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In margine alla nuova legge elettorale politica

di Renato Balduzzi
(Professore ordinario di Diritto costituzionale nell’Università di Genova)
e Matteo Cosulich
(Professore associato di Istituzioni di diritto pubblico nell’Università di Trento)

1. Inquadramento. La legge n. 270 del 2005: un sistema “proporzionale”?

Se si inquadra la recente riforma delle leggi elettorali della Camera e del Senato – vale a dire la legge 21 dicembre 2005, n. 270 “Modifiche alle norme per l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica” – nell’evoluzione della legislazione elettorale italiana dell’ultimo quindicennio è difficile non percepire, anche soltanto a prima lettura, una certa dissonanza, sensazione che viene confermata da un’analisi più approfondita della legge n. 270, sotto il duplice profilo del suo contenuto e del suo procedimento di adozione.

Quanto al primo, la soluzione di continuità rispetto alla previgente legislazione elettorale delle Camere del Parlamento, introdotta nel 1993 (rispettivamente l. 4 agosto 1993, n. 277 e d.lgs. 20 dicembre 1993, n. 534 per la Camera, l. 4 agosto 1993, n. 276 e d.lgs. 20 dicembre 1993, n. 533 per il Senato), sembra da individuarsi non tanto nella riduzione del carattere maggioritario del sistema elettorale, quanto piuttosto nell’abbandono della logica uninominalistica.

Il passaggio dai previgenti sistemi elettorali prevalentemente maggioritari ai sistemi elettorali proporzionali con premio di maggioranza1, introdotti dalla legge n. 270, porterebbe a sostenere l’accennata riduzione del carattere maggioritario soltanto se ci si muovesse nel (ristretto) ambito delle astratte tassonomie dei sistemi elettorali. In questa prospettiva, sarebbe facile evidenziare come nella nuova disciplina legislativa elettorale (art. 83 d.p.r. n. 361 del 19572 e art. 17 d.lgs. n. 533 del 19933, e successive modificazioni, ivi comprese appunto quelle introdotte dalla legge n. 270 del 20054) il numero dei seggi attribuiti con formula proporzionale sia comunque maggiore del precedente 25%: tutti i seggi sono attribuiti con formula proporzionale5, se la coalizione o la lista vincente ottiene mediante tale attribuzione almeno 340 seggi alla Camera o, al Senato, almeno il 55% dei seggi spettanti alla circoscrizione regionale; se viceversa tali soglie non sono raggiunte, la formula proporzionale trova comunque applicazione per la distribuzione dei seggi che residuano una volta attribuito il premio6, vale a dire 277 alla Camera (il 44% dei seggi complessivi) e, al Senato, il 45% dei seggi spettanti alla circoscrizione regionale dove è scattato il premio7. Il che ha indotto taluni a reputare che, per il tramite della riforma elettorale, “si torna al proporzionale”8.

Ma tale conclusione e l’iter argomentativo che parrebbe sostenerla, ora sommariamente ricostruito, sono tanto facili quanto fallaci: alla Camera dei deputati il funzionamento complessivo del nuovo sistema elettorale è certamente maggioritario, tanto è vero che assicura comunque alla lista o alla coalizione che vince le elezioni la maggioranza assoluta dei seggi, che l’elettorato voglia o che non voglia (vale a dire che abbia attribuito o no alla vincitrice la maggioranza assoluta dei voti); ora non si vede come possa caratterizzare un sistema proporzionale, al quale si tornerebbe, la garanzia giuridica di una maggioranza assoluta dei seggi alla lista o alla coalizione vincente, magari in forza di una maggioranza relativa dei voti corrispondente a una loro esigua percentuale.

Tanto più che va sottolineato come il previgente sistema elettorale per la Camera, introdotto nel 1993 – che pure rappresenterebbe il maggioritario che si abbandona – non garantisse affatto alla forza politica (o alla coalizione di forze politiche) vittoriosa la maggioranza assoluta dei seggi, che dipendeva invece dal sommarsi dei risultati conseguiti nelle singole competizioni uninominali, in presenza di dati fattuali che favorivano il formarsi di tale maggioranza (in particolare: il carattere nazionale di quasi tutte le forze politiche e la presenza di due coalizioni contrapposte).

Analoghe considerazioni possono riferirsi al previgente sistema elettorale del Senato, disciplinato dal testo originario del d.lgs. n. 533; neppure in questo caso sembra corretto ragionare di un ritorno al proporzionale con la legge n. 270 del 2005: può essere bizzarro quanto si vuole, ma non proporzionale, un risultato nazionale determinato dalla somma di diciassette premi di maggioranza (attribuiti in altrettante Regioni alla lista o alla coalizione vincente che non ottiene naturaliter il 55% dei seggi), con il precedente sistema prevalentemente maggioritario tuttora applicato in Trentino-Alto Adige (artt. 20, 1°c., lett. b, 21 e 21-bis d.lgs. n. 533), con il seggio attribuito a maggioranza relativa nel collegio uninominale valdostano (artt. 20, 1°c., lett. a e 21 d.lgs. n. 533), cui si aggiungono i seggi molisani (art. 17-bis d.lgs. n. 533) e i seggi della circoscrizione estero (art. 15, 1°c., lett. c, l. n. 459 del 2001), assegnati mediante formula del quoziente naturale – per la quale q = v / s –9 di per sé proporzionale, ma inibita nei suoi effetti in tal senso dal ridottissimo numero di seggi da ripartire10 (due in Molise, uno o due – presumibilmente11 – nelle quattro ripartizioni della circoscrizione estero di cui all’art. 6, 1°c. legge n. 459 del 2001). In altre parole, la somma di sistemi autonomamente operanti, in ciascuna delle venti Regioni e nella circoscrizione estero, secondo altrettante logiche maggioritarie, non può essere un sistema proporzionale.

2. Abbandono dell’uninominale e legame solo virtuale tra capo della coalizione e corpo elettorale: tout se tient ...

Il vero elemento di discontinuità della legge n. 270 del 2005 rispetto alla previgente disciplina legislativa elettorale va piuttosto ricercato nell’abbandono della logica uninominalistica, tratto distintivo non solo delle leggi elettorali della Camera e del Senato adottate nel 1993, ma anche, a ben vedere, della complessiva legislazione elettorale introdotta in Italia a partire dal 1993. Si rammenti in proposito che sia la legge elettorale comunale e provinciale (l. n. 81 del 1993, ora trasfusa nel d.lgs. n. 267 del 2000) sia la legge elettorale regionale (l. n. 43 del 1995) hanno previsto che la composizione del Consiglio, comunale, provinciale o regionale, dipenda dal risultato dell’elezione diretta del Sindaco o del Presidente della Provincia o della Giunta regionale12; elezione nella quale l’intero territorio comunale, provinciale o regionale corrisponde a un unico collegio uninominale. La logica uninominalistica in discorso, equivale, ex parte principis, a una logica coalizionale, in quanto le forze politiche coalizzate presentano un solo candidato nei collegi uninominali della Camera e del Senato e per il vertice monocratico dell’esecutivo di Comune, Provincia e Regione; candidato chiamato a rappresentare tutte le forze della corrispondente coalizione. Ex parte populi, invece, la logica uninominalistica si traduce nella ricerca (spesso faticosa) di un rapporto diretto con il candidato prescelto, in grado, al limite, di far premio sulla stessa mediazione partitica13.

Della logica uninominalistica e dei suoi corollari, ora richiamati, non è rinvenibile traccia nella legge n. 270. Per la prima volta dal 1993, una nuova legge elettorale consente agli elettori di scegliere soltanto una lista di partito (art. 58, 1°c., secondo periodo d.p.r. n. 361 e art. 14 d.lgs. n. 533), non prevedendo alcuna forma di voto per singoli candidati.

Nella prospettiva indicata, la l. n. 270 esclude quegli elementi che permetterebbero il parziale recupero della logica uninominalistica: da un lato, le liste sono rigide, in modo tale da negare la possibilità di esprimere preferenze, che consentono, pur di solito nel solo ambito della lista votata, una scelta uninominale, soprattutto nel caso della preferenza unica, affermatasi nel nostro paese sulla scorta del risultato referendario del giugno 199114. Dall’altro, l’indicazione nel programma elettorale del “capo della forza politica” ovvero, con riferimento a “i partiti o i gruppi politici organizzati tra loro collegati in coalizione”, del “capo” di quest’ultima (art. 14-bis, 3°c., d.p.r. n. 361, richiamato dall’art. 8 d.lgs. n. 533), non sembra in grado di far scattare la logica uninominalistica in discorso in quanto è, curiosamente, priva di effetti sulle modalità di votazione, poiché l’elettore non può in alcun modo votare il “capo”15; anzi, ne potrebbe ben ignorare il nominativo che non compare né sulla scheda (art. 31, 2°c., d.p.r. n. 361 e art. 11, 3°c., d.lgs. n. 533), né sui manifesti elettorali (art. 24, 1°c., n. 5, d.p.r. n. 361 e art. 11, 1°c., lett. c, n. 2, d.lgs. n. 533). Il che è tanto più sorprendente se si rammenta come, secondo le disposizioni da ultimo citate, sui manifesti siano invece riportati i nominativi dei candidati nelle varie liste rigide.

Secondo la l. n. 270 del 2005 il legame del capo della coalizione con il corpo elettorale è dunque virtuale, coerentemente – a ben vedere – con la visione di un legame politico anch’esso virtuale, veicolato soprattutto attraverso il massiccio ricorso ai mass media.

Le modalità di formazione delle coalizioni e di indicazione del loro capo paiono rivelare l’assenza nella l. n. 270 della logica coalizionale presente nella legislazione elettorale italiana successiva al 1993. Non solo, come si è visto poc’anzi, il capo della coalizione non è sottoposto al voto degli elettori e dunque è privo della legittimazione popolare che ne seguirebbe, ma non sembra neppure avere voce in capitolo nella formazione della coalizione che è chiamato, almeno formalmente, a guidare. A riguardo, risultano assai significative le differenze tra la disciplina del collegamento in coalizione prevista dalla l. n. 270 del 2005 e quella precedentemente introdotta dalle leggi elettorali comunale, provinciale e regionale: nel primo caso sembrano essere i partiti, per il tramite delle loro liste, i domini della coalizione, che formano collegandosi fra di loro, mentre il capo viene individuato successivamente, in sede di elaborazione del programma (art. 14-bis, 1°, 2° e 3°c., d.p.r. n. 361, richiamato dall’art. 8 d.lgs. n. 533); nella disciplina legislativa delle elezioni dei Consigli comunali, provinciali e regionali, invece, il capo della coalizione – nella sua veste di candidato al vertice monocratico dell’ente corrispondente – sembra esserne il dominus, tanto è vero che le liste dei vari partiti si collegano a lui, anziché fra di loro (artt. 71, 3°c., 72, 2°c. e 75, 2°c., d. lgs. n. 267 del 2000, che, sul punto, riporta le disposizioni della l. n. 81 del 1993; art. 1, 3°c., terzo periodo, l. n. 43 del 1995)16.

Infine, nella riforma elettorale recentemente approvata vengono meno quegli istituti che parevano favorire l’instaurazione di un rapporto diretto fra elettori ed eletto, come si può desumere dagli elementi fin qui descritti dei nuovi sistemi elettorali della Camera e del Senato. Dall’angolo visuale ora proposto si può così guardare alla mancata previsione del voto di preferenza, all’assoluta centralità dei partiti nella presentazione delle candidature e nella formazione delle coalizioni, all’assenza di logica uninominalistica anche nell’ambito della competizione intercoalizionale.

3. I veri precedenti: la legge maggioritaria francese del 1951 e quella italiana del 1953

Come si accennava all’inizio del presente scritto, la legge n. 270 si discosta dalle riforme elettorali adottate nel periodo 1993-1995 anche con riferimento al suo procedimento di adozione. Nelle seconde si può cogliere un elemento di eteroriforma che operava per il tramite dello strumento referendario, sia che ne recepissero e sistematizzassero gli esiti (così la l. n. 276 del 1993 per il Senato, con riferimento al referendum dell’aprile 199317, e, indirettamente, la l. n. 277 del 1993 per la Camera, che in buona misura si conforma alla precedente), sia che fossero volte a evitare il referendum (l. n. 81 del 1993 adottata nelle more del referendum sul quesito – relativo al testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle amministrazioni comunali approvato con d.p.r. n. 570 del 1960 – dichiarato ammissibile dalla Corte costituzionale con sent. n. 33 del 1993), sia, infine, che la loro adozione fosse volta a completare il mutamento dei sistemi elettorali, avviato appunto dalla stagione referendaria dei primi anni Novanta (così può forse inquadrarsi la l. n. 45 del 1993)18. Al carattere più o meno accentuatamente eterodiretto delle riforme elettorali ora richiamate si accompagna, fors’anche in ragione di quest’ultimo, la loro adozione da parte di ampie maggioranze parlamentari, formatesi a prescindere dalla dialettica Governo-opposizione.

E’ agevole constatare come entrambi i caratteri sopra ricordati, vale a dire l’adozione sulla spinta della pressione referendaria e da parte di schieramenti politici decisamente più ampi della maggioranza parlamentare, difettino nel procedimento di formazione della legge n. 270. Quanto al primo profilo, se può reputarsi costituzionalmente legittimo, dopo tre elezioni parlamentari, il distacco dall’orientamento manifestato dal corpo elettorale referendario nell’aprile 1993, non può sottacersi che tale mutamento costituisce un elemento di discontinuità rispetto alle precedenti riforme elettorali; discontinuità riscontrabile anche con riferimento al secondo profilo, laddove la l. n. 270 è stata approvata dalla sola maggioranza governativa, a fronte della netta contrarietà delle forze di opposizione19. Il che, unitamente all’approvazione a ridosso delle elezioni nelle quali verrà applicata, sembra essere, più di quanto non lo siano le proiezioni sui futuri risultati elettorali, spesso opinabili e controvertibili, un indice – scientificamente non troppo sofisticato, ma non, per ciò solo, meno attendibile – della circostanza che la riforma elettorale in questione tenda a favorire le forze politiche che compongono l’attuale maggioranza parlamentare.

L’approvazione di una legge elettorale in prossimità delle elezioni da parte delle sole forze politiche che sostengono il Governo, e dunque perciò stesso sospetta di favorirle, sembra collegare la l. n. 270 del 2005 non già alle riforme elettorali degli anni Novanta, quanto piuttosto a quelle degli anni Cinquanta. Si intendono qui brevemente richiamare le vicende delle modifiche in senso maggioritario della legislazione elettorale politica italiana e francese – rispettivamente della Camera dei deputati e dell’Assemblea nazionale – introdotte all’inizio degli anni Cinquanta con il precipuo fine di ridurre la rappresentanza parlamentare comunista; sia la legge italiana n. 148 del 1953 sia la legge francese n. 519 del 1951 furono vere e proprie “lois de combat”20, approvate dalla sola maggioranza di Governo per avvantaggiarsi in occasione delle imminenti elezioni politiche21 e fortemente osteggiate dalle opposizioni, soprattutto quella comunista22, che non a caso le definirono rispettivamente “legge truffa” e “loi scélérate”23.

Ma non sono soltanto le modalità di approvazione ad avvicinare la l. n. 270 del 2005 alla legge francese n. 519 del 1951 e a quella italiana n. 148 del 1953.

Quanto a tecnica redazionale, tutte e tre le leggi in questione, sebbene introducano un sistema elettorale che nettamente si distacca da quello disciplinato dalla previgente legislazione, vogliono proporsi quali novelle di quest’ultima, come rivelano i loro stessi titoli24.

Anche sotto il profilo contenutistico le tre leggi presentano analogie non irrilevanti, prevedendo, mediante l’introduzione di premi di maggioranza, una significativa correzione in senso maggioritario di sistemi altrimenti proporzionali. Più in dettaglio, i sistemi elettorali introdotti dalla recente riforma elettorale per i due rami del Parlamento paiono ispirarsi ciascuno a una delle due leggi elettorali dei primi anni Cinquanta. Così, sia la nuova legislazione elettorale della Camera, sia la legge n. 148 del 1953 prevedono un premio di maggioranza assegnato, a livello nazionale, alla lista o alla coalizione vincente, mentre un premio di maggioranza a livello circoscrizionale è previsto sia dalla nuova legislazione elettorale del Senato, sia dalla legge francese n. 519 del 195125.

Va peraltro rammentato che, secondo le riforme elettorali degli anni Cinquanta, il premio scatta solo se la lista o la coalizione vincente ottiene la maggioranza assoluta dei voti, rispettivamente a livello nazionale (art. 1, punto II, l. n. 148 del 1953) o circoscrizionale (art. 13, 1° e 2° c., legge elettorale del 1946, come modificata dalla l. n. 519 del 1951); il premio ha dunque la funzione di rafforzare, in termini di seggi, una maggioranza assoluta dei voti, conseguita dalla lista o dalla coalizione vincente a livello nazionale, in Italia, o circoscrizionale, in Francia, attribuendole rispettivamente il 64% dei seggi complessivi (380 su 590) o la totalità dei seggi assegnati nella circoscrizione. Al contrario, secondo la l. n. 270 del 2005, il premio scatta proprio quando la lista o la coalizione vincente non raggiunge la maggioranza assoluta dei voti, come si può desumere dalla constatazione che, senza premio, essa non otterrebbe, alla Camera 340 seggi su 617 (all’incirca il 55%) e nelle circoscrizioni regionali del Senato il 55% dei seggi; il premio ha dunque la funzione di trasformare una maggioranza relativa di voti in una maggioranza assoluta di seggi. In altre parole, la legge francese n. 519 del 1951 e quella italiana n. 148 del 1953 prevedono che il premio non scatti se la lista o la coalizione vincente è troppo debole (vale a dire se non raggiunge la maggioranza assoluta dei voti), mentre secondo la legge n. 270 esso non scatta se la lista o la coalizione di liste vincente è, viceversa, troppo forte (vale a dire se raggiunge il 55% dei seggi con la ripartizione proporzionale).

4. Le disarmonie”esterne” della l. n. 270: a) nel procedimento di approvazione

Se la l. n. 270 ha seguito la procedura normale costituzionalmente richiesta per la materia elettorale (art. 72, 4°c.), una qualche anomalia sembra però riscontrabile nell’ambito dei lavori, appunto in sede referente, della Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati. Risulterebbe infatti vana la ricerca di una proposta di legge il cui contenuto sia stato poi trasfuso, più o meno fedelmente, nel testo approvato dalla Camera e successivamente dal Senato. L’origine delle disposizioni legislative della l. n. 270 va invece ricercata in due emendamenti, n. 1.500 e n. 2.50026, il primo contenente la disciplina relativa all’elezione della Camera, il secondo quella riguardante l’elezione del Senato, presentati nel settembre 2005 appunto nella I Commissione della Camera dai relativi capigruppo delle forze politiche componenti la maggioranza governativa27; emendamenti che – e qui sta l’anomalia – sostituivano integralmente, prevedendo una disciplina del tutto differente, il testo unificato predisposto dal relatore e adottato come testo base dalla Commissione pochi mesi prima, nel giugno 200528. Del testo ora richiamato sopravvive così il titolo “modifiche alle norme per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica”. Titolo sufficientemente generico per adattarsi a qualunque contenuto, anche quando quest’ultimo muti in misura radicale: se il testo di giugno prevedeva fondamentalmente l’abrogazione dello scorporo alla Camera e al Senato e l’aumento del numero dei contrassegni da potersi affiancare a ogni candidato nei collegi uninominali, il testo risultante dagli emendamenti n. 1.500 e n. 2.500 anticipa in buona misura, soprattutto per la Camera, quella che diverrà la legge n. 270 del 200529.

Così, ad onta del titolo immutato, quella che era una semplice modifica (pur importante)30 delle leggi elettorali politiche diviene una riforma complessiva delle stesse, tale da distaccarsi nettamente dalla previgente legislazione elettorale, nonché dagli interventi legislativi immediatamente precedenti (l. 4 aprile 2005, n. 47 e l. 25 giugno 2005, n. 110)31, volti a integrare e limare quest’ultima, nell’implicito presupposto di una sua applicazione nelle elezioni del 2006.

Il tutto, in assenza di un progetto di legge autonomamente presentato, del quale i proponenti – si può presumere, i più autorevoli rappresentanti delle diverse componenti della maggioranza parlamentare – si assumessero esplicitamente la paternità, e dunque in mancanza di una relazione nella quale i medesimi illustrassero i modi e le finalità della riforma.

La considerazione che la l. n. 270 ha seguito la procedura normale ex art. 72 Cost. non sembra però in grado di metterla del tutto al riparo dai dubbi di legittimità costituzionale relativamente alle modalità di approvazione da parte dell’aula, con particolare riferimento – come si vedrà tra breve – al Senato. Gli accennati dubbi potrebbero sorgere qualora si accedesse alla tesi secondo cui al passaggio del nostro paese da una forma di democrazia proporzionalistica ad una maggioritaria ai diversi livelli di governo (con riferimento a quello statale, con le leggi elettorali politiche, appunto prevalentemente maggioritarie, n. 276 e n. 277 del 1993), nella quale – com’è noto – la maggioranza dei seggi non esprime necessariamente la maggioranza dei voti, avrebbe corrisposto il sorgere di un principio generale dell’ordinamento giuridico destinato a integrare la disciplina relativa all’approvazione delle leggi elettorali nel senso di richiedere una maggioranza qualificata, quantomeno quella assoluta.

Il principio in questione potrebbe desumersi dalle disposizioni in materia di procedimento legislativo elettorale adottate successivamente al 1993: da un lato, la maggioranza dei nuovi Statuti regionali ordinari, finora (febbraio 2006) entrati in vigore32, richiede una maggioranza qualificata, corrispondente a quella assoluta (art. 38, 1°c., Statuto Calabria, art. 19, 2°c., Statuto Lazio, art. 24, 2°c., Statuto Puglia) o ancora più elevata (art. 17, 4°c., Statuto Piemonte: maggioranza dei tre quinti dei consiglieri; art. 14, 3°c., Statuto Liguria: maggioranza dei due terzi dei consiglieri), per l’adozione della legge elettorale regionale; dall’altro su cinque Statuti regionali speciali, come modificati dalla l. cost. n. 2 del 2001, quattro prevedono che le “modalità di elezione” degli organi regionali vengano disciplinate dalla cosiddetta legge statutaria, “approvata dal Consiglio regionale a maggioranza assoluta dei suoi componenti” (art. 12, 2°c., Statuto Friuli-Venezia Giulia, art. 15, 2°c., Statuto Sardegna, art. 47, 2°c., Statuto Trentino-Alto Adige,33 art. 15, 2°c., Statuto Valle d’Aosta)34.

Per parafrasare la giurisprudenza costituzionale (sent. n. 6 del 1956), “dalla connessione sistematica, dal coordinamento e dalla intima razionalità” delle disposizioni ora citate potrebbe forse desumersi un principio generale tale da richiedere la maggioranza assoluta per la modifica della propria legislazione elettorale (quantomeno con riferimento al sistema elettorale in senso stretto) da parte di un organo eletto con sistema esclusivamente o prevalentemente maggioritario. Ma quest’ultimo sarebbe appunto il caso della legislazione elettorale della Camera e del Senato, la cui modifica avrebbe quindi richiesto la maggioranza assoluta nei due rami del Parlamento. La proposta di legge poi divenuta l. n. 270 del 2005, che certamente modifica – anzi, integralmente sostituisce – il sistema elettorale in senso stretto di entrambe le Camere, è stata invece approvata a maggioranza assoluta dalla sola Camera dei deputati, mentre al Senato detta maggioranza non è stata raggiunta, sebbene per un esiguo margine35.

A far sorgere qualche dubbio di legittimità costituzionale potrebbero essere non soltanto le modalità di approvazione della legge n. 270, ma anche i tempi della stessa, alla luce della tesi secondo cui le Camere non potrebbero modificare le loro leggi elettorali nell’ultimo scorcio della legislatura, secondo una regola che “forse trascende la natura di norma di semplice correttezza costituzionale”36; la limitazione in discorso deriverebbe non tanto dal depotenziamento della legittimazione democratica di un Parlamento eletto ormai da molti anni, quanto piuttosto dalla volontà di evitare un possibile uso partigiano della riforma elettorale da parte della maggioranza parlamentare uscente.

A riguardo possono rammentarsi le (peraltro vane, nel caso di specie) esortazioni contenute nel Code of Good Practice in Electoral Matters37 – adottato dalla European Commission for Democracy through Law nel luglio 2002 e successivamente approvato dall’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa – che, nelle Guidelines on Elections, auspica che “the fundamental elements of electoral law, in particular the electoral system proper, (…), should not be open to amendment less than one year before an election, or should be written in the constitution or at a level higher than ordinary law” (punto II, 2, b); il riferimento, ora richiamato, all’auspicata sovraordinazione gerarchica della legislazione elettorale rispetto alla legge ordinaria, al fine di rendere la prima inattaccabile dalla seconda, attraverso l’introduzione di apposite procedure aggravate, fa sì che le raccomandazioni europee si riverberino sulla stessa tesi, poco sopra accennata, secondo cui la disciplina del sistema elettorale in senso stretto andrebbe adottata a maggioranza assoluta.

5. Segue: b) nell’innaturale rapporto tra legislazione elettorale e norme costituzionali

L’inquadramento della nuova legislazione elettorale della Camera e del Senato introdotta dalla l. n. 270 nella forma di governo parlamentare disciplinata dalla vigente Costituzione permette di cogliere alcuni elementi di disarmonia.

Così, anzitutto, l’indicazione dell’“unico capo della coalizione”, prevista dall’art. 14-bis, 3°c., d.p.r. n. 36138, non vincola, né potrebbe vincolare, la nomina del Presidente del Consiglio, come si preoccupa di chiosare, con una sorta di excusatio non petita, l’ultimo periodo del comma in discorso (“restano ferme le prerogative spettanti al Presidente della Repubblica previste dall’art. 92, 2°c., Cost.”).

D’altra parte, la l. n. 270 assicura, almeno alla Camera dei deputati, la maggioranza assoluta alla coalizione vincente, ma non può impedire che, nel corso della legislatura, l’eventuale mutamento delle alleanze politiche dia vita ad un’altra coalizione governativa; in tal caso, l’attribuzione del premio parrebbe divenire irragionevole, in quanto, se era servita a favorire la formazione del Governo all’inizio della legislatura, potrebbe invece ostacolarla con riferimento ai Governi successivi, basati su una differente formula coalizionale. Né varrebbe obiettare che in presenza di un sistema elettorale prevalentemente maggioritario la caduta del Governo di inizio legislatura, in qualche modo più direttamente riconducibile al risultato elettorale conseguito dalla coalizione vincente, dovrebbe determinare lo scioglimento delle Camere; in senso contrario, basti rammentare l’esperienza della XII legislatura repubblicana.

Infine, la riforma delle leggi elettorali della Camera e del Senato comporta una significativa differenziazione dei rispettivi sistemi elettorali, rendendo possibile la formazione di maggioranze parlamentari non coincidenti, pur in presenza di una distribuzione del voto sostanzialmente omogenea per i due rami del Parlamento; proprio il dato da ultimo richiamato consente di accantonare l’apparente parallelismo, sotto il profilo in esame, della odierna disciplina legislativa elettorale delle due Camere con quella vigente anteriormente al 1993: è ben vero, infatti, che la l. n. 29 del 1948 prevedeva per il Senato un sistema elettorale destinato a funzionare secondo il modello (allora proprio della stessa Camera dei deputati) plurinominale-proporzionale, soltanto laddove i candidati nei collegi uninominali non avessero raggiunto il quorum del 65% (art. 17, 2°c.), ma se tale risultato fosse stato generalizzato, o quantomeno diffuso (come peraltro non era affatto), avrebbe probabilmente determinato, in presenza appunto di una distribuzione omogenea del voto per le due Camere, il rafforzamento anche alla Camera dei deputati delle forza o delle forze politiche in grado di ottenere nei collegi uninominali del Senato – e quindi nelle corrispondenti circoscrizioni plurinominali della Camera che comprendevano tali territori – percentuali di voti così elevate. In ragione dell’assegnazione del premio a livello nazionale alla Camera e a livello regionale al Senato, sulla base dei voti ottenuti al livello corrispondente, la l. n. 270 fa invece sì che a un’analoga distribuzione del voto per i due rami del Parlamento possano più facilmente corrispondere maggioranze parlamentari non omogenee, in quanto costruite con differenti meccanismi: il premio nazionale alla Camera, da un lato, e, dall’altro, il casuale sommarsi dei premi regionali al Senato. Ora, una situazione di tal fatta sembra rendere più difficoltoso sia il funzionamento della nostra vigente forma di governo parlamentare nella quale, secondo i dettami del bicameralismo perfetto, “il Governo deve avere la fiducia delle due Camere” (art. 94, 1°c., Cost.), sia l’esercizio della funzione legislativa che vede, ex art. 70 Cost., Camera e Senato intervenire paritariamente.

Né potrebbe sostenersi che gli accennati elementi di disarmonia verrebbero meno in vigenza di un futuro testo costituzionale, non soltanto poiché in tal modo si capovolgerebbe il rapporto fra legge ordinaria e Costituzione, adeguando la seconda alla prima (occorre rammentare – se mai ve ne fosse bisogno – che un testo legislativo va comunque raffrontato con la Costituzione vigente e non con quella futura, sperata o temuta che sia), ma altresì perché, se quest’ultima fosse quella risultante dalle “Modifiche alla Parte II della Costituzione”39 recentemente approvate dal Parlamento e in attesa di essere sottoposte a referendum ex art. 138, 2°c., Cost., la legge ordinaria verrebbe raffrontata a una Costituzione la cui possibile vigenza si colloca in un futuro sempre più lontano, in forza delle bizzarre disposizioni transitorie che rinviano al 2011, quando non al 2016, l’entrata in vigore di numerose disposizioni costituzionali, come quelle, che qui interessano, relative alla composizione e alle funzioni del Senato, alla nomina del Primo ministro, al rapporto fiduciario e allo scioglimento della Camera dei deputati40.

6. Le disarmonie “interne”: soglie e sogliette, premi e premietti. Un premio per l’“ingovernabilità”?

Accanto alle disarmonie esterne, vale a dire riconducibili al rapporto con la disciplina costituzionale della forma di governo, evidenziate nel paragrafo precedente, la l. n. 270 sembra contenerne alcune definibili come interne, in quanto discendenti dal combinarsi delle sue disposizioni, con particolare riferimento a quelle che introducono clausole di sbarramento e premi di maggioranza.

Da tale angolo visuale, la vigente legislazione elettorale politica appare come un coacervo di soglie e sogliette, di premi e premietti. Se la varietà delle previsioni relative ai premi di maggioranza41 (quello nazionale per la Camera, i diciassette premi regionali – premietti appunto – per il Senato) può leggersi alla luce del tentativo (invero piuttosto goffo, come vedremo) di conciliare le esigenze di governabilità con la “base regionale” costituzionalmente richiesta, ex art. 57, 1°c., per l’elezione del Senato, risulta più difficile individuare la ratio delle varie clausole di sbarramento introdotte.

La legge n. 270 condiziona infatti l’accesso alla distribuzione dei seggi al superamento di soglie che, fra Camera e Senato, corrispondono a una panoplia di percentuali: 20%, 10%, 8%, 4%, 3% e 2%42. Proprio come metaforiche armi paiono essere utilizzate le soglie in discorso dal legislatore elettorale che a riguardo sembra dettare regole non generali e astratte, ma particolari (quando non “individuali”) e concrete. Lo sguardo del legislatore non è velato dall’ignoranza sugli effetti futuri della legge che, al contrario, ci fornisce un’assai nitida fotografia dei soggetti da premiare e di quelli da punire43, delle aggregazioni da incoraggiare e di quelle da scoraggiare44; fotografia che appare come sintomo dello sviamento di potere, a sua volta rivelatore dell’eccesso di potere legislativo che sul punto sembra caratterizzare la legge n. 270.

Per di più, il legislatore parlamentare sembra spingere ai limiti della legittimità costituzionale quella discrezionalità che pure il giudice costituzionale gli ha implicitamente riconosciuto in materia (sent. n. 438 del 1993), laddove alla disposizione secondo la quale tutti i voti attribuiti a liste fra loro collegate vengono conteggiati ai fini dell’attribuzione complessiva dei seggi e dell’eventuale assegnazione del premio di maggioranza (art. 83, 1°c., n. 4, e 2°c., d.p.r. n. 361 e art. 17, 1°c., e 4°c., d.lgs. n. 533), si giustappone quella che esclude dalla successiva ripartizione dei seggi all’interno della coalizione le liste che non superano una clausola di sbarramento, calcolata sui voti validamente espressi e pari al 2% a livello nazionale per la Camera (art. 83, 1°c., n. 6, e 4°c., d.p.r. n. 361) e al 3% a livello regionale per il Senato (art. 17, 3°c., d.lgs. n. 533)45. In tal modo il voto espresso dall’elettore a favore di una lista coalizzata che supera lo sbarramento è, ad un tempo, un voto di lista e un implicito voto di coalizione, mentre il voto attribuito a un’altra lista coalizzata che, invece, non raggiunge la soglia ha soltanto la seconda natura; detto altrimenti, il voto a favore della lista coalizzata che non raggiunge il 2% a livello nazionale alla Camera (o il 3% a livello regionale al Senato) concorre a determinare l’elezione di candidati compresi in altre liste coalizzate con la lista votata, ma che l’elettore non ha comunque scelto.

A riguardo, va rilevato come la l. n. 270 contenga una bizzarra deroga alla clausola di sbarramento in discorso, laddove prevede che alla Camera venga ammessa alla ripartizione dei seggi anche “la lista che abbia ottenuto la maggiore cifra elettorale nazionale tra quelle che non hanno conseguito sul piano nazionale almeno il 2% dei voti validi espressi” (art. 83, 1°c., n. 6, d.p.r. n. 361); si tratta di un ripescaggio della prima tra le liste coalizzate escluse, del quale sembra agevole cogliere il carattere provvedimentale.

Se il trattare in modo differenziato i voti nella loro fase di trasformazione in seggi sembra rientrare nella discrezionale valutazione del legislatore (almeno fin quando detta discrezionalità non sfoci nell’irragionevolezza, come forse potrebbe essere nei casi di applicazione della clausola di sbarramento qui sopra richiamati), assai meno pacifica appare la legittimità di un trattamento differenziato dei voti in partenza. Tale ipotesi potrebbe infatti tradursi in una violazione del principio di eguaglianza del voto (art. 48, 2°c., Cost.), secondo il quale ciascun voto, “nella competizione elettorale, contribuisce potenzialmente e con pari efficacia alla formazione degli organi elettivi” (sent. n. 43 del 1961 della Corte costituzionale). Ora, alcune previsioni della l. n. 270 sembrano proprio differenziare i voti in partenza, vale a dire appunto con riferimento alla loro pari efficacia potenziale, in particolare laddove privano a priori i voti espressi in alcune circoscrizioni della possibilità di concorrere all’ottenimento del premio di maggioranza.

La questione non sembra porsi con riferimento ai voti espressi nella circoscrizione estero, in quanto una disciplina legislativa differenziata pare in tal caso fondarsi direttamente su disposizioni costituzionali (art. 48, 3°c., art. 56, 2°c., art. 57, 2° e 3°c., Cost.). La mancata inclusione dei voti espressi per la Camera dei deputati nel collegio uninominale valdostano dal novero di quelli che potenzialmente concorrono al conseguimento del premio di maggioranza non trova invece alcuna copertura costituzionale. Eppure sembra certo che i candidati presentati ex art. 92 d.p.r. n. 361 nel collegio uninominale “Valle d’Aosta” non possano collegarsi in una coalizione al fine di concorrere con i loro voti all’ottenimento del premio di maggioranza. Tale conclusione non si fonda soltanto sulla mera argomentazione letterale volta a evidenziare come l’art. 14-bis d.p.r. n. 361 ragioni di collegamenti tra liste, potendosi in via interpretativa equiparare i candidati della circoscrizione uninominale valdostana alle liste presentate nelle altre circoscrizioni, tutte plurinominali. Ma l’equiparazione in discorso trova un ostacolo difficilmente superabile nella considerazione che il seggio valdostano è comunque calcolato a parte rispetto ai 340 seggi del premio e ai “restanti” 277 seggi (e non appunto 278) da assegnare alle liste sconfitte (art. 83, 2° e 3°c., d.p.r. n. 361). Di conseguenza se si interpretasse il richiamo per la disciplina dell’elezione nel collegio uninominale valdostano alle “disposizioni dei precedenti articoli, in quanto applicabili” (art. 92, 1°c. d.p.r. n. 361) come riferito anche al citato art. 14-bis e dunque tale da ammettere al collegamento di coalizione i candidati valdostani, ne deriverebbe che i voti espressi in Valle d’Aosta conterebbero due volte: una per eleggere il candidato nel collegio uninominale; l’altra, pro quota, per l’ottenimento del premio ovvero per la ripartizione dei 277 seggi rimanenti fra le coalizioni e le liste sconfitte. La vigente disciplina legislativa per l’elezione del deputato valdostano sembra quindi violare comunque il principio di eguaglianza del voto, ponendoci di fronte a una vera e propria aporia: se si impedisce il collegamento, i voti valdostani sono voti dimezzati rispetto a quelli espressi nelle altre circoscrizioni,46 in quanto non possono comunque concorrere all’ottenimento del premio di maggioranza a livello nazionale; se viceversa lo si consente, i voti valdostani divengono voti raddoppiati, in quanto utilizzabili due volte (in sede di elezione uninominale e in sede di ripartizione complessiva dei 617 seggi assegnati in Italia; vale a dire 618 seggi meno quello valdostano).

Anche con riferimento alla vigente disciplina legislativa elettorale del Senato della Repubblica, può riscontrarsi che i voti espressi in tre circoscrizioni regionali, quella molisana (art. 17-bis d.lgs. n. 533 del 1993), quella trentino-altoatesina (artt. 1, 4°c., 21 e 21-bis d.lgs. n. 533) e quella valdostana (artt. 1, 3°c., e 21 d.lgs n. 533), non concorrono all’attribuzione di un premio di maggioranza. Rispetto a quanto poc’anzi affermato con riferimento al sistema elettorale della Camera dei deputati, però, la questione non sembra qui porsi in termini di differente efficacia potenziale dei voti espressi nelle varie circoscrizioni, in quanto al Senato ogni circoscrizione regionale costituisce un’entità a sé stante, nella quale è prevista (o no, nelle tre Regioni citate) l’assegnazione di un premio di maggioranza sulla base dei soli risultati regionali, senza alcun aggancio a quelli nazionali; tanto è vero che le relative operazioni elettorali si svolgono esclusivamente a livello di Ufficio elettorale regionale (art. 17 d.lgs. n. 533). Dalla considerazione che il sistema elettorale del Senato si compone in realtà di tanti sistemi elettorali quante sono le Regioni sembra dunque discendere il corollario secondo cui l’efficacia potenziale del voto va valutata nell’ambito di ciascun sistema elettorale regionale; di conseguenza non parrebbe contrastare con l’eguaglianza del voto in partenza la mancata previsione del premio di maggioranza in alcune Regioni, purché essa sia ragionevole.

Il requisito della ragionevolezza sembra caratterizzare l’assenza di premio in Valle d’Aosta e in Molise, come può agevolmente argomentarsi ab absurdo: nel primo caso, in presenza di un solo seggio da attribuire, difettano ulteriori seggi da assegnare quale premio; nel secondo, l’attribuzione del premio determinerebbe l’assegnazione di entrambi i seggi in palio alla lista o coalizione di liste vincente, con buona pace per la rappresentanza delle minoranze. Per quanto riguarda infine il Trentino-Alto Adige, l’assenza del premio di maggioranza è legata al mantenimento in tale Regione del previgente sistema elettorale prevalentemente maggioritario, probabilmente reputato più idoneo a garantire l’equilibrio nella rappresentanza parlamentare fra i gruppi linguistici italiano e tedesco, richiesto dalla misura 111 delle proposte “a favore delle popolazioni altoatesine” approvate dai Parlamenti italiano e austriaco nel 1969 (cosiddetto “pacchetto”, la cui completa attuazione ha consentito – com’è noto – nel 1992 la chiusura da parte del Governo austriaco, mediante il deposito della quietanza liberatoria, della questione altoatesina sollevata dallo stesso dinanzi all’Organizzazione delle Nazioni Unite nel 1959)47; la misura 111 è stata infatti attuata dall’Italia con la l. n. 422 del 1991, attraverso la ridefinizione dei confini delle circoscrizioni uninominali utilizzate per eleggere i senatori nella Regione Trentino-Alto Adige. Un sistema elettorale analogo a quello previsto in diciassette Regioni su venti sarebbe quindi risultato difficilmente adottabile in Trentino-Alto Adige, perché basato proprio sul superamento di quei collegi uninominali che, nella Regione in discorso, sono stati in qualche modo cristallizzati dalla l. n. 422, in quanto attuativa di un impegno internazionale assunto dal nostro paese; non a caso, tale legge viene espressamente richiamata dalla vigente disciplina legislativa elettorale del Senato (art. 1, 4°c., d.lgs. n. 533 del 1993).

Ma se il carattere esclusivamente regionale del premio assegnato (rectius, premi assegnati) per eleggere il Senato consente di superare le possibili obiezioni di legittimità costituzionale formulate in termini di violazione sia del principio di eguaglianza del voto, sia della “base regionale” richiesta dall’art. 57, 1°c. Cost. per l’elezione del Senato, sembra però, al contempo, farne sorgere altre. Sebbene infatti i collegamenti fra le liste avvengano a livello nazionale anche nella disciplina elettorale del Senato (dove trova applicazione l’art. 14-bis d.p.r. n. 361 del 1957 in forza del rinvio disposto dall’art. 8 d.lgs. n. 533 del 1993), l’assegnazione degli eventuali diciassette premi di maggioranza avviene esclusivamente nell’ambito di altrettante circoscrizioni regionali; in tal modo, la rappresentanza proporzionale, pur prevista in prima battuta dalla legge n. 270 per l’assegnazione dei seggi fra le coalizioni e le liste che hanno superato le rispettive clausole di sbarramento (art. 17, 1°c. d.lgs. n. 533), viene ad essere compressa e corretta in quelle circoscrizioni regionali dove la lista o la coalizione vincitrice non ha ottenuto almeno il 55% dei seggi (art. 17, 4°c., d.lgs n. 533). Ora però – e qui sta il punto – la correzione introdotta dal sistema elettorale con il premio a livello regionale non si giustifica alla luce della volontà di favorire la formazione di una maggioranza parlamentare da parte delle forze politiche vincitrici delle elezioni a livello nazionale, ma appare invece irragionevole.

L’irragionevolezza in discorso, che potrebbe far sorgere “seri dubbi di costituzionalità”48 può essere pienamente valutata se si considera che nelle varie Regioni il premio può essere attribuito alla coalizione o lista vincitrice a livello nazionale (vale a dire quella che ottiene il premio alla Camera, presupponendo una distribuzione sostanzialmente omogenea del voto fra i due rami del Parlamento), ma, del pari, calcolandosi i voti esclusivamente nell’ambito di ciascuna Regione, può essere assegnato a una lista o coalizione sconfitta a livello nazionale ma vittoriosa a livello regionale49. Di conseguenza, a comporre complessivamente l’assemblea del Senato concorrono premi di maggioranza che ben possono risultare attribuiti, nelle differenti Regioni, ora all’una ora all’altra lista o coalizione; con il risultati che alcuni premi di maggioranza si porrebbero non come premi per la governabilità (secondo la tradizionale ricostruzione del premio), ma paradossalmente – e appunto irragionevolmente – come premi per l’“ingovernabilità”, in quanto volti a indebolire la rappresentanza parlamentare della lista o coalizione vincitrice a livello nazionale, mediante il rafforzamento delle liste o coalizioni di opposizione.

Un legislatore meno frettoloso avrebbe forse potuto prevedere per il Senato un premio congegnato in modo da conciliare la base regionale costituzionalmente imposta (art. 57, 1°c. Cost.) con le esigenze di governabilità, ad esempio attribuendo un (unico) premio soltanto se la coalizione vincente risultasse vittoriosa sia in termini di voti a livello nazionale, sia nella maggioranza delle Regioni; ma il tempo (e forse anche il distacco) sembrano essere mancati al legislatore elettorale di fine 2005.

7. No alle pari opportunità, sì al Parteienprivileg

La l. n. 270 del 2005 presta il fianco a un ulteriore possibile profilo di illegittimità costituzionale, laddove non dà attuazione alcuna alla disposizione introdotta all’art. 51, 1°c. secondo periodo dalla legge cost. n. 1 del 2003; com’è noto, la disposizione in discorso affida alla “Repubblica” (e dunque certamente anche al legislatore statale) il compito di “promuovere con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini” anche con riferimento all’accesso, “in condizioni di eguaglianza”, “alle cariche elettive”, prime fra tutte, potrebbe dirsi, quelle parlamentari.

Va sottolineato come la legislazione elettorale (regionale) adottata in vigenza di tale disposizione costituzionale – nonché delle altre simili disposizioni di grado costituzionale specificamente riferite, da un lato, alle leggi regionali in materia elettorale (art. 117, 7°c., Cost., introdotto dalla l. cost. n. 3 del 2001), e, dall’altro, alle leggi statutarie delle Regioni ad autonomia differenziata (secondo i rispettivi Statuti, come modificati dalla l. cost. n. 2 del 2001)50 – poteva suggerire una certa varietà di soluzioni nell’attuazione dell’art. 51, 1°c., secondo periodo, Cost. Così, il legislatore parlamentare avrebbe potuto far propria la minimale previsione valdostana – che ha superato indenne il vaglio di costituzionalità (sent. n. 49 del 2003) – sulla presenza in ogni lista di candidati di entrambi i sessi (art. 2 legge regionale statutaria n. 21 del 2002), secondo un’indicazione seguita dal legislatore marchigiano e da quello calabrese51, oppure fissare un limite massimo di candidati appartenenti allo stesso sesso in ogni lista, secondo l’orientamento dei legislatori elettorali regionali abruzzese, laziale, pugliese, siciliano e toscano52. Del pari, la legge elettorale politica avrebbe potuto graduare il carattere vincolante delle disposizioni in discorso, prevedendo l’esclusione dalla competizione elettorale delle liste che le ignorassero (così ad esempio art. 7 legge statutaria Valle d’Aosta n. 21 del 2002) o semplicemente la decurtazione dei loro rimborsi elettorali (così ad esempio art. 3, 3°c., l. r. Puglia n. 2 del 2005), nonché garantire non soltanto la candidatura, ma anche l’elezione dei candidati sulla base del loro sesso, qualora avesse stabilito l’alternanza nelle liste rigide (quali sono oggi quelle presentate per le elezioni sia della Camera, sia del Senato) di candidate e candidati, secondo la soluzione seguita dal legislatore elettorale regionale siciliano (art. 2, 8° c., l. r. n. 7 del 2005).

Alcune delle soluzioni adottate dal legislatore regionale e qui brevemente descritte possono invero far sorgere qualche dubbio di legittimità costituzionale, con riferimento ad altri parametri, quale, ad esempio, l’art. 49 Cost.53; ma la mancanza di una qualsiasi forma di attuazione legislativa dell’art. 51, 1°c., secondo periodo, Cost.54 sembra configurare indubitabilmente un’ipotesi di incostituzionalità per omissione, non ignota alla giurisprudenza costituzionale (così, ad esempio, sent. n. 26 del 1999).

La mancata attuazione legislativa del principio, costituzionalmente previsto, delle pari opportunità elettorali sembra riconducibile a uno dei motivi che appaiono ispiratori della l. n. 270 del 2005: la chiusura del sistema partitico nei confronti delle istanze – quelle del sesso sottorappresentato, ad esempio – presenti nella società, ma finora debolmente riflesse in sede parlamentare.

In tal prospettiva potrebbero leggersi anche la reintroduzione del Parteienprivileg, cui viene affiancato un curioso Koalitionsprivileg, laddove la nuova legislazione elettorale politica esenta le forze politiche presenti in Parlamento e, a determinate condizioni, quelle alle prime collegate55, dall’onere della raccolta di firme per la presentazione delle liste di candidati per l’elezione della Camera e del Senato (art. 18-bis, 2°c., d.p.r. n. 361 e art. 9, 3°c., d.lgs. n. 533)56.

Alla lista firmata (e dunque implicitamente approvata) da un certo numero di elettori si sostituisce così, significativamente, la lista “sottoscritta dal presidente o dal segretario del partito” oppure dai rappresentanti delle liste nelle singole circoscrizioni che peraltro, ai sensi del combinato disposto degli artt. 15, 1°c., e 17, 1°c., d.p.r. n. 361, sono designati dal primo o dal secondo; la legislazione elettorale contribuisce così a rafforzare la posizione dei vertici nazionali dei partiti non infrequentemente scelti – è bene rammentarlo – attraverso procedure poco trasparenti, quando non addirittura con rituali piuttosto esoterici. D’altra parte, il carattere rigido delle liste57 fa sì che le scelte compiute dai vertici dei partiti esistenti nella formazione delle liste stesse e dunque nella pratica individuazione delle persone presumibilmente destinate ad essere elette, non possano essere sindacate dagli elettori neppure ex post.

8. La difficile, ma non impossibile, sottoposizione a referendum e a giudizio di legittimità costituzionale di una “legge-snapshot

Occorre infine interrogarsi sul futuro della l. n. 270 del 2005, con riferimento sia alla possibilità di sollevare le questioni di legittimità costituzionale qui sopra ipotizzate, sia alla sua eventuale abrogazione tramite referendum ex art. 75 Cost.

Quanto al primo profilo, paiono convincenti le argomentazioni favorevoli all’accesso alla Corte costituzionale in via principale, quantomeno da parte della Regione Valle d’Aosta58. Sulla scorta di una lettura della giurisprudenza costituzionale (sent. n. 276 del 1991) che legittima l’impugnazione regionale della legge statale volta a introdurre una disciplina irragionevolmente differenziata ai danni della Regione stessa, da un lato, e, dall’altro, alla luce della considerazione secondo la quale la Regione, in quanto ente esponenziale, può, a tutela dei diritti dei cittadini ivi residenti, impugnare la legge statale dinanzi alla Corte costituzionale, anche al di là dei limiti posti dalla lettera dell’art. 127, 2°c. Cost., sembra sostenibile la possibilità per la Regione Val d’Aosta di impugnare la legge n. 270, almeno con riferimento alla questione di legittimità costituzionale relativa alla mancata utilizzazione dei voti espressi dagli elettori valdostani ai fini dell’assegnazione del premio di maggioranza per la Camera dei deputati.

L’approssimarsi del termine costituzionalmente previsto, ex art. 127, 2°c., per l’impugnazione regionale, senza che sia stata finora assunta alcuna deliberazione in tal senso, fornisce un’ulteriore ragione per riflettere parallelamente sulla possibilità di accesso in via incidentale alla Corte costituzionale. In proposito, le note difficoltà a sollevare la questione di legittimità costituzionale in sede di giudizio sui titoli di ammissione dei componenti di ciascuna Camera, ex art. 66 Cost., da parte della Giunta delle elezioni prima e dell’Assemblea poi, potrebbero aggirarsi qualora si reputasse impugnabile dinanzi al giudice amministrativo – successivamente giudice a quo rispetto alla Corte costituzionale – la proclamazione degli eletti da parte del Presidente dell’Ufficio centrale circoscrizionale per la Camera, ex art. 84, 1°c. d.p.r. n. 361 (e/o, per il Senato, da parte del Presidente dell’Ufficio elettorale regionale, ex art. 17, 7°c. d.lgs. n. 533). Il che richiederebbe preliminarmente la ricostruzione in termini di procedimento a sé stante di quello elettorale che si concluderebbe appunto con la menzionata proclamazione degli eletti; la successiva verifica dei titoli di ammissione dei componenti di ciascuna Camera da parte della stessa (art. 66 Cost.) si configurerebbe quindi come un ulteriore e distinto procedimento rispetto a quello elettorale vero e proprio, superandosi la lettura fatta propria dall’art. 87 d.p.r. n. 361 che ragiona di “convalida della elezione dei propri componenti” da parte della Camera.

Se si accedesse all’impostazione ora suggerita, la proclamazione degli eletti da parte dei Presidenti degli Uffici in discorso potrebbe essere impugnata dinanzi al giudice amministrativo (territorialmente?) competente da un qualsiasi candidato non eletto in ragione, ad esempio, della mancata ammissione della sua lista alla ripartizione dei seggi in forza di una delle clausole di sbarramento previste dalla legge n. 270 o della penalizzazione della sua lista conseguente all’assegnazione del premio di maggioranza (soprattutto se regionale, come si è visto) ad altra lista o coalizione di liste; inoltre un candidato non eletto potrebbe forse ricorrere al giudice amministrativo se la sua mancata elezione potesse essere ricondotta anche all’inattuazione legislativa del principio delle “pari opportunità elettorali tra donne e uomini” ex art. 51, 1°c. Cost.

Il superamento della disciplina legislativa introdotta dalla legge n. 270 del 2005 potrebbe essere perseguito attraverso la sua abrogazione referendaria, al fine di ripristinare, in tutto o in parte, la previgente legislazione elettorale.

A riguardo, parrebbero potersi individuare due distinte possibilità: l’abrogazione totale e quella parziale. Quanto alla prima, un quesito referendario volto ad abrogare l’intera legge n. 27059 potrebbe reputarsi ammissibile soltanto se non determinasse una lacuna, notoriamente intollerabile con riferimento alle leggi costituzionalmente necessarie, come quelle elettorali; il che sarebbe possibile soltanto qualora l’abrogazione referendaria determinasse la reviviscenza delle norme abrogate o modificate dalla legge n. 270. Occorrerebbe in proposito sia rimeditare l’esclusione della reviviscenza delle norme abrogate o modificate da una legge a sua volta oggetto di abrogazione referendaria, sia parallelamente riprendere la considerazione che “ove l’abrogazione espressa di una norma di un certo contenuto ha come suo fine di far nascere una disposizione di contenuto opposto” (e tale potrebbe essere il caso del quesito volto ad abrogare la l. n. 270 per ripristinare la previgente disciplina legislativa elettorale) “ben potranno venir riutilizzate (…) eventuali disposizioni precedenti di segno contrario che fossero state abrogate dalle disposizione ora abrogata”60. Pur nella consapevolezza che la giurisprudenza costituzionale ha escluso, con la sent. n. 29 del 1987, l’abrogazione per via referendaria del “complesso delle norme elettorali” di un organo, in quanto verrebbe meno l’“indefettibilità della dotazione di norme elettorali”, con ciò stesso implicitamente escludendo la reviviscenza delle norme precedenti (vale a dire le norme elettorali orginariamente contenute nella legge n. 195 del 1958 e sostituite dalla legge n. 695 del 1975 con quelle oggetto del quesito), alla luce dell’orientamento sopra riportato la questione meriterebbe forse di essere nuovamente approfondita.

Purtuttavia, la reviviscenza della precedente legislazione elettorale (e dunque anche dei decreti legislativi che hanno determinato i collegi uninominali della Camera e del Senato, vale a dire il d.lgs. n. 536 del 1993 e il d.lgs. n. 535 del 1993, rispettivamente abrogati dall’art. 6, 35°c. e dall’art. 8, 11°c. legge n. 270) potrebbe non essere di per sé sufficiente ad evitare la lacuna, in quanto l’introduzione dei seggi assegnati alla circoscrizione estero avrebbe richiesto la ridefinzione dei collegi uninominali della Camera e del Senato, non effettuata in quanto nel frattempo si sono abbandonati, appunto con la l. n. 270, i sistemi elettorali basati su tali collegi. In altre parole, anche nell’ipotesi della reviviscenza, si avrebbe una disciplina elettorale compiuta – appunto quella precedente –, ma non i collegi uninominali nei quali applicarla; con la conseguenza che il quesito referendario di abrogazione totale della legge n. 270 risulterebbe comunque inammissibile.

Per superare le difficoltà ora prospettate, paiono profilarsi due vie alternative. La prima si basa su un’interpretazione che, non senza una qualche forzatura del dato letterale, legga in senso disgiuntivo la congiunzione “e” all’art. 1, 1°c., d.-l. n. 64 del 2005, convertito con l. n. 110 del 200561, in modo che le disposizioni della legge in questione – volta a rendere immediatamente applicabili la legislazione elettorale della Camera e quella del Senato, pur in assenza della ridefinizione di collegi uninominali conseguente alla riduzione dei seggi ivi assegnati, a seguito dell’attribuzione di alcuni seggi (dodici alla Camera, sei al Senato) alla circoscrizione estero – siano applicabili “per le prime elezioni politiche che si svolgeranno dopo la data di entrata in vigore” del decreto-legge; risulterebbe peraltro problematico garantire l’immediata applicabilità della normativa risultante dal referendum e dunque l’ammissibilità del relativo quesito di abrogazione totale della l. n. 270 in quanto, inevitabilmente, l’eventuale referendum si celebrerebbe successivamente alle “prime elezioni politiche”, che sono naturalmente quelle del prossimo 9 aprile.

L’altra via, appunto alternativa a quella ora descritta, esclude invece la possibilità di applicare la l. n. 110 alla disciplina legislativa risultante dalla totale abrogazione referendaria della l. n. 270. In tal caso, però, alla reviviscenza della previgente legislazione elettorale corrisponderebbe la riattivazione della previsione di cui all’art. 7 l. n. 277 del 1993 (contenente delega al Governo per la determinazione dei collegi uninominali della Camera dei deputati), appunto temporaneamente congelata dall’art. 1 l. n. 110 del 2005; l’art. 7 in discorso, tra l’altro non espressamente abrogato dalla l. n. 270 del 2005, prevede infatti, all’ultimo periodo del 6°c., che alla revisione dei collegi uninominali si proceda “con norme di legge, (…) in conseguenza di nuova disciplina sull’esercizio del voto da parte degli italiani all’estero”62. Alle possibili obiezioni basate sull’eventuale inerzia legislativa nella ridefinizione dei collegi uninominali, che renderebbe non immediatamente applicabile la disciplina legislativa elettorale risultante dal referendum (vale a dire, nell’ipotesi – qui suggerita – di reviviscenza, la legislazione elettorale previgente alla legge n. 270 del 2005) e dunque inammissibile il corrispondente quesito referendario, potrebbe replicarsi riproponendo le indicazioni, che gli autori del presente scritto ebbero già occasione di formulare, relativamente alla possibilità di ricorrere in materia al decreto-legge63.

D’altra parte, al fine di ripristinare il previgente sistema elettorale, la via del referendum parziale-manipolativo, comunque percorribile per il solo Senato, sembra essere piuttosto impervia. A riguardo, potrebbe infatti immaginarsi un intervento referendario di abrogazione parziale volto a estendere alle altre Regioni il sistema elettorale utilizzato in Trentino-Alto Adige che, come si è visto, altro non è che quello introdotto nel 1993. Si tratterebbe quindi, da un lato, di abrogare integralmente gli articoli del vigente d.lgs. n. 533 che prevedono per le altre Regioni il nuovo sistema elettorale e, dall’altro, di abrogare quelle parti degli articoli del titolo VII dello stesso d.lgs. che circoscrivono al solo Trentino-Alto Adige, riferendosi espressamente a tale Regione, l’applicazione del sistema elettorale prevalentemente maggioritario introdotto nel 1993. Si estenderebbe così alla generalità dei seggi da assegnare un’ipotesi residuale, eliminando gli ostacoli che ne impediscono l’espansione, come già è avvenuto con il referendum sul sistema elettorale del Senato dell’aprile 1993. Nell’ipotesi di abrogazione parziale, tuttavia, ammesso che sia possibile costruire un quesito abrogativo capace di dar vita una normativa di risulta coerente, essa non sarebbe comunque immediatamente applicabile in assenza dei collegi uninominali o, se si sostenesse – come poc’anzi si accennava – la reviviscenza del d.lgs. n. 535 del 1993, in carenza di un numero sufficiente degli stessi (a meno di seguire le indicazioni qui sopra suggerite con riferimento all’abrogazione totale).

Le accennate difficoltà a sottoporre la l. n. 270 sia al sindacato di costituzionalità, sia al referendum abrogativo, nonché la considerazione che l’uno e l’altro sarebbero comunque successivi alla sua applicazione in occasione delle prossime elezioni politiche64, avrebbero dovuto indurre a legiferare in materia con estrema prudenza; virtù cardinale che sembra invece aver difettato nell’operato del legislatore sullo scorcio della XIV legislatura repubblicana, con il risultato di una legge elettorale che appare come una sorta di fotografia istantanea (una snapshot, appunto) costituzionalmente dubbia epperò plausibilmente destinata a incidere fortemente sul sistema politico e istituzionale.

(2 marzo 2006)

Note

1 L’altro elemento di correzione della proporzionale, vale a dire l’introduzione di clausole di sbarramento (vedi infra, nt. 42), è meno significativo ai fini della comparazione tra i nuovi sistemi elettorali della Camera e del Senato e i loro immediati predecessori, in quanto già previsto da questi ultimi per accedere alla ripartizione proporzionale del 25% dei seggi (così il testo previgente dell’art. 83, 1°c., n. 2, d.p.r. n. 361 del 1957 che la fissava – al pari del vigente art. 83, 1°c., n. 3, lett. b, d.p.r. n. 361 con riferimento alle liste non coalizzate – al 4% dei voti validamente espressi a livello nazionale; al Senato la clausola di sbarramento, sebbene allora non espressamente prevista, operava comunque – detto altrimenti, era implicita – in ragione del ridotto o ridottissimo numero di seggi da ripartire proporzionalmente nell’ambito delle circoscrizioni regionali, combinato con la mancata previsione di un recupero dei resti a livello nazionale).

2 Hinc inde, d.p.r. n. 361.

3 Hinc inde, d.lgs. n. 533.

4 Nel presente scritto le modifiche introdotte dalla legge n. 270 verranno richiamate, quanto a riferimenti normativi, citando gli articoli del d.p.r. n. 361 e del d.lgs. n. 533 vigenti dopo la riforma elettorale.

5 Tranne il seggio valdostano attribuito, come in passato, con il sistema uninominale maggioritario a un turno (art. 93, 2°c., d.p.r. n. 361; artt. 20 e 21 d.lgs. n. 533).

6 Per eleggere i parlamentari della circoscrizione estero si applica comunque una formula proporzionale, i cui effetti risultano però in larga misura depotenziati, specie al Senato, dall’esiguo numero di seggi assegnati in ogni ripartizione (vedi infra, nt. 11).

7 Si noti peraltro che in tre circoscrizioni regionali – il Molise, il Trentino-Alto Adige, la Valle d’Aosta – non è comunque prevista, per differenti ragioni, l’assegnazione del premio di maggioranza (vedi infra, par. 6).

8 Vedi, per tutti, S. FOLLI, Un modello destinato a consumare il bipolarismo, in Il Sole-24 ore, 15 dicembre 2005.

9 Dove v corrisponde al numero dei voti validamente espressi e s al numero dei seggi da attribuire.

10 Con un solo seggio da assegnare, non è evidentemente possibile, ex hypothesi, alcuna ripartizione proporzionale, al di là della formula elettorale adottata; con due seggi, vi sono soltanto due risultati possibili, non molto “proporzionali”: entrambi i seggi vengono assegnati alla lista o coalizione vincente, oppure essa ne ottiene uno, l’altro spettando alla lista o alla coalizione seconda classificata.

11 Ai sensi dell’art. 6, 2°c., l. n. 459 del 2001, in ciascuna delle quattro ripartizioni è eletto un senatore, mentre gli altri due seggi “sono distribuiti tra le stesse ripartizioni in proporzione al numero dei cittadini italiani che vi risiedono”; dal che discende che si potranno avere due ripartizioni con un seggio senatoriale e due con due, oppure tre con un seggio e una con tre seggi, se i cittadini italiani residenti all’estero risultassero particolarmente concentrati in quest’ultima ripartizione; anche in tale eventualità, peraltro, non muterebbero le conclusioni raggiunte nel testo, poiché “electoral formulae designed to produce proportionality depend in large measure upon district magnitudes for their efficacy. Very small magnitudes of, say, three seats, will thwart even the most precise P.R. formula in its practical effect” (D. W. RAE, The Political Consequences of Electoral Laws, New Haven and London, Yale University Press, 2 ed., 1971, p. 119).

12 Si rammenti tuttavia che l’elezione popolare diretta del Presidente della Giunta regionale è stata introdotta soltanto dall’art. 5, 1°c., secondo e terzo periodo legge cost. n. 1 del 1999, mentre prima la legge n. 43 del 1995 prevedeva la sola indicazione popolare del candidato alla presidenza della Giunta regionale, la cui elezione era comunque rimessa al Consiglio regionale, conformemente all’art. 122, u. c. Cost. allora vigente.

13 Si veda la possibilità di presentare, nei collegi uninominali del Senato, singole candidature, distinte da quelle riconducibili “a partiti o gruppi politici organizzati”, prevista dal testo originario degli artt. 8, 1°c. e 9, 1°c., ultimo periodo, d.lgs. n. 533 del 1993, abrogati dall’art. 4, 2° e 3°c., l. n. 270 del 2005.

14 Si fa riferimento al quesito referendario manipolativo approvato dal corpo elettorale il 9 giugno 1991, che, abrogando parzialmente alcune disposizioni del d.p.r. n. 361, riduceva a una le preferenze per l’elezione della Camera dei deputati, modificando inoltre le sue modalità di espressione. Le leggi elettorali immediatamente successive hanno recepito l’indicazione referendaria prevedendo che, laddove si è introdotto il voto di preferenza, non se ne possa esprimere più d’uno (con riferimento alla legislazione vigente si vedano: gli artt. 71, 5°c., secondo periodo, 73, 3°c., secondo periodo, d.lgs. n. 267 del 2000 per i Consigli dei Comuni con popolazione rispettivamente sino a 15.000 abitanti o superiore; art. 2, 1°c., ottavo periodo, l. n. 43 del 1995 per i Consigli delle Regioni ad autonomia ordinaria). Si noti tuttavia che in seguito è riemersa la tendenza a prevedere più voti di preferenza (così, ex art. 11, 3°c., secondo periodo, l. n. 459 del 2001, per i parlamentari della circoscrizione estero eletti in ripartizioni cui spetta più di un seggio e, ex art. 5 l. n. 90 del 2004, per i parlamentari europei).

15 Il che peraltro può spiegarsi alla luce della circostanza che il capo non è, né potrebbe mai diventare, in vigenza dell’attuale art. 92, 2°c., Cost., il Presidente del Consiglio designato dal corpo elettorale (come ci rammenta, se mai fosse necessario, l’art. 14-bis, 3°c., d.p.r. n. 361); sul punto vedi infra, par. 5.

16 Alcune precisazioni non sembrano indebolire le conclusioni raggiunte nel testo. Così, anzitutto, nei Comuni sino a 15.000 abitanti il collegamento avviene fra il candidato Sindaco e una sola lista presentata per il Consiglio comunale (art. 71, 3°c., d.lgs. n. 267); il che però implica semplicemente che la formazione della coalizione, comunque imperniata sul candidato Sindaco, implicherà la confluenza in una sola lista dei candidati delle varie forze politiche che la compongono. Ancora, all’elezione del Consiglio provinciale concorrono non liste, ma gruppi di candidati presentati ciascuno in un collegio uninominale (art. 75, 2°c., d.lgs. n. 267); ma, anche ai fini del collegamento di coalizione, i gruppi agiscono come se fossero liste di partito. Infine, quanto alle elezioni regionali, il collegamento di coalizione avviene formalmente tra gruppi di liste provinciali, da un lato, e una lista regionale dall’altro (art. 1, 3°c., terzo periodo, l. n. 43); va però rammentato che il capolista di quest’ultima è il candidato alla presidenza della Giunta regionale, il cui nome compare sulla scheda (art. 2, 1°c., terzo, quarto e quinto periodo, l. n. 43), ed è proclamato eletto a tale carica quando ottiene (unitamente alla corrispondente lista regionale) il maggior numero di voti validi in ambito regionale (art. 5, 1°c., terzo periodo, l. cost. n. 1 del 1999).

17 Si tratta del quesito referendario manipolativo approvato dal corpo elettorale il 18 aprile 1993, che, abrogando parzialmente alcune disposizioni della legge n. 29 del 1948 e in particolare il quorum del 65% dei voti validamente espressi, consentiva l’elezione in ogni collegio uninominale del candidato che avesse ottenuto la maggioranza relativa, mentre i restanti seggi venivano ripartiti proporzionalmente fra i gruppi di candidati in ambito regionale.

18 Vedi A. DI GIOVINE, F. PIZZETTI, Osservazioni sulla nuova legge elettorale per i Consigli regionali, in le Regioni, 1996, p. 11.

19 Così alla Camera dei deputati la proposta di legge n. 2620 viene approvata, in sede di votazione finale, con 323 voti favorevoli su 335 deputati presenti, ma “i deputati dei gruppi dei Democratici di sinistra-L'Ulivo, della Margherita, DL-L'Ulivo, di Rifondazione comunista, Misto-Popolari-UDEUR, Misto-Comunisti italiani, Misto-SDI-Unità Socialista e Misto-Verdi-l'Unione non partecipano al voto e mostrano le rispettive tessere di votazione, gridando: Vergogna! Vergogna!” (Camera dei deputati, XIV legislatura, Resoconto stenografico, seduta n. 688 del 13 ottobre 2005, p. 91); al Senato della Repubblica, il corrispondente disegno di legge n. 3633 è approvato definitivamente con il voto favorevole delle sole forze politiche della maggioranza, mentre l’opposizione vota contro (Senato della Repubblica, XIV legislatura, Resoconto stenografico, seduta n. 921 del 14 dicembre 2005).

20 Così A. S., L’élaboration de la loi du 9 mai 1951, in Revue du droit public, 1951, p. 843.

21 Le leggi n. 519 e n. 148, promulgate rispettivamente il 9 maggio 1951 e il 31 marzo 1953 trovarono applicazione nelle immediatamente successive elezioni politiche del 17 giungo 1951 e del 7 giugno 1953.

22 Si vedano rispettivamente G. QUAGLIARIELLO, La legge elettorale del 1953, Dibattiti storici in Parlamento, Bologna, il Mulino, 2003, passim, spec. pp. 84-85 e J. CHAPSAL, La vie politique en France de 1940 à 1958, 3 éd., Paris, PUF, 1993, pp. 309-311.

23 In senso favorevole a tali correzioni della proporzionale si veda invece G. BAGET BOZZO, Sul criterio di democraticità degli ordinamenti elettorali, in Civitas, 7, luglio 1952, pp. 34-35.

24 Così i titoli delle leggi n. 519, n. 148 e n. 270 sono formulati in modo da riferirsi a modifiche, rispettivamente alla “loi n° 46-2151 du 5 octobre 1946 relative à l’élection des membres de l’Assemblée nationale”, al “testo unico delle leggi per l’elezione della Camera dei deputati approvato con decreto del Presidente della Repubblica 5 febbraio 1948, n. 26” e “alle norme per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica”.

25 Si noti che le analogie fra la legge n. 519 del 1951 e la legge n. 270 del 2005, per la parte relativa al Senato, sarebbero aumentate se, in Francia, fosse stata accolta la proposta, avanzata sia dall’opposizione gollista, sia da quella comunista, di richiedere apparentamenti nazionali omogenei in tutte le circoscrizioni (appunto secondo il modello adottato dall’art. 8 d.lgs. n. 533 che, rinviando all’art. 14-bis d.p.r. n. 361, richiede collegamenti di coalizione a livello nazionale), vietando quelli multipli e contraddittori da una circoscrizione all’altra (si veda J. BRUYAS, La loi du 9 mai 1951 relative à l’élection des membres de l’Assemblée nationale, in Revue du droit public, 1951, 1065).

26 Vedili in Camera dei deputati, XIV legislatura, Resoconto della I Commissione permanente, 14 settembre 2005, allegato 12, pp. 54-58 e 77-80.

27 Gli emendamenti in discorso sono infatti sottoscritti, nell’ordine, dai capigruppo in Commissione di Forza Italia (Nitto Francesco Palma), di Alleanza nazionale (Maurizio Saia), dell’U.D.C. (Remo Di Giandomenico); per la Lega Nord l’emendamento viene presentato dall’altro componente la Commissione (Luciano Dussin), anziché dal capogruppo (Pietro Fontana), forse perché quest’ultimo è Vicepresidente della stessa.

28 Vedilo in Camera dei deputati, XIV legislatura, Resoconto della I Commissione permanente, 16 giungo 2005, allegato 4, pp. 28-30. Con involontaria ironia, del testo del giugno 2005 rimane soltanto, sia negli emendamenti 1.500 e 2.500, sia nella legge n. 270, il disposto dell’art. 3, che fissa in tre centimetri il diametro dei contrassegni riprodotti sulle schede (ora art. 31, 2°c., terzo periodo, d.p.r. n. 361 e art. 11, 3°c., quarto periodo, d.lgs. n. 533).

29 Quanto alle differenze rispetto alla l. n. 270 del 2005, va sottolineato che l’emendamento 1.500, relativo alla disciplina legislativa delle elezioni della Camera dei deputati, prevedeva la possibilità per l’elettore di esprimere un voto di preferenza, se la lista fosse stata presentata in modo da contemplare tale eventualità. Con riferimento alle modalità di elezione del Senato della Repubblica, l’emendamento 2.500 si differenziava più significativamente dalla legge n. 270, in quanto, oltre alla citata disciplina del voto di preferenza, sceglieva il livello nazionale sia per l’assegnazione del premio, sia per la fissazione della clausola di sbarramento.

30 Occorre peraltro rammentare che, con riferimento alla formula elettorale, quale tecnica di trasformazione dei voti in seggi, un intervento di dettaglio, quale sarebbe stata l’abrogazione dello scorporo, “viene a costituire non soltanto l’enjeu politico più rilevante, ma altresì l’elemento differenziatore tra l’una o l’altra formula sotto il profilo delle conseguenze sui comportamenti degli elettori e/o sul sistema politico nel suo complesso” (R. BALDUZZI, Commento al regolamento approvato con d.p.r. 28 aprile 1993, n. 132, in Commentario della Costituzione fondato da G. Branca e continuato da A. Pizzorusso, Art. 128 Supplemento, Bologna-Roma, Zanichelli-Il Foro italiano, 1996, p. 1090).

31 La l. n. 47 integra il meccanismo, disciplinato dall’art. 84 d.p.r. n. 361, volto a rendere possibile l’assegnazione di tutti i seggi quando alle liste presentate per le elezioni della Camera dei deputati spettano più posti di quanti siano i suoi candidati; sulla legge n. 110 vedi infra, par. 8.

32 Si tratta, com’è noto, degli Statuti delle Regioni: Calabria, Emilia-Romagna, Lazio, Liguria, Marche, Piemonte, Puglia, Toscana e Umbria.

33 Le disposizioni statutarie trentino-altoatesine sono relative alle modalità di elezione degli organi provinciali, poiché, com’è noto, il Consiglio regionale “è composta dai membri dei Consigli provinciali di Trento e di Bolzano” (art. 25, 1°c., Statuto), mentre sia il Presidente della Regione, sia gli assessori regionali “sono eletti dal Consiglio regionale nel suo seno” (art. 36, 2°c., Statuto).

34 Costituisce una parziale eccezione il vigente Statuto siciliano che richiede la maggioranza assoluta dei componenti l’Assemblea regionale per la disciplina delle “modalità di elezione” del Presidente della Regione (art. 9, 3°c.), ma non dell’Assemblea regionale stessa (art. 3, 1°c.).

35 Vedi supra, nt. 19. La proposta di legge in discorso è stata approvata alla Camera dei deputati con 329 voti favorevoli, superando quindi la maggioranza assoluta di 316 voti; al Senato della Repubblica, invece, l’approvazione è avvenuta con 160 voti favorevoli, mentre la maggioranza assoluta (calcolata sui 322 senatori complessivi: 315 elettivi, due a vita ex art. 59, 1°c., Cost. e cinque a vita ex art. 59, 2°c., Cost.) era, ed è, pari a 162 voti.

36 P. BARILE, E. CHELI, S. GRASSI, Istituzioni di diritto pubblico, 8 ed., Padova, CEDAM, 1998, pp. 177-178.

37 Vedilo in www.venice.coe.int/docs/2002/CDL-EL(2002)005-e.asp. Adde F. CAPORILLI, La stabilità della legge elettorale e i principi fondamentali del patrimonio elettorale europea, in forum di Quaderni costituzionali, al sito internet www.forumcostituzionale.it.

38 Vedi supra, par. 2.

39 Vedila in Gazzetta ufficiale, Serie generale, 18 novembre 2005, n. 269.

40 Ai sensi dell’art. 53, 2°c., della revisione costituzionale in discorso, tali disposizioni costituzionali “si applicano con riferimento alla prima legislatura successiva a quella in corso alla data di entrata in vigore” della stessa; vale a dire a partire dalla XVI legislatura che fisiologicamente dovrebbe avere inizio appunto nel 2011. L’applicazione delle disposizioni costituzionali relative alla composizione del Senato è ulteriormente differita dal medesimo 2°c., laddove dispone che esse “si applicano per la successiva formazione (…) del Senato federale della Repubblica trascorsi cinque anni dalle prime elezioni del Senato medesimo”; quindi, presumibilmente, nel 2016. Nella stessa direzione l’art. 53, 4°c., lett. b, prevede che “le nuove elezioni del Senato federale della Repubblica, nella composizione di cui all’art. 57 della Costituzione”, come sostituito dall’art. 3 della legge di revisione, abbiano luogo dopo cinque anni dalle prime elezioni senatoriali successive alla data di entrata in vigore della legge costituzionale.

41 Vedi supra, par. 1.

42 Secondo le previsioni introdotte dalla l. n. 270, le soglie del 20% a livello regionale per il Senato (art. 16, 1°c., lett. b, n. 1, d.lgs. n. 533) e del 10% a livello nazionale per la Camera (art. 83, 1°c., n. 3, lett. a, d.p.r. n. 361) devono essere superate dalle coalizioni per accedere alla distribuzione dei seggi; per le liste non collegate le soglie sono rispettivamente dell’8% (art. 16, 1°c., lett. b, n. 2, d.lgs. n. 533) e del 4% (art. 83, 1°c., n. 3, lett. b, d.p.r. n. 361). Le soglie del 3% e del 2%, fissate rispettivamente per il Senato e per la Camera, sono invece clausole di sbarramento interne alle soglie coalizionali: queste ultime consentono alle coalizioni che le superano di accedere alla ripartizione dei seggi, che verranno poi ripartiti fra le sole liste che ottengono almeno il 2% dei voti validamente espressi a livello nazionale (per la Camera, ex art. art. 83, 1°c., n. 6, e 4°c., d.p.r. n. 361) o il 3% degli stessi a livello regionale (per il Senato, ex art. art. 17, 3°c., d.lgs. n. 533). Sul punto vedi più ampiamente nel testo.

43 Il che risulta particolarmente evidente con riferimento alle deroghe previste per le clausole di sbarramento (vedi infra, nel testo).

44 Adde, infra, note 55 e 56, con riferimento alla raccolta delle firme.

45 Si noti che l’art. 17, 6°c., d. lgs. n. 533, nell’identificare le liste ammesse al riparto dei seggi spettanti a ciascuna coalizione in caso di assegnazione del premio di maggioranza a livello regionale, contiene un incongruo rinvio all’ art. 16, 1°c., lett. b, n. 1, relativo all’individuazione delle coalizioni che concorrono alla ripartizione dei seggi; è invece l’art. 17, 3°c., primo periodo, che consente di individuare le “liste ammesse al riparto” nell’ambito di ciascuna coalizione.

46 Così R. D’ALIMONTE, C. FUSARO, Se viene violata l’eguaglianza del voto, in Il Sole-24 ore, 17 dicembre 2005. Adde S. CECCANTI, Val d’Aosta e uguaglianza del voto: il caso è serio e C. FUSARO, La questione dei voti della Valle d’Aosta nella legge proporzionale con premio in attesa di promulgazione, in forum di Quaderni costituzionali, al sito internet www.forumcostituzionale.it.

47 Si veda a riguardo il sito internet www.giunta.provincia.tn.it.

48 Si veda V. ONIDA, I guai della legge elettorale, in Il Sole-24 ore, 20 dicembre 2005.

49 Si noti a riguardo che la tradizionale geografia elettorale italiana rende tale eventualità tutt’altro che improbabile.

50 Per la Regione siciliana si fa invece riferimento alla legge elettorale dell’Assemblea regionale (art. 3, 1°c., Statuto), mentre le leggi statutarie in Trentino-Alto Adige sono provinciali, anziché regionali (art. 47, 2°c., Statuto; vedi supra, nt. 33).

51 Si vedano rispettivamente l’ art. 2, 1°c., lett. c l.r. Marche n. 5 del 2005 e l’art. 1, 6°c. l.r. Calabria n. 1 del 2005.

52 Le percentuali o frazioni massime di candidati appartenenti allo stesso sesso corrispondono rispettivamente a: il 70% nelle liste provinciali e regionali abruzzesi, secondo l’art. 1, 1°c., l.r. n. 9 del 2005; i due terzi nelle liste provinciali toscane, ex art. 8, 4°c., l.r. n. 25 del 2004, e siciliane, ex art. 16 l. n. 7 del 2005; i due terzi in ogni gruppo di liste, secondo il legislatore laziale e quello pugliese, rispettivamente all’art. 3, 2° c., l.r. n. 2 del 2005 e all’art. 3, 3°c., l.r. n. 2 del 2005; la metà nelle liste regionali laziali, ex art. 3, 3°c. l.r. n. 2 del 2005.

53 Sull’art. 49 come parametro si v. le osservazioni di R. BALDUZZI, Corte, partiti politici, art. 49, in R. BIN, C. PINELLI (a cura di), I soggetti del pluralismo nella giurisprudenza costituzionale, Torino, 1996, pp. 17 ss.

54 Si noti come curiosamente l’unica debolissima indicazione in tal senso, sebbene di valore meramente esortativo, oggi vigente nella legislazione elettorale politica, risalga al testo originario del d.lgs. n. 533, laddove, all’art. 2, è previsto che il Senato sia eletto “favorendo l'equilibrio della rappresentanza tra donne e uomini”; d’altra parte proprio l’accennato valore sembra aver consentito all’indicazione in discorso di giungere indenne fino ai nostri giorni, sopravvivendo alla sent. n. 422 del 1995 della Corte costituzionale.

55 Così, con disposizione ugualmente di tenore provvedimentale, sono esonerate dalla raccolta delle firme le liste di partiti o gruppi politici che “abbiano conseguito almeno un seggio in occasione delle ultime elezioni per il Parlamento europeo, con contrassegno identico a quello depositato” per le elezioni alle quali si presentano e che siano collegati ad almeno due liste direttamente esentate in forza del citato Parteienprivileg (art. 18-bis, 2°c., secondo periodo, d.p.r. n. 361 e art. 9, 3°c., primo periodo, d.lgs. n. 533).

56 Anche nel disciplinare la raccolta delle firme, la legge n. 270 del 2005 rivela quel carattere fotografico già evidenziato con riferimento alle clausole di sbarramento (vedi supra, par. 6): le forze politiche vengono premiate se collegate in coalizione (vedi nota precedente), ma punite se il livello di aggregazione va oltre, dando vita a un’unica lista che appunto non beneficia del Parteienprivileg, dovendo essere sottoscritta dagli elettori ex art. 18-bis, 1°c. d.p.r. n. 361. D’altra parte il legislatore elettorale sembra essersi quasi pentito della sua severità, laddove, in sede di conversione del d.-l. n. 1 del 2006, ha introdotto una disposizione transitoria secondo cui per le prossime elezioni politiche il numero di sottoscrizioni necessarie per la presentazione di liste e candidature è ridotto alla metà” (art. 3-bis, 1°c., lett. a, l. n. 22 del 2006, che appunto converte, con modificazioni, il d.-l. n. 1).

57 Vedi supra, par. 2.

58 Vedi A. PERTICI e E. ROSSI, La possibilità di impugnare la nuova legge elettorale alla Corte costituzionale e gli effetti della sua eventuale sospensione, al sito internet www.forumcostituzionale.it.

59 Si noti che all’abrogazione totale della l. n. 270 potrebbe essere equiparato, ai fini delle ipotesi avanzate nel presente paragrafo, un intervento abrogativo che non coinvolga i suoi artt. 9 e 10, rispettivamente relativi alla nomina degli scrutatori e alle Commissioni elettorali comunali e dunque estranei ai nuovi sistemi elettorali della Camera e del Senato.

60 A. PIZZORUSSO, Delle fonti del diritto, Art.1-9, in Commentario del codice civile a cura di Antonio Scialoja e Giuseppe Branca, Disposizioni sulla legge in generale, Bologna-Roma, Zanichelli-Il Foro italiano, 1977, p. 108. Nella stessa direzione si rammenti che, poiché la totale abrogazione referendaria di una legge elettorale (quale appunto la legge n. 270 del 2005), in quanto legge costituzionalmente necessaria, non può tendere, per definizione, a sottrarre a qualsiasi disciplina legislativa la materia, “si può opinare che l’abrogazione – la mera abrogazione – di N2 [nel caso di specie la legge n. 270] non abbia altro scopo che ripristinare la vigenza di N1 [vale a dire la disciplina legislativa previgente alla legge n. 270]” (R. GUASTINI, Teoria e dogmatica delle fonti, in Trattato di diritto civile e commerciale, I, t. 1, Milano, Giuffrè, 1998, p. 206).

61 Si tratta della “e” contenuta nella disposizione secondo cui la disciplina ivi prevista si applica “esclusivamente in caso di scioglimento anticipato delle Camere entro il 30 settembre 2005 e soltanto per le prime elezioni politiche che si svolgeranno dopo la data di entrata in vigore del presente decreto” (corsivo nostro).

62 La previsione in discorso pare potersi estendere analogicamente alla disciplina legislativa del Senato della Repubblica, nel silenzio del corrispondente art. 7, 4°c., l. n. 276 del 1993 che, nel prevedere la revisione dei collegi uninominali con norme di legge, non si riferisce espressamente all’ipotesi di nuova disciplina del voto degli italiani all’estero.

63 Vedi R. BALDUZZI, M. COSULICH, «There are more things in heaven and earth ... »: la Corte costituzionale tra Orazio e Amleto (e i referendum elettorali), in Quaderni regionali, 1-2, 1996, pp. 84-87.

64 Salva l’assai improbabile eventualità, ex art. 35 l. n. 87 del 1953, di sospensiva della l. n. 270 del 2005 a seguito di una questione di legittimità costituzionale sollevata in via principale, finora peraltro non promossa.


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