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In corso di pubblicazione negli atti del Convegno su: «L’ammissibilità dei referendum sulla fecondazione assistita» - Roma, 10 dicembre 2004

Ragioni, pretese e reali, della prassi del «plurireferendum» ugualmente orientato (in margine all’attuale vicenda dei referendum in tema di procreazione medicalmente assistita)

di Paolo Carnevale
(Professore straordinario di Istituzioni di diritto pubblico nella Facoltà di Giurisprudenza dell’Università Roma Tre)

1. Individuazione della problematica. L’attuale vicenda referendaria relativa alla legge n. 40 del 2004 in tema di procreazione medicalmente assistita propone macroscopicamente all’attenzione una questione assai interessante, che non ha sinora adeguatamente attirato l’interesse degli studiosi della materia, ma che a mio avviso offre non pochi spunti di riflessione al giurista.

Mi riferisco al problema cui dà corpo la prassi di quel che con un neologismo non particolarmente efficace (non ho trovato un termine più adeguato) definirei come «plurireferendum».

Il sintagma sta ad indicare, non già la strategia del ricorso alla proposizione di più iniziative referendarie congiunte su diversi obiecta, cui siamo abituati ormai da gran tempo – sin da quando alla fine degli anni settanta l’allora partito radicale decise di fare della pratica dei referendum c.d. a grappolo il principale strumento della propria azione politica, tipicamente contrassegnata ab origine dalla congiunta finalizzazione all’attuazione della Costituzione – e che costituisce oramai un indirizzo assai consolidato (tanto da essere entrato nell’uso comune il termine di tornata referendaria); bensì la prassi della presentazione contemporanea di più iniziative di abrogazione popolare (ed eventualmente di più decisioni del corpo elettorale) aventi ad oggetto una medesima legge, i cui quesiti risultino in vario modo sovrapposti.

E’ il caso eclatante che ci sta dinanzi, posto che, oltre alla pressoché identica formulazione dei quesiti abrogativi parziali contrassegnati dai nn. 3 (denominato «Procreazione medicalmente assistita – norme sui limiti all’accesso – abrogazione parziale»)e 4 (denominato «Procreazione medicalmente assistita – norme sulle finalità, sui diritti dei soggetti coinvolti e sui limiti all’accesso – abrogazione parziale») – l’unica differenza sta nell’abrogazione totale, in luogo di quella parziale, dell’art. 1 della legge, cui va aggiunta l’elisione delle parole «e terapeutica» nel comma 3, lett. b) dell’art. 13 – si registra la congiunta presentazione di una richiesta di abrogazione totale della legge n. 40, evidentemente in grado di assorbire integralmente le coeve quattro abrogazioni parziali della medesima legge.

Si dirà che quello del ricorso al plurireferendum non è un fatto assolutamente nuovo nella nostra esperienza referendaria.

Viene immediatamente da ricordare il caso dei tre congiunti referendum sulla legge n. 194 del 1978 in tema di interruzione volontaria della gravidanza proposti nel 1980 – peraltro caratterizzato non solo dalla presentazione di due iniziative “progressive” da parte del Movimento per la vita (c.d. minimale e massimale), bensì pure di una richiesta ablatoria di segno opposto da parte radicale: ciò che ha evidenziato un’aporia della disciplina legislativa di attuazione dell’art. 75 della Costituzione a suo tempo segnalata dall’Ufficio centrale della Corte di Cassazione e tuttavia non sfociata, come si sa, in una questione di legittimità costituzionale dell’art. 32 l. n. 352 del 1970.

Ma non sono mancati neppure casi di richieste di abrogazione aventi quesiti perfettamente identici, presentate disgiuntamente nell’ambito della medesima tornata.

In tempi recenti, poi, il virus del plurireferendum non ha risparmiato neppure il referendum costituzionale, posta la duplice iniziativa da parte di parlamentari della maggioranza e dell’opposizione (e altre ne erano state prefigurate, ad esempio, da parte regionale) di ricorrere al responso popolare sulla legge cost. n. 3 del 2001 di riforma dell’intero titolo V della seconda parte della Costituzione: e ciò, nonostante questo tipo di consultazione popolare sia caratterizzata da un quesito bloccato perché assolutamente predeterminato.

Tuttavia, come dicevo, nell’attuale iniziativa di abrogazione plurale della legge sulla procreazione assistita si assiste – scusate la ripetizione – ad un fatto peculiare: una serie di richieste di abrogazione parziale che accompagnano una richiesta di abrogazione totale che tutte oggettualmente le ricomprende, fra le quali, per un verso, non c’è identificazione formale e, per l’altro, a differenza del richiamato precedente del referendum del 1981 sull’aborto, sussiste una indiscutibilmente comunanza di “verso”.

Viene allora da chiedersi quale possa essere il senso di questa prassi, posto che la «pluriabrogazione» di un disposizione o di un norma o, se si vuole, di una legge o di un complesso di leggi non genera nessun effetto ulteriore di una «monoabrogazione».

Ovviamente, l’interrogativo deve esser qui posto da un punto di vista giuridico, l’unico rispetto al quale io abbia un minimo titolo qui ad intervenire, giacché sul piano politico possono esservi vari e diversi i motivi che – immagino – possano spingere ad iniziative concorrenti incidenti sopra un medesimo oggetto normativo. Si pensi soltanto ad una generica esigenza di visibilità o al bisogno di partecipare alla eventuale vittoria o, infine, alla possibilità di una diversa aggregazione del consenso nei riguardi di distinte fasce di elettorato. E’ ovvio, peraltro, che i due piani chiaramente distinguibili in astratto, non manchino di presentare in concreto profili fra loro interferenti, di talché non può escludersi che l’indagine condotta sul primo possa anche trasferirsi sul secondo ogniqualvolta ragioni del diritto e ragioni della politica vengano ad inevitabilmente ad interloquire.

Ad ogni modo, quel che tenterò di porre in evidenza ed analizzare sono i profili giuridicamente rilevanti della prassi del plurireferendum.

2. La questione del fondamento e dei limiti della prassi del plurireferendum nel nostro ordinamento. Innanzitutto il problema da porsi è se essa incontri o meno dei limiti e, più in generale, se possa vantare un riconoscimento in diritto positivo.

In ordine alla questione posta per seconda, va detto che un aggancio della prassi del plurireferendum, anzi forse persino un avallo, potrebbe scovarsi nella previsione dell’art. 32 l. n. 352 del 1970, secondo cui l’Ufficio centrale per il referendumprocede alla concentrazione delle proposte che rivelino «uniformità ed analogia di materia». Sappiamo quanti problemi interpretativi abbia generato questa infelice formulazione legislativa, tuttavia essa quantomeno indica la possibilità del ricorso plurimo allo strumento referendario anche con iniziative che presentino una certa identità obiettiva di contenuti.

Il fatto è, però, che quel che risulta indubitabilmente ammesso sul fronte dell’iniziativa parrebbe al contempo negato ove si passi a quello della decisione popolare, se è vero, come è vero, che quello della concentrazione è per l’Ufficio centrale un potere-dovere e non una mera facoltà e che, ancorché venga esercitato attraverso il contraddittorio col comitato promotore, cionondimeno si configura come un obbligo, perché funzionale al rispetto, non già dell’interesse dei promotori, bensì dell’esigenze di economia e di chiarezza dell’opzione referendaria Insomma, potrebbe dirsi, che il pluralismo “in ingresso” debba tramutarsi, nel nostro caso, in un’unità “in uscita”.

Senonché, le cose non stanno proprio così.

Ciò in quanto nella valutazione circa l’identità di contenuti obiettivi, di cui sopra, l’esame va condotto alla stregua di un parametro ampio che non consideri semplicemente la materia normativa “muta”, ma il suo essere espressione di principi legislativi, di talché dinanzi a richieste di abrogazione parziale di una legge e di una richiesta di abrogazione totale, le prime vanterebbero comunque autonomia rispetto alla seconda, se ed in quanto volte ad incidere su singoli principi della legge e non sulla loro congiunta permanenza.

Non solo, a mio avviso non possono neppure del tutto trascurarsi – anche se il punto non è incontroverso – le motivazioni soggettive dei promotori, almeno se ed in quanto quodammodo oggettivizzate (si pensi, qui, al ruolo che può assumere la denominazione della richiesta), giacché, come ebbe ad osservarsi tanti anni fa, in occasione del convegno organizzato dal partito radicale nel 1977 su «Referendum, ordine pubblico e Costituzione», si potrebbe volere l’abrogazione di una legge sull’ordine pubblico sia perché la si ritiene liberticida, sia, per converso, perché eccessivamente permissiva.

In definitiva, per fare una citazione non giuridica, in questo caso non sembra che il totale sia fatto dalla somma.

Per quanto concerne, invece, la questione relativa ai possibili limiti debbo osservare in prima battuta che, nel nostro ordinamento, le restrizioni all’esercizio del diritto di ricorrere al referendum popolare possono interessare o quell’esercizio in astratto, cioè al netto della considerazione dei singoli atti – le richieste abrogative – in cui quello si estrinseca (ad esempio, limiti modali o temporali), o le richieste individue, per come formalmente o materialmente confezionate.

A quest’ultimo proposito, in specie il controllo di ammissibilità, si configura ad oggi come un sindacato in grado di accertare e sanzionare esclusivamente vizi propri delle richieste singolarmentescrutinate, e non ascrivibili al loro congiunto prospettarsi al corpo elettorale e alla sommatoria degli effetti da esse producibili in caso di approvazione, fino ad apparire del tutto disarmato dinanzi ad ipotesi in cui il limite di ammissibilità individuato dalla Corte possa risultare rispettato dalle singole richieste, individualmente considerate, eppur potenzialmente superabile dal pacchetto di richieste nella sua complessità.

Viene da ricordare, incidentalmente, il caso della simultanea richiesta – nel 1992 – di diversi referendum su leggi istitutive di Ministeri, cui la Corte non intese opporre il limite delle leggi a contenuto costituzionalmente vincolato, sulla base dell’argomento per cui l’esistenza o meno di un Ministero (nella specie, era quello del turismo e dello spettacolo) non sarebbe presupposta dalla Costituzione, venendo ad incidere sulla struttura e non sull’esistenza e/o sulla funzionalità dell’organo costituzionale Governo (sent. n. 35 del 1993). E questo, ancorché – come venne da taluno osservato – quell’esistenza e quella funzionalità potrebbero essere messe a repentaglio ove ad oggetto di contemporanee, sia pure distinte, richieste di abrogazione popolare fosse l’intero complesso delle leggi istitutive di Ministeri.

Ora, vero è che in quella decisione era possibile reperire un antitodo ad una strategia di attacco concentrico all’organo governativo, valorizzando il riferimento fatto dalla Corte al carattere non «coessenziale alla struttura ed al funzionamento del Governo» del Ministero del turismo; di modo da trarne la conseguenza che, qualora ad essere colpita fosse la legge istitutiva di un Ministero coessenziale, non muovendosi più nell’ambito di apparati burocratici «che il legislatore ha ritenuto di discrezionalmente far assurgere al rango di Ministeri», la relativa richiesta di abrogazione, in quanto coinvolgente il Governo “in essenza”, sarebbe da ritenersi inammissibile. Onde, prescelta quella lettura, l’obiezione relativa alla pretesa inadeguatezza di un sindacato autonomo su richieste abrogative congiuntamente presentate poteva considerarsi superabile.

Tuttavia, assai più delicato ed acuto appare il problema posto dalla prassi del plurireferendum, ove in particolare si tratti di richieste abrogative aventi lo stesso verso, cioè a dire identicamente orientate, le quali evidentemente possono essere frutto di una strategia comune dei promotori, a differenza di quelle che dan corpo a plurireferendum di segno opposto. Giacché, la questione circa la sufficienza o insufficienza di un sindacato imperniato sulla considerazione delle richieste ablatorie individue, da un lato, viene ad assumere una portata generale, in quanto relativa, non già a specifici settori del diritto positivo, ma ad una prassi materialmente non circoscrivibile, perché in grado di interessare qualsiasi iniziativa referendaria; dall’altro, acquista un rilievo inedito in considerazione della maggiore concretezza dell’eventualità che venga posta in essere una tattica di aggiramento dei limiti di ammissibilità indicati dalla giurisprudenza costituzionale.

Sarebbe possibile, ad esempio, immaginare la circostanza – difficile, è vero, ma non impossibile – di una plurima richiesta di abrogazione parziale di una legge elettorale, in cui le singole richieste risultino in grado di assicurare la “fuoriuscita” dalle urne, in caso di esito positivo del referendum, di una normativa di risulta capace di consentire l’immediato funzionamento del meccanismo di rinnovazione dell’organo, senza però che l’esigenza di funzionalità dell’organo costituzionale implicato possa evidentemente essere salvaguardata nell’ipotesi di una congiunta approvazione delle varie proposte abrogative.

Non solo, si potrebbe arrivare a prefigurare anche la situazione – più aderente alla vicenda referendaria in itinere – per cui il vizio da disattuazione costituzionale censurabile in sede di giudizio di ammissibilità, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, non riscontrabile a carico di singole richieste di abrogazione parziale della stessa legge, possa invece determinarsi solo alla luce del loro congiunto proporsi. Onde, il risultato del venir meno di una certa disciplina, non legittimamente perseguibile per la via diretta dell’esplicita richiesta di integrale eliminazione, sarebbe consentito per la via obliqua dell’azione congiunta concentrica di ablazioni per singola parte.

Per stare, ad esempio, al caso che occupa l’attualità, ove si dovesse reputare la disciplina recata dalla legge n. 40 del 2004 di natura “costituzionalmente vincolata”, nella misura in cui essa assicura il minimo di tutela che una situazione garantita dalla Costituzione deve esigere, allora si potrebbe ritenere che, non solo la sua abrogazione totale, ma anche il congiunto operare delle varie richieste di abrogazione parziale, in quanto incidenti su singole parti della legge, possa essere in grado di pregiudicare quella soglia minima di tutela.

Il tutto, come è solo il caso di ricordare, alla stregua di un sindacato, quale è quello di ammissibilità, che si esercita in via sincronica – o come si usa dire – in un’unica tornata decisionale sulle singole richieste referendarie e che, per tale ragione, ben si offre alla possibilità di valutazioni di tipo concorrente e complessivo.

Certo chi scrive è ben consapevole delle difficoltà che si frappongono ad una simile trasformazione di prospettiva del giudizio di ammissibilità – che, peraltro, sarebbe circoscritta alle sole ipotesi di plurireferendum concorrente – e alla configurazione di un limite di ammissibilità valevole «nel complesso», che incrementerebbe il catalogo già fittissimo delle limitazioni all’ammissibilità delle richieste di abrogazione popolare. Senonché, a parte la considerazione che proprio l’enfatizzazione delle tipologie di vincoli all’esperibilità del referendum, determinata da una tumultuosa, quanto pretoria giurisprudenza costituzionale, ne sarebbe in certo senso all’origine – così che una sorta di revisione sul punto, di cui oggi si avverte inelubile bisogno, potrebbe renderla inutile – quel che si vuole qui segnalare è semplicemente l’esistenza di un problema: quello della possibile insufficienza di un sindacato condotto secondo la tradizionale impostazione “autonomistica”, il cui rimedio può individuarsi ovviamente, oltre che in quella trasformazione, in una modifica della disciplina legislativa, già in passato (inutilmente) evocata dalla Corte costituzionale.

Vero è che proprio in occasione del (già ricordato) plurireferendum sull’aborto del 1981, la Corte ebbe a riaffermare, fra altri, il principio della autonoma valutazione dell’ammissibilità delle singole richieste (cfr. sent. n. 26 del 1981), tuttavia non può non segnalarsi il carattere parzialmente inedito del plurireferendum “ugualmente orientato”, rispetto al quale ad esempio il richiamo alla maturità degli elettori, effettuato nella medesima sentenza n. 26 al fine di indicare il rimedio possibile agli indubbi inconvenienti determinati dalla coesistenza di più referendum sulla stessa legge, sarebbe in questo caso “fuori centro”. Se, infatti, un maturo atteggiamento del corpo elettorale potrebbe effettivamente costituire un rimedio alla eventualità, resa concretamente possibile, di un contestuale accoglimento delle due (o anche più) contrapposte richieste abrogative, nel caso di proposte ablatorie concorrenti la circostanza di una congiunta vittoria dei sì non potrebbe certo considerarsi un segnale di scarsa maturità. E soprattutto essa sarebbe da considerarsi un’eventualità molto meno remota della congiunta approvazione popolare di due richieste abrogative della stessa legge di significato opposto.

3. Le ragioni “a rilevanza giuridica” della prassi in esame: lo scrutinio di ammissibilità delle richieste di referendumabrogativo. Vengo ora ad affrontare, sia pur rapidamente, il punto centrale dell’indagine circa le ragioni giuridicamente rilevanti che possono sostenere la pratica dei plurireferendum.

Il piano su cui più direttamente si può riscontrarne l’esistenza è verosimilmente quello dello scrutinio di ammissibilità esercitato dalla Corte costituzionale. Questo essenzialmente perché, come ognun sa, quello scrutinio s’è andato arricchendo col tempo, in qualità e quantità, di una tale serie di profili tale, da fare del passaggio al cospetto della Corte le vere e proprie forche caudine del referendum abrogativo. Non solo, la sempre maggiore complessità del sindacato si è accompagnata ad una sensibile crescita del tasso di incertezza dei suoi esiti, dovuta, sia al fatto che i sempre più raffinati e complicati criteri di controllo sono risultati caratterizzati da uno standard di flessibilità eccessivo, sia alla ragione che fra affermazione in via astratta del criterio di ammissibilità e le sue applicazioni concrete non di rado si è riscontrata un’evidente contraddizione.

In sostanza, la giurisprudenza costituzionale in tema di ammissibilità referendaria sembra decisamente, più che dispensare certezze, disseminare il percorso delle richieste di referendum di una molteplicità tale di ostacoli, la cui incerta definizione fa sì che il clima sia di diffusa insicurezza.

Ed allora, ben può comprendersi che la proliferazione di richieste di abrogazione di una medesima legge dello stesso segno possa spiegarsi alla luce dell’esigenza di incrementare le chancesdi successo. Con riferimento alla tematica della vicenda referendaria in corso, verrebbe da fare il paragone coi milioni di spermatozoi che è necessario mettere in campo perché si abbia la possibilità che almeno uno di essi possa pervenire al traguardo finale, superando gli innumerevoli ostacoli che si oppongono al raggiungimento della mèta.

3.1. Segue: il controllo sulla «razionale formulazione del quesito». Il primo aspetto che viene immediatamente in considerazione è il controllo della Corte costituzionale sulla razionale formulazione del quesito abrogativo, vero e proprio banco di prova dell’ammissibilità delle richieste referendarie per l’essere, al contempo, scrutinio necessario ed imprescindibile e, fra tutti, il più articolato ed incerto.

Andiamo con ordine.

Va innanzitutto considerato il criterio “base” o “madre” rappresentato dalla necessaria “omogeneità” del quesito, in forza del quale è possibile l’abrogazione referendaria di una disciplina assunta ad oggetto, sole se ed in quanto si riscontri fra le disposizioni o le norme che la compongono la presenza di una “matrice razionalmente unitaria” che assicuri la identificazione del thema decidendum, garantendo all’elettore che l’esercizio del suo diritto di voto si configuri effettivamente come espressivo di una vera e propria libertà (art. 48 Cost.).

Ora, mi limito qui a riprendere quanto già lucidamente osservato da Michele Ainis nel suo parere pro-veritate circa l’ammissibilità del referendum sull’abrogazione totale della legge sulla procreazione medicalmente assistita, comparso di recente in Internet (Parere pro-veritate su un quesito referendario di abrogazione totale della legge in materia di procreazione medicalmente assistita [l. 19 febbraio 2004, n. 40], in www.radicali.it). Vale a dire che, dal punto di vista qui in considerazione, richieste di abrogazione parziale, che si accompagnino ad una richiesta di abrogazione totale della medesima legge, nulla sembrano aggiungere, in termini di incremento di chances di successo della complessiva iniziativa referendaria, a quelle godute dalla seconda. Nel senso che nella giurisprudenza costituzionale sul punto emerge chiaramente l’assoluta preferenza assegnata al criterio formale su quello sostanziale: vale a dire che, secondo la Corte, la richiesta dell’integrale abrogazione di un atto legislativo sarebbe naturalmente provvista del requisito dell’omogeneità che, in certo qual modo, ripeterebbe dalla scelta operata dal legislatore di raccogliere a formale unità determinati contenuti normativi. In sostanza, un’omogeneità per relationem, la quale sarebbe da escludere solo in casi peculiari in cui, per ragioni strutturali, la relazione fra profilo formale e sostanziale si faccia eccessivamente blanda, come ad esempio nel caso dei codici e, comunque, non nelle ipotesi in cui la frammentazione di obiecta della legge sia imputabile a scelte operate dal legislatore. Giacché, ciò che la Corte tende a negare è proprio la possibilità di una competizione fra omogeneità del prodotto del legislatore rappresentativo e omogeneità di quello del legislatore popolare: quel che l’uno, a torto o ragione, abbia considerato omogeneo, per averlo ricondotto in un unico contenitore formale, deve necessariamente considerarsi sorretto da matrice razionalmente unitaria, ove assunto ad oggetto di un quesito ablatorio.

Del resto, questo è conforme a quello che appare, sia pur sullo sfondo, come la intima ratio funzionale del sindacato sulla razionale formulazione del quesito che si atteggia, in definitiva, a controllo sulla modalità di formulazione del quesito abrogativo, cioè in sostanzia sull’esercizio di un potere decisionale essenziale dei promotori che è appunto quello di decidere su che tipo di domanda proporre al corpo elettorale e su come proporla; di modo da sanzionare domande mal poste. Ma questo potere decisionale non sussiste e non è sanzionabile ogniqualvolta la scelta non sia da ascriversi ai promotori, bensì allo stesso legislatore. A meno ce non si vogliano far ricadere sui posteri le colpe dei predecessori.

Per converso, se nulla aggiungono a richieste di abrogazione di intere leggi, iniziative di abrogazione parziale a loro congiunte si espongono in proprio a rischi di pronunzie di inammissibilità sempre in ordine al canone della razionale formulazione del quesito.

Vengono in considerazione criteri come quello della manipolatività, volto a censurare richieste di abrogazione la cui formulazione, mediante la “soppressione di mere locuzioni verbali, peraltro inespressive di qualsiasi significato normativo, [abbia a comportare la] sostituzione della norma abroganda con altra assolutamente diversa, non derivante direttamente dall’estensione di preesistenti norme o dal ricorso a forme autointegrative, ma costruita attraverso la saldatura di frammenti lessicali eterogenei”. Limite evidentemente valevole solo nei confronti di richieste di abrogazione parziale di una legge perché teso a reprimere un indebito uso della tecnica del ritaglio normativo nella redazione del petitumablatorio.

Oppure anche, requisiti quale quello della congruenza del quesito al fine immanente alla richiesta abrogativa, per come obiettivato nella sua formulazione. Si tratta, evidentemente, di un modulo di giudizio che, come è stato puntualmente rilevato, approssima ulteriormente il controllo di ammissibilità sulle istanze referendarie ad un sindacato sulla ragionevolezza della proposta abrogazione, dato appunto, come si sa, che proprio lo scrutinio di corrispondenza fra mezzo e fine costituisce uno degli schemi classici del giudizio sulla ragionevolezza delle leggi. Esso, come noto, finisce per porre in una posizione assolutamente centrale e decisiva l’intervento interpretativo della richiesta di referendum effettuato dalla Corte, il quale, in mancanza di un preciso ed esplicito referente determinativo del fine dell’ablazione popolare, si risolve in un’operazione di individuazione della ratio referendi, che presenta non pochi, né lievi margini di elasticità nella sua continua tensione fra ricerca del principio aggregativo della normativa abroganda (sindacato sulla c.d. omogeneità del quesito) e incorporazione alla ratio di ulteriori elementi intenzionali reputati idonei ad ascrivere senso alla formula petitoria.

Ad ogni modo, vale qui precisare che anche in questo caso, evidentemente, un simile limite può interessare solo richieste di abrogazione parziale di legge, posto che nel caso opposto – l’abrogazione totale – la ratio referendi andrebbe appunto individuata nell’eliminazione della legge.

Ebbene, ambo i criteri richiamati vantano un percorso applicativo nella giurisprudenza costituzionale assai ondivago ed incerto, costituendo ad oggi due fra i più elastici strumenti che la Corte costituzionale abbia forgiato per esercitare il proprio controllo sulle richieste di referendum.

Se ne ricava che, almeno sotto il profilo qui in considerazione, a fronte della sostanziale presunzione di ammissibilità che pare segnare i referendum abrogativi aventi ad oggetto leggi, ben più arduo e periglioso appare il cammino delle iniziative ablatorie popolari aventi riguardo a disposizioni o norme.

3.2. Segue: il limite delle leggi «a contenuto costituzionalmente vincolato». L’esito del discorso può invero del tutto rovesciarsi qualora, dal controllo sulla razionale formulazione del quesito, si passi allo scrutinio condotto alla luce di altri criteri, come quello riguardante l’adempimento di obblighi internazionali e comunitari o l’attuazione costituzionale.

In particolare, vorrei soffermare l’attenzione su quest’ultimo. E’ noto come la Corte abbia per tempo individuato nelle leggi a contenuto costituzionalmente vincolato una tipologia legislativa sottratta a referendum, in quanto annoverante tutte quelle leggi che, a differenza di quelle definite costituzionalmente obbligatorie, siano chiamate a dare attuazione alla Costituzione o a leggi costituzionali nell’unico modo possibile. E’ noto pure che, ben presto, prima solo un piano applicativo, poi su quello della rielaborazione teorica, tale criterio di inammissibilità abbia allargato sensibilmente i propri confini, finendo per ricomprendere anche leggi costituzionalmente obbligatorie.

Il caso più noto è quello delle leggi elettorali, ritenute suscettibili di abrogazione solo parziale, dovendo comunque assicurare il quesito ablatorio, qualora risulti approvato dal corpo elettorale, che la disciplina residua garantisca che non venga posta a repentaglio la funzionalità dell’organo. L’impossibilità che venga a determinarsi un vuoto di disciplina in materia fa sì che, in tal caso, l’abrogazione totale risulti per definitionem inammissibile. Ciò che, evidentemente, deve ritenersi valga a fortiori, non solo per le leggi elettorali (o, comunque, regolanti il processo costitutivo), bensì pure per quelle disciplinanti il funzionamento di organi costituzionali.

Ma a stare alla giurisprudenza costituzionale, non soltanto norme latamente di organizzazione, bensì pure discipline il cui venir meno possa costituire una minaccia per l’esistenza stessa di un principio o un istituto previsto dalla Costituzione sarebbero da ritenersi inabrogabili dal popolo, venendo così a dilatare i confini di un limite di ammissibilità che quando comparve destò non poche perplessità proprio in ordine alla sua reale consistenza.

In sostanza, può dirsi che il limite delle leggi «a contenuto costituzionalmente vincolato» comprenda ormai in sé due distinte figure sottratte all’abrogazione popolare: a) da un lato, la species tradizionale degli atti legislativi contenenti l’unica disciplina attuativa possibile della Costituzione; b), dall’altro, la classe delle leggi che, a stare ad una recente definizione della Corte costituzionale, sarebbero da qualificare come «costituzionalmente necessarie», le quali «una volta venute ad esistenza possono essere dallo stesso legislatore modificate o sostituite con altra disciplina, ma non possono essere puramente e semplicemente abrogate, così da eliminare la tutela precedentemente concessa, pena la violazione diretta di quel medesimo precetto costituzionale della cui attuazione costituiscono strumento». Ed è abbastanza evidente che tale seconda tipologia si configura, da un punto di vista sia qualitativo che quantitativo, come la più rilevante.

In specie, con riferimento proprio a quest’ultima ipotesi, la Corte ha ritenuto l’inammissibilità di richieste abrogative che ricomprendessero discipline che, pur espressive di scelte discrezionali del legislatore, concretino principi o disposti costituzionali nell’unico modo consentito, anche nel senso di apprestare quel minimo di tutela che determinate situazioni esigono secondo Costituzione. Ed è significativo che ciò sia avvenuto essenzialmente con riferimento ad iniziative referendarie relative a norme poste a tutela del diritto alla vita, il quale è da inscrivere – come ha ricordato la stessa Corte nella sentenza n. 35 del 1997 in tema di ammissibilità del referendumsulla legge sull’aborto – nella sua estensione più lata fra i diritti inviolabili, e cioè tra quei diritti che occupano nell’ordinamento una posizione, per così dire, privilegiata, in quanto appartengono – per usare l’espressione della sent. n. 1146 del 1988 – all’essenza dei valori supremi sui quali si fonda la Costituzione italiana”.

Ora, è vero che accanto a leggi a contenuto costituzionalmente vincolato la Corte ha individuato anche disposizioni o normedi tale natura, tuttavia è evidente che il rischio di disattuazione costituzionale che il limite de quovuole evitare, si presenti con molta maggiore probabilità dinanzi a richieste di abrogazione totale, piuttosto che di parziale abrogazione di una legge, meno idonee a recare quell’effetto di vuoto normativo che tipicamente viene in considerazione per valutare la ricorrenza del limite di cui si discute. E questo, tantopiù laddove si sia in presenza di una legge, come la n. 40 del 2004, adottata proprio al fine di colmare un vuoto di disciplina in materia e nella quale, per riprendere la formula utilizzata recentissimamente nella sentenza sull’ammissibilità del referendumriguardante la legge n. 140 del 2003 (c.d. lodo Schifani [o Maccanico]), «si esaurisce l’intera disciplina della materia» (sent. n. 25 del 2004).

Tutto questo, ovviamente, sempre che si ritenga di mantener ferma una configurazione dello scrutinio di ammissibilità per come circoscritto alla valutazione delle singole richieste di abrogazione popolare; giacché, a diversamente opinare, le conclusioni cui pervenire, secondo quanto accennato in precedenza (v., supra, 2.1), sarebbero evidentemente parzialmente diverse.

4. Le ragioni “a rilevanza giuridica” della prassi in esame: il problema della c.d. abrogazione bloccante. Ma non è detto che quello del giudizio di ammissibilità della Corte costituzionale sia l’unico piano su cui la prassi del plurireferendum è destinata a spiegare effetti giuridicamente rilevanti.

Essa, infatti, può essere in grado di produrre conseguenze anche sulla cruciale questione della delimitazione della portata dell’interevento legislativo di modifica della legge oggetto del quesito abrogativo, ai fini di produrre l’esito del blocco delle operazioni referendarie, come previsto dall’art. 39 l. n. 352 del 1970. Sappiamo che, a seguito della riscrittura di quest’ultima disposizione ad opera della Corte costituzionale nella sentenza n. 68 del 1978, la c.d. abrogazione bloccante può essere provocata dallo ius superveniens legislativo, solo qualora quest’ultimo modifichi la normativa abroganda, nel senso di mutarne o «i principi informatori» o i «contenuti normativi essenziali» E ciò, appunto, a seconda che si tratti di una richiesta di abrogazione integrale di una legge ovvero di una richiesta abrogativa parziale.

Ebbene, mi pare di poter osservare che i due profili sintomatici del carattere reale dell’abrogazione disposta dal legislatore referendum in itinere potrebbero non risultare congiuntamente soddisfatti, laddove ad esempio la nuova legge, pur in grado di incidere su taluni contenuti essenziali della disciplina oggetto della richiesta ablatoria, non sia in grado di colpire tutti quelli implicati nei diversi quesiti in cui si sostanziano le pluri-richieste parziali; mentre, neppure può escludersi che la modifica dei principi ispiratori, idonea a bloccar lo svolgimento del referendum abrogativo della legge nella sua interezza, possa non colpire anche taluni dei contenuti normativi essenziali della disciplina oggetti dei quesiti parziali.

Nell’uno e nell’altro caso, la legge sopravvenuta non sarebbe in grado di bloccare lo svolgimento di alcuni dei referendumproposti. E’ chiaro, pertanto, che la prassi dei plurireferendum, rendendo più complicato il successivo intervento del legislatore rappresentativo al fine di impedire lo svolgimento della consultazione referendaria, può costituire un utile strumento per proteggere (se non blindare) le iniziative referendarie dinanzi al tentativo di disinnesco operato dal Parlamento; strumento tantopiù efficace se si riflette sul fatto che, non di rado, tra effetto giuridico e significato politico del pronunciamento popolare sussiste uno iato non indifferente. Di talché si determina quell’effetto alone – com’è stato detto – capace di attribuire anche ad abrogazioni popolari ad oggetto più circoscritto un significato non troppo dissimile da quello ascrivibile a quelle di più ampio respiro (il caso dei referendum sul nucleare del 1987 mi pare sufficientemente istruttivo).

Non solo, non può neppure trascurarsi il fatto che la pluralità di richieste abrogative, moltiplicando i comitati promotori, consente a ciascuno di essi di acquisire la qualità (sia pur pro tempore) di potere dello stato, ai fini della possibilità di ricorrere allo strumento del conflitto di attribuzioni interorganico per difendere il diritto allo svolgimento del referendum.

5. La prassi del plurireferendum e l’interpretazione dell’esito della consultazione popolare. Ed ecco, allora, il punto forse più delicato su cui voglio portare l’attenzione in conclusione di queste mie brevi considerazioni: l’incidenza che la prassi in parola può avere sulla questione capitale dell’interpretazione e del seguito da darsi al voto popolare.

E’, infatti, sul terreno di quello che è stato felicemente appellato come l’innesto dello strumento referendario nel sistema che possono porsi, a mio parere, i problemi di maggior momento.

Si ipotizzi, innanzitutto, l’eventualità di un esito discorde dei vari referendum, il cui verificarsi – data la, sia pur parziale, sovrapposizione quoad obiectum dei rispettivi quesiti – sarebbe in grado di riversare sulle stesse disposizioni legislative, al medesimo tempo, consenso e dissenso popolare circa il loro mantenimento. Certo, si dirà, l’ipotesi può apparire di difficile verificazione, quantomeno ogniqualvolta le plurime iniziative referendarie appaiano ugualmente orientate, come appunto nell’attuale vicenda riguardante la legge sulla procreazione medicalmente assistita, giacché sembra assai difficile che il favor verso l’abrogazione proposta in un caso si tramuti in un disfavore nell’altro. Purtuttavia, non sembra che si possa del tutto escludere una situazione di, per dir così, “strabismo” decisionale popolare, soprattutto laddove da parte dei promotori – magari in sede di controllo – si tenda a marcare i contorni propri delle singole richieste evidenziando i distinti scopi obiettivi cui esse risultano ordinate.

Come interpretare, allora, l’espressione di una volontà popolare che mettesse capo a decisioni discordi circa le singole richieste ablatorie? Quale il criterio discretivo per risolvere l’antinomica e divaricata manifestazione dei decisa del corpo elettorale? Sarebbe corretto dar rilievo al solo effetto giuridicamente rilevante dell’esito referendario, vale a dire a quello abrogativo, trascurando quella volontà di mantenimento rivelata dalla contemporanea vittoria dei no nell’altra consultazione? E poi, si è certi che quest’ultima, in quanto risolventesi nel mantenimento dello status quo ante, non abbia a vedersi riconosciuti effetti giuridicamente rilevanti, ad esempio in termini di surplus legittimatorio della disciplina uscita indenne da quella consultazione referendaria (ma non dall’altra [o dalle altre])? In sostanza, quale seguito il legislatore sarebbe chiamato a dare ad un esito referendario così contraddittorio?

Facendo riferimento all’attuale iniziativa di presentare più richieste di abrogazione della legge n. 40 del 2004, si potrebbe ad esempio immaginare un diverso esito dei referendum di abrogazione parziale con quesito largamente sovrapposto, contrassegnati dai nn. 3 e 4 di cui s’è detto in principio. Un simile epilogo – è vero – potrebbe essere letto come scaturente dal fatto che si sarebbe verificata, in ambo le votazioni, una volontà condivisa di eliminare le limitazioni previste dalla legge in ordine alla possibilità di usufruire della inseminazione artificiale e un dissenso circa la (sola) abolizione del principio che assicura, oltre a quelli degli altri soggetti coinvolti, anche il riconoscimento dei diritti del concepito (art. 1, comma 1, l. n. 40). Di talché, sulla parte normativa comune relativa alle disposizioni regolanti l’accesso alle tecniche di procreazione, si sarebbe di fatto riscontrato un concorde giudizio popolare nel senso della caducazione.

Senonché, un tale ragionamento si fonderebbe su una logica assolutamente presuntiva, visto che non si possono avere certezze in ordine ai flussi del voto sulle diverse schede, la quale, ad ogni modo, risulterebbe in conflitto col dato formale del diverso esito della votazione relativamente ad un parzialmente identico obiectum.

Ma i problemi non necessariamente si attenuano nell’ipotesi di una conclusione univoca delle varie consultazioni congiuntamente svoltesi, nel segno dell’abrogazione della normativa sottoposta al giudizio del corpo elettorale. Questo caso, invero, parrebbe “a prima vista” non porre difficoltà di sorta, giacché il cospirare delle deliberazioni popolari verso un medesimo effetto – la caducazione della disciplina oggetto dei quesiti – sembrerebbe escludere in re ipsa ogni possibile incertezza circa il significato da attribuirsi al responso del popolo. Tuttavia, le cose non stanno esattamente come all’apparenza potrebbe risultare.

Non è, infatti, assolutamente detto che una pluralità di parziali consensi all’abrogazione di una normativa recata da un medesimo atto si sommi (o venga assorbita) in un unico consenso derivante dall’ammontare delle singole parti, anche qualora quest’ultime presentino più o meno ampi tratti comuni, per cui si può dire che si sia in presenza di quesiti l’uno quodammodo inserito nell’altro.

Si prenda, ancora una volta, l’attuale vicenda del plurireferendum sulla legge n. 40 del 2004. Ebbene, sarebbe corretto ritenere che l’esito positivo del referendum proponente l’abrogazione totale della legge sarebbe assorbente degli esiti di abrogazione parziale degli altri, allo stesso modo per cui – come si dice – “il più comprende il meno”?

Una risposta positiva, almeno in termini di dispensa di certezza, mi pare difficile darla. Questo sol che si consideri la tendenza ad enfatizzare la specifica ordinazione funzionale dello strumento referendario, funzionalizzato al perseguimento di uno scopo suo proprio che ne finisce per condizionare la sua stessa ammissibilità (mi riferisco al, già menzionato, requisito della congruità della richiesta elaborato dalla giurisprudenza costituzionale) e, al medesimo tempo, l’indirizzo strategico dei promotori ad esaltare le precipue differenze tra le iniziative abrogative fra loro concorrenti, al fine di opporsi alla loro concentrazione ad opera dell’Ufficio centrale della Cassazione (come, del resto, è avvenuto anche nel caso attuale [cfr. l’ordinanza del 10 dicembre cit.]).

Insomma, se è vero, da un lato, che il potere popolare si atteggia sempre più a funzione in senso proprio e, dall’altro, che la comunanza oggettuale dei suoi singoli atti di iniziativa non attenua la loro differentia, allora mi chiedo perché ciò che referendum in itinere si mostra come tipicamente distinto debba poi, all’atto della decisione, sciogliersi nell’universo dell’indistinzione, vedendo assorbito il suo specifico significato in quello del referendum concorrente il cui quesito è comprensivo quoad obiectum del suo.

Del resto, come si fa a ritenere che il consenso popolare espresso in favore dell’abrogazione parziale di una legge debba confluire “per traslato” in quello alla abrogazione totale della stessa, quasi ad immaginare un sorta di sineddoche rovesciata ove “il tutto sta per la parte”? Sarebbe corretto ritenere, ad esempio, che l’eventuale favor populi per l’ablazione delle norme della legge n. 40 del 2004 in tema di libertà della ricerca scientifica debba di fatto venire ad identificarsi quoad effectum nell’assenso espresso dal medesimo corpo elettorale alla integrale abrogazione di quella legge? O meglio, sarebbe giusto ritenere l’avallo popolare a quella abrogazione parziale rappresentato dal consenso manifestato alla caducazione dell’intera legge? Non si rischierebbe una certa qual forzatura, posto che quell’avallo non includerebbe (ancorché neppure escluderebbe) l’espressione di un favore verso l’eliminazione della legge tout-court, potendo il votante del quesito parziale voler sì far venir meno le norme limitative della ricerca scientifica sugli embrioni, ma invece mantenere – che so – quelle sulla determinazione del numero di embrioni da impiantare?

Certo – si dirà – quella della prevalenza della decisione sull’abrogazione totale (o più ampia) rispetto a quelle sull’abrogazione parziale ( o, comunque, più circoscritta) della medesima legge appare come l’unica soluzione possibile: vi sarebbe, infatti, un’alternativa all’assorbimento delle seconde nella prima?

Direi proprio di no.

Ma è davvero questo il punto, giacché l’inevitabilità del predetto esito rende evidente la controindicazione che si accompagna al ricorso alla prassi del plurireferendum, in grado essa com’è di ingenerare un serio problema di chiarezza dell’opzione popolare e, soprattutto, della sua interpretazione ad opera del legislatore chiamato ad assicurarne il seguito.

5. Una telegrafica conclusione. Da quanto osservato, ritengo possa ricavarsi il seguente giudizio di sintesi.

Se, per un verso, la prassi in parola pare idonea a lucrare qualche indubbio vantaggio per i promotori, salvaguardando maggiormente il diritto al pronunciamento popolare, nondimeno è lecito dubitare, per l’altro, che ciò si risolva in un effettivo vantaggio per il rendimento dell’istituto referendario. Insomma, un bene per i promotori, ma non necessariamente un bene per il referendum abrogativo.

Parafrasando il proverbio, si potrebbe dire che in questo caso il “troppo è nemico del bene” e che – se mi si consente la divagazione finale nell’aneddotica musicale – ben difficilmente a difesa della prassi del plurireferendum potrebbe ripetersi quanto ebbe ad affermare Wolfgang Amadeus Mozart dinanzi all’accusa di “eccesso di note” formulata dall’imperatore Giuseppe II al termine della prima rappresentazione de “Il ratto del serraglio”: «Non una più del necessario, Maestà».

(14/03/2005)


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