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Il saggio sarà pubblicato su Giurisprudenza costituzionale, fascicolo n. 5 del 2006 nonché, con modifiche ed ampliamenti, negli “Scritti in onore di Giovanni Grottanelli de’ Santi.

Il modello di giudizio prefigurato dalla sent. n. 1150 del 1988 per la risoluzione dei conflitti tra poteri ex art. 68, comma 1, Cost. può essere abbandonato o solo migliorato?

di Alessandro Pace
(Professore ordinario nella Facoltà di Giurisprudenza nell’Università degli studi di Roma “La Sapienza”)

Sommario: 1. Le perplessità che solleva il modello della sent. n. 1150 del 1988. - 2. Il maggior pregiudizio che tale modello riserva al soggetto leso - 3. Talune conseguenze negative derivanti dall’ indiretto affidamento al magistrato della difesa  del soggetto leso. - 4. Ripensare il modello della sent. n. 1150? Le critiche provenienti dalla Corte europea dei diritti dell’uomo.- 5. Il possibile modello sostitutivo del modello della sent. n. 1150. - 6. Gli ostacoli concettuali e giurisprudenziali che potrebbero essere opposti a tale modello. - 7. In subordine. Cosa fare, per tentare pragmaticamente, quanto meno in prospettiva, di migliorare  il modello della sent. n. 1150 ?

1. Le perplessità che solleva il modello della sent. n. 1150 del 1988 - 2. Il maggior pregiudizio che tale modello riserva al soggetto leso.

Salutato assai favorevolmente al suo primo apparire, perchè palesemente finalizzato ad affermare i principi costituzionali in un settore fino ad allora dominato dalla politica, il modello prefigurato dalla sent. n. 1150 del 1988 per sottoporre al sindacato della Corte costituzionale le dichiarazioni d’insindacabilità ex art. 68, comma 1, Cost. [1] è divenuto - dopo la modifica costituzionale del 1993 (che, com’è noto, abolì quell’autorizzazione a procedere sulla base della quale il Senato aveva «costruito» la dichiarazione d’insindacabilità nel caso Marchio) - una «gabbia» per la stessa Corte.

  Pur dovendosi apprezzare lo sforzo, condotto dalla Corte costituzionale soprattutto a partire dalle famose sentenze nn. 10 e 11 del 2000, inteso a sottolineare che la garanzia dell’insindacabilità parlamentare si giustifica anche in Italia, come nelle altre democrazie occidentali, non come mero scudo della politica ma come garanzia delle funzioni concretamente esercitate dalle Camere, non si può tuttavia non sottolineare che il modello previsto dalla sent. n. 1150, sempre seguito dalla Corte e legislativamente recepito (ed aggravato) dall’art. 3 della l. n. 140 del 2003, si risolve sia in un sostanziale diniego di giustizia per i malcapitati che vengano diffamati dai rappresentanti del popolo sia in un sovraccarico di lavoro della Consulta.

Un sostanziale diniego di giustizia e un sovraccarico di lavoro che rinvengono la loro causa in quella determinante statuizione contenuta nella sent. n. 1150 («…le prerogative parlamentari non possono non implicare un potere da parte dell’organo a tutela del quale sono disposte») che se può spiegarsi storicamente e culturalmente perché pronunciata in un’epoca nella quale esisteva l’autorizzazione a procedere (e quindi sembrava che non se ne potesse fare a meno…), non si giustifica affatto sia alla luce del nuovo art. 68 Cost., sia dal punto di vista logico-giuridico.

Tale statuizione, infatti, era ed è alquanto discutibile, tanto in sé, quanto soprattutto se a tale potere (delle Camere) si colleghi l’effetto inibitorio della prosecuzione del giudizio di merito - come appunto si affermava in quella decisione. L’insindacabilità è, infatti,  già di per sé  una garanzia, la quale ben può essere fatta valere sia davanti  ai giudici, sia in sede di conflitto tra poteri, che non postula, di per sé, l’esistenza  di un  potere deliberativo delle Camere e, tanto meno, un effetto inibitorio di essa [2].

2. Il maggior pregiudizio che tale modello riserva al soggetto leso.

In altre parole, se è vero che conseguenza dello schema della sent. n. 1150 è che l’autorità giudiziaria procedente, posta di fronte ad una delibera della Camera che affermi l’applicabilità alla specie dell’insindacabilità ex art. 68 Cost., non può far altro che sollevare il conflitto di attribuzioni, è però altrettanto vero che le situazioni giuridiche soggettive del parlamentare asseritamente diffamante e del soggetto asseritamente diffamato - in genere un quisque de populo, ma talvolta anche un altro parlamentare[3] - restano confinate sullo sfondo della vicenda processual-costituzionale, non essendo consentito né al primo[4] né al secondo, dalla giurisprudenza della Corte, almeno in via di principio[5], di intervenire nel giudizio per conflitto tra poteri instaurato dinanzi alla Consulta[6].

Solo nell’ipotesi in cui la Corte dichiari che a quel dato ramo del Parlamento «non spettava» di affermare che le dichiarazione asseritamente lesive da un certo  parlamentare costituissero opinioni espresse «nell’esercizio delle sue funzioni»…solo in tale ipotesi, a seguito della tempestiva riassunzione del processo a quo, la parità processuale delle situazioni giuridiche soggettive in contestazione potrebbe essere restaurata fino al naturale epilogo della vicenda giudiziaria.

Ma, fino ad allora, e cioè fino a che la Corte costituzionale non si pronunci per l’inammissibilità o l’infondatezza della pretesa della Camera o del Senato, è indubbio che, dinanzi alla Consulta, la posizione del parlamentare (della insindacabilità delle cui espressioni del pensiero si discute) sia privilegiata, e ciò non solo perché la sua difesa è indirettamente apprestata dai difensori di Camera o Senato (che abitualmente si rivolgono ad avvocati di primissimo ordine, non di rado cattedratici di fama); non solo perché, per contro, l’autorità giudiziaria si costituisce solo nei casi in cui sia ricorrente (e, comunque, nelle ipotesi in cui si costituisca, raramente si fa assistere da un avvocato)[7], ma anche perché diverso è l’obiettivo cui tendono i due poteri dello Stato in conflitto.

Mentre lo scopo concreto perseguito dal potere giudiziario col suo ricorso è di poter esercitare la giurisdizione fino in fondo (accogliendo o respingendo l’azione civile o penale promossa contro il parlamentare), l’obiettivo parimenti concreto della Camera (o del Senato) è invece quello, ben più drastico, di precludere addirittura lo svolgimento del processo contro il parlamentare.

Il che implica le seguenti conseguenze: mentre l’insuccesso del Parlamento di fronte alla Corte non esclude che il parlamentare possa veder poi riconosciute le sue ragioni da parte della magistratura ordinaria - perchè l’«intento politico delle espressioni incriminate e la collocazione del tema trattato (…) nel novero delle finalità del partito di appartenenza (…) attengono alla verifica, rimessa all’autorità giudiziaria, della compatibilità con i limiti del diritto di cronaca politica»[8] -   l’insuccesso dell’autorità giudiziaria di fronte alla Corte addrittura impedisce la stessa prosecuzione del giudizio a quo [9].

3. Talune conseguenze negative derivanti dall’ indiretto affidamento al magistrato della difesa  del soggetto leso.

Questa gravissima implicazione, la cui meditata considerazione dovrebbe condurre  quanto meno al riconoscimento della possibilità d’intervento della parte lesa nel giudizio dinanzi alla Corte, dovrebbe altresì far riflettere sul pregiudizio che deriva all’attore nel giudizio civile o alla parte civile nel processo penale per il solo fatto che i destini del suo diritto di azione e di difesa sono rimessi nelle mani di un soggetto-terzo, il magistrato, il quale, oltre tutto… non è un avvocato, e quindi, ancorché (in ipotesi) professionalmente preparatissimo, non è abituato a stilare citazioni e ricorsi, a descrivere ancorché sinteticamente la fattispecie oggetto del conflitto[10] e a rispettare i termini processuali, che sono invece l’incubo di chi fa l’avvocato di professione e che lo fanno svegliare di notte per l’angoscia di un eventuale errore.

Con il che non intendo affatto escludere - ovviamente - che anche il più consumato degli avvocati possa talvolta incorrere in qualche disavventura procedurale. Intendo piuttosto osservare che è la stessa impostazione culturale e professionale del magistrato che, nella generalità dei casi, esclude che egli possa essere il miglior difensore sia delle ragioni del potere dello Stato che in lui si identifica nel giudizio costituzionale per conflitto, sia del diritto di azione e di difesa (e non d’altro!) di chi a lui, come magistrato, si è rivolto per ottenere giustizia.

Il che è comprovato dai dati giurisprudenziali degli anni 2004-2006 relativi a conflitti di attribuzione tra poteri ex art. 68, comma 1, Cost. sollevati dall’autorità giudiziaria[11].

Nell’anno 2004, su otto ricorsi, quattro sono stati dichiarati improcedibili per tardivo deposito del ricorso (sent. n. 247, ordd. nn. 249, 250 e 278). A ciò si aggiunga che due ricorsi sono stati dichiarati inammissibili nella fase di delibazione: uno perché riproponeva un conflitto che la Corte aveva già dichiarato improcedibile per tardività del deposito (ord. n. 40) e l’altro perché riproponeva un ricorso già dichiarato inammissibile, con sentenza, per carenza di petitum (ord. n. 217).

Nell’anno 2005, su 21 ricorsi, otto sono stati dichiarati improcedibili per tardività del deposito (ordd. nn. 42, 43, 61, 76, 290, 308, 326 e 327); uno è stato dichiarato improcedibile per tardività della notifica (sent. n. 88); quattro sono stati dichiarati inammissibili [di cui due per insufficienza della motivazione (sent. n.38 e ord. n. 267), uno per carente indicazione dei presupposti oggettivi del conflitto (sent. n. 79) e uno per avvenuta riproposizione di un ricorso già dichiarato ammissibile, ma successivamente non tempestivamente coltivato (ord. n. 143)]. Inoltre due ricorsi sono stati dichiarati inammissibili nella fase di delibazione per mancata descrizione della fattispecie oggetto del conflitto (ordd. nn. 104 e 129).

Nell’anno 2006, su 24 ricorsi, quattro sono stati dichiarati improcedibili per tardività nel deposito del ricorso (ordd. n. 325, 408, 421 e 438); tre sono stati dichiarati improcedibili per tardiva notifica del ricorso e dell’ordinanza di ammissibilità (ord. nn. 295, 304 e sent. n. 316); tre sono stati dichiarati inammissibili [uno per avvenuta riproposizione di un ricorso già dichiarato ammissibile ma successivamente non coltivato con la tempestiva esecuzione dei prescritti adempimenti (ord. n. 243), uno per mancata indicazione delle dichiarazioni del parlamentare asseritamente lesive (ord. n. 383) ed uno per difettosa descrizione dei fatti oggetto del conflitto (sent. 336)]. Nella fase di delibazione sono stati dichiarati inammissibili due ricorsi: uno perché riproponeva un ricorso, nel frattempo dichiarato improcedibile per tardività del deposito (ord. n. 294), l’altro perché privo di ogni riferimento agli specifici fatti per cui si procedeva (ord. n. 402).

 In conclusione, e per limitarci alle sole decisioni di inammissibilità/improcedibilità rese a conclusione della fase di merito, il risultato è che in quattro ricorsi su otto nel 2004, in tredici ricorsi su ventuno nel 2005 e in dieci ricorsi su ventiquattro nel 2006, il soggetto passivo della diffamazione si è visto preclusa la possibilità di esercitare il suo diritto di azione e di difesa in conseguenza di un meccanismo processuale irrispettoso del principio del contraddittorio. Un principio che la Corte europea dei diritti dell’uomo, con riferimento all’art. 6 C.e.d.u.,  ha ritenuto applicabile anche alle giurisdizioni di costituzionalità quando le relative decisioni possano esplicare effetti diretti su «una ristretta cerchia di persone» [12]; e che  la stessa Corte costituzionale ha più volte ritenuto applicabile ai giudizi celebrati di fronte a sé [13], nonostante la sua ritrosia ad essere qualificata come organo giurisdizionale [14] (con conseguente applicabilità, in toto, dell’art. 111 Cost.).

4. Ripensare il modello della sent. n. 1150? Le critiche provenienti dalla Corte europea dei diritti dell’uomo.

Di fronte ad un modello di risoluzione dei conflitti nel quale sistematicamente oltre il 43 per cento dei giudizi si conclude con una decisione di inammissibilità o di improcedibilità causata da un errore tecnico dell’autorità giudiziaria ricorrente - avente un effetto preclusivo sul giudizio a quo, con conseguente pregiudizio irreparabile per il diritto di azione e difesa della parte lesa nel processo per diffamazione -, sarebbe forse ausicabile che la Corte costituzionale si interrogasse sull’attuale rispondenza ai principi costituzionali del modello di giudizio della sent. n. 1150 del 1988: decisione che, come ricordato all’inizio, presupponeva, al suo apparire, un ben diverso contesto costituzionale. Alla riconsiderazione di tale modello la Corte potrebbe, del resto, anche essere indotta dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, che com’è noto, è da alcuni anni costantemente critica del nostro ordinamento, quanto all’applicazione dell’ art. 6, comma 1 C.e.d.u., con riferimento a giudizi penali e civili nei quali si inseriva una dichiarazione parlamentare d’insindacabilità, con conseguente applicazione del modello di cui qui si discute.

Va infatti sottolineato che la Corte europea, se in via di principio riconosce che l’accesso alla giustizia può essere ragionevolmente limitato per non pregiudicare l’insindacabilità parlamentare, rileva tuttavia che le modalità pratiche nelle quali tale principio viene attuato – come dalle Camere del Parlamento, così anche dai giudici – possono, ciò non di meno, determinare una illegittima restrizione a tale diritto. Infatti - sottolinea la Corte europea - la C.e.d.u. garantisce «non diritti che siano teorici o illusori, ma diritti concreti ed effettivi»[15]; e quindi le restrizioni apportate a tale diritto di accesso devono essere sempre sottoposte ad un vaglio rigoroso, soprattutto se derivino da valutazioni di organi politici[16], e il giudice, che non effettui un siffatto rigoroso esame, viola il cit. art. 6 non avendo rispettato «il giusto equilibrio che deve esistere  tra le esigenze di interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo»[17]. Infatti, «l’effettività del diritto in questione richiede che il singolo possa godere d’una possibilità chiara e concreta di contestare un atto che attenti ai suoi diritti»[18].

Se allora il rifiuto di sollevare un conflitto di attribuzione, da parte dell’autorità giudiziaria, configura, per la Corte europea, una siffatta violazione[19], come ritenere che non vi sia analoga violazione nell’ipotesi del giudice che, pur avendo sollevato il conflitto dinanzi alla Corte costituzionale, non lo coltivi diligentemente? La responsabilità di fronte alla C.e.d.u., anche in questo caso, è - e non può non essere - dell’ordinamento italiano.

 Infatti, il pregiudizio irreparabile per il diritto di azione e difesa dell’attore nel processo civile e della parte civile nel processo penale, conseguente al mancato rispetto dei termini e delle procedure, deriva, nel caso di una dichiarazione parlamentare d’insindacabilità, dalle modalità legislative o giurisprudenziali con le quali l’accesso alla giustizia in tal caso viene praticamente disciplinato, e non dal fatto del soggetto leso. Il quale non potrebbe certamente lamentarsi davanti alla Corte di Strasburgo qualora l’errore tecnico (implicante la sua impossibilità di proseguire il giudizio a quo) fosse addebitabile al difensore da lui stesso scelto. In tal caso egli dovrebbe soltanto rimproverare se stesso per aver scelto quel difensore.   

5. Il possibile modello sostitutivo del modello della sent. n. 1150.

E’ tuttavia evidente che già la sola posizione del problema, da parte della Corte costituzionale, sull’attuale rispondenza ai principi costituzionali del modello di giudizio della sent. n. 1150 del 1988 incontrerebbe ostacoli. I giudici costituzionali culturalmente più sensibili alle ragioni delle Camere e del potere politico (ce ne sono sempre stati e sempre ce ne saranno…) sarebbero infatti ovviamente  contrari a modificare un modello di giudizio che costituisce, per i parlamentari, una rendita di posizione.

Ammesso però, in via di mera ipotesi, che la Corte decidesse di ridiscutere il modello della sent. n. 1150, le occasioni non mancherebbero: la q.l.c. dell’art. 3 l. n. 140 del 2003 potrebbe infatti essere rimessa alla Corte nel corso di un giudizio civile o penale nel quale il magistrato giudicante intendesse opporsi all’effetto inibitorio della dichiarazione d’insindacabilità; oppure potrebbe essere sollevata dalla stessa Corte in sede di decisione di un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato ex art. 68, comma 1, Cost. in un’ipotesi nella quale la Corte si avvedesse di quanto il principio della parità delle armi sia abitualmente compromesso nei giudizi costituzionali ex art. 68. comma 1 Cost., nei quali è presente, in genere, solo il difensore della Camera o del Senato…

Ebbene, qualora la Corte decidesse di ridiscutere quel modello, non sarebbe difficile individuare il fondamento dell’incostituzionalità che inficia l’art. 3 della l. n. 140 negli artt. 24, comma 1, 101, 102, comma 1, 111, commi 1 e 2, Cost.

Per vero, se si parte dall’idea che l’esercizio della funzione giurisdizionale non può essere aprioristicamente ritenuto pregiudizievole della sfera costituzionale delle attribuzioni della Camera; che l’effetto impeditivo della prosecuzione del giudizio si sostanzia in un’aprioristica censura dell’operato del magistrato, in quanto l’effetto inibitorio prescinde dal contenuto della decisione giudiziaria (che potrebbe essere addirittura favorevole al deputato e al senatore); che quindi, il mero fatto dell’inizio di un processo davanti ad un giudice terzo e imparziale non attualizza, di per sé, l’interesse della Camera a ricorrere in sede di conflitto[20], non si può non concludere che la menomazione delle prerogative parlamentari, in conseguenza della quale la Camera può adire la Corte, non deriva - né può derivare - dall’esercizio, in sé e per sé, delle funzioni costituzionalmente previste dagli artt. 101 ss. Cost., ma da ciò che  il magistrato abbia effettivamente esercitato un sindacato sulle opinioni del parlamentare ancorchè queste fossero state espresse nell’esercizio delle proprie funzioni. Un errore che, analogamente a quanto accade nell’ipotesi di sentenze «abnormi», potrebbe trovare il suo rimedio di fronte alla stessa autorità giudiziaria ordinaria in sede di appello o di giudizo per cassazione, e sull’esistenza del quale la Corte costituzionale avrebbe titolo ad intervenire – decidendo il conseguente conflitto di attribuzione tra poteri - solo a seguito dell’esaurimento dei rimedi interni.

  Ritenere invece che l’esercizio delle funzioni costituzionalmente previste dagli artt. 101 ss. Cost. si risolva di per sé nella violazione delle prerogative parlamentari è infatti possibile solo se si sostenesse che la locuzione «I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere…» addirittura impedisca la chiamata in giudizio del parlamentare. Ma ciò si porrebbe in contrasto con lo stesso contenuto precettivo del primo comma, il cui significato è sempre stato, in Italia e altrove, nel senso che il parlamentare non debba essere ritenuto «responsabile» delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle sue funzioni, ma non che egli goda di un’immunità giurisdizionale assoluta.

6. Gli ostacoli concettuali e giurisprudenziali che potrebbero essere opposti a tale modello.

Le conseguenze applicative della tesi qui sopra esposta - che intende essere parimenti rispettosa dell’autonomia della magistratura e delle prerogative parlamentari – sono, in primo luogo, la radicale eliminazione (perché in violazione degli artt. 101 ss. Cost.) della c.d. pregiudiziale parlamentare e, secondariamente, come effetto di tale eliminazione, la riacquistata pienezza di giudizio dei magistrati ordinari (civili e penali) su tutti gli aspetti della controversia, anche quelli relativi all’accertamento dell’insindacabilità ex art. 68, comma 1 Cost. Una pienezza di giudizio che - limitatamente ai giudizi civili – era pacificamente riconosciuta in giurisprudenza e in dottrina prima della sent. n. 1150 del 1988, anche perché, in conseguenza della differente formulazione dell’art.68, comma 1 Cost. («I membri del Parlamento non possono essere perseguiti…»), taluni autori sostenevano erroneamente che tale norma si applicasse solo ai giudizi penali[21].

Aderendo alla tesi sopra esposta l’interesse della Camera e del Senato a ricorrere contro la pronuncia dell’a.g.o. assertivamente invasiva delle proprie attribuzioni sorgerebbe solo a seguito della sentenza della Corte di cassazione che  rigettasse il ricorso del parlamentare contro la sentenza d’appello che ne aveva illegittimamente sindacato le opinioni espresse nell’esercizio delle sue funzioni([22]). Inoltre, in tale giudizio costituzionale - che potrebbe quindi ribaltare la cosa giudicata favorevole al terzo -, dovrebbero, a pieno titolo, poter partecipare sia il parlamentare che la parte lesa, se un senso si vuol dare alla proclamazione costituzionale che «ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità» [23].

Gli ostacoli giurisprudenziali a questa auspicata inversione di rotta della Corte costituzionale sono sostanzialmente due.

Il primo sta nell’atteggiamento culturale sotteso al discutibile obiter dictum contenuto nella sent. n. 1150 del 1988, secondo cui, come già ricordato all’inizio,  «…le prerogative parlamentari non possono non implicare un potere da parte dell’organo a tutela del quale sono disposte». Un atteggiamento culturale pro-Parlamento che emerge in maniera ancor più decisa nella ratio decidendi della sentenza n. 129 del 1996, allorchè la Corte - di fronte all’obiezione del Tribunale di Palermo che giustamente rilevava come, nella specie, dovesse «trovare tutela l’eventuale interesse del querelante (…) all’accertamento della sua totale estraneità ai fatti di reato attribuitigli» - osservò che il Tribunale, così argomentando rovesciava   «il bilanciamento di interessi operato dal legislatore costituente» (sic!)[24]. Ma non basta. In quella criticabilissima decisione - che si espone in pieno a tutti i sopra riportati rilievi critici della Corte europea dei diritti dell’uomo - la Corte affermava che,  «a tutela del principio (corrispondente a un interesse generale della comunità politica) di indipendenza e autonomia del potere legislativo nei confronti degli altri organi e poteri dello Stato, l’art. 68 Cost. sacrifica il diritto alla tutela giurisdizionale del cittadino che si ritenga offeso nell’onore o in altri beni della vita da opinioni espresse da un senatore o deputato nell’esercizio delle sue funzioni. Questa prerogativa dei membri del Parlamento, poiché costituisce, sul piano del diritto sostanziale, una causa di irresponsabilità dell’autore delle dichiarazioni contestate, comporta, sul piano processuale, l’obbligo per l’autorità giudiziaria di prendere atto della deliberazione parlamentare e di adottare le pronunce conseguenti». E concludeva: «Il solo rimedio è dato dalla possibilità di controllo della Corte costituzionale sulla correttezza della deliberazione: controllo che il giudice può promuovere col mezzo del conflitto di attribuzione, ancora proponibile nel caso in esame, non essendo previsto alcun termine dall’art. 37 l. n. 87 del 1953»[25].

Il secondo ostacolo giurisprudenziale sta nel fatto che la tesi qui riproposta presuppone che i rimedi contro le sentenze che violino la garanzia dell’insindacabilità parlamentare debbano trovare il loro rimedio all’interno dell’ordinamento giurisdizionale fino a che non si pronunci la Corte di cassazione.

Ma questa tesi è stata contraddetta almeno una o forse due volte dalla Corte costituzionale. Ancorchè l’art. 37, comma 2, l. 11 marzo 1953, n. 87 faccia salve «le norme vigenti per le questioni di giurisdizione», tra cui l’art. 41, comma 2, c.p.c. (in forza del quale la «pubblica amministrazione che non è parte in causa può chiedere in ogni stato e grado del processo che sia dichiarato dalle sezioni unite della Corte di cassazione il difetto di giurisdizione del giudice ordinario a causa dei poteri attribuiti dalla legge all’amministrazione stessa…»), la Corte ha ritenuto infatti ammissibile il ricorso per conflitto di attribuzioni proposto dal Presidente del Consiglio dei Ministri contro un pretore che si era platealmente sostituito alla p.a. autorizzando la realizzazione di una pista da sci [26].

In altra occasione la Corte costituzionale ha poi ritenuto inammissibile un conflitto sollevato dal G.I del Tribunale di Milano contro la Procura regionale della Corte dei conti – sezione giurisdizionale della Lombardia, ma lo ha fatto sottolineando che nella specie la contestata giurisdizione della Corte dei conti non sarebbe stata attribuita da norme costituzionali, e non invece ricorrendo al più diretto e risolutivo argomento derivante dal cit. art. 37, comma 2, l. n. 87 del 1953[27].

7. In subordine. Cosa fare, per tentare pragmaticamente di migliorare, quanto meno in prospettiva, il modello della sent. n. 1150?

E’ di tutta evidenza che se la Corte ritenesse, per tali ragioni, di non abbandonare il modello della sent. n. 1150 del 1988, l’art.3 della l. n. 140 del 2003 resterà ancora a lungo in vigore nonostante tutte le critiche della Corte europea dei diritti dell’uomo, e ciò fin quando tale Corte sanzionerà l’Italia: a)  perché al soggetto leso non è consentito di contestare direttamente, a mezzo di un suo difensore, la contraria tesi dell’insindacabilità parlamentare; b) perchè la difesa delle ragioni del soggetto leso, identificandosi con la garanzia delle attribuzioni costituzionali della magistratura, viene affidata ad un soggetto-terzo, il magistrato, che non può qualificarsi tecnicamente come suo difensore e che, comunque, assai spesso non è dotato della necessaria professionalità tecnica per affrontare un conflitto di attribuzioni tra poteri.   

Ebbene, nell’ipotesi che la Corte costituzionale ritenesse di perseverare nello schema della sent. n. 1150, l’unico piccolo passo migliorativo sarebbe quello di garantire - così come generalmente ritenuto - l’intervento del soggetto leso (e quindi anche del parlamentare) nel giudizio davanti alla Corte. Il che, beninteso, non risolverebbe il problema degli errori tecnici nei quali spesso incorre il magistrato ricorrente (inammissibilità del ricorso per tardività della notifica, per tardivo deposito del ricorso o per mancata descrizione della fattispecie).

Alla difettosa preparazione specifica dei magistrati dovrebbe allora provvedere il C.S.M., su auspicabile segnalazione degli uffici della Corte costituzionale, organizzando seminari di aggiornamento nei quali si rendano edotti i magistrati dei principi e delle regole che governano i giudizi per conflitto di attribuzione tra poteri [28]; e  ricordando loro, espressamente, che la sospensione dei termini feriali non si applica ai giudizi davanti alla Corte costituzionale, cosa che non tutti i magistrati sanno. Tant’è vero che è proprio l’ignoranza di questa deroga legislativa, ciò che spesso determina sia l’inammissibilità del ricorso per tardività, sia l’inammissibilità della costituzione in giudizio dell’autorità giudiziaria resistente perché fuori termine[29].

 



[1] M. Dogliani, Immunità e prerogative parlamentari, in L. Violante (cur.), Storia d’Italia. Annali 17. Il Parlamento, Einaudi, Torino, 2001, 1059, così sintetizza le vicende che determinarono la svolta giurisprudenziale della Corte in occasione del caso del sen. Marchio: «…il Senato trasformò il diniego di autorizzazione a procedere, che era stato pronunciato nella precedente legislatura, in una dichiarazione di insindacabilità, così da inibire non solo il procedimento penale che aveva originato il diniego, ma anche il procedimento civile per risarcimento dei danni, che nel frattempo era stato instaurato, per gli stessi fatti, e che già si era concluso con una sentenza di condanna »

[2] In questo senso v. già il mio Giurisdizione e insindacabilità parlamentare nei conflitti costituzionali, in Quad. cost., 2000, 293.

[3] E’ ad esempio il caso della sent. n. 383 del 2006, nel quale le espressioni diffamatorie rese dall’on. Berlusconi nel 1999 coinvolgevano gli onn. Folena e Veltroni. 

[4] In questo senso v. da ultimo Corte cost., sent. n. 329 del 2006, in Giur. cost., 2006, fasc. n. 5, con osservazione critica di S. Catalano, Porte chiuse all’intervento del singolo parlamentare nei conflitti ex art. 68, primo comma, della Costituzione.

[5] E’ nota la deroga apportata a questo principio dalla Corte con la sent. n. 154 del 2004 (in Giur. cost., 2004, 1582 ss. con osservazioni di L. Elia, Il Presidente iracondo e i limiti della sua responsabilità, di A. D’Andrea, L’irresponsabilià del Capo dello Stato non è pari all’insindacabilità dei parlamentari: la Corte «distingue» e rilancia l’interpretazione restrittiva dell’immunità, e di E. Malfatti, La «doppia» pronuncia sul «caso Cossiga»: di molte strade percorribili, la Corte non sceglie la più lineare): deroga che però era dovuta alla peculiarità della fattispecie ivi discussa, nella quale il conflitto era stato sollevato non dall’attuale titolare del potere in contestazione – e cioè dall’allora Presidente della Repubblica Ciampi – ma dall’ex Presidente Cossiga. La peculiarità della fattispecie, che almeno a parere di chi scrive avrebbe dovuto portare all’inammissibilità del conflitto sotto il profilo soggettivo, ha però costretto, per un elementare senso di giustizia, di consentire di essere presenti, nel giudizio davanti alla Corte, anche ai difensori dei parlamentari che nei giudizi a quibus avevano chiesto la condanna dell’ex Presidente Cossiga al risarcimento dei danni per le affermazioni lesive pronunciate di quest’ultimo.  

[6] Questo il motivo di fondo della mia cit. relazione al seminario sul tema «Immunità e giurisdizione nei conflitti costituzionali», organizzato dalla Corte costituzionale nel 2000: v. Giurisdizione e insindacabilità parlamentare nei conflitti costituzionali, cit., 289. 

[7] …il quale, oltre tutto viene raramente ricompensato. Nelle ipotesi in cui riuscisse a farsi pagare dal Ministero della Giustizia, ciò avverrebbe solo a distanza di anni, dopo vari pareri ministeriali nonché dopo un giudizio di congruità dell’onorario reso dall’Avvocatura generale dello Stato!

[8] Così, tra le molte decisioni della Corte costituzionale, la sent. n. 331 del 2006.

[9]  A questa tesi, già da me espressa in precedenza, è stato obiettato da S. Catalano, Porte chiuse all’intervento del singolo parlamentare nei conflitti ex art. 68, primo comma, Cost., cit., che la posizione del parlamentare e del terzo sarebbe «sostanzialmente analoga» perché, qualora la Corte negasse la sussistenza dell’insindacabilità, «nessun giudice potrebbe giungere ad una conclusione diversa da quella indicata dalla Consulta».La tesi dell’analogia delle due posizioni non mi convince. Infatti, mentre a seguito dell’accoglimento del ricorso dell’autorità giudiziaria o del rigetto del ricorso della Camera o del Senato, il parlamentare potrà comunque far valere il suo diritto di difesa nonché la tutela dell’art. 21 Cost. davanti all’autorità giudiziaria con tutte le garanzie del contraddittorio e della parità delle armi, nel caso contrario (che, come si documenterà qui di seguito, nel 40 per cento dei casi è frutto di imperizia tecnica del magistrato e quindi del fatto che il Potere giurisdizionale non è stato adeguatamente difeso davanti alla Corte costituzionale) a danno della persona assertivamente diffamata si verifica una conseguenza ben più grave: le è negato il diritto di proseguire nella sua azione giudiziaria a difesa della sua onorabilità.

[10] V., tra le molte decisioni di inammissibilità per difettosa descrizione della fattispecie oggetto del conflitto, le sentenze nn.  336 e 383 del 2006.

[11] Ringrazio la prof. Raffaella Niro e il dott. Andrea Aurelio Di Todaro per il prezioso aiuto prestatomi nella ricerca giurisprudenziale dei precedenti.

[12] Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza 23 giugno 1993, richiesta n. 12952/1987, Ruiz-Mateos c. Spagna, nn. 63 ss.

[13] A titolo esemplificativo, con riferimento ai giudizi di legittimità costituzionale in via incidentale v. Corte cost., sent. n. 314 del 1992; con riferimento ai giudizi di legittimità costituzionale in via principale v. Corte cost., ordd. nn. 246 del 1982 e 54 del 1992; con riferimento ai conflitti di attribuzione tra poteri v. Corte cost., ord. n. 386 del 1993.

[14] V. da ultimo Corte cost., ord. n. 536 del 1995, che si ricollega al notissimo precedente della sent. n. 13 del 1960.

[15] Per tutte tali affermazioni v., tra le altre decisioni, Corte europea dei diritti dell’uomo, sent. 30 gennaio 2003, richiesta n. 40877/1998, Cordova c. Italia n. 1, nn. 58 e 59; Id., sent. 30 gennaio 2003, richiesta n. 45649/1999, Cordova c. Italia n. 2, n. 59; Id., sent. 30 gennaio 2003, richiesta n. 73936/2001, De Jorio c. Italia, n. 48.  

[16] Corte europea dei diritti dell’uomo, sent. De Jorio c. Italia, cit. n. 54; Id., sent. 20 aprile 2006, richiesta n. 10180/2004, Patrono, Cascini e Stefanelli c. Italia, nn. 53, 63.

[17] Corte europea dei diritti dell’uomo, sent. De Jorio c. Italia, cit. n. 55.

[18] Corte europea dei diritti dell’uomo, sent. Patrono, Cascini e Stefanelli c. Italia, cit., n. 56.

[19] Corte europea dei diritti dell’uomo, sent. Cordova c. Italia n. 1 (Cossiga), cit., n. 65; Id., sent. Cordova c. Italia n. 2  (Sgarbi), cit., n. 66; Id.,  sent. De Jorio c. Italia, cit., n. 56

[20] Per tutte queste considerzioni v. già il mio Giurisdizione e insindacabilità parlamentare nei conflitti costituzionali, cit., 311 ss..

[21] V. sul punto, anche per ampi riferimenti dottrinali, F. Faralli, In tema di limiti al diritto di cronaca e alla libertà di espressione dei parlamentari, in Giur. cost., 1993, 4073 ss., 4079, che giustamente sottolinea come con la modifica costituzionale dell’art. 68, comma 1 Cost., «se da un lato si è eliminato ogni impedimento all’esercizio dell’azione penale nei confronti dei parlamentari, dall’altro si è contestualmente favorito un apmliamento dell’ambito di operatività dell’insindacabilità».

[22] In altre parole, il ricorso per conflitto tra poteri dovrebbe poter essere attivato solo dalle Camere del Parlamento, e quindi solo nell’ipotesi che la sentenza della Corte di cassazione avesse dato ragione alla parte lesa ancorchè le espressioni diffamatorie del parlamentare fossero state poste in essere nell’esercizio delle proprie funzioni, e quindi insindacabilmente.Il che garantirebbe la parità delle armi alle due parti per tutta la durata del giudizio; ma non pregiudicherebbe la prerogativa costituzionale sancita dall’art. 68 co. 1 Cost., posto che la Camera di appartenenza potrebbe comunque far valere i propri diritti nel caso di decisione – finale - ritenuta lesiva delle prerogative parlamentari.

[23] … il che, come già visto (supra nota 12), per la Corte europea è senz’altro applicabile anche ai giudizi che si celebrano dinanzi alle Corti costituzionali. Nel senso del testo, pur con qualche differenza, v. il mio Immunità politiche e principi costituzionali, cit., 403, nel quale accedevo ad una impostazione più radicale rispetto al precedente saggio Giurisdizione e insindacabilità parlamentare nei conflitti costituzionali, cit.,.

[24] Con il che la Corte inavvertitamente scambiava per una scelta del legislatore costituente quanto essa aveva detto nella sent. n. 1150 del 1988, che era stata poi - com’è noto - pedissequamente seguita da una sequela di decreti legge non convertiti iniziata col d.l. 15 novembre 1993, n. 455 e ingloriosamente conclusa col d.l. 23 ottobre 1996, n. 555, a seguito dell’incostituzionalità delle reiterazioni dichiarata dalla famosa sentenza n. 360 del 1996.

[25]  Sent. n. 129 del 1996, in questa Giur. cost., 1996, 1126. Corsivi miei.

[26]  Sent. n. 283 del 1986, in questa Giur. cost., 1986, parte I, 2288 s.

[27]  Così Corte cost., sent. n. 385 del 1996, in questa Giur. cost., 1996, 2553. In senso contrario all’applicabilità alla specie dell’art. 37, comma 2, l. n. 87 del 1953, v. però G. Zagrebelsky, voce Processo costituzionale, in Enc. dir., vol. XXXVI, Giuffrè, Milano, 1987, 699, seguito sul punto da S. Bartole, A proposito dell’inammissibilità di un conflitto fra organi giurisdizionali appartenenti ad ordini diversi, in questa Giur. cost., 1996, 3581. Il relatore, nella specie, era lo stesso G. Zagrebelsky.

[28] Ricordo, per mia esperienza personale, che davanti alle Sezioni unite civili della Corte di cassazione il P.M. - nella persona di un autorevolissimo alto magistrato - sostenne che gli Ordini professionali, che si erano opposti alla Corte dei conti che negava l’impugnabilità giurisdizionale dei provvedimenti da essa emanati in sede di controllo, avrebbero dovuto sollevare non una questione di giurisdizione bensì un conflitto di attribuzione tra poteri. E ricordo, ancora, un procuratore della Repubblica che riteneva di poter sollevare un conflitto di attribuzioni tra poteri contro il  provvedimento di un semplice Ministro.

[29] V. ad es. la sent. n. 58 del 2005, in questa Giur. cost., 2005, 689..

(4 febbraio 2007)


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