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(Relazione al Seminario di studio “Le regole del diritto parlamentare nella dialettica tra maggioranza e opposizione” del 17 marzo 2006 promosso dal Centro di Studi sul Parlamento della Luiss Guido Carli e dal Dottorato di ricerca in Diritto costituzionale e Diritto costituzionale europeo dell’Università degli Studi di Teramo, in corso di pubblicazione Luiss University Presscorso)

I poteri ispettivi e il controllo parlamentare: dal questiontime alle Commissioni di inchiesta

di Guido Rivosecchi
(Professore Associato di Istituzioni di diritto pubblico dell’Università degli Studi di Lecce)

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(prima parte)

SOMMARIO: 1. Premessa: i poteri ispettivi e il controllo parlamentare nel quadro della forma di governo, tra revisione costituzionale e riforma dei regolamenti parlamentari. 2. Il sindacato ispettivo del Parlamento sul Governo nella XIV legislatura: il ribaltamento della meccanica di funzionamento bipolare delle Assemblee elettive e l’inattuazione delle riforme regolamentari della XIII legislatura. 3. L’insostenibile leggerezza del controllo parlamentare, tra irriducibile politicità e carenza di sedi e procedimenti efficaci a garantire l’autonomia della funzione. 4. Le commissioni di inchiesta: uno strumento ininfluente sulla funzione di controllo parlamentare nel maggioritario e nella Repubblica delle coalizioni. 5. Per concludere… tutti i paradossi della più “maggioritaria” delle legislature.

1. Premessa: i poteri ispettivi e il controllo parlamentare nel quadro della forma di governo, tra revisione costituzionale e riforma dei regolamenti parlamentari


E’ da tempo assodato che i poteri ispettivi e il controllo parlamentare costituiscono uno dei più diretti riflessi della razionalizzazione della forma di governo parlamentare, nel senso che, al rafforzamento del continuum Governo-maggioranza parlamentare, dovrebbe necessariamente corrispondere un potenziamento delle funzioni non legislative, di indirizzo e di controllo, delle Camere .


Nel contesto italiano questa premessa sembra essere negli ultimi anni “estremizzata” per effetto di due concomitanti fattori. In primo luogo, il processo di trasformazione del Parlamento, sempre maggiormente orientato ad una funzione legislativa di indirizzo e di coordinamento dei diversi soggetti di normazione abilitati dalla Costituzione . Di qui, le profonde trasformazioni circa i “caratteri” della legislazione , che hanno progressivamente condotto le Camere all’esercizio di una funzione sempre più identificabile nella «regolazione di segmenti, di articolazioni, di tempi delle materie da disciplinare» attraverso leggi che indicano i principi-quadro e i programmi, lasciando agli altri soggetti normatori i provvedimenti di attuazione , e, nel contempo, prevedono i tempi fissi delle verifiche, (anche) affidati a momenti e soggetti extraparlamentari . Tale tendenza, in atto dagli anni Ottanta e culminata negli anni Novanta – che induce, tra l’altro, Governo e Parlamento ad incentivare l’esercizio dei poteri normativi dell’Esecutivo (e, in particolare, la delegazione legislativa), gli strumenti di delegificazione e di semplificazione, le “grandi” leggi “organiche” di indirizzo e di coordinamento   – concorre a determinare la perdita di centralità della legge nel sistema delle fonti , ma non pare peraltro inconciliabile con l’eterno ritorno del processo di amministrativizzazione della legge, ovvero di una legislazione di specifica tutela di microinteressi, di carattere provvedimentale, o, addirittura, ad personam, come la XIV legislatura ha tristemente dimostrato .


A queste trasformazioni della funzione legislativa non può non corrispondere un potenziamento della funzioni ispettive e di controllo del Parlamento .
Ad analoghe conclusioni – in secondo luogo – si dovrebbe giungere anche alla luce dell’introduzione del principio maggioritario , che viene, di per sé, a postulare una ridefinizione dell’organizzazione e delle funzioni delle Assemblee elettive , e – a livello statale – di un rinnovato ruolo del Parlamento nel sistema costituzionale multilivello .


Tuttavia, al di là dei modelli descrittivi – idonei a ridefinire la collocazione delle Assemblee legislative, ma non a spiegare le radici più profonde della loro trasformazione – resta da chiedersi sino a che punto questo processo risulti compatibile con la forma di governo costituzionale.
Da questo punto di vista, la XIV legislatura costituisce un banco di prova assai interessante: la configurazione dei poteri ispettivi e del controllo parlamentare appare assolutamente centrale nelle concrete dinamiche della forma di governo. Prosegue, infatti, nel solco della XIII, quel processo di rafforzamento dell’Esecutivo sul Legislativo e, in particolare, della posizione e del ruolo del Presidente del Consiglio in seno alla compagine governativa. Tale tendenza affonda le sue radici nell’introduzione di un sistema elettorale (prevalentemente) maggioritario e nella conseguente “investitura” preventiva, da parte delle coalizioni, dei candidati alla Presidenza del Consiglio, trova – a livello statale – un primo riconoscimento nel diritto positivo in taluni profili di riforma della Presidenza del Consiglio (decreto legislativo n. 303 del 1999), e viene, già da tempo, a permeare i meccanismi di elezione diretta dei vertici degli Esecutivi locali e regionali .


Per non scadere, però, in un effettivo depotenziamento del Parlamento rispetto al Governo – processo portato al suo culmine dal progetto di revisione costituzionale approvato dalle Camere nella XIV legislatura (cfr. Atti parl. Camera 4862, Atti parl. Senato 2544) – a tale tendenza dovrebbe corrispondere, tra l’altro, un potenziamento dei poteri ispettivi e del controllo parlamentare .


Sul punto, nella XIII legislatura si era assistito al tentativo di elaborare risposte adeguate. Sia pure in maniera incompiuta e complessivamente insufficiente, Governo e Parlamento avevano comunque posto la questione del rafforzamento del controllo parlamentare nel quadro più ampio della razionalizzazione della forma di governo e della costruzione di uno statuto dell’opposizione . I labili correttivi, introdotti attraverso modificazioni ai regolamenti parlamentari, non paiono tuttavia idonei a produrre quegli elementi di razionalizzazione e di correzione alle torsioni in senso maggioritario impresse alla forma di governo costituzionale.


Rimane, anzitutto, da sciogliere “a monte” il dilemma tra principio monocratico e principio collegiale nell’organizzazione dell’organo Governo, che né l’Assemblea Costituente né la legge n. 400 del 1988 hanno risolto in senso definitivo . Da un lato, infatti, l’incremento dei poteri di direzione, indirizzo e coordinamento del Presidente del Consiglio pare ampiamente confermato – nel diritto positivo – dal decreto legislativo n. 303 del 1999, che ha riformato la Presidenza del Consiglio valorizzandone le strutture di coordinamento e di ausilio rispetto alle funzioni di direzione del Governo ed ha contestualmente previsto lo snellimento dell’organizzazione e dell’articolazione dei dipartimenti . Dall’altro, invece, la prassi della XIII e XIV legislatura (soprattutto nella seconda metà dei rispettivi periodi) ha nuovamente manifestato la tendenza alla configurazione di governi a «direzione plurima dissociata» , peraltro confermata in avvio della XV legislatura.


Né il progetto di riforma della Parte seconda della Costituzione approvato nella XIV legislatura sembrava idoneo a contenere tale tendenza, prevedendo, da un lato, un sorta di «premierato assoluto» , e, dall’altro, irrigidendo il collegamento tra il candidato alla carica di Primo ministro e la coalizione di liste che lo sostiene , senza peraltro assicurare la formazione di coerenti maggioranze di governo, né scongiurare i rischi di governi di minoranza. L’art. 32 del testo approvato dal Parlamento, che modificava l’art. 94 Cost., limitando – al primo comma – il voto iniziale di fiducia da parte della Camera dei deputati ad un «voto sul programma» , che non avrebbe dovuto necessariamente avvenire a maggioranza assoluta come nel caso della sfiducia, avrebbe di fatto consentito maggioranze disuguali ai fini dell’instaurazione e nell’interruzione del rapporto fiduciario, che avrebbero paradossalmente rischiato di rendere più inamovibile un Governo di maggioranza relativa rispetto ad uno a maggioranza assoluta . Se a ciò si aggiunge, da un lato, la sostanziale attribuzione del potere di scioglimento anticipato delle Camere al Primo ministro , e, dall’altro, la “gerarchizzazione interna” dell’organo costituzionale Governo , si avrà la misura di come il progetto comportasse non soltanto l’assoggettamento del Parlamento, ma anche dell’organo costituzionale Governo, nel suo complesso, alla volontà del Primo ministro . Tutto ciò – e questo forse non è stato sufficientemente sottolineato – senza che fosse neppure conseguito un effettivo superamento della logica di coalizione e del potenziale potere di ricatto dei piccoli partiti nei confronti del Primo ministro. Quest’ultimo, infatti, avrebbe potuto certamente fare uso del potere di scioglimento contro la Camera dei deputati, ma sarebbe comunque rimasto sempre anch’egli vincolato dall’irrigidimento del legame con la coalizione elettorale che lo “candidava”.


Se la funzione di indirizzo politico del Parlamento non può non essere ricomposta nel quadro del processo di razionalizzazione del parlamentarismo che ha ispirato le formule della (ormai abusata) «lunga transizione» verso un modello di democrazia «maggioritaria» e delle suesposte tendenze circa la ridefinizione della funzione legislativa, ciò non dovrebbe tuttavia riflettersi su un depotenziamento del Parlamento, ma, semmai, muovere proprio da un rafforzamento delle funzioni camerali non legislative e di controllo.


Oggi, tra l’altro, il (contraddittorio) processo di riforma istituzionale verso un modello di democrazia «maggioritaria», avviato dalla riforma elettorale del 1993, appare tutt’altro che concluso e, invero, dagli approdi davvero incerti. Non è tanto il carattere “proporzionale” della recente riforma elettorale – la quale sembra semmai radicalizzare un brutale principio maggioritario di coalizione – a deporre a sfavore della “chiusura” della transizione , quanto i fragili presupposti su cui essa si è aperta e su cui viene conseguentemente a poggiare. Il rigetto della democrazia partecipativa e l’introduzione di fragili e poco condivisi modelli di democrazia «decidente» sembrano infatti riflettersi negativamente sulle torsioni impresse alla forma di governo costituzionale.


Centrale, in questo contesto, appare la configurazione degli strumenti del sindacato ispettivo e del controllo parlamentare.
In riferimento ai primi, assume particolare rilievo la (più o meno contraddittoria) attitudine dei regolamenti parlamentari a modellare il funzionamento delle Assemblee elettive secondo una meccanica di tipo bipolare, nonché l’idoneità della fonte regolamentare a definire modelli organizzativi e procedurali nella ricerca di uno statuto dell’opposizione “integrativi” rispetto alla fonte costituzionale .


Per quanto riguarda il controllo parlamentare, si tratta invece di valutare quali strumenti possano essere ricondotti all’esercizio di questa funzione in un logica “maggioritaria”, ovvero in quella determinata dall’entrata in vigore di una legge elettorale “proporzionale di coalizione” con forte premio di maggioranza.
Dal primo punto di vista, i regolamenti parlamentari paiono ancora afflitti, anche dopo le consistenti riforme del 1997-98 alla Camera e del 1999 al Senato, e le successive tornate novellistiche del 2001-2003, da un certo «strabismo» , guardando, da un lato, al principio maggioritario, e, dall’altro, a logiche ancora smaccatamente proporzionalistiche, che si sono puntualmente palesate anche nel corso della XIV legislatura.


Della prima tendenza sono infatti espressione il tentativo di introdurre “corsie preferenziali” per le iniziative legislative del governo (art. 69 reg. Cam.); le «relazioni di minoranza» e i «testi alternativi» ai progetti di legge (art. 79, commi 12-14, reg. Cam.), che hanno consentito l’emersione – anche mediante un adeguamento delle modalità procedurali di votazione in Assemblea (art. 87, comma 1-bis, reg. Cam.) – di priorità programmatiche di opposizione alternative al programma legislativo della maggioranza , delineato in esito all’istruttoria e alla fase referente svoltasi in Commissione ; e – anche se in minor misura – le modalità di programmazione dei lavori (artt. 23, 24 e 25 reg. Cam.), che, se pure non hanno determinato un pieno adeguamento al principio maggioritario , esprimono comunque, da un lato, un rafforzamento del Governo in Parlamento quanto alla possibilità di svolgere il proprio indirizzo politico legislativo, e, dall’altro, una precisa e garantita riserva di spazi per i «gruppi di opposizione» nella predisposizione del calendario .


I riflessi “proporzionalistici” si sono invece manifestati nella disciplina dei gruppi parlamentari, rispetto alla quale sono naufragate le proposte di riorganizzazione secondo una logica effettivamente bipolare . In particolare, l’espansione abnorme del gruppo misto (art. 14, comma 5, reg. Cam.) e delle componenti di minoranza costituite in seno ad esso – alle quali il regolamento della Camera riconosce disponibilità di risorse e diritti di iniziativa procedurale – hanno assecondato la frammentazione del sistema parlamentare e la «mobilità» dei singoli parlamentari . Inoltre, l’art. 14, comma 2, del regolamento della Camera continua a richiamare – nonostante la Giunta per il regolamento ne abbia dichiarato la «sopravvenuta inapplicabilità» per effetto dello ius superveniens costituito dalle leggi elettorali (prevalentemente) maggioritarie nn. 276 e 277 del 1993 – i parametri della legge elettorale proporzionale per la costituzione dei c.d. “gruppi autorizzati”, senza che la disciplina sia stata ancora ancorata a standards desumibili dal sistema maggioritario , ovvero dalla nuova legge elettorale proporzionale con premio di maggioranza. Anche l’avvio della XV legislatura, da questo punto di vista, sembra essere tutt’altro che confortante, da un lato, per effetto dell’autorizzazione a costituire numerosi gruppi “in deroga”, e, dall’altro, con la costituzione di molteplici componenti del Gruppo misto.


Forte attenzione è stata invece riservata alla riforma degli istituti del c.d. sindacato ispettivo, che, sia alla Camera che al Senato, ha individuato alcuni strumenti che costituiscono, in un’embrionale logica maggioritaria, esempio compiuto di bilanciamento delle procedure parlamentari alle torsioni in senso maggioritario della forma di governo determinate dalla legge elettorale del 1993 e confermate dalla riforma varata con la legge n. 270 del 2005.

2. Il sindacato ispettivo del Parlamento sul Governo nella XIV legislatura: il ribaltamento della meccanica di funzionamento bipolare delle Assemblee elettive e l’inattuazione delle riforme regolamentari della XIII legislatura


Rispetto a questi ultimi, la XIV legislatura si è caratterizzata per tendenze contraddittorie: si è avviata sulla falsariga dell’adeguamento dei regolamenti e delle prassi parlamentari al principio maggioritario e si è conclusa con un diffuso esercizio frammentato degli atti di sindacato ispettivo, ancora interpretati come strumento di “visibilità” individuale , tanto nel quadro della previgente legge elettorale semi-maggioritaria, quanto in quello costituito dalla nuova legge elettorale “proporzionale di coalizione” . La prova più evidente di tutto ciò è che continuano ad essere in netta prevalenza interrogazioni e interpellanze presentate da parlamentari di maggioranza piuttosto che di opposizione, nonostante i regolamenti, specie con le c.d. interpellanze urgenti, cerchino di scongiurare tale frammentazione .


Le riforme regolamentari della XIII legislatura, invece, miravano proprio a modellare gli istituti del sindacato ispettivo secondo una logica maggioritaria, nel tentativo di introdurre una meccanica di funzionamento delle assemblee di tipo bipolare .
In particolare, era questo l’intento perseguito dal rafforzamento del c.d. “question time” (interrogazioni a risposta immediata) e del c.d. “Premier question time” (che prevede l’intervento del Presidente del Consiglio in Aula, in quanto destinatario delle interrogazioni a risposta immediata), che, sulla scorta di una precedente disciplina regolamentare sulle interrogazioni a risposta immediata , segnava un indubbio rafforzamento delle procedure ispettive , mosso, da un lato, dall’intento di introdurre un (quantomeno embrionale) statuto dell’opposizione , e, dall’altro, dal tentativo di modellare le Assemblee su una meccanica di tipo bipolare, finalizzando maggiormente l’esercizio degli atti di sindacato ispettivo ad una logica di “confronto tematico” Governo-opposizione parlamentare tipico di un sistema maggioritario.


Da un lato, il rilancio del question time viene coerentemente basato sul rafforzamento dello schema “duale” della procedura nella forma del “botta e risposta”: alla illustrazione diretta – senza, quindi, alcuna “mediazione” presidenziale come era nella previgente disciplina – della questione da parte dell’interrogante (un minuto), segue la risposta del rappresentante del Governo (tre minuti), quindi la replica dell’interrogante (due minuti). Dall’altro, la riforma del 1997, frutto di una espressa e insistita richiesta dell’allora opposizione , ha riformulato il comma 1 dell’art. 135-bis reg. Cam., prevedendo che intervengano, nell’ambito di ciascun calendario dei lavori, per due volte il Presidente o il Vicepresidente del Consiglio dei ministri e per una volta il ministro o i ministri competenti per le materie sulle quali vertono le interrogazioni presentate, ed introducendo così, sul modello della prassi parlamentare britannica, il Premier question time.


L’introduzione di quest’ultima procedura vede una sostanziale intesa bipartisan , che viene a superare qualche perplessità sollevata da alcuni esponenti dell’allora maggioranza . L’istituto viene quindi introdotto proprio in una prospettiva “da sistema maggioritario”, anche a compensazione di una riforma, come quella del regolamento della Camera del 1997-98, volta per altro verso a ridurre gli spazi del dibattito mediante la generalizzazione del contingentamento dei tempi .


Dai lavori preparatori emerge l’intento di circoscrivere l’oggetto delle interrogazioni a risposta immediata che chiamino in causa il Premier, prevedendo che, in caso di intervento del Presidente del Consiglio o del Vicepresidente, l’argomento delle interrogazioni debba rientrare nella competenza determinata dall’art. 95, primo comma, Cost., con riferimento alla funzione di direzione della politica generale del governo e ai poteri di indirizzo e coordinamento del Presidente del Consiglio sui ministri.


In senso non dissimile muove anche la successiva riforma del regolamento del Senato, deliberata nel 1999, che analogamente prevede, nel quadro di una più ampia riforma degli strumenti del sindacato ispettivo , l’istituzione del Premier question time (art. 151-bis, comma 2, r.S.), sia pure con maggiore flessibilità procedurale e senza definire espressamente il potenziale “raggio di azione” dell’interrogante rispetto all’ambito di competenza del Presidente del Consiglio ex art. 95, primo comma, Cost.


Emerge, sotto questo profilo – è bene anticiparlo – il delicato ruolo dei Presidenti di Assemblea, che hanno l’obbligo, in qualità di custodi della corretta applicazione del regolamento (artt. 8 reg. Cam. e reg. Sen.), di garantire entrambi gli aspetti delle riforme in commento: la disciplina volta ad assicurare il continuum Governo-maggioranza parlamentare nel procedimento legislativo, cui corrisponde, in maniera speculare, quella relativa al rafforzamento delle funzioni ispettive e di controllo.
Dopo uno stentato avvio, il (rinnovato) question time e il Premier question time hanno trovato una discreta attuazione nella XIII legislatura, come confermano gli spunti riportati nella relazione della Giunta per il regolamento presentata alla Presidenza il 4 ottobre 2000, ai sensi dell’art. 154, c. 4, reg. Cam., sull’attuazione delle modificazioni al regolamento della Camera . I dati circa l’esercizio (e il rendimento) delle interrogazioni a risposta immediata paiono infatti confortanti, mentre, per quanto riguarda il Premier question time, su un totale di 102 sedute della Camera dei deputati dedicate al sindacato ispettivo, 21 volte è intervenuto il Presidente del Consiglio . In un solo caso il Ministro per i rapporti con il Parlamento ha sostituito i ministri competenti per materia su un totale di 102 sedute di question time.


Nella XIV legislatura si è invece assistito alla sostanziale inattuazione dell’istituto . Alla Camera, il Presidente del Consiglio ha infatti disertato tutte le sedute in cui si sono svolte interrogazioni a risposta immediata ed il Vicepresidente del Consiglio si è presentato in Aula soltanto sei volte. Si è inoltre assistito alla deprecabile prassi di sostituire i singoli ministri competenti per materia con il Ministro per i rapporti con il Parlamento, vanificando così la logica – presupposta dall’istituto – del “confronto tematico” tra Governo e opposizione sui singoli aspetti delle politiche del Governo .
Né, sul punto, può dirsi che i Presidenti di Assemblea della XIV legislatura si siano particolarmente prodigati per una corretta applicazione del regolamento, pur riconoscendo il ruolo centrale delle interrogazioni a risposta immediata nello svolgimento della funzione di controllo parlamentare .
In particolare, l’allora Presidente della Camera, Casini, pur stigmatizzando le assenze del Presidente del Consiglio alle sedute dedicate al Premier question time e riconoscendovi una violazione del regolamento, ha affermato di non disporre di strumenti coercitivi nei confronti del Presidente del Consiglio per obbligarlo al rispetto della norma regolamentare .


E’, invece, proprio in carenza di quella funzione di garanzia dei Presidenti di Assemblea , che lo strumento di tutela dell’attribuzione parlamentare lesa e di giustiziabilità della norma regolamentare potrebbe essere ravvisabile nel conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato .
Muovendo infatti dalla dottrina che ha ricostruito la scissione del nesso potere-funzione, con la conseguente estensione della legittimazione processuale dei soggetti titolari di attribuzioni costituzionalmente fondate o comunque in grado di modificare gli equilibri costituzionali , e da quella dottrina che interpreta il conflitto, tra l’altro, come strumento di garanzia della rigidità della Costituzione e della forma di governo , anche dal punto di vista degli organi parlamentari il conflitto di attribuzione può costituire strumento di tutela delle attribuzioni delle Camere attraverso il rispetto del principio della “parità” dei poteri configgenti nella ricostruzione dei rapporti tra Parlamento e altri poteri dello Stato . Quello proposto sembra infatti configurarsi come uno di quei casi in cui la “parte” parlamentare – sia essa individuabile nel Presidente di Assemblea, nella minoranza parlamentare, o addirittura nel singolo parlamentare – non soltanto possa, ma debba sollevare conflitto di attribuzione per preservare (alcuni de)i caratteri fondanti della forma di governo costituzionale.


Nel caso in questione, infatti, all’ammissibilità del conflitto si potrebbe giungere valorizzando la natura integrativa della norma regolamentare rispetto all’art. 64, quarto comma, Cost. , nella parte in cui afferma che «i membri del governo hanno l’obbligo, se richiesti, di assistere alle sedute». Vero è che la dottrina maggioritaria e la stessa genesi della richiamata norma costituzionale avvalorano un’interpretazione diversa, riscontrando nella disposizione una garanzia in favore del Governo – circa il proprio diritto di assistere ed intervenire alle sedute – piuttosto che del Parlamento . Tuttavia, ragionando sul carattere integrativo della norma regolamentare rispetto al vincolo costituzionale, sembrerebbe comunque ammissibile un’interpretazione della norma costituzionale (ed un suo utilizzo come norma-parametro nell’eventuale giudizio per conflitto di attribuzioni) anche a garanzia del Parlamento, in quanto la disciplina regolamentare sul Premier question time tende a “svolgere” un’attribuzione configurabile in capo alla Camera nel suo complesso, ovvero alla minoranza, ovvero al singolo parlamentare . A sottacere, tra l’altro, della sostanziale rilevanza «esterna» degli atti di sindacato ispettivo , che indurrebbe, di per sé, alla ricerca di forme di idonea giustiziabilità dell’atto, anche a garanzia di soggetti terzi .


Come si è tentato di approfondire in altra sede, molteplici paiono le problematiche in merito all’ammissibilità di un conflitto di questo tipo, sia in riferimento ai profili soggettivi, che a quelli oggettivi . Resta, tuttavia, specie nella prospettiva di analisi privilegiata in questa sede, la considerazione decisiva in base alla quale il tentativo di abbozzare uno statuto dell’opposizione attraverso i regolamenti parlamentari rischia di essere sprovvisto di adeguati strumenti di giustiziabilità, i quali – come le vicende della XIV legislatura hanno dimostrato – non possono essere certo lasciati al “giudice” interno .


            In altre parole, quello che pare decisamente criticabile è la scelta di non preservare in alcun modo quel minimo di «giuridicità» che alle disposizioni dei regolamenti parlamentari – a maggior ragione se di “diretto svolgimento” della norma costituzionale – dovrebbe essere riconosciuta, assecondando, viceversa, la (ormai decisamente prevalente) «politicità» della disciplina regolamentare . Tale prospettiva è chiaramente evidente nelle parole dell’allora Presidente della Camera, Casini, allorquando, di fronte alla palese disattivazione di un istituto-cardine della procedura parlamentare nel quadro dello statuto dell’opposizione e dei corollari della forma di governo costituzionale, richiama l’opportunità di avanzare in sede di Giunta per il regolamento proposte di riforma degli strumenti di esercizio del sindacato ispettivo al chiaro fine di limitare l’applicazione del Premier question time .


Come si vede, nell’esempio in questione, si giunge così al “ribaltamento” della logica delle riforme regolamentari della XIII legislatura, ispirata dall’introduzione di una meccanica di funzionamento di tipo bipolare nelle Assemblee parlamentari, in favore delle esigenze della “politica”. Il «carattere cedevole» della norma regolamentare – che aveva già indotto la Corte costituzionale, sin dalla celebre sentenza n. 9 del 1959, a non riconoscere l’idoneità dei regolamenti parlamentari ad integrare il parametro del giudizio di legittimità costituzionale delle leggi – si riflette ora sulle stesse dinamiche di applicazione e modifica dei regolamenti. Anche la Giunta per il regolamento, organo a carattere bipartisan che dovrebbe garantire l’interesse “superiore” della corretta applicazione e manutenzione del regolamento , finisce per essere piegato alle esigenze contingenti, ma non già che «la esperienza dimostri necessarie» nell’interesse complessivo della Camera, bensì a quelle che, di volta in volta, la logica dei rapporti di forza e il ruolo del Governo in Parlamento mostrano prevalenti. In questa prospettiva, però, paiono sostanzialmente inutili gli sforzi riformatori che, sfociati in una codificazione regolamentare, vengono sistematicamente frustrati dal “ritorno” della politica. Non si vede come non vi possa essere altro strumento, al di fuori del conflitto di attribuzione tra poteri, in grado di arginare questa deriva, a meno di non voler limitarsi a «suonare il de profundis» di fronte alla palese disapplicazione di riforme regolamentari che si sono appena approvate.

(segue)

 


In questa prospettiva, G. Amato, L’ispezione politica del Parlamento, Milano, Giuffrè, 1968, 8 s., esclude, ad esempio, che lo “spettro” dei poteri ispettivi del Parlamento sia esclusivamente finalizzato alla funzione di rimozione del Governo (pur costituendone, quest’ultima, il presupposto: ivi, 5), in quanto, altrimenti, l’esercizio del sindacato ispettivo dovrebbe essere riconducibile soltanto alla maggioranza parlamentare. In senso analogo, circa il potenziamento delle funzioni di controllo delle Camere, E. Cheli, Atto politico e funzione di indirizzo politico, Milano, Giuffrè, 1961, 141 ss.; S. Galeotti, voce Controlli costituzionali, in Enc. dir., X, Milano, Giuffrè, 1962, 323 e 339 s. In merito all’«incidenza particolare nella forma di governo parlamentare» delle procedure ispettive e di controllo, si veda, più di recente, anche R. Moretti, Attività informative, di ispezione, di indirizzo e di controllo, in T. Martines – G. Silvestri – C. De Caro – V. Lippolis – R. Moretti, Diritto parlamentare, II Ed., Milano, Giuffrè, 2005, 317.

Sul punto cfr., ad esempio, F. Modugno, A mo’ di introduzione. Considerazioni sulla crisi della legge, in Id. (a cura di), Trasformazioni della funzione legislativa II. Crisi della legge e sistema delle fonti, Milano, Giuffrè, 2000, 1 ss.; A. Manzella, Il parlamento federatore, in Quad. cost., 2002, 39 ss.

Cfr., ad esempio, F. Modugno – D. Nocilla, Crisi della legge e sistema delle fonti, in Legislazione. Profili giuridici e politici, Atti del XVII Convegno nazionale (a cura di M. Basciu), Milano, Giuffrè, 1992, 125 ss.; U. De Siervo, Un travolgente processo di trasformazione delle fonti a livello nazionale, in Id. (a cura di), Osservatorio sulle fonti 1998, Torino, Giappichelli, 1999, XVIII ss.; F. Modugno, A mo’ di introduzione, cit., 36 ss.

A. Manzella, Il parlamento federatore, in Quad. cost., 2002, 39.

Cfr. A. Manzella, Il percorso delle istituzioni, in S. Cassese (a cura di), Ritratto dell’Italia, Roma-Bari, Laterza, 2001, 53, il quale sottolinea come il nuovo potere di normazione dei parlamenti si esprima attraverso «procedimenti di co-decisione», mediante i quali «le Camere disciplinano segmenti normativi d’inquadramento, di verifica, di conferma, lasciando ad altri – Regioni, governo, istituzioni comunitarie, autonomie locali – i segmenti della normazione concreta».

Così, A. Manzella, Il parlamento federatore, cit., 39.

Su queste tendenze, cfr., per tutti, B. Caravita – M. Luciani, La ridefinizione del sistema delle fonti: note e materiali, in Pol. dir., 1986, 263 ss., specie a commento delle proposte di riforma “Ferrara e altri” della IX legislatura (ivi, 266 ss.); F. Modugno, A mo’ di introduzione, cit., 38 ss.

Sul punto cfr., per tutti, F. Sorrentino, Le fonti del diritto, II Edizione, Genova, Edizioni Culturali Internazionali Genova, 1997, 44 ss.; A. Ruggeri, Stato e tendenze della legislazione (tra molte ombre e qualche luce), in Rass. parl., 1999, 172 ss., spec. 202 ss.

Cfr., ad esempio, F. Sorrentino, Rigore costituzionale ed etica repubblicana, Relazione in occasione del decennale della scomparsa di Temistocle Martines, Università degli Studi di Roma “La Sapienza” – Facoltà di Giurisprudenza, 26 maggio 2006, in www.associazionedeicostituzionalisti.it (14 giugno 2006).

Cfr., ad esempio, L. Violante, Il parlamento nell’età della globalizzazione, in Rass. parl., 2003, 50, il quale rileva che «l’inevitabile perdita di poteri legislativi del parlamento, determinata dalla necessità di regole più leggere, più flessibili e più veloci, dovrebbe essere compensata da una crescita rilevante dei poteri di controllo» (cors. ns.); nonché, volendo, G. Rivosecchi, Le assemblee rappresentative di fronte ai processi di globalizzazione: spunti ricostruttivi, in Rass. parl., 2003, 511 s. e 519.

Si assume qui l’introduzione nell’ordinamento di elementi che connotano il principio maggioritario direttamente in seguito al rafforzamento degli Esecutivi, anche a prescindere dall’adozione di una legge elettorale in senso tecnico maggioritaria, accogliendo, quindi, il principio nella sua accezione “funzionale” – relativa alla partecipazione ai processi decisionali – e non già come principio di rappresentanza (la distinzione si deve a E. Ruffini, Il principio maggioritario. Profilo storico, Milano, Adelphi, 1976, passim, spec. 94 ss.,nella cui scia differenzia i due profili anche G. Amato, Il dilemma del principio maggioritario, in Quad. cost., 1994, 171 ss.), che postulerebbe il necessario adeguamento dell’ordinamento. Accoglie il significato “funzionale” del principio maggioritario A. Manzella, I regolamenti parlamentari del 1971: quale riforma?, in Città e Regione, 1980, IV, 36 ss.; nonché Id., Il parlamento, II Ed., Bologna, Il Mulino, 1991, passim, quanto alla necessità di riformare organizzazione e meccanica di funzionamento delle assemblee elettive in un più stretto rapporto con gli Esecutivi (che prescinde dalla legge elettorale), tra l’altro, offrendo una lettura – specie nel primo scritto richiamato – “in controtendenza” rispetto alla riforma dei regolamenti parlamentari del 1971, considerati dai più troppo sbrigativamente “figli” della “stagione consociativa” (cfr., ad esempio, A. Baldassarre, Le Assemblee elettive verso la democrazia decidente, in Le Assemblee elettive nell’evoluzione della democrazia italiana (1978-1998), Giornate in memoria di Aldo Moro (Roma, 8-9 maggio 1998), Roma, 1998, 99 ss.). Quanto ai riflessi del principio maggioritario, al di là dell’adozione di una legge elettorale maggioritaria, sui rapporti tra governo e parlamento, si veda anche S. Labriola, Il principio maggioritario e la Costituzione repubblicana: rilettura in termini di attualità, in Studi parl. e di pol. cost., 1995, 51 ss., secondo il quale «il principio maggioritario non è solo una tecnica per l’attribuzione dei seggi, ma, nei contenuti che espressamente gli sono attribuiti, si configura come fattore di regolazione del rapporto tra governo e parlamento» (ivi, 57). Conviene circa la considerazione che «il parlamentarismo maggioritario può funzionare sia con una legge elettorale proporzionale, sia con una legge maggioritaria» anche B. Caravita, Perché il Senato delle regioni?, in Quad. cost., 2000, 637.

In questa prospettiva cfr., ad esempio, L. Vandelli, Il nuovo ruolo delle assemblee elettive, in Le istituzioni del federalismo, 2002, n. 6, 919 ss., spec. 921.

Cfr., almeno, J.H.H. Weiler, The Constitution of Europe, Cambridge, 1999, spec. 214 ss.; I. Pernice, Multilevel Constitutionalism and the Treaty of Amsterdam: european Constitution-making revisited?, in Common Market Law Review, 1999, 703 ss.; Id., Multilevel Constitutionalism in the European Union, cit., 511 ss.; Id., Elements and Structures of the European Constitution, in R. Miccù/I. Pernice (eds.), The European Constitution in the Making, Nomos, Baden Baden, 2004, 21 ss., spec. 32.; V. Atripaldi e R. Miccù, La Costituzione Europea “multilivello” tra garanzie di omogeneità ed identità plurali, in R. Miccù/I. Pernice (eds.), The European Constitution in the Making, cit., 65 ss.; A. Manzella, Il parlamento federatore, cit., 35 ss.

Sul punto, circa l’accoglimento di un principio maggioritario di carattere “funzionale” nelle forme di governo regionali, sia consentito un rinvio a G. Rivosecchi, Organizzazione e funzionamento dei Consigli regionali: principio maggioritario, statuti regionali e regolamenti consiliari, in Gli statuti di seconda generazione. Le regioni alla prova della nuova autonomia, a cura di R. Bifulco, Torino, Giappichelli, 2006, 126 ss. (spec. nota 7).

Su questo punto converge la dottrina costituzionalistica, anche di diverso orientamento: cfr., ad esempio, G. Ferrara, Verso la monocrazia (23 settembre 2004), in www.costituzionalismo.it; L. Elia, Il premierato assoluto, in Id., La Costituzione aggredita. Forme di governo e devolution al tempo della destra, Bologna, Il Mulino, 2005, 61 ss. e 133 ss.; G. Guarino, Le connotazioni plebiscitarie e dittatoriali della riforma costituzionale (18 febbraio 2005), in www.costituzionalismo.it.; P. Ciarlo, No alla controriforma costituzionale del centro-destra (26 maggio 2006), in www.associazionedeicostituzionalisti.it; A. Di Giovine, L’elezione del Primo ministro e la fiducia, in Scelgo la Costituzione. No alla controriforma, a cura di M. Oliviero e F. Russo, Il manifesto – Liberazione, Roma, 2006, 27 ss.; A. Manzella, Referendum, dieci no alla Grande Riforma del Polo, in la Repubblica, 12 giugno 2006, 20; G. Zagrebelsky, L’anima profonda della Costituzione, in la Repubblica, 23 giugno 2006, 46;A. Celotto, La Costituzione al bivio. Perché votare NO alla riforma, Milano, Editoriale Scientifica L’Unità, 2006, 25 ss.

Sul nesso tra legittimazione diretta degli Esecutivi e rafforzamento del controllo parlamentare, cfr. A. Manzella, Il parlamento, Nuova Edizione, Bologna, Il Mulino, 2003, 81 ss.; R. Bin, Reinventare i Consigli, in Il Mulino, n. 3, 2000, 456 ss.; N. Lupo, A proposito della necessaria politicità del controllo parlamentare, in Le istituzioni del federalismo, n. 6, 2002, 960.

Sul punto, sia consentito un rinvio a G. Rivosecchi, Regolamenti parlamentari e forma di governo nella XIII legislatura, Milano, Giuffrè, 2002, passim, spec. 56 ss.

In questo senso v. S. Merlini, Autorità e democrazia nello sviluppo della forma di governo, Giappichelli, Torino, 1997, 93 ss.; Id., Appunti sulle forme di governo, Giappichelli, Torino, 1999.

Cfr., ad esempio, A. Pajno, La presidenza del Consiglio dei ministri: dal vecchio al nuovo ordinamento, in La riforma del Governo, Commento ai decreti legislativi n. 300 e n. 303 del 1999, sulla riorganizzazione della presidenza del consiglio e dei ministeri, a cura di A. Pajno e L. Torchia, Il Mulino, Bologna, 2000.

E. Cheli – V. Spaziante, Il Consiglio dei ministri e la sua presidenza: dal disegno alla prassi, in L’istituzione governo. Analisi e prospettive, a cura di S. Ristuccia, Milano, Ed. Comunità, 1977, 49.

Per riprendere l’efficace espressione di L. Elia, Il premierato assoluto, in Id., La Costituzione aggredita, cit., 61 ss. e 133 ss.

Cfr. art. 30 del progetto che modificava l’art. 92 Cost.

Di «volto ad oggetto limitato» ha opportunamente parlato M. Olivetti, Calma signori, non smettiamo di ragionare, in Avvenire, 18 novembre 2005.

Ibidem.

Cfr. art. 27 del progetto che modificava l’art. 88 Cost.

Che, al di là di talune condivisibili disposizioni (come l’introduzione del potere di nomina e di revoca dei ministri ex art. 33 del progetto che modificava l’art. 95 Cost.), ispirava l’intero progetto di riforma, ponendosi nettamente al di fuori non soltanto della forma di governo parlamentare (cfr. G. Guarino, Le connotazioni plebiscitarie e dittatoriali della riforma costituzionale, cit.; e G. Ferrara, Verso la monocrazia, cit.), ma anche dello stesso “premierato” (su quest’ultimo aspetto, v. le critiche, su versanti opposti, di L. Elia, Il premierato assoluto, cit., 61 ss. e 133 ss., e di S. Ceccanti, Il Governo è indebolito, in Un no per le riforme. Non uno scontro di civiltà, a cura di G. Matteoli, I libri de “Il Riformista”, Roma, Edizioni Riformiste Società Coop., 2006, 29 ss.), ma anche, in qualche modo, dei canoni del costituzionalismo, in base ai quali divisione dei poteri, rigidità della Costituzione e rispetto della legalità costituzionale si devono riflettere (anche) sulla struttura forma di governo, preservata dalla Corte costituzionale attraverso lo strumento del conflitto di attribuzione tra poteri (per questa tesi cfr., ad esempio, R. Bin, L’ultima fortezza. Teoria della Costituzione e conflitti di attribuzione, Milano, Giuffrè, 1996, 2 s.). In tale prospettiva, il Costituente non ha soltanto previsto l’indisponibilità di tali principi alle maggioranze politiche contingenti, ma ha anche disegnato – a partire dall'art. 1, secondo comma, Cost. – puntuali forme e procedure di esercizio della sovranità nei limiti della Costituzione stessa, delineando così spazi ben definiti di espressione della dialettica democratica e delle dinamiche istituzionali. Una revisione che investa, ad esempio, la forma di governo va quindi valutato alla luce del complessivo disegno di riforma, nella parte in cui si riflette sulla forma di Stato, sul sistema delle garanzie e sulla stessa Parte I della Costituzione repubblicana.

Cfr. le conclusioni a cui giungono G. Guarino, Le connotazioni plebiscitarie e dittatoriali della riforma costituzionale, cit.; e G. Ferrara, Verso la monocrazia, cit.

Tra i primi, cfr. G. Pitruzzella, La lunga transizione: la forma di governo nell’XI e nella XII legislatura, in Diritto pubblico, 1996, 193 ss.

Sui caratteri della democrazia «maggioritaria», definita come «modello Westminster», contrapposta al «modello consensuale», si vedano, per tutti, H. Lijpphart, Le democrazie contemporanee, trad. it. Bologna, Il Mulino, 1988, 11 ss.; G. Sartori, Ingegneria costituzionale comparata. Strutture, incentivi ed esiti, 5a Ed., Bologna, Il Mulino, 2004, 118 ss.

Sul cui processo anche la riflessione scientifica non riscontra risultati complessivamente soddisfacenti: in questo senso, cfr. Come chiudere la transizione. Cambiamento, apprendimento e adattamento nel sistema politico italiano, a cura di S. Ceccanti e S. Vassallo, Bologna, Il Mulino, 2004.

Cfr., ad esempio, A. Baldassarre, Le Assemblee elettive verso la democrazia decidente, cit., 99 ss.; G. Pitruzzella, Verso una democrazia maggioritaria: ambiguità e limiti dell’ingegneria costituzionale in Italia, in Modelli istituzionali e riforma della politica, a cura di R. di Leo e G. Pitruzzella, Bologna, Il Mulino, 1999, 323 ss.

In questo senso sembrerebbe porsi S. Merlini, Natura e collocazione dei gruppi parlamentari in Italia, in Id. (a cura di), Rappresentanza politica, gruppi parlamentari, partiti: il contesto italiano, vol. II, Torino, Giappichelli, 2004, 10 s., che apprezza il tentativo delle riforme dei regolamenti parlamentari di istituzionalizzare le nozioni di «maggioranza» e di «minoranza» in una logica diversa da quella (occasionale e episodica, sia pure in riferimento a votazioni su atti fondamentali quali l’approvazione del regolamento stesso e la mozione di fiducia) che si desume dall’art. 64 Cost. e dall’art. 94 Cost., tesa invece a valorizzare la «funzione permanente della maggioranza e della minoranza nel nostro sistema politico-istituzionale», anche se poi ne critica le incongruenze specie in riferimento alla disciplina del gruppo misto.

Per riprendere l’efficace espressione di F. Lanchester, Introduzione al Seminario La riforma del regolamento della Camera dei deputati, in I costituzionalisti e le riforme. Una discussione sul progetto della Commissione bicamerale per le riforme costituzionali, a cura di S.P. Panunzio, Milano, Giuffrè, 1998, 242.

In tal senso, v. gli spunti desumibili da talune prassi e “casi” ricostruiti da A. Placanica e A. Sandomenico, Le funzioni dei gruppi parlamentari, in S. Merlini (a cura di), Rappresentanza politica, gruppi parlamentari, partiti, cit., 90 ss.

In questo senso, v. V. Lippolis, Intervento, in Associazione per gli Studi e le Ricerche parlamentari, Tavola rotonda “Prospettive ed evoluzione dei regolamenti parlamentari”, Quaderno n. 9, Seminario 1998, Giappichelli, Torino, 1999, 17 ss.

Critici, sul punto, A. Morrone, Quale modello di Governo nella riforma del Regolamento della Camera dei deputati?, in Quad. cost., 1998, 460 s.; V. Lippolis, Maggioranza, opposizione e governo nei regolamenti e nelle prassi parlamentari nell’età repubblicana, in Storia d’Italia, Annali 17, Il Parlamento, a cura di L. Violante con la collaborazione di F. Piazza, Einaudi, Torino, 2001, 645.

Sul punto, sia consentito un rinvio a G. Rivosecchi, Regolamenti parlamentari, cit., 30 ss.

Cfr. R. Bin, I gruppi parlamentari, in Associazione Italiana dei Costituzionalisti, Annuario 2000. Il Parlamento, Cedam, Padova, 2001, 97 ss., che sottolinea la contraddizione insita nelle riforme regolamentari di «adeguare l’organizzazione dei lavori ad una logica di tipo bipolare», senza, però, «superare il “gruppocentrismo” dei regolamenti parlamentari»; A. Manzella, Il parlamento, Nuova Edizione, cit., 75 e 93, il quale rileva che «le “coalizioni” in quanto tali sono ignorate dall’organizzazione parlamentare», mentre si consente che «il gruppo misto, tradizionalmente contenitore senza connotazioni politiche, si trasformi in una specie di perimetro di coesistenza di microsoggetti partitici, ciascuno dotato di vari poteri nella vita concreta della Camera» (ivi, 75).

Si vedano i rilievi critici di P. Caretti, I gruppi parlamentari nell’esperienza della XIII legislatura, in Democrazia, rappresentanza, responsabilità, a cura di L. Carlassare, Padova, Cedam, 2001, 57.

Cfr. la seduta della Giunta per il regolamento del 3 febbraio 1999, in Camera dei deputati, XIII legislatura, Giunta per il regolamento, 4.

Critica appare C. De Caro, I gruppi parlamentari nella XII legislatura, in Rass. parl., 1996, 353 ss., spec. 382. Sul punto, vieppiù alla luce degli orientamenti assunti dall’Ufficio di Presidenza della Camera nella XII, XIII e XIV legislatura e dal Consiglio di Presidenza del Senato nella XIII legislatura – corredati dai relativi pareri delle Giunte per il regolamento – e della tendenza a non consentire la costituzione in deroga ai requisiti minimi rispettivamente dei venti e dieci iscritti (fatta eccezione per il gruppo di rifondazione comunista, “autorizzato”, alla Camera, in avvio di XIV legislatura, in ragione della sussistenza dei requisiti di rappresentatività), sembrano evidenti le lacune palesate dal regolamento della Camera ed ormai improcrastinabili le ragioni e i tempi di un’organica riforma. Si veda la ricostruzione di A. Placanica e A. Sandomenico, Le funzioni dei gruppi parlamentari, cit., 26 ss.

Secondo quei processi già a suo tempo descritti, tra gli altri, da E. Cheli, Atto politico e funzione di indirizzo politico, cit., 146, per il quale il sindacato ispettivo tende a configurarsi come «attività di esternazione di determinati atteggiamenti delle forze di minoranza», e da G. Amato, L’ispezione politica del Parlamento, cit., 69, che interpreta interrogazioni e interpellanze come «amplificazione […] del diritto all’informazione dei cittadini», per giungere alle efficaci conclusioni di S. Sicardi, voce Controllo e indirizzo parlamentare, in Dig. disc. pubbl., IV, Torino, Utet, 1989, 128, per il quale lo strumento ispettivo tende a perdere «il suo tipico carattere di domanda rivolta al Governo in quanto soggetto titolare delle attribuzioni di cui si discute, per assumere, non solo né tanto la valenza di strumento meramente conoscitivo, ma di mezzo di denuncia, nei confronti anzitutto della pubblica opinione, di irregolarità e disfunzioni, vere o presunte, dell’attività degli organi costituzionali».

I dati confermano nettamente questa impressione (v. infra, nota 42), cosicché pare decisamente suffragata la tesi di chi ha sottolineato una sorta di «fuga» dal controllo, sia da parte dei parlamentari e dei gruppi complessivamente considerati, sia da parte delle opposizioni, in favore di esigenze di visibilità (così, S. Sicardi, Il problematico rapporto tra controllo parlamentare e ruolo dell’opposizione nell’esperienza repubblicana, in Rass. parl., 2002, 988).

Alla Camera, ad esempio, secondo i dati reperibili presso il Servizio Studi della Camera dei deputati, nella XIV legislatura risultano presentati 1880 atti di sindacato ispettivo da deputati del gruppo di Alleanza Nazionale (di cui 574 conclusi); 1448 da deputati del gruppo Democratici di Sinistra – L’Ulivo (di cui 653 conclusi); 1212 da deputati del gruppo Forza Italia (di cui 339 conclusi); 773 da deputati del gruppo Margherita – L’Ulivo (di cui 443 conclusi); 457 da deputati del gruppo di Rifondazione Comunista (di cui 279 conclusi); 389 da deputati del gruppo UDC (di cui 292 conclusi); 259 da deputati del gruppo Lega Nord (di cui 219 conclusi); 760 dal gruppo Misto (di cui 279 conclusi). Pertanto, se si procede all’aggregazione dei dati tra schieramento di centro-destra e schieramento di centro-sinistra, risulta la netta prevalenza di atti presentati dall’allora maggioranza parlamentare rispetto a quelli dell’allora opposizione: 3740 del centro-destra contro 2678 (inclusa Rifondazione comunista) del centro-sinistra (senza considerare le componenti del Gruppo misto). Rileva analoghe tendenze, già in avvio della XIV legislatura, N. Lupo, A proposito della necessaria politicità, cit., 976 s.

Sulla riforma del sindacato ispettivo nella XIII legislatura e sul relativo tentativo di far emergere a livello normativo l'opposizione parlamentare, v. S. Sicardi, Il problematico rapporto, cit., 973 ss.

Sul passaggio dalle interrogazioni a risposta immediata (c.d. “question time”) all’intervento del Presidente del Consiglio in quanto destinatario delle interrogazioni a risposta immediata (c.d. “Premier question time”) come riflesso della transizione al regime maggioritario, sia consentito un rinvio a G. Rivosecchi, Quali rimedi all’inattuazione del “Premier question time”? A proposito di Statuto dell’opposizione e giustiziabilità dei regolamenti parlamentari per conflitto di attribuzione, in Quad. cost., 2004, 818 ss.

Sulle origini dell’istituto sotto il profilo del rafforzamento della funzione di controllo parlamentare connessa ad una ragionevole “certezza di risposta” da parte del Governo, cfr. M. Morichetti Franchi, Gli strumenti del sindacato ispettivo nella prassi delle ultime legislature: evoluzione dell’istituto, ambito del potere di ispezione, prospettive di riforma regolamentare, in Il Parlamento della Repubblica. Organi, procedure, apparati, n. 3, Camera dei deputati, Roma, 1990, 253 s.

Si vedano G. Romano, Note sul sindacato ispettivo, in Il parlamento nella transizione, a cura di S. Traversa e A. Casu, Milano, Giuffrè, 1998, 334 ss.; N. Lupo, Alcuni dati e qualche considerazione sulle procedure (tradizionali e nuove) di controllo parlamentare, in Maggioranze e opposizioni nelle procedure parlamentari, Atti del ciclo di seminari svolti in collaborazione con il Senato della Repubblica e la Camera dei deputati, a cura di E. Rossi, Padova, Cedam, 2004, 114 ss.

Rispetto all’introduzione del Premier question time, nell’ambito del più ampio “pacchetto” di riforme concernenti gli atti di sindacato ispettivo (Camera dei deputati, XIII legislatura, Doc. II, n. 17), si vedano gli interventi di Paolo Armaroli: «Noi vogliamo il Premier question time, che vige nella Camera dei Comuni. Noi vogliamo, cioè, che alle domande immediate vi sia l’immediata risposta non di questo o quel ministro, ma del Presidente del Consiglio» (intervento alla seduta della Camera dei deputati del 23 luglio 1997, resoconto stenografico in www.camera.it/_dati/leg13/lavori/stenografici/sed234/s190.htm), il quale sarebbe stato addirittura favorevole ad un’ulteriore intensificazione della procedura: «Il Premier question time, disciplinato per la prima volta da questo documento, si differenzia dall’analogo istituto, in vigore presso la Camera dei Comuni, perché mentre in Inghilterra si svolge due volte la settimana, da noi, per le reiterate pressioni dei componenti della maggioranza nella Giunta, è stato ridotto notevolmente» (intervento alla seduta della Camera dei deputati del 24 luglio 1997, resoconto stenografico in www.camera.it/_dati/leg13/lavori/stenografici/sed247/s190.htm).

Basti considerare che i relatori per il Doc. II, n. 17 (Camera dei deputati, XIII legislatura) da cui avrebbe avuto origine la ridefinizione delle interrogazioni a risposta immediata sono Paolo Armaroli (AN) e Elsa Signorino (DS), la quale registra, nel corso del dibattito, l’ampio consenso sul testo proposto da Armaroli in riferimento al Premier question time (intervento alla seduta della Camera dei deputati del 24 luglio 1997, resoconto stenografico, cit.) e la piena valorizzazione del principio del contraddittorio e un «migliore e più efficace bilanciamento tra i poteri del Parlamento e quelli del Governo» che l’istituto comporterebbe (intervento alla seduta della Camera dei deputati del 23 luglio 1997, resoconto stenografico, cit.).

Cfr., in particolare, l’intervento di Sergio Mattarella nella seduta del 31 luglio 1997 (www.camera.it/_dati/leg13/lavori/stenografici/sed240/s070.htm), che, pur ritirando la propria proposta emendativa che non prevedeva la tassativa introduzione del Premier question time, si dichiara perplesso rispetto alla configurabilità di un parallelismo con altri ordinamenti come quello inglese, anche per la mancanza, nel caso italiano, del riconoscimento del ruolo istituzionalizzato del Capo dell’opposizione, e propende per ipotesi volte a lasciare al Governo la scelta di chi debba di volta in volta rispondere alle interrogazioni a risposta immediata.

Salva la rilevante esclusione, alla Camera, dei disegni di legge di conversione dei decreti-legge ex art. 154, comma 1, reg. Cam.

Cfr. Camera dei deputati, XIII legislatura, Doc. II, n. 17, ora in Camera dei deputati, Modificazioni al regolamento della Camera dei deputati, Roma, 1998, 10 s.

Su cui sia consentito un rinvio a G. Rivosecchi, Regolamenti parlamentari, cit., 56 ss.

Cfr. N. Lupo, Alcuni dati e qualche considerazione, cit., 117 s.

Cfr. relazione della Giunta per il regolamento (relatori Calderisi e Guerra, espressione, rispettivamente, dell’allora opposizione e dell’allora maggioranza), presentata alla Presidenza il 4 ottobre 2000, ai sensi dell’art. 154, c. 4, r.C., sull’attuazione delle modificazioni al regolamento della Camera: Camera dei deputati, XIII legislatura, Doc. II-ter, n. 1, in www.camera.it/_dati/leg13/lavori/documentiparlamentari/indiceetesti/iiter/001.

Più in dettaglio, nella XIII legislatura, su un totale di 102 sedute della Camera dei deputati dedicate al question time, 21 volte è intervenuto il Presidente del Consiglio per rispondere alle interrogazioni a risposta immediata (7 volte Prodi, 5 volte D’Alema, 9 volte Amato), 29 volte il Vicepresidente del Consiglio (10 volte Veltroni, Vicepresidente del Consiglio nel Governo Prodi; 19 volte Mattarella, Vicepresidente del Consiglio nei Governi D’Alema I e II) e 52 volte i ministri.

Stigmatizzata, tra gli altri, da A. D’Andrea, Autonomia costituzionale delle Camere e principio di legalità, Milano, Giuffrè, 2004, 137 ss., spec. 143, nota 10.

Nella XIV legislatura la sostituzione dei ministri competenti per materia con il Ministro per i rapporti con il Parlamento si è verificata per circa un terzo dell’ammontare totale delle interrogazioni a risposta immediata rivolte ai singoli membri del Governo, in riferimento a ben 537 interrogazioni (su un totale di 138 sedute dedicate al question time).

Insufficiente pare infatti il “carteggio” instaurato dall’allora Presidente della Camera Casini con l’allora Presidente del Consiglio Berlusconi, mediante il quale, a fronte dei reiterati richiami al regolamento sollevati da esponenti di gruppi parlamentari dell’allora opposizione, il Presidente della Camera ha più volte richiamato il Presidente del Consiglio a presentarsi in Aula, ed ha altresì censurato la deprecabile prassi che, nell’ambito delle sedute dedicate al question time, i singoli ministri competenti per materia vengano molto spesso sostituiti dal Ministro per i rapporti con il Parlamento. L’allora Presidente del Senato Pera ha preferito non porsi affatto la questione.

Si vedano i resoconti delle sedute della Camera dei deputati del 24 marzo 2004 e del 12 maggio 2004, in cui il Presidente Casini risponde agli interventi dei deputati di opposizione Boccia (Margherita) e Ruzzante (DS), di cui sono riportati ampli stralci anche nella stampa quotidiana del 13 maggio 2004 (v., ad esempio, Casini: premier assente? Io non posso costringerlo, di G. Fregonara, in Corriere della sera, 13 maggio 2004, 5).

Per uno sviluppo di questa tesi, sia consentito rinviare a G. Rivosecchi, Quali rimedi all’inattuazione del “Premier question time”?, cit., 822 ss.

Ho tentato di sviluppare questa tesi in Quali rimedi all’inattuazione del “Premier question time”?, cit., 824 ss.; e, soprattutto, in La Corte e la politica nel maggioritario: sulla necessaria giustiziabilità del regolamento parlamentare per conflitto di attribuzioni, in Corte costituzionale e processi di decisione politica. Atti del seminario di Otranto – Lecce svoltosi il 4-5 giugno 2004, a cura di V. Tondi della Mura – M. Carducci – R.G. Rodio, Torino, Giappichelli, 2005, 643 ss., spec. 651 ss.

Cfr., per tutti, M. Mazziotti, I conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato, I, cit., 150 ss.; F. Modugno, Poteri (divisione dei), in Noviss. dig. it., XIII, Torino, Utet, 1966, 478; G. Silvestri, Poteri dello Stato (divisione dei), in Enc. dir., XXXIV, Milano, Giuffrè, 1985, 707; A. Pisaneschi, I conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato. Presupposti e processo, Milano, Giuffrè, 1992, passim, spec. 54 ss.

Così, R. Bin, L’ultima fortezza, cit., 2 s. Sul nesso tra conflitti di attribuzione aventi come parti organi parlamentari e forma di governo, v. anche C. Calvieri, Organi parlamentari e conflitto di attribuzioni. Tendenze evolutive, in Le Camere nei conflitti, a cura di G. Azzariti, Torino, Giappichelli, 2002, 80; nonché G. Rivosecchi, Il parlamento nei conflitti di attribuzione, Padova, Cedam, 2003, 8 s. e 37 ss.

Sulla tesi della “parità” dei soggetti configgenti, si vedano A. Pace, Il “nulla osta” parlamentare a che il giudice possa decidere la causa nel merito: una questione ex art. 24, comma 1, 68 comma 1 e 101 comma 2, Cost. ormai da archiviare?, in Giur. cost., 1996, 1134, in riferimento ai conflitti interorganici tra Camere e autorità giudiziaria sull’insindacabilità per opinioni e voti dei parlamentari; C. Salazar, L’accesso al giudizio in via principale e la “parità delle armi” tra Stato e regioni: qualche considerazione sul presente ed uno sguardo sul possibile futuro, in Prospettive di accesso alla giustizia costituzionale, cit., 227 ss., spec. 238 ss., in riferimento ai conflitti intersoggettivi; nonché, volendo, G. Rivosecchi, Il parlamento nei conflitti di attribuzione, cit., passim, spec. 63 ss., 196 ss. e 369 ss.

Valorizzando l’approccio di A. Manzella, Art. 64, in Commentario della Costituzione a cura di G. Branca, Le Camere, tomo II, Art. 64-69, Bologna-Roma, Zanichelli-Il Foro italiano, 1986, 27 ss.

Esemplificativamente, sul punto, cfr. G. Amato, L’ispezione politica del Parlamento, cit., 143; M. Manetti, La legittimazione del diritto parlamentare, Milano, Giuffrè, 1990, 147, la quale esclude che l’art. 64, quarto comma, Cost. possa produrre obblighi giuridici per il Governo, rilevando piuttosto che «il regolamento deve […] ritenersi abilitato a disciplinare la posizione del Governo in Parlamento, ma con l’effetto di imporre obblighi esclusivamente politici». Maggiori “aperture”, invece, in A. Manzella, Art. 64, cit., 57 s., proprio in riferimento ai procedimenti ispettivi.

Si consideri, per tutti, la posizione di Costantino Mortati, che, nella seduta antimeridiana del 10 ottobre 1947, aveva addirittura presentato un emendamento soppressivo dell’art. 61, quarto comma, del progetto di Costituzione (che sarebbe stato poi approvato come art. 64, quarto comma, del testo finale), nella convinzione che l’obbligo dei membri del Governo di intervenire alle sedute sarebbe stato connaturato alla forma di governo accolta dal progetto, in quanto «tale disposizione risultava necessaria soltanto nelle vecchie carte costituzionali di quei paesi che non erano retti dal regime parlamentare o nei quali esso non era ancora consolidato, ma non aveva evidentemente più ragione di essere in Stati, come nel nostro, in cui il regime parlamentare sia stato esplicitamente consacrato nella Costituzione», cosicché «l’obbligo dei membri del Governo di intervenire alle sedute delle Camere emerge dalla natura stessa del governo parlamentare, che esige una immediatezza e continuità di rapporti fra Governo e Camere, appunto per il principio della responsabilità del Governo di fronte alle Camere» (cfr. La Costituzione della Repubblica nei lavori preparatori dell’Assemblea Costituente, vol. IV, Sedute dal 29 luglio 1947 al 30 ottobre 1947, Camera dei deputati, Segretariato generale, Roma, 1970, 3189). A questa tendenza, si opposero, però, Ruini e Lucifero, ritenendo non superfluo il comma in oggetto: il diritto-dovere dei rappresentanti del Governo di assistere alle sedute parlamentari viene infatti qualificato come «concetto costituzionale» inerente alla forma di governo (cfr. interventi in seduta ant. del 10 ottobre 1947, in La Costituzione della Repubblica, cit., rispettivamente 3193 e 3194).

Per lo sviluppo delle tre possibili ipotesi (con una sostanziale propensione in favore del conflitto da interferenza sollevato dalla minoranza parlamentare contro il Presidente di Assemblea a tutela dell’attribuzione menomata), sia consentito rinviare a G. Rivosecchi, La Corte e la politica, cit., 653 ss. Non sembra infatti ammissibile un rifiuto del Governo che viene sostanzialmente a ledere le attribuzioni della minoranza parlamentare: soltanto in caso di atto di sindacato ispettivo esorbitante rispetto alla sfera di competenza del Governo, la risposta potrebbe essere rifiutata (cfr. G. Amato, L’ispezione politica del Parlamento, cit., 38).

Sul punto, v. già G. Amato, L’ispezione politica del Parlamento, cit., 97.

Non può, in questa prospettiva, non essere richiamato il conflitto di attribuzione come strumento «residuale» di garanzia dei diritti costituzionali: cfr. gli spunti in S. Grassi, Introduzione. Prospettive dell’accesso alla giustizia costituzionale, in Prospettive di accesso alla giustizia costituzionale, Atti del seminario di Firenze svoltosi il 28-29 maggio 1999, a cura di A. Anzon – P. Caretti – S. Grassi, Torino, Giappichelli, 2000, 7; e, soprattutto, R. Bin, Un nuovo ricorso diretto contro le leggi?, in Giur. cost., 1999, 3919 ss. Più critico, invece, circa l’utilizzo del conflitto di attribuzione, specie, a tutela di soggetti terzi e dei diritti dei cittadini, B. Caravita di Toritto, L’inchiesta parlamentare, in Storia d’Italia, cit., 741.

Per un approfondimento si rinvia a G. Rivosecchi, La Corte e la politica, cit., 655 ss.

Prospettiva invece avvalorata, peraltro alla luce delle peculiarità del contesto inglese, da A. Torre, Il magistrato dell’Assemblea. Saggio sui presidenti parlamentari, Torino, Giappichelli, 2000, passim, spec. 88 ss. In dottrina, si registra comunque il prevalente rifiuto della tesi che vede nel Presidente il titolare di astratti poteri arbitrali: sia visto come soggetto del circuito di attuazione dell’indirizzo politico (G. Ferrara, Il Presidente di Assemblea parlamentare, Milano, Giuffrè, 1965, spec. 56 ss.), sia visto come soggetto di neutralità “attiva”, portatore di precisi interessi politico-costituzionali (A. Manzella, Il parlamento, Nuova Edizione, cit., 142), il Presidente svolge poteri di intermediazione nell’applicazione del regolamento, reinserendosi in maniera attiva (e non neutrale) nella dialettica tra Governo, maggioranza e opposizione, alla luce di un «dover essere» costituzionale e al fine di garantire la (costituzionalmente) corretta applicazione del regolamento (C. Pinelli, Il Presidente di Assemblea parlamentare, in Associazione per gli Studi e le ricerche parlamentari, Quaderno n. 9, Seminario 1998, Torino, Giappichelli, 1999, 69 s.). Numerosi sono stati i casi in cui, nella XIV legislatura, è stato contestata l’interpretazione del ruolo di garante del regolamento parlamentare del Presidente di Assemblea: si vedano, almeno, l’iter del disegno di legge XIV legislatura, A.S. 1578 (poi approvato come legge n. 248/2002, c.d. legge Cirami) e alla contestata decisione della Presidenza (cfr. sedute nn. 229 e 230 del Senato della Repubblica, 1° agosto 2002) di consentire, da un lato, il passaggio del testo in Aula senza che la competente commissione parlamentare avesse terminato il suo esame, e, dall’altro, che un solo emendamento divenisse proposta modificativa di tre articoli in sostanziale elusione del disposto costituzionale di cui all’art. 72, primo comma, Cost. (in questo senso, A. Manzella, Per chi suona la campana del Senato, in la Repubblica, 10 agosto 2002, 1; Id., Quei diritti in Parlamento, in la Repubblica, 19 agosto 2002, 1; Id., Se l’emendamento diventa blitz, in Il Sole-24 Ore, 15 settembre 2002, 4; contra, B. Caravita, La strettoia parlamentare, in Il Sole-24 Ore, 8 settembre 2002, 1); la decisione dei Presidenti di Assemblea (e, in particolare, dell’allora Presidente del Senato, Pera) di imprimere una brusca accelerazione all’iter del disegno di legge di revisione della seconda Parte della Costituzione (XIV legislatura, A.S. 2544-D) “strozzando” il dibattito in commissione e negando l’emendabilità del progetto di riforma costituzionale in seconda lettura (per una critica a questa tesi, sia consentito rinviare a G. Rivosecchi, Nota (a futura memoria) sul procedimento di revisione costituzionale per un recupero della “soluzione Alfonso Tesauro” (4 dicembre 2005), in www.forumcostituzionale.it); nonché le decisioni dei Presidenti di Camera e Senato di avallare il sostanziale abuso della questione di fiducia del Governo, con particolare riferimento alle sessioni di bilancio.

Per un’analisi della “dialettica” tra «politicità» e «giuridicità» della norma regolamentare, v. A. Manzella, Il parlamento, cit., 29 ss.

Cfr., ad esempio, l’intervento alla seduta della Camera dei deputati del 24 marzo 2004, resoconto stenografico in www.camera.it/_dati/leg14/lavori/stenografici/sed444/s110.htm.

Rprendendo l’espressione utilizzata da S.M. Cicconetti, Le fonti del diritto italiano, Torino, Giappichelli, 2001, 350.

Sul punto cfr., tra i tanti, S.M. Cicconetti, Lezioni di giustizia costituzionale. Seconda edizione aggiornata alla Legge cost. n. 3/2001, Torino, Giappichelli, 2001, 51 s.

Per un approfondimento della nozione di «manutenzione» di un testo di legge, cfr. A. Pizzorusso, La manutenzione del libro delle leggi, in P. Costanzo (a cura di), Codificazione del diritto e ordinamento costituzionale, Napoli, Jovene, 1999, 75 ss.

Come recita l’art. 16, comma 3, reg. Cam.

C. Di Andrea, Della fortuna e dell’oblio di taluni istituti parlamentari, in Quad. cost., 2004, 607.

(02 novembre 2006)


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