Attività | Organizzazione | Link | Redazione web e cont@tti
Home
Associazione Italiana dei Costituzionalisti
 
Materiali

 

Home :: Materiali :: Anticipazioni

In corso di pubblicazione nella Rassegna dell’Avvocatura dello Stato

La consultazione degli interessati nella multilevel governance

di Pasquale Fava
(Procuratore dello Stato presso l’Avvocatura Generale e dottorando di ricerca in diritto amministrativo presso l’Università degli studi di Roma “La Sapienza”) 

Nel quadro della multilevel governance (c.d. regolazione multilivello), che oramai caratterizza l’assetto moderno delle fonti di regolazione giuridica unitamente ad un maggiore ricorso al principio di specializzazione e di riserva di materia, gli strumenti di miglioramento della qualità della regolazione (consultazione e AIR) stanno progressivamente acquistando un ruolo centrale per assicurare ai lavoratori, ai consumatori e gli investitori la protezione dagli stessi domandata senza imporre alle imprese costi di regolazione non necessari, eccessivi e sproporzionati.

Negli ultimi anni le linee di politica legislativa italiana in materia di better regulation, sia a livello centrale che regionale, hanno condiviso pienamente gli obiettivi promossi e perseguiti a livello europeo e internazionale come, peraltro, riconosciuto dalla Corte Costituzionale (sentenza 6 dicembre 2004, n. 3791) e dal Consiglio di Stato (Adunanza Generale, Parere 25 ottobre 2004, Sez. 10548 n. 2/04).

A tutti i livelli di governance nazionali ed europei, è sempre più radicata la consapevolezza dei costi della regolazione unitamente alla convinzione che la crescita dei livelli occupazionali e produttivi e l’aumento di competitività dipendono anche dalla capacità di implementare una regolazione di qualità che, mantenendo adeguati livelli di protezione, raggiunga gli obiettivi di politica legislativa attraverso gli strumenti più efficaci ed efficienti.

La consultazione è il cuore pulsante delle politiche di miglioramento della qualità della regolazione.

Una buona consultazione presuppone che il regolatore consulti il più ampio numero di interessati destinatari delle nuove disposizioni normative e, valutando le loro osservazioni, predisponga il nuovo assetto regolatorio anche sulla base delle informazioni in tal modo acquisite. La consultazione dovrebbe intervenire al momento giusto (at the right time), nel modo giusto (in the right way) e con le persone giuste (with the right people).

In Italia, dopo l’apertura del procedimento amministrativo inaugurata con la legge 241/90, che ha generalizzato la partecipazione del privato e il diritto di accesso, e la promozione dei diritti informativi dei cittadini in relazione alla complessiva attività dello Stato effettuata con la legge 150/2000 in materia di comunicazione istituzionale, il cerchio è destinato a chiudersi con l’implementazione di consultation procedures volte ad introdurre un’istruttoria pubblica sui nuovi atti di regolazione destinata a rendere le nuove regole più vicine ai soggetti regolati nonché da questi tendenzialmente condivise.

La consultazione degli interessati è raccomandata dall’OCSE2 e viene normalmente praticata dalle stesse Istituzioni comunitarie3 (l’art. I-47 della Costituzione Europea introduce espressamente il principio di democrazia partecipativa stabilendo che “al fine di assicurare la coerenza e la trasparenza delle azioni dell’Unione, la Commissione procede ad ampie consultazioni delle parti interessate”). Peraltro le stesse Istituzioni comunitarie sono obbligate, in virtù di espresse previsioni del Trattato istitutivo, anche a dare adeguata giustificazione degli atti di regolazione adottati (l’art. 253 – già 190 – del Trattato prevede che “i regolamenti, le direttive e le decisioni … sono motivati…”).

La consultazione, strumento di democrazia partecipativa per eccellenza, ove utilizzata propriamente e ampiamente, potrebbe contribuire al miglioramento della qualità della regolazione consentendo non solo di innalzare il livello qualitativo e quantitativo di acquisizione degli elementi di fatto e di diritto su cui si fonda l’istruttoria del Regolatore, che in tal modo adotterà una decisione finale “più informata”, ma anche di accrescere la “legittimazione popolare” degli organi titolari del potere regolatorio attraverso la ricerca del più ampio consenso dei soggetti regolati, destinatari finali delle nuove rules. Entrambe le circostanze potrebbero positivamente risolversi nella riduzione del contenzioso avverso i nuovi atti di regolazione.

I menzionati benefici discendenti da una buona attività di consultazione degli interessati sono stati riconosciuti anche in Italia.

A livello centrale in attuazione della legge di semplificazione per il 2003 (29.7.2003, n. 229) si è avviata la sperimentazione afferente la consultazione degli interessati attraverso al pubblicazione sul sito www.governo.it degli schemi di provvedimenti normativi con facoltà di far pervenire contributi personali destinato ad affiancarsi al servizio trasparenzanormativa@governo.it. A ciò si aggiungano le previsioni della legge di semplificazione per il 2005 (legge 28.11.2005, n. 246) che rafforzano il ricorso alla consultazione degli interessati nell’ambito dell’analisi di impatto della regolazione.

Peraltro, le Autorità Amministrative Indipendenti praticano generalmente la consultazione degli interessati. Le Autorità preposte alla regolazione dei servizi a rete (AEEG e AGCOM) la fanno anche in virtù di previsioni specifiche delle rispettive leggi istitutive mentre di recente la legge sulla tutela del risparmio (legge 28.12.2005, n. 262) ha introdotto una previsione che obbliga le Autorità di regolazione interessate (CONSOB, Banca d’Italia, ISVAP, UIC) ad effettuare l’analisi economica e la consultazione degli interessati.

A livello regionale l’esigenza di sperimentare e migliorare il ricorso agli strumenti che accrescono la qualità della regolazione ha prodotto accelerazioni vertiginose nelle politiche di better regulation4.

La riforma del Titolo V, con il consistente aumento delle materie rimesse alla competenza regionale concorrente e residuale, ha stimolato l’interesse verso le procedure di consultazione dei cittadini, anche per accrescere la legittimazione del regolatore regionale.

I nuovi Statuti di “seconda generazione”, innovando rispetto al passato, contengono numerose previsioni in materia di consultazione degli interessati (Piemonte – 2, 12, 72 e 86 St.; Calabria 4, 2° co., St.; Toscana 19, 3° co., 72 e 73 St. e Umbria 20 e 21 St.) nonché, più in generale, in materia di qualità della regolazione, introducendo, in taluni casi, persino obblighi di motivazione delle leggi regionali (art. 17 e 19 Statuto Emilia-Romagna, art. 39 Statuto Toscana) e di analisi economica della regolazione (Toscana 45 St.; Marche 34 St. e Umbria 61 St.).

Il Giudice delle Leggi5, pur non entrando nel merito dell’organizzazione concreta delle procedure di consultazione degli interessati, proprio in occasione dell’impugnazione degli articoli 17 e 19 dello Statuto dell’Emilia-Romagna, ha ritenuto costituzionalmente legittimi gli obblighi di motivazione delle leggi regionali imposti a livello statutario dalle previsioni impugnate, riportandosi all’esperienza maturata in seno alle Istituzioni comunitarie e in alcune delle maggiori democrazie contemporanee.

Dall’esame della normativa e delle prassi esistenti a livello regionale6 risulta che tutte le Regioni effettuano la consultazione degli interessati anche se talune, poche (Calabria, Campania, Marche e Veneto), lo fanno in virtù di obblighi giuridici specifici. Tutte le altre, la maggioranza, vi procedono facoltativamente in base a valutazioni di opportunità rimesse all’organo politico che assume l’iniziativa legislativa.

Nessuna Regione, tuttavia, pone in essere nel concreto procedure di consultazione rigorosamente aperte alla generalità dei cittadini interessati. Difatti, sono, secondo i casi, consultati obbligatoriamente, facoltativamente, o sulla base di prassi non vincolanti, esclusivamente soggetti istituzionali, associazioni rappresentative degli interessi delle categorie coinvolte dalla regolazione, parti sociali, esperti, testimoni privilegiati, ecc.… Solo in ipotesi eccezionali e/o in sede di talune sperimentazioni regionali AIR7si è proceduto a utilizzare metodi di consultazione aperti.

Di particolare interesse è l’esperienza umbra maturata in seno al servizio senso@lternato con il quale si offre al cittadino non solo un’informazione costante via e-mail sugli aggiornamenti degli atti consiliari ma anche la possibilità di inoltrare commenti e proposte sui testi in discussione. Analoga possibilità è stata introdotta con il servizio e-way/e-democracy del portale dell’Assemblea regionale siciliana (la consultazione, tuttavia, è facoltativa e non riguarda tutte le proposte di legge).

Dalla ricognizione delle prassi esistenti a livello regionale emerge l’eterogeneità dei metodi e delle tecniche di consultazione utilizzati e che il ricorso a procedure aperte alla generalità dei cittadini si è rivelato del tutto eccezionale e sperimentale.

Di norma, per converso, gli assessorati e le commissioni consiliari competenti per materia procedono soprattutto in via informale, in taluni casi anche attraverso il ricorso a specifici gruppi di lavoro e/o istituti di ricerca esterni, a raccogliere osservazioni e commenti attraverso la circolazione di documenti e feedbacks, l’organizzazione di incontri più o meno ufficiali e di convegni, nonché attraverso comitati, panels, tavoli permanenti specializzati e strutture stabili di consultazione formati da rappresentanti delle organizzazioni interessate, oppure a mezzo focus groups. In talune Regioni (per es. Umbria) è previsto che saranno le leggi regionali a dover definire gli ambiti, i limiti e le modalità delle forme di consultazione degli interessati.

La rilevata eterogeneità delle tecniche di consultazione, nonché l’assoluta incertezza circa le ipotesi in cui sia necessario o quantomeno opportuno consultare i destinatari della regolazione, imporrebbe di implementare una disciplina generale che fissi principi e regole generalmente condivisi, nel rispetto dell’ontologica flessibilità ed elasticità delle consultation procedures, che dovrebbero essere strutturate “su misura”, tailor-made, adeguandosi alle specificità della realtà da regolare.

Un’armonizzazione generalmente condivisa, da concordarsi con tecniche rispettose del principio di leale collaborazione (per es. mediante intese perfezionate in sede di conferenza unificata Stato-Regioni), consentirebbe di migliorare la qualità della consultazione, anche a beneficio degli stessi destinatari della nuova regolazione che potrebbero esercitare le proprie facoltà partecipative in un contesto più certo e procedimentalizzato.

La menzionata esigenza di armonizzazione, peraltro, è condivisa anche a livello comunitario, prova ne siano le recentissime iniziative promosse sotto la Presidenza inglese dell’Unione europea (ci si riferisce, in particolare, alla proposta inglese contenuta nel paper lanciato ad Edimburgo nell’ottobre del 2005 “Get Connected: Effective Engagement in the EU”).

Con ciò non si vuol negare che le tecniche di consultazione debbano essere dotate della flessibilità necessaria per consentire gli opportuni adeguamenti alle specificità del caso concreto. Difatti, la rilevata eterogeneità delle prassi seguite a livello regionale dipende anche dalle immancabili diversità nelle realtà e nei contesti da regolare, dal potenziale impatto della proposta di regolazione, oltre che dalla natura e molteplicità dei soggetti regolati.

Sembra, tuttavia, opportuno che, al di là della necessaria elasticità delle procedure, sia doverosa un’operazione di ragionata e motivata standardizzazione delle regole al fine di evitare che la consultazione si risolva in un metodo di accesso privilegiato delle categorie forti che “istituzionalizzando” i loro rapporti con il mondo politico, creerebbero gravi pericoli di capture del regolatore, resa possibile dall’ambiguità, l’oscurità e la lacunosità della disciplina procedimentale (all’uopo si richiama un inequivoco passaggio del Libro bianco “La Governance europea” del 5 agosto 20018, in cui la Commissione europea afferma che la predisposizione di requisiti minimi in materia di consultazione risponde all’esigenza di evitare “il rischio che i politici si limitino ad ascoltare argomentazioni unilaterali oppure di determinati gruppi che si assicurino accesso privilegiato in base ad interessi settoriali o alla cittadinanza, il che costituisce un punto debole del metodo attuale delle consultazioni ad hoc”).

Per evitare i rischi e i pericoli nascenti da una “consultazione senza regole” sarebbe opportuno conformarsi ai principi generali del “modello comunitario” richiamato dalla Consulta proprio per giustificare la legittimità costituzionale dell’obbligo statutario di motivare le leggi regionali (sentenza 6 dicembre 2004, n. 379) e ampiamente delineato soprattutto nella Comunicazione della Commissione europea dell’11 dicembre 2002 in materia di principi generali e requisiti minimi della consultazione9.

Secondo i menzionati principi comunitari sarebbe importante, in primo luogo, precisare che le procedure di consultazione sono esterne al procedimento formale di formazione degli atti di regolazione. La precisazione consentirebbe di evitare impugnazioni dilatorie e defatigatorie fondate su meri vizi di procedimento (si richiama all’uopo la celebre sentenza della Corte Costituzionale spagnola del 29 luglio 1986, n. 10810).

In secondo luogo, sarebbe opportuno chiarire che la consultazione attribuisce ai destinatari della regolazione una mera facoltà partecipativa e non un diritto di voto, essendo la decisione finale comunque rimessa all’organo politico istituzionalmente responsabile ed esclusivamente competente ad esercitare il potere di regolazione. In tal modo, si eviterebbero impugnative di atti di regolazione fondate su vizi motivazionali afferenti il mancato recepimento delle osservazioni pervenute nell’ambito della consultazione o l’erroneo e irragionevole bilanciamento degli interessi coinvolti (per fare due esempi concreti di un contenzioso di tal fatta si richiamano le sentenze del Tribunale europeo di primo grado in materia di limiti dell’obbligo di “giustificazione scientifica” dell’ 11 settembre 200211). Ciò è particolarmente rilevante nelle materie ad alto livello di specializzazione e tecnicità ove siano presenti forti interessi economici, in relazione alle quali il regolatore, dovendo pur sempre tutelare “gli assenti” (consumatori, investitori, lavoratori e utenti), cioè coloro che potrebbero non aver partecipato alla consultazione perché non in possesso delle conoscenze specifiche richieste e dei mezzi economici, tecnici e finanziari necessari, ben potrebbe legittimamente adottare una regolazione di contenuto diverso e contrario alla maggioranza delle osservazioni eventualmente pervenute solo dai membri dell’industry. La determinazione del punto di equilibrio nel bilanciamento di tutti gli interessi coinvolti costituisce l’essenza della scelta politica rimessa in via esclusiva al regolatore.

Per la predisposizione degli standards armonizzati a livello regionale e centrale si potrebbe attingere non solo alle best practices diffuse a livello internazionale e alla disciplina già da tempo esistente in alcune delle maggiori democrazie contemporanee nonchè ai principi generali e ai requisiti minimi in materia di consultazione approvati dalla Commissione europea nel 200212, ma anche alle prassi interne, comunque migliorabili, seguite dalle Autorità Amministrative Indipendenti italiane13.

Questi atti, peraltro, hanno già formato oggetto di recenti studi e approfondimenti in seno al Dipartimento della Funzione Pubblica in occasione della predisposizione di “linee guida” per la consultazione degli interessati.

In chiusura, si segnala che, pur se molte Regioni hanno compiuto lodevoli progressi verso il miglioramento della qualità della regolazione, specie con l’adozione dei c.d. Statuti “di seconda generazione”, appare essenziale che si continui a procedere in questa direzione, anche attraverso l’implementazione di una “regolazione della consultazione” idonea non solo ad evitare taluni rischi e pericoli risultanti da usi impropri e non corretti dello strumento di democrazia partecipativa, ma anche a consentire che il raggiungimento efficiente ed efficace degli stessi obiettivi della consultazione si produca con modelli e tecniche che superino i principali problemi finora emersi nell’ambito delle prassi regionali di consultazione degli interessati14.

Il potenziamento della base conoscitiva di riferimento per la decisione del regolatore può realizzarsi anche attraverso una maggiore apertura dei processi decisionali che consentano, con il coinvolgimento di tutti i cittadini interessati, di introdurre nuove regole e/o di modificare quelle preesistenti nella misura in cui sia necessario per perseguire gli obiettivi di politica legislativa, ferma restando la salvaguardia delle situazioni soggettive costituzionali e comunitarie nonché degli interessi vitali dello Stato15.

(16 maggio 2006)

Note

1 Per il primo commento relativo agli aspetti afferenti la better regulation affrontati dalla Consulta nella sentenza 6.12.2004, n. 379 cfr. FAVA, La Consulta e la qualità della regolazione nella multilevel governance: i rischi e i pericoli di un’apertura incondizionata alle procedure di consultazione degli interessati e alla motivazione delle leggi, Corr. Giur. 2005, 1515-1532.

2 OCSE, Raccomandazione del Consiglio “Improving the Quality of Government Regulation” del 9 marzo 1995 (che include una Reference Checklist per il Regulatory Decision Making articolata in dieci punti), Parigi; Id, “Regulatopry Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries”, 1997, Parigi; Id., “Flagship Report on Regulatory Quality”, 2001, Parigi; Id., Coivolgere i cittadini nella presa di decisione: informazione, consultazione e partecipazione del pubblico, 2001, Parigi; Id., Engaging citizens on line for better policy making, 2003, Parigi.

3 Commissione europea, Libro bianco “La Governance europea”, COM(2001)428 del 5 agosto 2001; Id., Comunicazione “European Governance: Better Lawmaking” del 5 giugno 2002, COM(2002)275; Id., Comunicazione “Piano d’azione: semplificazione e migliorare la regolamentazione” del 5 giugno 2002, COM(2002)278; Id., Comunicazione “Impact Assessment” del 5 giugno 2002, COM(2002)276; Id., Comunicazione “Verso una cultura di maggiore consultazione e dialogo – Principi generali e requisiti minimi per la consultazione delle parti interessate ad opera della Commissione” dell’11.12.2002, COM(2002)704; Id., Comunicazione “Collection and use of expertise by the Commission: principles and guidelines” dell’11.12.2002, COM(2002)713; Id., Comunicazione “Better Regulation for Growth and Jobs in the European Union” del 16 marzo 2005, COM(2005)97; Id., Comunicazione, “Impact Assessment Guidelines” del 15 giugno 2005, SEC(2005)791. Tutte in www.europa.eu.int.

4 Camera dei Deputati, Rapporto sullo stato della legislazione 2004-2005 tra Stato, Regioni e Unione Europea (Osservatorio sulla legislazione), 11 luglio 2005, 117-133.

5 Corte Costituzionale, sentenza 6 dicembre 2004, n. 379.

6 Cfr. FAVA, Consultazione e comunicazione istituzionale, in A.A.V.V. La qualità della regolazione (Politiche europee e piano d’azione nazionale), Ed. Maggioli 2006.

7 Cfr. CAVATORTO, La consultazione presso le Regioni, in L’Analisi di impatto della regolamentazione (Le esperienze regionali), FORMEZ 2005, 71-90.

8 COM(2001)428.

9 COM(2002)704.

10 Tribunal Costitucional, sentenza 29 luglio 1986, n. 108 in SANTAOLALLA LOPEZ, Derecho parlamentario español, Espansa-Calpa, Madrid, 1990, 259.

11 Tribunale, sentenza 11 settembre 2002 (Pfizer Animal Health S.A./N.V. c Consiglio), causa T-13/99, in Raccolta 2002, II, 3305 e Id., sentenza 11 settembre 2002 (Alpharma Inc. c Consiglio), causa T-70/99, in Raccolta, 2002, II, 3495.

In senso conforme ESPOSITO, La delega di poteri dal Consiglio alla Commissione (Profili giuridici della comitologia), La Cittadinanza Europea, Quaderno n. 2, 2004, 96-105.

Per i possibili riflessi delle pronunce del Tribunale europeo sul contenzioso nazionale in materia di motivazione, anche economica, degli atti di regolazione cfr. FAVA, La Corte Costituzionale e le politiche comunitarie di better regulation: armonie e dissonanze su consultation e motivazione degli atti di regolazione, in Cittadinanza Europea 2006 in corso di pubblicazione.

12 Per un’ampia descrizione dello stato della normativa e delle prassi esistenti a livello mondiale e comunitario cfr FAVA, La Consulta e la qualità della regolazione nella multilevel governance: i rischi e i pericoli di un’apertura incondizionata alle procedure di consultazione degli interessati e alla motivazione delle leggi, Corr. Giur. 2005, 1515-1532.

13 Per una dettagliata ricostruzione della regolazione della consultazione e delle prassi seguite presso le Autorità Amministrative Indipendenti dei servizi a rete (AEEG e AGCOM), cfr. FAVA, Promozione della concorrenza attraverso la regolazione delle Autorità dei servizi a rete (l’AEEG), in A.A.V.V. La concorrenza, UTET, 2005, 854-914.

14 L’intempestività delle consultazioni rispetto alle fasi del processo regolativo, il rischio di esclusione di soggetti rilevanti ma con scarso potere di pressione, la mancanza di trasparenza nel reperimento delle informazioni a sostegno delle preferenze espresse e prese in considerazione dai poteri pubblici, la tendenza a restringere il campo di analisi alle sole posizioni convergenti riducendo il potenziale conflitto tra regolatori e regolati, la distorsione collegata alla generalizzazione di opinioni non rappresentative, la genericità dei dati raccolti e la non pertinenza rispetto alle finalità della consultazione (FAVA, Consultazione e comunicazione istituzionale, in A.A.V.V. La qualità della regolazione (Politiche europee e piano d’azione nazionale), Ed. Maggioli 2006).

15 Queste conclusioni, espresse anche il 9 marzo 2006 nell’intervento “La consultazione nelle Regioni italiane: metodi ed esperienze” al convegno “Gli strumenti di qualità della regolazione” organizzato dal FORMEZ, hanno trovato largo consenso non solo negli stessi relatori ma anche in numerosi Capi Uffici Legislativi di Giunte e Consigli regionali partecipanti.


Home
Attività | Organizzazione | Link | Redazione web e cont@tti
Dibattiti | Cronache | Dossier | Materiali | Novità editoriali | Appuntamenti