a levare forti voci di critica contro detto stravolgimento in senso impropriamente “costituente” di una riforma – quella del 1997 - che, invece, era e rimaneva espressione di un tipico potere costituito, osservando severamente come “solo soggetti politici già dotati di forte legittimazione possono scrivere una nuova Costituzione, mentre chi non ha tale legittimazione non può pretendere di assumere un ruolo ‘costituente’”36. Ben altra era la situazione nel vero momento costituente dell’ordinamento repubblicano, quando fu tra l’altro partorito il referendum costituzionale, pensato per rispondere alle esigenze di un sistema dei partiti incentrato su una logica fortemente consociativa, lontana, secondo Panunzio, da quella presente nel momento in cui l’istituto nacque: “un momento in cui una società non ancora omogenea si esprimeva in un sistema di partiti antagonisti; in cui la fedeltà di tutti ai principi ed ai valori fondamentali sanciti nella Costituzione – e, comunque, l’idem sentire in ordine a quei valori – era un obiettivo, allora, ancora da raggiungere”37.

Ma le censure a questo tentativo di emendamento della Carta repubblicana non si esauriscono qui: nel corso della sua già citata introduzione all’incontro conclusivo del seminario LUISS dedicato allo studio delle riforme costituzionali, Panunzio torna ad osservare ancora come l’iniziativa riformatrice tentata con la Bicamerale del 1997 abbia di fatto “messo in gioco” la Costituzione in quanto tale – o quanto meno la sua seconda parte, ammesso che in questi casi sia legittimo fare distinzioni -, procurandole una rischiosa quanto ingiustificata delegittimazione38. Ricorda invece Panunzio la funzione simbolica, quasi trascendente della Carta fondamentale, che un processo di riforma assai ardito come quello da lui preso in esame ha messo in pericolo per finalità che egli stesso non esita a stigmatizzare39. Il fatto che pochi anni dopo il tentativo della Bicamerale del 1997 si sia scelto di abbattere il tabù delle riforme a maggioranza, in fondo, può spiegarsi anche con il suddetto effetto di ridimensionamento della “sacralità” della Grundnorm repubblicana.

Colpisce, a questo punto, la stringente attualità dell’analisi condotta da Panunzio, capace, a chi sappia coglierli, di fornire utilissimi strumenti di esame anche per quanto riguarda i più recenti processi di riforma costituzionale – quello inerente al Titolo V della Carta, condotto a termine nel 200140, e quello appena conclusosi sulla sua seconda parte: esigenze di (ri)legittimazione dei soggetti partitici che se ne fanno promotori41, ma anche mero tornaconto elettorale; contemporaneo svilimento del ruolo portante della Costituzione e dei principi che la formano ed innervano42; in caso di fallimento del tentativo di emendamento – ma una riforma costituzionale a maggioranza, vissuta dal corpo elettorale come appannaggio di una sola parte politica, non costituisce già, di per sé, un fallimento?43-, conseguente delegittimazione della classe politica artefice del tentativo, ed ulteriore svilimento del ruolo fondativo della Costituzione, in un circolo vizioso potenzialmente infinito44. Osservate da questo punto di vista, anche le vicende elettorali e referendarie delle ultime Legislature trovano una illuminante ed utilissima chiave interpretativa.

(12 luglio 2006)

Note

1 Per una ampia riscostruzione del dibattito dottrinale in materia si rinvia, per mere ragioni di spazio, ai soli Ferri, G., Il referendum nella revisione costituzionale, Cedam, Padova 2001, e a Busia, G., Il referendum costituzionale fino al suo debutto: storia di un „cammino carsico“ di oltre cinquant’anni, in: Nomos, 2/2003, pp. 27-114.

2 Che il pensiero di Panunzio in materia di referendum costituzionale fornisca non pochi spunti di utilità si evince anche dal fatto che altri due interventi di questa giornata di studi siano dedicati a questo tema: anche per completezza di analisi, quindi, si rinvia alle relazioni di Gaetano Azzariti e Luciana Pesole.

3 Sull’opera di Ernst-Wolfgang Böckenförde in materia di democrazia diretta v. soprattutto i suoi: Mittelbare/repräsentative Demokratie als eigentliche Form der Demokratie. Bemerkungen zu Begriff und Verwircklichungsproblemen der Demokratie als Staats- und Regierungsform, in: Müller/Rhinow u.a., Festschrift für Kurt Eichenberger, p. 301; Demokratie als Verfassungsprinzip, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland Bd. I, p. 887; Demokratische Willensbildung und Repräsentation, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, p. 29.

4 Cfr. Panunzio S.P., Riforme costituzionali e referendum, in: Luciani, M./Volpi, M., Referendum. Problemi teorici ed esperienze costituzionali, Laterza, Bari 1992, pp. 77-120 (79), già in: Quaderni Costituzionali, 3/1990, pp. 419-461.

5 Ibid., p. 80.

6 Sul dibattito alla Costituente in materia di referendum costituzionale v. ampiamente Ferri, G., Il referendum nella revisione costituzionale, cit., pp. 3-123.

7 Per un’ampia analisi ed un’estesa ricognizione della dottrina in materia di referendum costituzionale rispettivamente come referendum “oppositivo”, “confermativo”, “approvativo”, come strumento di garanzia o di controllo v. ancora Ferri, G., Il referendum nella revisione costituzionale, cit., pp. 125-191.

8 Cfr. Guarino G., La revisione della Costituzione – Il referendum, in: Rassegna di Diritto Pubblico, 1948, pp. 130 ss.

9 Panunzio S.P., Riforme costituzionali e referendum, cit., p. 92.

10 Ibid., p. 95.

11 A questo proposito, Panunzio osserva come le stesse proposte di revisione costituzionale del referendum sul tappeto nel corso della X Legislatura non sembrano dettate da esigenze di sviluppo degli istituti della democrazia diretta intese a favorirne l’esercizio ed il funzionamento, quanto al contrario a disincentivarne l’utilizzo per evitare l’avvio di “dinamiche impreviste e non controllabili” dal sistema partitico, garantendo in ultima analisi quello status quo che le commissioni bicamerali prese in considerazione sostenevano di voler superare, cfr. Panunzio, S.P., Riforme costituzionali e referendum, cit., p. 101. E’ opportuno ricordare ad ogni modo che Panunzio scrive prima delle iniziative referendarie del 1993, con cui si avviò il noto processo di riforma del regime elettorale da proporzionale a prevalentemente maggioritario, con tutto ciò che ne conseguì in termini sia partitici che istituzionali.

12 Cfr. sul punto da ultimo Ainis M., La legalità ferita, in: www.associazionedeicostituzionalisti.it (ultima visita: 19/6/2006).

13 Sul punto v. ad es. Pombeni P., Transizione infinita o decadenza strisciante?, in: “Il Mulino”, nr. 1/1999, pp. 69-77; Pasquino G., Il sistema politico italiano, Bonomia University Press, Bologna 2002.

14 Panunzio, S.P., Riforme costituzionali e referendum, cit., p. 109.

15 Ibid., p. 119.

16 Che la partecipazione popolare potesse servire da grimaldello per sbloccare lo stallo delle riforme è un’ipotesi che Panunzio considera praticabile fino a conseguenze estreme, almeno in un certo periodo del suo percorso scientifico: è il caso, ad es., di quando egli si spinge a prospettare “un progetto di legge di iniziativa legislativa popolare, presentando alle camere un compiuto progetto di legge costituzionale di revisione dell’art. 138. A quel punto, forse, i partiti non potrebbero più eludere il problema e le proprie responsabilità”, cfr. Panunzio, S.P., Riforma delle istituzioni e partecipazione popolare, in: Quaderni costituzionali, nr. 3/1992, pp. 551-568 (568).

17 Cfr. su questo sia Panunzio, S.P., Riforme costituzionali e referendum, cit., pp. 120-121, che Panunzio, S.P., Riforma delle istituzioni e partecipazione popolare, cit., p. 568.

18 A questo proposito, Panunzio non esita ad es. a parlare di legge costituzionale “omnibus” in merito alla proposta di legge costituzionale all’esame delle Camere nel corso del 1990, e contenente una miniriforma del sistema bicamerale, cfr. Panunzio, S.P., Riforme costituzionali e referendum, cit., p. 107. Cfr. sul punto la relazione di Luciana Pesole, la quale concorda nel rilevare come Panunzio rinvenga nel processo di revisione costituzionale in corso negli anni ’90 una contraddizione nel fatto che proprio la cronica tendenza ad ampliare l’oggetto delle riforme costituisca un indice di crisi del sistema politico-partitico che, proprio in virtù di questo suo indebolimento, incontra sempre più difficoltà a far fronte al bisogno di modifiche di cui pure necessiterebbe con urgenza.

19 Cfr. Panunzio, S.P., Le forme e i procedimenti per l’innovazione, in: Associazione Italiana dei Costituzionalisti, La riforma costituzionale, Atti del convegno, Roma 6-7 novembre 1998, Cedam, Padova 1999, pp. 15-55 (34)

20 Cfr. Panunzio, S.P., Metodi e limiti della revisione costituzionale, introduzione all’incontro del 19/6/1998 (resoconto a cura di R. Alesse e P. Olimpieri), in: S.P. Panunzio (a cura di), I costituzionalisti e le riforme, Atti del Seminario sulla riforma della Costituzione, Luiss, 1997-1998, Giuffré, Milano 1998, pp. 459-473 (466)

21 A proposito del referendum obbligatorio previsto dalla l. cost. n. 1/1997, Panunzio sottolinea come si tratti di una consultazione rispetto alla quale “ai cittadini (ma già in precedenza ai parlamentari: art. 4, ultimo comma) è dato solo di prendere o lasciare il tutto”, cfr. Panunzio, S.P., Il metodo e i limiti della revisione costituzionale, in: G. Azzariti/M. Volpi (a cura di), Quale riforma della Costituzione? Atti del seminario sul progetto di revisione della Costituzione, in Quaderni del Dottorato di ricerca in diritto pubblico dell’Università di Perugia, Giappichelli, Torino 1999, pp. 323-346 (337).

22 A questo proposito, Panunzio sanziona il fatto che con la l. cost. n. 1/1997 venga fortemente ridimensionato il momento di irrinunciabile ponderazione delle opzioni fatte proprie dal potere legislativo, “che ovviamente è funzionale anche al consentire una consapevole e libera valutazione da parte dei parlamentari riguardo a ciò che appunto si sceglie”, cfr. Panunzio, S.P., Metodi e limiti della revisione costituzionale, introduzione, cit., p. 465.

23 Il referendum previsto dalla l. cost. n. 1 /1997, ad es., mira secondo Panunzio a “dare una più forte legittimazione democratica alle scelte già fatte e contenute nella legge”, cfr. Panunzio, S.P., Il metodo e i limiti della revisione costituzionale, cit., p. 337 (corsivo in originale).

24 Il passo è contenuto sia in Panunzio, S.P., Le forme e i procedimenti per l’innovazione, cit., p. 32, che in Panunzio, S.P., Le vie e le forme per l’innovazione costituzionale in Italia: procedura ordinaria di revisione, procedure speciali per le riforme costituzionali, percorsi alternativi, in: Cervati, A.A./Panunzio, S.P./Ridola, P., Studi sulla riforma costituzionale. Itinerari e temi per l’innovazione costituzionale in Italia, Giappichelli, Torino 2001, pp. 75-191 (117) (corsivo in originale). Sul punto v. anche, nello stesso senso, Panunzio, S.P., Metodi e limiti della revisione costituzionale, introduzione, cit., p. 463. Si noti, in questo passo, la rilevante evoluzione del pensiero di Panunzio rispetto a quando, nella prolusione letta in Aula Magna della LUISS il 18/12/1991, in occasione della “Giornata della LUISS”, stigmatizzava come “l’inadeguatezza dell’art. 138 risulta dalla storia, o meglio dalla cronaca di questi anni, che ci mostra come attraverso quella procedura il sistema non riesce a partorire la riforma che pure è da tutti invocata”, ora in Panunzio, S.P., Riforma delle istituzioni e partecipazione popolare, cit., p. 553, (corsivo in originale).

25 Cfr. Panunzio, S.P., Le vie e le forme per l’innovazione costituzionale in Italia, cit., p. 165.

26 Così Panunzio già nel 1991, in Panunzio S.P., Riforma delle istituzioni e partecipazione popolare, cit., p. 555.

27 In questo assunto si sostanzia l’idea tradizionalmente accolta in dottrina, secondo cui attraverso la richiesta di indizione del referendum costituzionale il popolo – sia nella sua conformazione tipica di corpo elettorale, sia in alcune sue promanazioni rappresentative quali una minoranza di parlamentari o di consigli regionali – manifesta la propria contrarietà al provvedimento emendativo congedato dalle Camere: Panunzio osserva infatti come “il referendum costituzionale nasce appunto non già come un momento di integrazione della volontà del Parlamento, ma come un momento di contrapposizione alla volontà parlamentare rappresentata dalla legge di revisione già deliberata”, concludendo poi con un secco “se non c’è dissenso non c’è referendum”, cfr. Panunzio, S.P., Riforme costituzionali e referendum, cit., p. 91 (corsivi in originale), ma già, identicamente, Panunzio, S.P., Riforma delle istituzioni e partecipazione popolare, cit., p. 556.

28 Cfr. Panunzio, S.P., Le vie e le forme per l’innovazione costituzionale in Italia, cit., p. 125-126.

29 Ibid., p. 124.

30 Ibid., p. 124. Preoccupato degli effetti di procedimenti di revisione a maggioranza anche Ferri, che in merito al processo di riforma del Titolo V della Costituzione parla di rischi di “‘recessione’ della rigidità dalla materia costituzionale”, cfr. G. Ferri, L’ambivalenza del referendum sulla revisione del Titolo V, in: Quaderni Costituzionali, nr. 1/2002, pp. 92-94.

31 In proposito, Panunzio richiama – evidentemente condividendone il pensiero - l’intervento di Carlo Mezzanotte nel corso del convegno “Quali riforme istituzionali in Italia?”, organizzato dall’Istituto Studi Giuridici della Facoltà di Scienze Politiche, Università di Perugia, 22-23/11/1991, secondo il quale “la rigidità è essenzialmente garanzia di valori”, cit. in Panunzio, S.P., Riforma delle istituzioni e partecipazione popolare, cit., p. 565 (corsivo in originale).

32 Ibid., p. 125.

33 Panunzio, S.P., Metodi e limiti della revisione costituzionale, introduzione, cit., p. 473.

34 Da questo punto di vista, dopo aver sostenuto che il sistema dei partiti e la classe politica hanno mostrato una forte sensibilità soprattutto riguardo alle proprie esigenze di “rilegittimazione”, tentando di soddisfarle proprio “attraverso la riscrittura integrale della seconda parte della Costituzione e l’assunzione, in tal modo, del ruolo di ‘padri fondatori’”, cfr. Panunzio, S.P., Le vie e le forme per l’innovazione costituzionale in Italia, cit., p. 166, riguardo al fallimento della Bicamerale del 1997 egli prosegue osservando che “la classe politica ha perso una scommessa molto rischiosa, che era quella di ‘barattare’ la vecchia Costituzione con una nuova e forte legittimazione. Ciò ha reso la classe politica ancora più debole”, cfr. Panunzio, S.P., Metodi e limiti della revisione costituzionale, introduzione, cit., p. 472.

35 Per un’originale ed interessante analisi del rapporto tra istituto referendario ed opinione pubblica, in particolare relativamente al referendum costituzionale del 25/26 giugno 2006, v. Niccolai, S., “Repubblica con ‘altro’ al potere”. Una pagina di Vittorini riletta attraverso Hannah Arendt, a proposito del referendum costituzionale e di un male chiamato asimbolia, in: www. costituzionalismo.it, 19/6/2006 (ultima visita: 6/7/2006).

36 Panunzio, S.P., Le vie e le forme per l’innovazione costituzionale in Italia, cit., p. 169.

37 Panunzio, S.P., Riforma delle istituzioni e partecipazione popolare, cit., p. 557. Si potrebbero, sulla base di queste riflessioni, azzardare raffronti tra gli assetti politico-partitici del periodo costituente e quelli attuali, ma preferiamo lasciare ad altri un così delicato compito.

38 “[…] la stessa Costituzione del 1948 risulta oggi meno legittimata in quanto essa, sebbene abbia vinto, è stata messa in giuoco. E’ più difficile, ora, che la Costituzione possa fungere, essa stessa, da elemento di legittimazione e coesione della classe politica e delle istituzioni”, cfr. Panunzio, S.P., Metodi e limiti della riforma costituzionale, introduzione, cit., p. 473.

39 Cfr. Panunzio S.P., Le vie e le forme per l’innovazione costituzionale in Italia, cit., p. 170.

40 Per una ricostruzione delle problematiche connesse al primo caso di ricorso al referendum costituzionale, nel 2001, v. Carnevale, P., Del faticoso avvio di un esordiente: il caso del referendum sul Titolo V della Costituzione, in: Quaderni costituzionali, nr. 3/2003, pp. 551-576.

41 Concorde sul punto M. Luciani, che in merito all’improprio tentativo di rilegittimazione delle forze politiche attraverso una riscrittura della Costituzione osserva come ciò sia assolutamente errato “dal momento che si fa confusione tra due cose legate ma ben distinte: la costruzione di un sistema politico-istituzionale e la legittimazione di esso”, cfr. Luciani M., Intervento nell’incontro sul tema “Metodi e limiti della revisione costituzionale”, introdotto da S. Panunzio, in: S.P. Panunzio (a cura di), I costituzionalisti e le riforme, cit., p. 479. Ancora più pessimistico R. Nania, per il quale non ci si troverebbe più “di fronte al tentativo delle forze politiche di rilegittimarsi, ma a qualcosa di più inquietante: il mutamento delle concezioni costituzionali della vita politica”, cfr. Nania R., Intervento, in ibid., p. 485, mentre nella stessa occasione G. Azzariti precisa come a suo parere “il sistema politico abbia ritenuto che il conseguimento di una sua ‘nuova’ legittimazione avrebbe dovuto comportare la delegittimazione della Costituzione vigente e la realizzazione di un nuovo testo costituzionale”, cfr. Azzariti, G., Intervento, in ibid., p. 488; similmente, ma in tempi assai più recenti, Paola Marsocci, secondo la quale “i mutamenti sociali, non meno che le continue trasformazioni del sistema politico-partitico suggeriscono ad alcuni, di tanto in tanto, di svegliare dal proprio sonno il potere costituente, e di usare la Costituzione come arma di ordinaria lotta politica nel gioco maggioranza-opposizioni“, cfr. Marsocci, P, Riformare la Costituzione per legittimare cosa?, in: www.costituzionalismo.it, 23/5/2006 (ultima visita: 6/7/2006).

42 Panunzio non è certamente l’unico a temere una crisi di legittimità di una Costituzione reduce da tentativi di riforma a maggioranza, falliti o riusciti che siano: v. sul punto ad es. Elia L., Il referendum costituzionale si avvicina, in: Il Mulino, nr. 2/2006, pp. 397-400; Volpi M., La banalizzazione della Costituzione tra revisioni adottate e riforme progettate, in: www.costituzionalismo.it (ultima visita: 27/6/2006); Scaccia G., Revisione di maggioranza e “qualità” della Costituzione, in: www.associazionedeicostituzionalisiti.it (ultima visita: 27/6/2006); Ruotolo, M., Costituzione e riforme, in: www.costituzionalismo.it, 16/6/2006 (ultima visita: 6/7/2006).

43 Sul problema del rapporto tra referendum costituzionale e quorum partecipativo, in particolare in merito al dibattito sulla revisione del Titolo V, v. Canepa, A., Referendum costituzionale e quorum di partecipazione, in: Quaderni Costituzionali, nr. 2/2001, pp. 289-312.

44 Concorde sulla tesi per cui i recenti processi di riforma costituzionale “non pochi guasti hanno contribuito a produrre nel tessuto culturale e nella concezione stessa di ciò che è una costituzione e di come si possa innovare un ordinamento facendo salvi [...] i suoi principi fondamentali“ Azzariti, G., Innovazioni costituzionali e revisioni costituzionali in deroga all'art. 138 della Costituzione. Sfide della storia e sfide della politica,Relazione al Convegno internazionale sul tema “La revisione costituzionale e i suoi limiti. Teoria costituzionale, diritto interno ed esperienze straniere” (Università della Calabria, 22 e 23 maggio 2006), pubblicata in: www.costituzionalismo.it, 5/6/2006 (ultima visita: 6/7/2006).


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