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Il presente contributo è dedicato al Prof Gianni Ferrara ed  è destinato ad essere pubblicato nella raccolta di scritti in suo onore

Concessione della grazia e controfirma ministeriale

(a proposito di due recenti proposte di riforma)

di Massimo Siclari
Straordinario di Giustizia costituzionale nell’Università degli Studi di Teramo

Versione integrale con note PDF

CORO – Chi mai viene! Un messo reale a cavallo!

BROWN – Nel giorno della sua incoronazione, per volere della regina, il Capitano Macheath viene immediatamente rimesso in libertà (Giubilo generale). Gli viene in pari tempo conferita dignità nobiliare (giubilo) e il castello di Marmarel e la rendita di un vistoso patrimonio fino al termine dei suoi dì. Agli sposi novelli per mio tramite giunga il regale augurio d’ogni bene.

MACHEATH – Graziato, graziato! Lo sapevo, quanto più è oscura l’ora, più vicino è il soccorso.

POLLY – Graziato, Mackie, mio caro, ti han graziato. Sono felice.

SIGNORA PEACHUM – E così infine abbiamo l’happy end. Così piacevole sarebbe per noi la vita se sempre arrivassero i reali messaggeri.

Bertolt Brecht, Die Dreigroschenopera(1928), trad. it.: L’opera da tre soldi, a cura di E. Castellani, Torino, Einaudi, 1998, 98.

1. La concessione della grazia nel dibattito costituzionalistico

Fra gli atti che l’art. 87 della Costituzione attribuisce al Presidente della Repubblica, il decreto di concessione della grazia è senza dubbio tra quelli che meno hanno attirato l’attenzione dei costituzionalisti .

Ciò non è dovuto tanto al fatto che diverse parti della Costituzione hanno finito per trovare maggiori approfondimenti nelle opere di studiosi di discipline distinte dal diritto costituzionale: era inevitabile, costituendo alcune parti della Carta fondamentale ben più che le tête de chapitre di singoli comparti disciplinari, e colmandosi ben presto – almeno sotto il profilo dottrinario – quella faglia, di cui si è spesso lamentato l’esistenza, tra legalità costituzionale e legalità ordinaria . D’altronde, proprio con riferimento alla grazia, se è dalla Costituzione che si traggono elementi per individuare la titolarità (cercheremo di capire in seguito se e quanto formale o meno) dell’atto ed il requisito della sua validità, consistente nella controfirma ministeriale come per tutti gli altri atti del Capo dello Stato, è nella legislazione ordinaria (forse più che per tutti gli altri atti presidenziali) che si rinvengono le previsioni relative agli ulteriori aspetti del regime giuridico di questa categoria di atti. Così è al codice penale che bisogna ricorrere per individuare l’efficacia sostanziale dell’atto, che è, come per l’indulto, quella di condonare in tutto o in parte la pena inflitta ovvero di commutarla in un’altra specie di pena stabilita dalla legge e che dall’indulto si distingue per avere un destinatario determinato; il codice aggiunge che la grazia «non estingue le pene accessorie, salvo che il decreto disponga diversamente e neppure gli altri effetti penali della condanna» . Mentre nel codice di procedura penale ha la sua disciplina il procedimento di concessione della grazia .

Piuttosto, la più scarsa considerazione del decreto di concessione della grazia, rispetto a quella ricevuta da altri atti presidenziali sta probabilmente nella sua minore incidenza nel quadro della forma di governo (anche se, come si cercherà di mostrare, è proprio alla forma di governo ed al ruolo del Presidente nel sistema che occorre guardare per comprendere quale sia il suo «posto» nella classificazione di tali atti e nella sua qualificazione come «autentico residuo» delle più antiche competenze dei sovrani . La sua «residualità» è, per così dire, aumentata rispetto all’originario dettato costituzionale, che individuava nel Presidente della Repubblica il destinatario della delega di amnistia ed indulto prevista dall’art 79 Cost. e lo rendeva il «fulcro» dell’esercizio di tutti i poteri clemenziali ; con la legge di revisione costituzionale del 1992 si conclude, anche formalmente, un processo storico efficacemente descritto da Zagrebelsky: «nel momento in cui il sovrano non è più titolare di quella che si può denominare l’attività normativa dello Stato, si comprende meno la ragione giustificante i suoi poteri di sospensione e di dispensa, i quali vengono rivendicati dalle assemblee legislative» . Ma vi era, al momento della modifica dell’art. 79, Cost., anche un qualcosa di più contingente: la volontà di ridurre il ricorso – così frequente nel corso del primo quarantennio dell’esperienza repubblicana – all’amnistia e all’indulto, uno strumento che aveva finito, fra l’altro, per supplire a quelle carenze del sistema processuale e di quello penitenziario che, probabilmente, si ritenevano superate dalle riforme del codice e dell’ordinamento carcerario, intervenute fra gli anni ’70 e gli anni ’80 del secolo scorso . In altri termini, si può dire che tali riforme siano state il risultato di un'opzione politica a favore di istituti che maggiormente possono verificare, in concreto, la sussistenza dell’avvenuta rieducazione del reo ovvero concorrere a tale rieducazione in misura più adeguata di provvedimenti clemenziali (quali l’amnistia e l’indulto) adottabili indiscriminatamente, solo tenendo conto della natura dei reati e della misura delle pene.

Esiste, comunque, una netta differenza fra la natura dell’atto di grazia di un Capo dello Stato come il Presidente della Repubblica Italiana e quella dell’atto di un sovrano al quale si ricorre come ultima istanza del potere giurisdizionale: d’altronde, un sovrano del genere non poteva ravvisarsi neanche nell’ordinamento statutario , per quanto la lettera dell’art. 68 dello Statuto albertino disponesse «la Giustizia emana dal Re, ed è amministrata in suo Nome dai Giudici ch’Egli istituisce». Ed infatti, la dottrina più avvertita sottolineava i caratteri di autonomia e di indipendenza dei giudici e, con riferimento all’atto di concessione della grazia, come esso rispondesse a «ragioni relative e di convenienza» , tali da renderlo un atto discrezionale del re adottato «sotto la responsabilità del ministro guardasigilli» . Che tale fosse l’interpretazione prevalente in epoca liberale fu ribadito, molti anni dopo, in sede di Assemblea Costituente, ove si chiarì ulteriormente che la grazia, sotto la vigenza dello Statuto albertino, non potesse essere in alcun modo considerata un diritto maiestatico bensì una prerogativa regia, come tale conferita non alla persona ma all’organo: «qualcuno diceva: queste attribuzioni sono ancora di natura personale residui dei diritti propri dei monarchi, senza alcun concorso di altri organi costituzionali. Quando il re fa la grazia, la fa come persona, non la fa in quanto rappresenta lo Stato e quindi in quanto prerogativa nel suo senso costituzionale. E così pure i titoli nobiliari. Per i titoli nobiliari vi sarebbe stata una maggior ragione, perché quella competenza si collegava con una tradizione secondo cui il conferimento del titolo era atto di personale volontà del sovrano collo stesso titolo specifico delle monarchie assolute e lo Statuto albertino aveva detto che questo diritto si manteneva nella sua figura storica. Ciò malgrado, noi giuspubblicisti della nuova scuola ci rifiutammo di ammettere queste interpretazioni […]. Abbiamo detto: nient’affatto; il Capo dello Stato della monarchia, secondo lo Statuto albertino, non ha nessun potere personale; tutti i suoi poteri sono esercitati in quanto rappresentante dello Stato e tutti sottoposti al principio generale della responsabilità ministeriale. E questa tendenza prevalse perché la grazia fu sotto la controfirma del Ministro Guardasigilli e gli obblighi nobiliari furono sotto la generale competenza del Primo Ministro e Ministro dell’interno attraverso la Consulta araldica, come ufficio dipendente dalla Presidenza del Consiglio» . Ed invero, già al 1865 risale la prima interpellanza parlamentare su un caso di concessione di grazia e l’assunzione ministeriale di responsabilità dell’atto .

Quindi, già nell’esperienza costituzionale venuta a maturazione nell’Ottocento era avvenuta una profonda trasformazione dell’istituto della grazia, comportando la sua adozione una procedura complessa, nella quale né l’attività del re né quella del ministro guardasigilli potevano ritenersi meramente formali .

Nel periodo fascista, non potevano riscontrarsi differenze rilevanti, tali da consentire una diversa qualificazione dei rapporti della Corona con l’esecutivo, ciò pare dimostrato – oltre che dalle ricostruzioni dottrinarie dell’epoca – sia dal tenore dell’art. 595 del codice di procedura penale del 1930 , che sarebbe rimasto immutato anche per gran parte dell’esperienza repubblicana, risultando abrogato solo con l’entrata in vigore dell’attuale codice di rito, sia, per quanto può valere, dalla volontà del legislatore storico, giacché si trova solo un fuggevole cenno alla grazia nei lavori preparatori, là dove si afferma: «ho […] meglio determinato il procedimento per le domande di grazia, rendendolo più spedito» .

Nella tipologia degli atti del Presidente della Repubblica la concessione di grazia rientra tra gli atti duali, ovvero, come pure usa dirsi, formalmente presidenziali ma sostanzialmente misti, alludendo agli atti per la produzione dei quali occorre una compartecipazione fra Capo dello Stato e ministro “proponente” . Una tale interpretazione, oltre ad essere suffragata dalla prassi, come vedremo , e dalla giurisprudenza costituzionale , trova convincenti giustificazioni teoriche.

In primo luogo, la grazia non può essere considerato un atto strettamente presidenziale (o formalmente e sostanzialmente presidenziale, che dir si voglia), sia per le ragioni storiche sopra esposte (se c’è continuità con le prerogative regie, può esservi solo con quelle esercitate in periodo liberale e fascista, non con quelle che la Corona esercitava in precedenza, giacché non è assolutamente dimostrabile la volontà di un ripristino, in forma repubblicana, della monarchia costituzionale delineata dalla lettera dello Statuto albertino , sia perché la concessione della grazia non corrisponde a funzioni di garanzia e di equilibrio fra i poteri possedute dagli altri atti solitamente e pressoché unanimemente ascritti alla categoria degli atti presidenziali in senso stretto, quali, ad es., il rinvio di leggi alle Camere, la nomina dei senatori a vita, la nomina dei giudici costituzionali . È assolutamente impensabile che questi ultimi atti siano formati sulla base del necessario consenso sostanziale del ministro, poiché – stando agli esempi riportati – la legge rinviata potrebbe essere stata votata da una maggioranza largamente coincidente con la maggioranza governativa e nomine concordate con l’esecutivo potrebbero avere la finalità di consolidare in Senato o alla Corte, il perseguimento di indirizzi politici governativi, mentre altra è la funzione di tali nomine. Per i senatori a vita, la nomina – oltre a costituire un riconoscimento per l’interessato – ha lo scopo di assicurare la presenza di personalità che, per la propria esperienza, possono costituire un arricchimento alla funzione di riflessionecui è preordinata la stessa istituzione della Camera alta e la differenziazione del suo elettorato passivo. Per i giudici costituzionali, la nomina presidenziale ha la finalità di riequilibrare (o di tener fermo l’equilibrio, se esistente) nella composizione di derivazione politica della Corte .

In secondo luogo, la dualità dell’atto è intimamente connessa con la trasformazione cui lo sviluppo dei sistemi parlamentari ha assoggettato i poteri clemenziali, della quale si parlava in precedenza. Un ruolo del Parlamento nei riguardi dell’esercizio del potere di grazia può efficacemente aver luogo, nel nostro sistema costituzionale, solo in caso di sussistenza della controfirma ministeriale, che testimonia della responsabilità politica assunta dal ministro, attraverso la compartecipazione all’atto presidenziale, e della possibilità di essere chiamato a risponderne dinnanzi alle Camere. Il che assume particolare rilievo per il forte significato politico che, in determinate circostanze, può assumere un atto di grazia .

Sarebbe quindi da rigettare la diversa prospettazione, pur autorevolmente sostenuta , in base alla quale la grazia andrebbe considerata un atto sostanzialmente presidenziale, giacché la qualificazione di atto complesso non consente in alcun modo di escludere che il Presidente della Repubblica adempia,nella partecipazione alla formazione dello stesso, alla funzione di «garanzia che il suo esercizio si svolga all’infuori dell’influenza di interessi di parte» , anzi è proprio in ragione di tale funzione che il Presidente potrebbe rifiutarsi di adottare un atto clemenziale ritualmente proposto dal Ministro della giustizia. Per lo stesso motivo – ed a fortiori – appare da rifiutare, altresì, l’interpretazione di chi classifica gli atti di concessione di grazia come solo formalmente presidenziali ma sostanzialmente governativi .

Ancor meno convincente, infine, appare l’argomento in base al quale il potere di controfirma sarebbe da considerare venuto meno, a seguito del cambiamento di denominazione del Ministro competente in forza della riforma dei Ministeri ex art. 16, comma 1 del d. lgs. 30 luglio 1999, n. 300 – Riforma dell’organizzazione del governo, a norma dell’articolo 11, della legge 15 marzo 1997, n. 59 . In proposito, è sufficiente rilevare come nella Costituzione repubblicana ci si riferisca sempre al Ministro della giustizia (cfr. artt. 107, secondo comma, e 110, Cost.) e non al Ministro di grazia e giustizia, come si esprimeva la legislazione precedente a detta riforma: non da questo dipendeva l’individuazione delle competenze del titolare del dicastero, bensì dalla generale previsione della controfirma di cui all’art. 89 Cost. e dall’oggettiva inerenza alle attribuzioni in materia di giustizia anche delle funzioni clemenziali (con difficoltà incasellabili nel novero delle attribuzioni di diverso ministro), per tacere del fatto che, anche sulla base della nuova normativa sul ministero, è stata mantenuta in vita un’apposita struttura competente per l’istruttoria delle grazie , quindi non può imputarsi al legislatore del 1999 la volontà di sottrarre al Ministro della giustizia i poteri ad esso riconosciuti nell’esperienza repubblicana (ma già, come si è visto, in epoca statutaria) .

2 …e nella prassi

I dati relativi alla prassi del potere di grazia non solo consentono di esprimere un giudizio positivo sulla corrispondenza fra diritto vivente e l’interpretazione che qui si accoglie, in ordine alla classificazione del provvedimento di concessione della grazia come atto duale, ma permettono altresì di rilevare una cospicua e progressiva riduzione nel tempo del suo utilizzo da parte dei Presidenti della Repubblica.

Sotto il primo profilo, va rilevato come gli atti di grazia si siano atteggiati, concretamente e costantemente, come degli atti sostanzialmente misti, e non sembra che, in proposito abbia influito la tendenza alla personalizzazione della funzione presidenziale palesatasi nell’esperienza costituzionale italiana , nel senso che tutti i Presidenti hanno finito per riconoscere la natura complessa dell’atto .

Da un lato, invero, in più di una circostanza il dissenso ministeriale a controfirmare atti di grazia voluti dal Presidente ha impedito di perfezionare tali atti. In uno di questi casi, si è addirittura arrivati alle soglie del giudizio della Corte costituzionale per un conflitto di attribuzioni sollevato dal Ministro di grazia e giustizia dell’epoca – giudizio che non si è avuto solo per la rinuncia dello stesso ministro, una volta venuti meno i presupposti per il quale era stato, in precedenza, sollevato .

D’altro lato, a testimonianza del fatto che la decisione definitiva spetta al Presidente della Repubblica, è stato sottolineato che «i Capi dello Stato succedutisi al Quirinale dopo l’entrata in vigore della Costituzione repubblicana si sono rifiutati di firmare un cospicuo numero di provvedimenti di grazia […] e che i ministri di grazia e giustizia non hanno mai insistito nel proporre un provvedimento di clemenza “non gradito” al Presidente della Repubblica» .

Quindi appare arduo disconoscere – sulla base dell’esperienza ora ricordata – il ruolo non meramente decorativo della firma del decreto di grazia da parte del Capo dello Stato. Né singoli episodi, isolati nel tempo, paiono sufficienti a legittimare una diversa lettura complessiva della prassi.

Ma l’osservazione della prassi sulla grazia conferma un’altra ipotesi interpretativa affacciata in precedenza: la riduzione dei provvedimenti di grazia in connessione con l’introduzione delle rilevanti riforme dell’ordinamento penitenziario approvate a far corso dagli anni ’70.

Può dirsi, peraltro, che anche talune modifiche del diritto penale sostanziale abbiano inciso sulla residualità del potere di grazia: si pensi alla cancellazione del reato di obiezione totale di coscienza, la cui commissione implicava la c.d. “spirale delle condanne”, che riusciva ad essere interrotta solo attraverso gli interventi clemenziali del Capo dello Stato .

Invero, mentre ad alcune migliaia ammontavano le grazie concesse dai primi Presidenti della Repubblica , già dalla Presidenza Pertini si ricava un segnale di forte diminuzione a meno della metà delle grazie concesse dai suoi predecessori (2805 a fronte delle 8282 di Saragat e 7261 di Leone). Francesco Cossiga ne ha sottoscritto 1241 ed Oscar Luigi Scalfaro 303. Per quanto riguarda l’attuale Presidente, Carlo Azeglio Ciampi, a tutto febbraio 2004 ne ha concesso soltanto 41 .

Insomma, sembra che la grazia stia sempre più consolidandosi come l’extrema ratio cui ricorrere quando proprio non vi sia la possibilità di utilizzare gli altri rimedi che oggi, doviziosamente, l’ordinamento penitenziario fornisce. Risultano pertanto sensibilmente ridimensionate le sue potenzialità eversive nei riguardi delle competenze costituzionalmente stabilite, talora evocate dalla dottrina .

3. L’ipotesi del trasferimento della controfirma al Presidente del Consiglio dei ministri con legge ordinaria

Stanti la conforme prassi e la prevalente lettura dottrinaria, è apparso necessario, durante la legislatura in corso, includere fra le proposte di riforma, alcune ipotesi in tema di controfirma degli atti di grazia che si ritiene opportuno, in questa sede, prendere in esame.

Esclusivamente indirizzata ad una nuova disciplina del potere di grazia è la la proposta di legge presentata all’esame delle Camere dall’on. Boato ed altri ed intitolata Norme di attuazione dell’art. 87 della Costituzione in materia di concessione di grazia , in base ad essa: «Il presidente della Repubblica, in conformità agli articoli 2, 27, terzo comma, e 87, primo e undicesimo comma, della Costituzione, concede la grazia e commuta le pene, anche in assenza di domanda o proposta, con proprio decreto, controfirmato dal presidente del Consiglio dei ministri». La proposta, approvata con qualche modificazione al Senato, ha finito per non essere approvata alla Camera dei deputati e pertanto rimane nei capienti scaffali degli Atti parlamentari come i tanti altri progetti di legge che non hanno superato positivamente il vaglio del Parlamento.

La proposta, comunque, consente almeno due ordini di osservazioni.

Il primo riguarda il trasferimento della titolarità della controfirma fatto con legge ordinaria, alterando la competenza prevista in Costituzione in capo al ministro proponente: il che non sembra prima facie, corrispondente ad un sistema che si suole definire a costituzione rigida . Peraltro, il trasferimento appariva giustificato dalla contingenza di una presunta maggior disponibilità del Presidente del Consiglio in carica a controfirmare un determinato provvedimento di grazia non condiviso dal Ministro guardasigilli (quindi, in futuro, a posizioni invertite, ciò avrebbe potuto comportare la possibilità di una nuova legge per agevolare il ministro, il che non appare molto opportuno né elegante: sintomo di un diritto costituzionale sempre meno differenziabile dal diritto politico). Ma almeno un altro interrogativo suscita la Proposta di legge n. 4237 sotto il profilo della sua costituzionalità: può la legislazione spingere alla cristallizzazione della plurivocità di indirizzi politici presenti in Consiglio dei ministri, piuttosto che assecondare e sostenere quella unità di indirizzo che deve essere perseguita dal Presidente del Consiglio ed a favore della quale è indirizzata la disciplina legislativa sia dell’attività di governo sia – pur con molte contraddizioni – del sistema elettorale scelto nel 1993? Ora, che sia un’invariante del sistema politico italiano quella del governo di coalizione , anche – e sotto certi aspetti, paradossalmente, ancor più – dopo la riforma del sistema elettorale, non sta a significare che i singoli organi di governo possano adottare atti in principio privi della rispondenza all’indirizzo di governo: ciò potrà pure avvenire, ed in concreto sarà avvenuto, ma non sembra che, separando e trasferendo con nettezza la titolarità di competenze da uno ad altro organo, si possano creare ambiti riparati dal giudizio del Presidente del Consiglio, del Consiglio nel suo complesso (o della maggioranza che sostiene il Governo) .

Il secondo ordine di osservazioni, invece, concerne l’interpretazione dell’atto presidenziale di grazia: anche tale proposta di legge si adegua all’opinione dominante che si tratti di un atto duale . Di fronte ad un potere meramente presidenziale, il Parlamento non avrebbe cercato di trasferire la titolarità della controfirma, semmai, avrebbe dovuto adottare una mozione che spingesse il ministro a controfirmare, sottolineando il carattere meramente presidenziale dell’atto e la doverosità della controfirma ministeriale.

4. L’ipotesi di sottrazione dei decreti di concessione della grazia alla controfirma ministeriale con legge di revisione costituzionale

E ad uno stadio importante di esame parlamentare un’ampia proposta di legge di revisione costituzionale che investe la parte seconda della Costituzione repubblicana. Tale proposta di legge, fra le molte ipotesi di modifica ne conteneva una – nel testo originariamente approvato in Senato - con cui si intendeva sostituire il vigente art. 89, prevedendo, fra l’altro che «non sono proposti né controfirmati dal Primo ministro o dai ministri i seguenti atti del Presidente della Repubblica: la richiesta di una nuova deliberazione alle Camere ai sensi dell’art. 74, i messaggi alle Camere, la concessione della grazia, la nomina dei senatori a vita, la nomina dei giudici della Corte costituzionale di sua competenza, lo scioglimento della Camera dei deputati ai sensi degli articoli 92 e 94, la nomina del Vice Presidente del Consiglio Superiore della Magistratura nonché le nomine dei presidenti delle Autorità amministrative indipendenti e le altre nomine che la legge eventualmente attribuisca alla sua esclusiva responsabilità». Tale modifica non è stata approvata alla Camera, che pure ha ritenuto di assentire alla maggior parte delle riforma di cui al disegno di legge di revisione

La sottrazione alla controfirma ministeriale avrebbe riguardato, come si vede, atti considerati dalla dottrina prevalente come strettamente presidenziali (la richiesta di una nuova deliberazione alle Camere ai sensi dell’art. 74, i messaggi alle Camere, la nomina dei senatori a vita, la nomina dei giudici della Corte costituzionale di sua competenza), atti per i quali – come si è visto – l’orientamento maggioritario è nel senso del loro carattere complesso (quelli relativi alla concessione delle grazie), nuovi poteri del Presidente della Repubblica a questi attribuiti in funzione di garanzia (nomina del Vice-Presidente del Consiglio Superiore della Magistratura, nomine dei presidenti delle Autorità amministrative indipendenti), nonché atti che dovrebbero essere esercitati discrezionalmente (altre nomine che la legge eventualmente attribuisca alla sua esclusiva responsabilità) e gli scioglimenti delle Camere ex artt. 92 e 94 nel testo introdotto dal progetto di revisione (che configurerebbero, nel quadro della forma di governo ipotizzata, degli atti da adottare senza discrezionalità alcuna, giacché conseguenti a specifiche ipotesi delineate in tali articoli). Com’è stato notato da più di una parte, si tratta di atti assai disomogenei tra loro e non meriterebbero, pertanto, lo stesso regime giuridico . Considerandoli nel loro insieme, non può dirsi che, se il progetto venisse approvato definitivamente, si assisterebbe necessariamente ad un rafforzamento della figura presidenziale ; piuttosto, come è stato opportunamente rilevato, s’introdurrebbe una categoria di atti presidenziali per i quali è difficile scorgere l’imputazione della responsabilità, fatti salvi, ovviamente, i casi limite dell’alto tradimento e dell’attentato alla Costituzione .

La proposta di revisione rivelava, dunque, anche sotto questo aspetto la sua vocazione a ridimensionare il sistema complessivo dei pesi e contrappesi previsti dalla Costituzione repubblicana .

Per quanto riguarda, in particolare, l’ipotesi di sottrazione a controfirma dei decreti presidenziali di grazia, si può dire che avrebbe comportato una maggiore esposizione presidenziale nell’adozione di tali atti spingerà i futuri titolari della massima carica dello Stato alla massima prudenza e cosi rischierà di scoraggiarne ulteriormente la concessione. Quindi, se l’obiettivo era quello di rendere il Capo dello Stato libero da vincoli, lo strumento utilizzato a tal fine sarebbe stato inadeguato, se non atto, paradossalmente, a sortire l’effetto opposto.

Forse non era questo l’aspetto più deteriore di un disegno di legge di revisione che ben altre lacerazioni rischia di produrre nel tessuto costituzionale e quindi una maggiore sensibilità del Parlamento andrebbe richiesta sia nei riguardi del disegno complessivo sia delle sue varie linee portanti, che investono la forma di stato, la forma di governo, l’intero complesso delle garanzie.

Ma il disegno di revisione in questione sembra destinato a cementare un’alleanza di governo e ad assecondare politiche istituzionali delle forze che la compongono difficilmente riducibili ad unità, più che a spingere le forze politiche ad interrogarsi seriamente sull’opportunità e l’utilità di nuove riforme costituzionali.

Ciò sarebbe sempre doveroso nei procedimenti di revisione costituzionale, che sono stati resi più gravosi anche con il preciso scopo di riflettere a fondo sulle proposte di revisione. Specialmente quando rischiano di contraddire vistosamente «i principi della democrazia» .

Almeno di questo vi è ancora traccia di consapevolezza nel dibattito culturale ma sarà sufficiente per uscire dalla stagione delle riforme ad ogni costo?

(15/11/2004)


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