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Una versione più estesa del presente contributo è in corso di pubblicazione su Giurisprudenza costituzionale.

L'inemendabilità della legge di autorizzazione alla ratifica della Costituzione europea e il falso mito del "principio di non regressione"

di Daniele Piccione
(Dottore di ricerca in Teoria dello Stato e Istituzioni politiche comparate)

1. Le proposte emendative alla legge di autorizzazione alla ratifica del Trattato costituzionale europeo.

1. Dopo un iniziale dibattito sulla procedura da seguire per la ratifica del trattato che adotta una Costituzione per l'Europa (da ora TCE), la presentazione del disegno di legge governativo di autorizzazione ex art. 80 Cost. ha di fatto determinato la sospensione di ogni clamore sul processo decisionale del Parlamento in merito.[1] Ma dietro al sipario dell'esame presso i due rami del Parlamento, la ratifica del trattato ha riproposto quesiti antichi sotto forme nuove. Si tratta dell'interrogativo sul se le leggi di autorizzazione alla ratifica tollerino degli spazi di emendabilità e se sì, quali limiti la potestà emendativa incontri in questo caso.

Questa problematica, solo in apparenza limitata alla procedura parlamentare per l’esame del disegno di legge, ne sottende una sostanziale, insieme politica e giuridica, che concerne gli spazi per l'inserimento, nel corpo della legge di autorizzazione alla ratifica, della clausola della c.d. "non regressione". Qui rileva esaminarne la potenziale efficacia giuridica anche al fine di delineare alcuni possibili scenari che si andranno schiudendo dopo l'entrata in vigore del Tce.[2]

L'inserimento della clausola di non regressione mirava a garantire la protezione dei diritti di libertà, e dei principi fondamentali dell'ordinamento italiano da ogni interpretazione del trattato che ne determini una qualche deminutio.

Così rileva chiedersi se gli emendamenti, volti ad innestare tale garanzia nel testo della legge di autorizzazione alla ratifica, fossero effettivamente da considerarsi ammissibili e, in secondo luogo, quale sarebbero state le conseguenze se, per ipotesi, essi fossero stati posti in votazione ed approvati. Infine, si svolgeranno alcune considerazioni sul rapporto tra le discipline dei diritti previste dalla Costituzione italiana e dal TCE, alla luce dei temuti rischi di regressione della tutela delle libertà costituzionali prospettati dai proponenti gli emendamenti presso la Camera dei Deputati e nel corso della discussione generale presso il Senato della Repubblica.

Le proposte emendative, formulate come aggiuntive di un comma agli articoli 1 e 2 del disegno di legge rispettivamente concernenti l'autorizzazione alla ratifica e l’ordine d’esecuzione, sono state dichiarate inammissibili dalla Presidenza della Camera dei Deputati. Un primo gruppo di emendamenti proponeva l'inserimento di una norma in base alla quale si disponeva che nessuna disposizione del TCE potrebbe consentire ostacoli, impedimenti, esclusioni o regressioni nell’applicazione delle norme interne che direttamente, o in attuazione della Costituzione italiana, sono poste a tutela dei diritti fondamentali.[3]

Una seconda tipologia di emendamenti aggiuntivi mirava, invece, a stabilire che le disposizioni del Trattato e degli atti emanati in applicazione delle procedure da questo previste, dovrebbero essere interpretate nel senso di non ledere i diritti, le libertà fondamentali e i principi garantiti dalla Costituzione italiana.[4]

Ora, al di là delle differenze nella tecnica redazionale delle proposte emendative, esse sembravano muovere dalla medesima ratiodi introdurre un'esplicita disposizione che prevenisse gli ipotetici esiti nefasti delle collisioni tra le situazioni giuridiche soggettive garantite dal TCE e quelle tutelate dalla Costituzione italiana. Di qui originava l'intento di introdurre una norma generale che ponesse un argine ad un'interpretazione delle norme del TCE suscettibile di ridurre il contenuto e le tutele di libertà, diritti e principi i quali, in alcuni casi, erano elencati nello stesso emendamento presentato, a volte, invece, rimanevano del tutto indeterminati.

Sia ai fini dell'analisi teorica, sia per intenderne l'esatta portata, la previsione di tali clausole di non regressione va inquadrata comunque nell'ottica duale del rapporto tra diritto internazionale ed ordinamenti statali. In una simile prospettiva, il principio di non regressione che le proposte emendative intendevano innestare nel corpus del disegno di legge di autorizzazione alla ratifica, si sarebbe collocata in una zona grigia, dal momento che esso avrebbe dovuto svolgere la sua (indeterminata) efficacia proprio al momento del profilarsi di un conflitto concreto in sede applicativa od interpretativa tra disposizioni del TCE e le norme dell'ordinamento interno.

In generale, la clausola che fa salva la maggior tutela di libertà e diritti dagli ordinamenti interni, sotto varie forme, è presente nel testo in molti accordi internazionali in materia di diritti dell'uomo e libertà fondamentali.[5] Peraltro, già prevista nel testo della Carta dei diritti (Art. 53), tale clausola è stata poi trasfusa nella stessa Parte II del TCE (Art. II-113).

Non mancano casi in cui l'Italia, in quanto parte contraente di un accordo, in passato ha fatto salva la possibilità di ricorrere a procedure differenti ed alternative rispetto a quelle previste dal medesimo trattato in ratifica, in applicazione diretta di specifiche disposizioni della Carta costituzionale.[6]

2. Le declaratorie di inammissibilità degli emendamenti alla luce della giurisprudenza parlamentare.

Il quesito sull'ammissibilità delle proposte emendative di cui si è detto, ha ricevuto una chiara soluzione negativa dalla Presidenza di Assemblea della Camera dei Deputati. Conviene preliminarmente chiarire che tale decisione appare senz'altro condivisibile, ma merita alcune brevi considerazioni di approfondimento.

Muovendo da un sommario riepilogo degli approdi della giurisprudenza parlamentare e della dottrina sull'ammissibilità degli emendamenti alle leggi di autorizzazione alla ratifica, si può premettere quanto segue.

a) In primo luogo, devono dirsi inammissibili tutti gli emendamenti che incidono modificando od interpretando in qualunque modo il testo dell'accordo che la legge autorizza a ratificare.

b) In secondo luogo, potrebbero ammettersi emendamenti riferiti a disposizioni, diverse dall’ordine di esecuzione e dall'autorizzazione alla ratifica, purchè residuino spazi di discrezionalità al legislatore nazionale per l’adattamento.[7]

Per svolgere alcuni ipotesi concrete, si pensi a eventuali norme di adeguamento necessarie all’esecuzione del trattato o che ne specificano alcune disposizioni formulate in termini di principio, o contenenti solo criteri direttivi, o anche, in ultima analisi, norme che recano modificazioni dell’ordinamento interno necessarie all’applicabilità di disposizioni dell’accordo in sé per sé già complete.[8]

Queste due prime conclusioni rappresentano approdi pacifici per la giurisprudenza parlamentare, anche a voler tener fermo il presupposto che la legge di autorizzazione alla ratifica sia legge solamente in senso formale, il che non è più unanimemente condiviso, data peraltro la crisi della stessa categoria in questione.[9]

Comunque si deve convenire che, come già ricordava Santi Romano, "le Camere non possono emanare norme che siano in contraddizione con gli obblighi dallo Stato legalmente assunti verso un altro Stato...", perché altrimenti si viene a creare "...un'infrazione del tutto antigiuridica, non solo rispetto al diritto internazionale, ma anche rispetto al diritto costituzionale, che del primo costituisce garanzia e di esso impone l'osservanza". [10]

I problemi sorgono quando invece ci si addentra nella selva oscura delle proposte emendative di carattere interpretativo, specialmente se riferite alla disposizione della legge di autorizzazione che reca l’ordine d’esecuzione.

Ebbene, per questa categoria di emendamenti si pone la questione preliminare di individuare l'oggetto della disposizione interpretativa, a prescindere dall'esegesi che essa offre. Se l'interpretazione attiene ad una disposizione del trattato è un conto, se l'interpretazione ha per oggetto invece una disposizione dell'ordinamento interno è un altro. Nella prima evenienza si ricade in realtà nel caso sub a) e quindi l'emendamento dovrebbe senz’altro dirsi inammissibile, nella seconda invece si sfocia in un ambito prossimo al caso sub b), così che la vicenda muta di segno, poiché si arriva ad interpretare una disposizione di legge dell'ordinamento italiano alla luce dell'accordo in ratifica.

Naturalmente, per ipotizzare l’ammissibilità di queste ultime proposte emendative si dovrà scongiurare il rischio di ogni concreta incompatibilità con il testo del trattato in ratifica, il che equivale a dire che l'emendamento dovrà effettivamente ricadere in quel margine di discrezionalità consentito al legislatore interno cui si accennava in precedenza.[11]

Sulla base di questa impostazione generale, rimane da chiarire se un emendamento volto ad incidere sulle sole disposizioni dell'ordinamento interno ai fini dell'adeguamento al TCE potesse dirsi ammissibile e cioè se, nel caso in esame, residuassero spazi di discrezionalità in mano al legislatore italiano.

Tornando dunque al merito delle proposte emendative avanzate nel corso dei lavori parlamentari, esse erano volte ad inserire nel testo del disegno di legge di ratifica una norma interpretativa per cui le disposizioni del Trattato (e degli atti dell'Unione) non possono essere intesi nel senso di determinare una riduzione delle garanzie relative ai diritti dell'Uomo e alle libertà fondamentali previste dalla Costituzione italiana. Una seconda tipologia di emendamenti tendeva all'adeguamento della legislazione ordinaria nazionale ai principi di diritto penale, sostanziale e processuale sanciti dal TCE.

Per quanto si è detto sub punto a), emendamenti della prima specie non potevano sfuggire alla sanzione dell'inammissibilità dal momento che formalmente intervenivano sull'interpretazione del TCE, nel tentativo di limitarne sostanzialmente gli effetti nei riguardi dell'ordinamento interno. Inoltre essi erano riferiti alla norma con la quale si autorizzava il Presidente della Repubblica a ratificare il Trattato, il che, come detto, conduce irrimediabilmente alla sanzione dell'inammissibilità.[12]

In proposito, anche le argomentazioni di fondo a sostegno delle declaratorie di inammissibilità sugli emendamenti del secondo tipo, che predisponevano cioè un adeguamento dell'ordinamento interno al Trattato, hanno percorso il solco abitudinario della giurisprudenza parlamentare in tema di leggi di autorizzazione. La Presidenza della Camera dei Deputati si è limitata a ribadire (apoditticamente) che "non è possibile emendare né la disposizione contenente l'autorizzazione alla ratifica del trattato, né la disposizione recante l'ordine d'esecuzione".[13]

A proteggere il disegno di legge di autorizzazione alla ratifica del trattato costituzionale europeo dall'assalto delle proposte emendative, veniva in sostanza riproposto il vessillo lacerato, della legge in senso formale. L'esito della decisione in punto di ammissibilità sarebbe stato forse diverso se gli emendamenti avessero inteso introdurre un articolo ulteriore rispetto a quelli recanti l'autorizzazione alla ratifica e l'ordine d'esecuzione.

Risultano, infatti, numerosi precedenti in cui lo stesso Governo, al momento della presentazione del disegno di legge di autorizzazione alla ratifica, ha fatto confluire delle disposizioni modificative della disciplina di rango ordinario con le quali adeguava regole processuali o sostanziali interne, alla luce della fonte internazionale pattizia in ratifica.[14]

Ebbene, si sarebbe forse potuto dichiarare inammissibili proposte emendative recanti la clausola di regressione come ulteriore disposizione di adeguamento, solo sostenendo che la discrezionalità nella scelta del legislatore (presupposto indefettibile per ammettere proposte emendative) si può rinvenire soltanto in quei casi in cui il Governo già abbia provveduto ad inserire disposizioni di attuazione nel disegno di legge di sua iniziativa. Si tratta, invero, di un argomento mai esplicitato nelle laconiche declaratorie di inammissibilità degli emendamenti alle leggi di autorizzazione, né dalle Presidenze di Commissione, né dai Presidenti di Assemblea.

Infatti, l'argomento per cui, solo nell'ordine d'esecuzione "aperto" cioè corredato già ab initio di disposizioni di ulteriore attuazione della disciplina interna, è possibile rinvenire il margine di discrezionalità legislativa che rende ammissibili le proposte emendative, si fonda sull'ipotesi che il Governo sia, a tutti gli effetti, il vero dominus del processo di autorizzazione alla ratifica e, più in generale, di ciascuna fase del “treaty making power.

A questa tesi, che postula lo svuotamento di ogni effettivo potere delle Assemblee parlamentari nel processo di autorizzazione alla ratifica, non si può dare credito a priori, dovendosi invece salvaguardare in via interpretativa l’ipotesi che il potere di emenda delle Assemblee si possa manifestare anche con emendamenti aggiuntivi di articoli, a patto che, da un’analisi concreta caso per caso circa la presenza di spazi di discrezionalità per interventi legislativi, emerga che essi in effetti sussistono. Se non che, però, la formulazione delle proposte emendative nel senso di inserire la clausola di non regressione non ha consentito che si sviluppasse in profondità il dibattito sulla loro ammissibilità, proprio perché esse insistevano direttamente sulle due disposizioni recanti l'autorizzazione alla ratifica e l'ordine d'esecuzione di cui la giurisprudenza parlamentare è granitica nel ribadire la totale impermeabilità.

3. L'equivoco della riserva al Trattato costituzionale.

Sul punto dell'ammissibilità degli emendamenti citati, vi è un'ultima precisazione che attiene ad un argomento più volte richiamato a sproposito e che invece non rileva: l'apposizione delle riserve agli accordi internazionali. E’infatti senz’altro vero che in dottrina si dibatte sull'ammissibilità di emendamenti attraverso i quali le Camere vincolino il Governo ad esprimere riserve al momento del deposito dello strumento di ratifica (c.d. riserve improprie).[15]

Come noto, l'istituto della riserva, disciplinato tra l'altro dalla Convenzione di Vienna sui Trattati internazionali, allude ad una "dichiarazione unilaterale fatta da uno Stato quando sottoscrive, ratifica, accetta o approva un trattato o vi aderisce, attraverso la quale esso mira ad escludere o modificare l'effetto giuridico di alcune disposizioni del trattato nella loro applicazione allo Stato medesimo".[16].

E’comunque evidente che si tratta di due piani di analisi distinti: da un lato si pone la questione dell’adeguamento dell’ordinamento interno alle norme dell’accordo internazionale che si intende ratificare, dall’altro, si situa l’ipotesi per cui il Parlamento tenti di rimettere in discussione la posizione assunta dall’Esecutivo nella fase della negoziazione, impegnandolo a modificare od elidere una o più puntuali disposizioni dell’accordo medesimo.

Questi due separati dubbi che sorgono dai lavori parlamentari del TCE, impongono di chiarire sul piano dell'ordinamento interno se la riserva al Trattato possa essere imposta dal Parlamento al Governo. In secondo luogo, sul piano internazionale, vi è da chiedersi se il TCE tolleri l'apposizione di riserve.

Quest'ultimo quesito trova risposta senz’altro negativa sulla base della prassi pacificamente invalsa per gli accordi stipulati dai membri della Comunità europea; tra l'altro, gli argomenti in senso negativo sono da ritenersi ancora più forti dato che con l’accordo in esame, si intende dotare l’Europa di una Costituzione che è il frutto dei lavori della Convenzione e di un complesso e delicato accordo cui si è pervenuti in sede di Conferenza intergovernativa. In sostanza, la riserva non appare affatto compatibile con l'oggetto e lo scopo del Trattato.[17]

Ma anche a voler ritenere che non sia così, si deve ritenere e che l'applicazione del trattato nella sua integrità fra tutte le sue parti sia condizione essenziale del consenso di ciascuna di queste ad essere obbligata dal trattato medesimo e, pertanto, ai sensi del secondo comma dell'art. 20 della Convenzione di Vienna, l'eventuale riserva avanzata dovrebbe comunque essere accettata da tutte le parti contraenti, il che avrebbe implicato di fatto una vera e propria rinegoziazione del TCE.[18]

Così, si può ritenere sgomberato il campo dalla problematica delle riserve perché, seppure se ne volesse sostenere in astratto l’ammissibilità in forza dell'approvazione di emendamenti che vincolino il Governo ad apporle, sarebbero comunque da escludersi sul piano dei rapporti e della responsabilità (giuridica e politica) internazionale dell'Italia verso gli altri paesi firmatari del Trattato del 29 Ottobre 2004.

Quindi, ogni emendamento che avesse voluto, anche implicitamente, apporre riserve o dichiarazioni interpretative al Trattato, sarebbe stato dichiarato comunque inammissibile, anche ove non avesse inteso modificare direttamente l'ordine d'esecuzione e l'autorizzazione alla ratifica. Va peraltro precisato che nessuna delle proposte emendative avanzate nel corso dei lavori parlamentari alla Camera dei Deputati esplicitamente mirava ad impegnare il Governo ad apporre riserve al Trattato; più che altro, si intendeva (confusamente) imporre una limitazione all'efficacia del TCE sull’ordinamento interno.

In tale logica, dunque, l'ambigua argomentazione avanzata dalla Presidenza della Camera, quasi un obiter dictum a sostegno della declaratoria di inammissibilità, va ritenuta comunque pregnante laddove ribadiva che la prassi interpretativa "non consente un'applicazione differenziata del diritto della Comunità europea non concordata da tutti i paesi membri e non regolamentata da appositi protocolli o dichiarazioni". La Presidenza, pur non facendovi esplicito riferimento, sembrava dunque voler precisare che gli emendamenti in questione non potevano essere ammessi alla votazione neanche qualora essi – magari in seguito ad un’ipotetica riformulazione – fossero più chiaramente intesi come introduttivi di riserve in ambito internazionale.

Riepilogando le conclusioni cui si è pervenuti sullo specifico profilo procedurale dell’ammissibilità degli emendamenti presentati, per la loro formulazione e proprio perché afferivano ad autorizzazione a ratificare ed ordine d'esecuzione, essi non potevano superare le barriere dell'ammissibilità. Ciò però non esclude che, se diversamente congegnati, avrebbero quantomeno costretto la Presidenza a motivarne l'inammissibilità con ben altre argomentazioni di merito. In questo senso, dunque, l’esame presso il Senato della Repubblica potrebbe riproporre il problema sotto una luce nuova e più nitida.

E appunto nel merito, rileva soffermarsi più a fondo sugli effetti potenziali della clausola di non regressione della tutela, in presenza di elenchi di diritti protetti a molteplici livelli. Infatti, al di là dell'analisi parziale dei lavori parlamentari, rimangono ancora irrisolte due questioni sostanziali: a) in quale prospettiva vanno collocati i paventati rischi di regressione, a fronte della disciplina recata dallo stesso TCE; b) se sia ipotizzabile (ed utile) una legge di adeguamento dell'ordinamento interno al Trattato.

4. Natura del principio di non regressione e sua inefficacia nel disegno di legge di autorizzazione alla ratifica o in altre discipline di rango ordinario.

Certamente non rappresentano un tentativo di esercitare il potere legislativo di attuazione del Trattato all’interno, le due tipologie di emendamenti di cui si è detto.[19]

Non la prima, che integra una sorta di interpretatazione surrettizia del trattato di cui non è neanche chiaro il destinatario. Non la seconda tipologia di proposte additive che, pur risolvendosi in un più puntuale elenco delle libertà e delle guarentigie sulle quali si farebbe divieto di abbassare il livello di tutela, sembra porsi come una sorta di clausola di autovincolo del legislatore che intenda provvedere all’adeguamento dell’ordinamento interno al TCE, risolvendosi come subito oltre si dirà in una sorta di oscura dichiarazione di principio

Appare dunque opportuno chiarire, nella sostanza, ciò che tali emendamenti si proponevano di ottenere.

Da un punto di vista schiettamente politico, essi sembravano configurarsi come emendamenti-bandiera, cioè intesi a tradurre normativamente legittimi atteggiamenti di diffidenza di alcune parti politiche rispetto al TCE, al di là della manichea scelta di campo nel senso di un voto contrario sul complesso dell’accordo o nella direzione di una sua approvazione acritica.[20]

Dal punto di vista procedurale, le proposte emendative non sembravano risolversi in un innovativo contenuto normativo, proiezione dell’esercizio della funzione legislativa vera e propria. Essi anzi sembravano più o meno direttamente precostituire un argine interpretativo generale rivolto allo stesso Governo italiano o, al massimo, alle magistrature ordinarie o speciali che fossero chiamate in futuro ad applicare direttamente il TCE ad un livello diffuso. Deve ovviamente essere chiaro che tali interventi emendativi, anche qualora ammissibili e per ipotesi approvati, non avrebbero mai potuto introdurre elementi di novità nel futuro dialogo tra la Corte costituzionale e la Corte di Giustizia delle Comunità europee.

Su questo piano, rileva svolgere ulteriori precisazioni in vista di eventuali altri provvedimenti di legge che il Parlamento intenda adottare per l'adeguamento dell'ordinamento interno all'entrata in vigore del TCE.

Ebbene, il tentativo di inserire nel testo del disegno di legge clausole di non regressione della tutela nasce da due preoccupazioni giuridiche di lungo periodo.

Una prima è che, con la trasfusione della Carta dei diritti nella Parte II del TCE, un secondo elenco di diritti venga ad affiancarsi e sovrapporsi a quello previsto dalla Costituzione italiana, dando luogo ad uno sviluppo parallelo di due plessi giurisdizionali forti e più di prima attori in conflitto potenziale: la Corte di Giustizia e la Corte costituzionale. Una seconda, a questa speculare, è di non riuscire a perfezionare al massimo lo sviluppo delle tecniche di garanzia che la Carta dei diritti e la Parte III del TCE fanno balenare all’orizzonte, a causa di una temuta impermeabilità dell’ordinamento interno al processo di osmosi tra la giurisprudenza delle due Corti.[21]

Dunque, da una parte una sorta di “tentativo riduzionistico” della portata del TCE condotto con un mezzo giuridicamente anomalo ed inefficace. Dall’altra, invece, uno speculare intento di inserire disposizioni volte ad una “ricezione selettiva” di alcuni congegni di garanzia.

Vale la pena di concludere elencando le ragioni teoriche e sostanziali per le quali tali preoccupazioni vanno ridimensionate e comunque non possono trovare soluzione pratica con strumenti quali quelli proposti.

5 a) Gli effettivi rischi di diminuzione delle garanzie.

Un primo rilievo di sostanza si colloca sul piano del rapporto, nel sistema delle fonti, tra la disciplina recata dalla legge di autorizzazione alla ratifica e il Trattato costituzionale europeo. E' di tutta evidenza che le clausole di non regressione contenute in una legge ordinaria, e in particolare di quella ex art. 80 Cost., non possono fornire una soluzione a priori delle eventuali antinomie normative tra il Trattato e gli atti aventi forza di legge adottati in Italia.

Se, infatti, l'apposizione di una tale clausola intendesse disinnescare le potenziali collisioni tra situazioni giuridiche soggettive protette dal TCE e gli stessi diritti od interessi tutelati dall'ordinamento interno in una dimensione più garantista, ciò non potrebbe avvenire che tramite l’eventuale e puntuale adeguamento degli istituti di garanzia dei singoli diritti di libertà e, al limite, svolgendone i limiti attraverso l’esercizio della funzione legislativa.

D’altra parte, tali clausole non potrebbero svolgere alcun ruolo nel vincolare il legislatore europeo scongiurando l'eventualità di un atto dell'Unione di carattere sub-costituzionale (su tutti, in particolare: Legge quadro europea, Legge europea, Regolamenti) che rechi una disciplina regressiva rispetto a quella italiana in materia di garanzie di diritti e libertà. Non mai la disciplina legislativa di uno Stato membro potrà vincolare in via ascendente la formazione del diritto comunitario, poiché in tal caso, a tacer d'altro, si ricadrebbe nel tentativo di imporre un'efficacia differenziata del TCE verso i singoli Stati membri.

Non è un caso, del resto, che in molti dei casi in cui l’embrione di una clausola di tal fatta vige nell'ordinamento interno dei Paesi membri, essa si rinviene in Costituzione.[22]

Immersa nel tessuto costituzionale, una disposizione di salvaguardia della maggiore tutela offerta dall’ordinamento interno, rappresenta un esplicito riferimento per l'enucleazione dei controlimiti alla primautè del diritto comunitario, e a quella supremazia comunitaria, che ovviamente sopravvive nel TCE, essa impone un'autentica condizione.[23]

Tale ultima considerazione conduce direttamente ad intendere come implicita nell'ipotesi di predisporre una clausola di non regressione, fosse l'idea di codificare - per via di un atto avente forza di legge - un nucleo non sviluppato di quei controlimiti elaborati in via pretoria dalla Corte costituzionale. Tentativo dell'impossibile, peraltro inutile, atteso che l'enucleazione dei controlimiti non può che discendere dalla stessa Costituzione italiana ed ogni tentativo di codificarli in via generale ed astratta, da una parte, ne falsa la funzione, che è quella di essere utilizzati in via giurisprudenziale come argine contro disposizioni o pronunce emesse da organi dell'Unione e Corte di Giustizia che siano lesive “..dei principi fondamentali e dei diritti inviolabili”[24] e, dall'altra, non può risolversi in clausole generali adottate con legge e che richiamano in modo esemplificativo alcune disposizioni costituzionali.

Infatti la clasuola di non regressione non potrà certo rappresentare un argine rilevante per il custode dei controlimiti, la Corte costituzionale, non solo perché la stessa clausola non potrebbe funzionare da parametro nei riguardi di un'eventuale disciplina interna avente forza di legge né, ovviamente, per quella prodotta dalla nuova conformazione dei poteri normativi comunitari, ma anche perché, la giurisprudenza costituzionale sul punto sembra chiara nel riservarsi un limite di risoluzione degli eventuali conflitti tra i due ordinamenti attraverso la puntuale ricostruzione di quei principi fondamentali e diritti inalienabili.[25]

5 b) Gli "anticorpi" del Trattato contro l'impoverimento di libertà e garanzie.

Il secondo rilievo critico sull'opportunità dell'apposizione di vaghe clausole di "non recall" all'interno dell'ordinamento, riposa invece sulla presenza nel TCE di disposizioni che, limitatamente alle preoccupazioni sollevate ed ai tentativi di farvi fronte, rappresentano una stella polare con cui orientarsi per fugare i rischi di regressione delle soglie di tutela.

In primo luogo, l'art. I-5 del TCE, relativo ai rapporti tra Unione europea e Stati membri, sviluppa il principio del rispetto dell'identità nazionale degli Stati membri, già previsto dall'art. 6. par. 3 del Trattato UE.

La disposizione stabilisce che "l'Unione...rispetta l'identità nazionale dei Paesi membri insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale". Tale principio appare potenzialmente gravido di conseguenze, poichè in primo luogo riequilibra l'opposta disposizione, contenuta nell'art. I-6, in base alla quale "La Costituzione e il diritto adottato dalle istituzioni dell'Unione nell'esercizio delle competenze a questa attribuite prevalgono sul diritto degli Stati membri".

Da molteplici elementi emerge l'intento di limitare la portata di quest'ultima disposizione alla sola riaffermazione generale (ma irrigidita nella Costituzione europea) della primautè del diritto comunitario come già si è andata delineando.[26]

In questo senso ancora più pregnante è l'art. II-113 del TCE che prevede esplicitamente una clausola di non regressione nel livello di protezione, laddove dispone che "Nessuna disposizione della presente Carta deve essere interpretata come limitativa o lesiva dei diritti dell'Uomo e delle libertà fondamentali riconosciuti, nel rispettivo ambito di applicazione, dal diritto dell'Unione, dal diritto internazionale, dalle convenzioni internazionali delle quali l'Unione o tutti gli Stati membri sono parti..." (con particolare riferimento alla C.e.d.u. n.d.r. ) "...e dalle costituzioni degli Stati membri".[27]

Come evidente, si tratta di garanzie che fondano già il rispetto dei controlimiti nel TCE e sulla cui portata potranno far leva la stessa Corte di Giustizia e, in fondo, le stesse Corti degli Stati membri pronte ad abbandonare ottiche dualistiche.

La prefigurazione di alcune linee guida per l'interpretazione delle collisioni tra diritti e garanzie -che rappresenta sicuramente il nocciolo duro dell'art. II-113 TCE - conduce a delineare le coordinate di questi conflitti emergenti dalle caratteristiche stesse delle libertà e delle garanzie tutelate dalla II e dalla III parte del TCE.

5 c) Necessari distinguo sugli ipotetici effetti di regressione: struttura ed efficacia dei diritti tutelati dal Trattato.

La Costituzione europea conferisce tutela a variegate situazioni giuridiche soggettive che non possono essere per struttura accomunate genericamente.

Alla disciplina delle tipiche libertà di matrice liberale, fa seguito il riconoscimento di diritti sociali e, infine, di una complessa congerie di posizioni giuridiche soggettive attive inquadrabili come status, interessi, fino a giungere a disposizioni che sembrano, di fatto, rimanere sulla soglia delle mere dichiarazioni di intenti.

A questa sommaria distinzione strutturale è verosimile credere che farà seguito una differente efficacia sul piano della tutela giurisdizionale, se non altro perché per alcune di queste situazioni giuridiche soggettive è inevitabile l'interposizione del legislatore comunitario.[28] Altre invece potranno vivere di vita propria soltanto nella dimensione verticale del rapporto tra Unione europea ed individuo; un'ultima tipologia di disposizioni sortirà, almeno in prospettiva, un' efficacia orizzontale nelle relazioni interprivatistiche.

D'altra parte il sistema delle garanzie processuali (specialmente quelle di stampo penale) non trova la radice diretta nella Carta dei diritti ma anche e soprattutto nella parte III dedicata allo spazio di libertà, sicurezza e gustizia.

La significatività giuridica di questo dato è suffragata dall'assenza, tra le disposizioni della Carta dei diritti, del nucleo essenziale che fa capo all'habeas corpus di tradizione anglosassone o, alla riserva di giurisdizione di stampo continentale. E'questo un indice decisivo ai nostri fini.

In primo luogo, la tutela costituzionale della libertà personale è un problema sul quale si è sorvolato, proprio perché si è ritenuto che la sua disciplina avrebbe potuto seriamente attingere ad un nucleo indefettibile della sovranità degli Stati membri quale è quello del ricorso alle misure coercitive e alle garanzie giurisdizionali minime per l'irrogazione delle sanzioni penali.

Il filo conduttore che attraversa la seconda parte del TCE risiede deunque nella tecnica redazionale ellittica nell'enucleare i meccanismi primari di garanzia delle singole libertà civili: e cioè la riserva di legge, la riserva di giurisdizione, la puntuale disciplina dei provvedimenti provvisori incidenti sulla libertà di circolazione, riunione, comunicazione riservata.

Tale scelta, che affonda le radici già nei lavori preparatori della Carta dei diritti, è dovuta alla salvaguardia delle esigenze di alcuni Paesi, in primo luogo il Regno Unito, particolarmente gelosi delle proprie tecniche di garanzia il che vuol dire anche dei propri specifici spazi di giurisdizione.

In secondo luogo, emerge con chiarezza come le garanzie delle libertà nel processo[29] trovino un loro parziale dispiegamento confluendo nel TCE dal tessuto normativo del terzo pilastro.

Ora, in che modo questi due ambiti di disciplina potrebbero determinare una regressione delle tutele?

In proposito, si può sin da ora svolgere una precisazione metodologica. L'ambiguità di fondo del concetto di regressione nasce dal fatto che, per le situazioni giuridiche soggettive previste nella II parte del TCE, gli apparati di garanzia (specie quelli giurisdizionali) così come la puntuale positivizzazione dei limiti sono laconici quando non assenti. La disciplina delle libertà civili e politiche è veicolata fondamentalmente da enunciati assertivi.

E’in sostanza la stessa tecnica redazionale a determinare le coordinate di massima in cui si svolgerà il rapporto tra la nuova giurisdizione della Corte di giustizia e quella delle Corti costituzionali degli Stati membri. Ebbene, la funzione creativa di cui potrà e dovrà farsi carico la corte di Giustizia è certo forte perché, laddove la Costituzione non sviluppa delle tecniche di garanzie procedimentali, connesse con l’esercizio dei poteri statali e la loro conformazione, la funzione pretoria interviene a supplire enucleando situazioni giuridiche soggettive nuove, o comunque facendo prevalere logiche del decisum fondate su criteri sostanziali più che formali.[30]

Inoltre, all'enunciazione dei diritti dell'uomo o del cittadino europeo, non fa seguito l'elenco di una serie di doveri che mettano in rapporto diretto l'impalpabile demos europeo con un'entità statale. Da ciò deriva che un nucleo centrale della disciplina costituzionale del rapporto tra individuo ed autorità rimane esclusivamente contenuto (e quindi protetto) dalle disposizioni costituzionali e dalle puntuali garanzie degli Stati membri.

Certo diverso è il problema, poc’anzi citato, dell’efficacia interprivatistica delle disposizioni del TCE e cioè della loro forza orizzontale nel rapporto giuridico tra individui.

Su questo piano, nel lungo periodo, il modello della disciplina costituzionale degli Stati membri intravede certamente un prisma di diritti concorrente.

Tuttavia, si tratta di un territorio in cui il legislatore interno non può in alcun modo addentrarsi, neanche nell'ottica di fornire strumenti di difesa per le giurisprudenze domestiche contro la forza invasiva delle future pronunce della corte di Giustizia. Infatti, nel quadro di una tutela multilivello, può divenire impossibile far leva su clausole volte ad imporre la tutela poziore, poiché l'efficacia orizzontale (diretta od indiretta) della situazioni giuridiche soggettive si risolve in un contestuale limite agli altrui diritti. Già questo aspetto dell'efficacia orizzontale interprivatistica delle libertà è venuto in evidenza nell'applicazione della clausola di salvaguardia contenuta nel citato art. 53 della Cedu.[31]

Si deve quindi essere consapevoli che nelle evenienze di (diretta o indiretta) efficacia orizzontale delle disposizioni del TCE tra i privati non è dato parlare di regressione o avanzamento della tutela, quanto, più che altro, di puntuale demarcazione dei limiti nella compenetrazione tra diverse situazioni giuridiche soggettive costituzionalmente tutelate anche su più livelli. Ciò, ancora una volta, induce a ritenere che il principio astratto di garantire la tutela maggiore di un diritto protetto su diversi livelli si infrange sulla natura del sindacato giurisdizionale che esso ottiene nell’ordinamento interno ed in quello sovranazionale.

La tipologia di sindacato dipende a sua volta da fattori variegati: da una parte, la stessa struttura della situazione giuridica soggettiva a partire dalla tecnica redazionale che la caratterizza; ma a ciò va aggiunta la natura accentrata o diffusa del giudizio di legittimità costituzionale, la facoltà di ottenere una tutela del diritto mediante l'accesso diretto dell’interessato alla giustizia costituzionale e, soprattutto, l’efficacia del diritto nelle relazioni interprivatistiche o nel solo rapporto tra Stato ed individuo.

Certo, le vere riserve dovrebbero sorgere al profilarsi di un’autentica lotta tra due modelli di tutela che corrispondono ai prevedibili sviluppi delle tecniche argomentative e decisorie della Corte costituzionale e della Corte di giustizia.. Da una parte va infatti resistendo una logica che trova nella rigidità costituzionale e nella puntuale enucleazione di garanzie e limiti all’esercizio di diritti e libertà il vero fondamento interpretativo di fondo.

D’altro lato, si profila un sindacato sempre più fondato sul “balance of interests” effettuato su base pretoria[32] e cioè su quel bilanciamento tra interessi e valori che nasce proprio dalla redazione apodittica delle disposizioni attributive di diritti nel TCE su cui sarà chiamata a pronunciarsi la Corte del Lussemburgo.[33] Questo, a giudizio di chi scrive, rappresenta il vero rischio insito nell'accresciuto processo di reciproca influenza tra le due Corti. Esso potrebbe risolversi, infatti, in un globale indebolimento della soglia di certezza del diritto.

Tale rilievo conduce non solo a ribadire come sia fuori fuoco l'ipotesi di inserire le clausole di non regressione nella legge di autorizzazione alla ratifica, ma anche a concludere per l'inutilità ed inopportunità di procedure di revisone costituzionale o di interventi legislativi sistematici volti a malintesi adeguamenti dell'ordinamento interno all'entrata in vigore del TCE.[34]

Individuata, invece, la natura del rischio di conflitti giurisprudenziali originati dallo iato tra le tecniche decisorie, ma nella consapevolezza che il dialogo tra le Corti costituzionali e la Corte del Lussemburgo è cruciale per l'integrazione di un'area comune dei diritti in Europa, è auspicabile che la Corte costituzionale italiana possa utilizzare gli strumenti giurisdizionali già in suo possesso, per evitare di essere marginalizzata nel suo ruolo di garante delle libertà costituzionali. In tale ottica è del tutto condivisibile l'auspicio, autorevolmente avanzato, che essa possa servirsi in un modo nuovo del rinvio pregiudiziale in combinazione con lo strumento del sindacato sul diritto comunitario in base ai controlimiti.[35]

Proprio grazie all'amplificazione degli strumenti di dialogo a livello giurisdizionale, il giudice costituzionale potrà a sua volta sviluppare un ruolo di contaminazione attivo verso la Corte di Giustizia, al limite fondando la propria argomentazione anche sulla portata degli artt. II- 113 e I-5 del TCE. Così si potrà declinare l'accresciuta dimensione derivante dall'adozione di una Costituzione per l'Europa di quel sistema reciproco di vasi comunicanti che già ha caratterizzato il rapporto tra le giurisprudenze nazionali e quella comunitaria. Nutrirne ora un timore generalizzato rischia di fondarsi su una diffidenza globale verso il processo di integrazione e, questo sì, un tentativo di ripiegamento regressivo verso il nido statico della giurisprudenza costituzionale nazionale.[36]

Note

[1] Al momento in cui si consegna alla pubblicazione questo scritto, l’esame sul disegno di legge di autorizzazione alla ratifica ed esecuzione del Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa è già stato concluso presso la Camera dei Deputati; nel corso dell’esame del Senato della Repubblica, il disegno di legge è stato ampiamente illustrato in Commissione Affari Esteri e all’illustrazione, hanno fatto seguito gli interventi in discussione generale.

[2] L'art. IV-447 dispone che: "Il trattato entra in vigore il 1 novembre 2006, se tutti gli strumenti di ratifica sono stati depositati; altrimenti, il primo giorno del secondo mese successivo all'avvenuto deposito dello strumento di ratifica da parte dello Stato firmatario che procede per ultimo a tale formalità".

[3] Nell’arco dell’esame presso la Camera dei deputati, cfr. gli emendamenti 1.1, 1.2, 1.3 e 1.01 e 1.02 all’A.C. n. 5388, Allegato A del Res. stenografico dell’Assemblea alla seduta n. 574 del 25 gennaio 2005.

A titolo di esempio, vale la pena riportare il testo della proposta emendativa a firma dei Deputati Pisapia, Mascia, Mantovani, Alfonso Gianni, Giordano in base alla quale si aggiungeva all’art. 1 del disegno di legge che recava l’autorizzazione alla ratifica, le seguenti parole: “dichiarando con riferimento anche alle norme degli articoli I-6, I-42, III-270, III-271, che nessuna disposizione del Trattato stesso può consentire che siano posti ostacoli, impedimenti, esclusioni o regressioni nell’applicazione delle norme interne italiane che, direttamente o in attuazione della Costituzione italiana, sono poste a tutela dei diritti fondamentali, in particolare della libertà personale, domiciliare, di corrispondenza e comunicazione, di manifestazione del pensiero, della riserva di legge in materia penale, della personalità della responsabilità penale e della funzione rieducativa della pena, dell’autonomia e dell’indipendenza di giudici e pubblici ministeri e del giusto processo”.

[4] Di questa seconda tipologia di emendamenti, costituisce un esempio ideale la proposta 2.01 a firma dei Deputati Pecorella e Ghedini, riportato nel medesimo resoconto della seduta n. 574 del 25 gennaio 2005. Esso disponeva letteralmente: “Le disposizioni del trattato di cui all’articolo 1 e degli atti emanati in applicazione delle procedure da questo previsto devono essere interpretate nel senso di non ledere i diritti e le libertà fondamentali garantiti dalla Costituzione, quali, in particolare, la libertà personale, domiciliare, di corrispondenza, di comunicazione e di manifestazione del pensiero, e nel senso di non violare i principi sanciti dalla Costituzione, quali, in particolare quelli di riserva di legge in materia penale, di personalità della responsabilità penale, di rieducazione della pena, di autonomia e indipendenza della magistratura e del giusto processo”.

[5] Cfr. ad es. l'art. 53 della Convenzione europea dei dirtti dell'Uomo e delle libertà fondamentali, (CEDU), il quale dispone: "Nessuna delle disposizioni della presente Convenzione può essere interpretata come recante pregiudizio o limitazione ai Diritti dell’uomo e alle libertà fondamentali che possano essere riconosciuti in base a leggi di qualunque Stato Contraente o ad altri Accordi internazionali di cui tale Stato sia parte".

[6]Cfr. l'art. l. 30 settembre 1993, n. 388, di ratifica ed esecuzione del Trattato di Schengen, il quale dispone: "L'attuazione delle norme di cui alla presente legge avviene in conformità agli accordi internazionali sottoscritti e ratificati dall'Italia. Conformemente a quanto stabilito nell'articolo 29, paragrafo 4, della Convenzione, le disposizioni della medesima Convenzione relative alle domande ed ai richiedenti asilo non escludono l'obbligo delle competenti autorità nazionali di esaminare direttamente una domanda di asilo presentata ai sensi dell'articolo 10 della Costituzione della Repubblica come attuato dalla legislazione vigente".

[7] Risalente è l’orientamento sull’ammissibilità degli emendamenti che insistono su norme per la cui autorizzazione alla ratifica residua un margine di discrezionalità per l’adattamento.

Sul punto, cfr. la Seduta dell’Assemblea della Camera dei Deputati del 17 dicembre 1976.

[8] In questo senso, V. Lippolis, La costituzione italiana e la formazione dei trattati internazionali, Maggioli ed., Rimini, 1989, p. 157.

[9] Sul punto, già, L. Paladin, Ciò che rimane del concetto di legge in senso formale, in Studi in onore di Udina, Milano, 1975, in specie p. 1753.

[10] Così Santi Romano, Osservazioni preliminari per una teoria sui limiti della funzione legislativa nel diritto italiano, ora in Id, Lo Stato moderno e la sua crisi, Giuffrè, Milano, 1969, p. 145.

[11] Su tale conclusione concorda anche chi, a ragione, distingue i margini di emendabilità della disposizione che reca l’ordine d’esecuzione da quelli relativi ad altre disposizioni della legge di autorizzazione alla ratifica. Cfr. ancora, V. Lippolis, La costituzione italiana, cit., p. 157. Da ultimo, chiaramente anche E. Palazzolo, Ordinamento costituzionale e Formazione dei trattati internazionali, Giuffrè 2003, p. 245 e ss.

[12] Ciò è stato ribadito a chiare lettere dalla Presidenza della Camera dei Deputati nel corso della citata seduta del 17 dicembre 1976. In dottrina, v. nella stessa direzione, i rilievi svolti da E. Palazzolo, Ordinamento costituzionale e formazione dei trattati internazionali, cit. pp. 238 e 239 con cui si ribadisce l'inammissibilità di emendamenti che condizionano la ratifica, nonché condizioni di efficacia di qualsiasi natura incidenti nell'ordinamento internazionale.

[13] Cfr. Res. sten. della seduta pomeridiana della Camera dei deputati, n. 574 del 25 gennaio 2005.

[14] Solo in questa limitata prospettiva ha senso citare i due rilevanti precedenti dell'A. S. n. 2351, Ratifica ed esecuzione della Convenzione e dei Protocolli delle Nazioni Unite contro il crimine transnazionale, adottati dall'Assemblea Generale il 15 novembre 2000 ed il 31 maggio 2001 e, esempio ancor più nitido, i lavori parlamentari dell'A. S. 376, Ratifica ed esecuzione dell'Accordo tra Italia e Svizzera che completa la Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale del 20 aprile 1959 e ne agevola l'applicazione, fatto a Roma il 10 settembre 1998, nonché conseguenti modifiche al codice penale e di procedura penale.

Si tratta, cioè, di due disegni di legge che oltre a recare l'autorizzazione alla ratifica dell'Accordo e il rispettivo ordine d'esecuzione, prevedevano, già al momento della loro presentazione, ulteriori disposizioni di applicazione ed adeguamento della disciplina interna all'efficacia dell'accordo.

[15] La posizione favorevole per cui il Parlamento potrebbe, con la legge di autorizzazione alla ratifica ex art. 80 Cost., impegnare il Governo ad apporre una riserva ai trattati internazionali (ovviamente ove essa sia compatibile con la loro specifica natura ed il loro oggetto), è sostenuta da L. Gianniti, Considerazioni sul ruolo del parlamento e del Capo dello Stato nella stipulazione dei trattati internazionali, in Diritto e Società, n. 4/2001, pp. 682 e 683.

[16] Così recita l'art. 2 lett. d) della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, con annesso, adottata a Vienna il 23 maggio 1969, ratificata con l. 13 febbraio 1974, n. 112.

[17] L’art. 19 della Convenzione citata limita la potestà di formulazione delle riserve da parte degli Stati sottoscrittori degli accordi internazionali al caso in cui esse siano compatibili “con la natura e l’oggetto del Trattato”. Tale disposizione è senz’altro suscettibile di una pluralità di interpretazioni. Appare condivisibile, in generale, che non vi è nell’ordinamento internazionale un meccanismo e un criterio per pervenire ad un imparziale accertamento circa la compatibilità di una dichiarazione interpretativa e di una riserva con un dato Trattato. Si è pervenuti, dunque, ad un approccio soggettivistico di ciascuno Stato per l’ammissibilità delle riserve. Tuttavia, è di immediata evidenza come anche la sola eventualità di una riserva ad un Trattato come quello che adotta una Costituzione per l’Europa, esporrebbe ad una responsabilità politica enorme ed insostenibile l’Esecutivo firmatario e avrebbe giuridicamente ben poche possibilità di essere considerata compatibile dagli altri Stati Europei. Ciò, naturalmente, qualora si escludesse che si sia formata una norma convenzionale che esclude le riserve sui Trattati della Comunità europea, il che appare tutt’altro che insostenibile.

Sui problemi generali del soggettivismo nel valutare la compatibilità della riserva con natura ed oggetto del Trattato su cui è avanzata, cfr., da ultimo, A. Tanzi, Introduzione al diritto internazionale contemporaneo, Cedam, Padova 2003, p. 136.

[18] E'questo il caso delle riserve ammissibili, ma solo con il consenso unanime degli stati che sottoscrivono il trattato. Tale fattispecie è prevista dall'art. 20 della stessa Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati.

[19] Cfr. note nn. 3 e 4.

[20] Cfr. le considerazioni svolte dal Senatore C. Salvi nel corso della seduta della Commissione Affari Esteri del 23 Febbraio 2005, in Res. somm. Giunte e Commissioni, Senato della Repubblica, p. 56, in cui chiara è la spinta a rinvenire strumenti politici e giuridici ulteriori rispetto a quelli del mero voto favorevole o contrario sulla ratifica del Trattato.

[21] Trasparente è l'intento di potenziare di facilitare lo sviluppo garantista di libertà e diritti nella memoria fatta pervenire alla Commissione affari Esteri del Senato nel corso dell'esame da parte dell'Unione delle Camere Penali nella quale si invitava la Commissione a prendere in considerazione l'eventualità di introdurre disposizioni “volte ad adeguare la legislazione ordinaria nazionale ai principi di diritto penale, sostanziale e processuale, sanciti dal Trattato come quelli relativi al ricorso ad un ricorso effettivo e a un giudice imparziale e indipendente (art. II-107)….”.

[22] V. per es. l' art. 23 della G.G. tedesca, che dispone: "Per la realizzazione di un'Europa unita la Repubblica federale tedesca collabora allo sviluppo dell'Unione Europea che è fedele ai principi federativi, sociali, dello Stato di diritto e democratico nonché al principio di sussidiarietà e che garantisce una tutela dei diritti fondamentali sostanzialmente paragonabile a quella della presente Legge fondamentale".

[23] Cfr. infatti la giurisprudenza costituzionale tedesca sul tema dei "controlimiti". Già dalla sentenza del BVG Solange I, 29 maggio 1974, fino alla pronuncia del 7 giugno 2000, n. 7, essa ha mostrato di fondare sull'art. 23 GG la difesa del livello di protezione dei diritti fondamentali garantita dall'ordinamento interno, anche contro atti normativi o interpretazioni giurisprudenziali comunitarie. In questo la differenza con la giurisprudenza costituzionale italiana risiede nel fatto che, nell'art. 23 GG, vi è un esplicito riferimento ai c.d. controlimiti, per l'enucleazione dei quali in Italia, molto più nettamente ha influito la giurisprudenza creatrice della Corte costituzionale.

[24] Così la celeberrima Corte costituzionale, sent. n. 183 del 1973.

[25] Cfr.ancora la già citata Corte costituzionale, sent. n. 183 del 1973, in cui la Corte costituzionale manteneva a livello accentrato il ruolo di custode "del'inviolabilità dei principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale, e dei diritti inalienabili della persona umana", considerati come limiti non superabili dalle fonti di produzione del Trattato di Roma, allora inteso come frutto di una rinuncia di sovranità per finalità limitate. V., altresì, con ancora maggiore chiarezza, Corte costituzionale sent. n. 170/1984 in cui si riaffermava che la legge di esecuzione del Trattato può "andare soggetta al sindacato della Corte in riferimento ai principi fondamenatli del nostro ordinamento costituzionale e e ai diritti inalienabili della persona umana, nell'ipotesi improbabile" di una loro violazione proveniente dall'ordinamento comunitario. La sentenza della Corte costituzionale n. 232/1989 è poi indicativa di come la Consulta rivendichi di potersi spingere in astratto a valutare la compatibilità di una norma comunitaria con il contenuto essenziale di un diritto costituzionale. E'indice questo di un chiaro mutamento di oggetto nel processo costituzionale dalla legge di esecuzione del Trattato alla puntuale e singola norma comunitaria. Sottolineava già questo aspetto, Marta Cartabia, Principi inviolabili e integrazione europea, Milano, Giuffrè, 1995, pp. 116 e 117.

[26] Cruciale è che la Conferenza intergovernativa abbia sentito il bisogno di adottare una Dichiarazione conservativa su questa disposizione, sancendo che "La Conferenza constata che l'art. I-6 rispecchia la giurisprudenza esistente della Corte di Giustizia delle Comunità europee e del Tribunale di primo grado".

[27] Sul punto, cfr. M. Cartabia, Art. 53, in R. Bifulco-M.Cartabia- A. Celotto, L'Europa dei diritti, Il Mulino, p. 366.

[28] Sul punto cfr. le osservazioni svolte dal Senatore Amato nel corso della Seduta di martedì 22 febbraio 2005 della Commissione Affari esteri del Senato, Res. sommario Giunte e commissioni, Senato della Repubblica, p. 81, il quale chiaramente parla di una "differente gradazione di tutela" delle situazioni giuridiche soggettive tutelate nel TCE, escludendo che per esse si riproponga la dicotomia tra norme di principio e disposizioni direttamente precettive.

[29] Secondo la definizione per cui tali garanzie costituiscono "la proeizione della libertà nel processo". Così A. Baldassarre, Libertà (problemi generali), in Enc. giur., Vol. XIX, p. 18.

[30] Per due letture da angolazioni differenti del problema, cfr. A. Pace, La limitata incidenza della C.e.d.u. sulle libertà politiche e civili in Italia, in Dir. Pubb. 1/2001, pp. 12 e 13, con riferimento alla tecnica redazionale della Convenzione europea dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali; v. altresì P. Ridola, L'evoluzione dei diritti fondamentali e le trasformazioni delle costituzioni, in P. Ridola, R. Nania, I diritti costituzionali, Giappichelli, Torino, p. 33, laddove l’A. si sofferma sulla funzione garantista delle riserve di legge rinforzate prevista nella Costituzione italiana e, tramite queste, sullo svolgimento in Costituzione rigida della compenetrazione tra interessi configgenti che vengono in gioco allorquando si tratta di determinare il limite all’esercizio di un diritto.

[31] Sul punto cfr. la significativa pronuncia della Corte europea dei diritti dell'Uomo, 29 ottobre 1992, Open Door and Dublin Well Woman c. Irlanda, in cui la Corte esaminò la legittimità degli atti giudiziari che limitavano la diffusione di informazioni circa la possibilità di praticare procedure abortive fuori dai confini dello Stato. Si trattava chiaramente di una pronuncia in cui veniva in esame l'intersezione e la reciproca limitazione della libertà di espressione protetta dall' art. 10 della C.e.d.u. e del diritto del nascituro che, in Irlanda, vantava un livello di protezione maggiore nell'ordinamento interno, rispetto alla stessa Convenzione europea dei diritti dell'Uomo.

[32] E’certo vero che la tendenza a sviluppare tecniche decisorie fondate sull’analisi sostanziale e valoristica delle situazioni giuridiche soggettive costituzionalmente tutelate, postula una figura giudicante diversa da quella italiana: un giudice capace di giudicare “in his own right”, cioè investito di una credibilità che l’insieme dei consociati gli tributa nella sua capacità di soppesare gli interessi di volta in volta confliggenti nella concreta controversia.

[33] Sul punto, cfr. già i diffusi rilievi svolti da A. Pace, A che serve la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea? Appunti preliminari, in Giur. Cost. 2001. pp. 203 e ss.

[34]L'osservazione non è pleonastica dal momento che la Commissione affari costituzionali del Senato della Republlica ha al proprio esame un "affare assegnato sull'impatto del Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa sul sistema delle fonti dell'ordinamento italiano e, in particolare, sulla normativa di rango costituzionale".

[35] E'questa l'intuizione sviluppata da S. Panunzio, I diritti fondamentali e le Corti in Europa, di prossima pubblicazione, p. 13 del manoscritto. L'illustre A. individua in un ricorso più consapevole al rinvio pregiudiziale, lo strumento con cui la Corte costituzionale potrà mantenere il proprio ruolo di "garante dei diritti fondamentali", utilizzando altresì la dottrina dei controlimiti per invalidare in parte qua la norma del Trattato su cui si fondasse un atto comunitario lesivo, come intrepretato dalla Corte di Giustizia in seguito al rinvio pregiudiziale.

[36] Per una lettura degli artt. I-5 e II-53 come fondamento di un sistema di controlimiti intesi in senso dinamico e non più staticamente contrapposti alla primautè comunitaria, v. A. Celotto – T. Groppi, Primautè e controlimiti nel progetto di trattato costituzionale, in Note dall’Europa, pp. 869 e 870.

(24/03/2005)


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