Attività | Organizzazione | Link | Redazione web e cont@tti
Home
Associazione Italiana dei Costituzionalisti
 
Materiali

 

Home :: Materiali :: Anticipazioni

In corso di pubblicazione su Giurisprudenza costituzionale

Natura delle disposizioni programmatiche statutarie e controlli endoregionali su leggi e regolamenti delle Regioni

di Damiano Nocilla
(Consigliere di Stato)

Versione integrale con note PDF

1. - La sentenza che si annota si inserisce in un gruppo di decisioni - fra le quali le sentenze n. 2, n. 372 e n. 379 del 2004 - riguardanti la potestà statutaria delle Regioni ad autonomia ordinaria, la cui rilevanza è stata sottolineata sotto i profili più diversi, che in questa sede non s’intendono affrontare analiticamente.

Non ci si vuole, infatti, intrattenere sui vari e gravi problemi, che le decisioni in questione vorrebbero risolvere: la questione della natura delle norme contenute negli Statuti delle Regioni ad autonomia ordinaria; quali limiti incontri la potestà statutaria di queste ultime; la possibilità che gli Statuti rechino disposizioni, che vanno al di là dell’ambito astrattamente disegnato dall’art. 123 Cost. (lo Statuto “determina la forma di governo ed i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento” della Regione e “regola l’esercizio del diritto d’iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali”); l’efficacia da attribuire a tali disposizioni; l’appartenenza, tanto per fare un esempio, della problematica della tutela del diritto di voto degli immigrati e della tutela delle forme di convivenza alla competenza delle Regioni; l’autonomia riservata alle Regioni nella determinazione della propria forma di governo; l’applicabilità dell’art. 27 l. 11 marzo 1953, n. 87, al giudizio sulla costituzionalità di norme non ancora promulgate, perché contenute in una mera deliberazione del Consiglio regionale; la possibilità che lo Statuto di una Regione ad autonomia ordinaria disciplini i regolamenti in delegificazione; l’eventualità che le norme statutarie regolino l’ipotesi di delegazione legislativa per la formazione di testi unici; il rapporto tra Statuto e leggi regionali e statali; e così via.

Si tratta di problemi di estrema importanza, che la Corte sembra aver risolto seguendo quella logica un po’ oscillante, che da un po’ di tempo sembra guidare la sua giurisprudenza sulla riforma del Titolo V della Costituzione introdotta con la legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3: con un occhio che guarda all’ampliamento dell’autonomia regionale, e con l’altro attento ad evitare ogni compromissione delle esigenze, per così dire, unitarie. Da un lato, infatti, ci si rende conto della necessità di garantire un’evoluzione verso forme di più incisivo decentramento e, dall’altro, si vuole assicurare allo Stato le possibilità d’intervento e gli spazi di manovra propri del passato sistema risalente alla Costituzione del 1948 e risultante dall’evoluzione subita nel corso della seconda metà del sec. XX.

Si capisce, quindi, lo sconcerto della dottrina, che, per un verso, è portata ad accogliere il complesso di queste decisioni come un sostanziale restringimento dell’autonomia statutaria delle Regioni, parlando di una “vittoria di Pirro” o di “un vuoto che vale il pieno, cioè il nulla”, e per altro verso, ha sottolineato come “ciò che essenzialmente rileva, all’esito di queste sentenze, è il fatto che le norme in questione siano rimaste scritte negli Statuti”.

In questo più generale quadro si iscrive la sentenza n. 378 del 2004, che si segnala per una sua peculiarità. Essa, infatti, conferma il pronunciamento della Corte, peraltro già anticipato nella sent. n. 2 del 2004, per cui le proposizioni contenute nell’art. 9, comma 2, della deliberazione statutaria della Regione Umbria, relativa alla tutela di “forme di convivenza” ulteriori rispetto a quelle costituite dalla famiglia, trovano giustificazione nel “ruolo delle Regioni di rappresentanza generale delle rispettive collettività”, ruolo che legittima, “accanto ai contenuti necessari degli Statuti regionali”, la proclamazione di “finalità da perseguire”. Queste enunciazioni, però, - prosegue la Corte – “anche se materialmente inserite in un atto – fonte”, non possono vedersi “riconosciuta alcuna efficacia giuridica”, né possono essere “assimilate alle c.d. norme programmatiche della Costituzione….. Qui, però”, - prosegue ancora la Corte – “non siamo in presenza di Carte costituzionali, ma solo di fonti regionali a competenza riservata e specializzata”.

2. - Numerose sono le obiezioni, che possono muoversi alle implicazioni, che derivano da tali affermazioni. Esse, innanzi tutto, tendono a negare efficacia a disposizioni, pur programmatiche, contenute in un tipico atto-fonte, quale lo Statuto regionale, riesumando una distinzione tra norme precettive e norme programmatiche, che sembrava rimontare alla preistoria del diritto costituzionale del nostro Paese. Inoltre, nella parte in cui tendono a negare alle disposizioni in questione anche la “funzione di integrazione e di interpretazione delle norme vigenti”, sembrano impedirne persino l’assimilazione ai preamboli della Costituzione, come avrebbe voluto, invece, una certa dottrina. Infine, individuano nella irrilevanza giuridica delle proposizioni un tertium genus tra legittimità ed illegittimità delle stesse, sul quale, tuttavia, la Corte si ritiene in ogni caso competente a pronunciarsi.

Senonchè, ognuna delle suesposte implicazioni comporta dubbi di grande rilievo. In origine, con l’espressione norme programmatiche della Costituzione si voleva appunto negare ogni giuridica efficacia alle disposizioni, in cui esse erano contenute, mentre la dottrina e la successiva evoluzione giurisprudenziale hanno dimostrato che quelle norme dovevano considerarsi pur sempre precettive nei riguardi della successiva attività degli organi dello Stato e nel senso dell’esser pur sempre produttive di invalidità delle leggi successive con esse contrastanti. Una volta riconosciuto, cioè, che “la legge potrebbe comandare, vietare, permettere, dar consigli, istruzioni, ammonimenti, formulare programmi, promesse, minacciare sanzioni e così via” e che in conseguenza di tali diversi contenuti debbano soltanto variare i destinatari di essa, nulla sembra opporsi a che i programmi contenuti nelle enunciazioni statutarie così radicalmente svalutate dalla Corte si indirizzino agli organi regionali ed in particolare a quelli di indirizzo politico e legislativi, fissando ad essi scopi da perseguire in positivo.

Né può negarsi la capacità delle disposizioni in questione di condizionare, in certo qual senso, l’interpretazione e l’applicazione dell’intera normativa regionale. Esse rivelano pur sempre l’attitudine a “fondersi e trasfondersi nell’unità dinamica del sistema” e nulla potrà impedire – come è stato acutamente rilevato - che “attori giuridici ed anzitutto organi giudiziari siano indotti a trattare quelle statuizioni alla stregua di …… disposizioni dalle quali è consentito trarre norme giuridiche” o frammenti di norme, contribuendo all’ “affermazione di un diritto vivente contrastante con gli assunti del giudice costituzionale”.

Quanto, infine, all’inefficacia delle proposizioni c.d. programmatiche, l’assunto della Corte sembra presupporre che esse tamquam non essent nel mondo del diritto; esse, in altri termini, entrerebbero nel mondo del giuridicamente irrilevante, quasi che appartenessero ad un rechtsleerer Raum: lecite in quanto neppure contemplate dall’ordinamento. Non sarebbero, quindi, né annullabili, in quanto contenute in atto che non avrebbe la competenza a disporre, né nulle-inesistenti, quando si tratti di incompetenza assoluta dell’atto (ma in questo caso è dubbio che, alla luce della prassi precedente e delle stesse affermazioni di principio sul contenuto eventuale degli Statuti, si possa parlare di assoluta incompetenza di questi ultimi), bensì radicalmente inesistenti ed insuscettibili di essere anche solo prese in considerazione da qualsiasi operatore giuridico.

In conclusione, vi è da sottolineare, però, come la Corte, calcando a più riprese l’accento sull’inefficacia di tali proposizioni, degradate a formule esplicanti “una funzione, per così dire, di natura culturale o anche politica, ma certo non normativa”, abbia voluto chiarire che esse non possono costituire parametro cui commisurare la legittimità della legislazione regionale. In altri termini, una legge regionale, anche se incompatibile con il fine, che quelle disposizioni statutarie fissano all’azione dell’Ente Regione, non potrebbe essere dichiarata illegittima.

In questa direzione il Supremo organo di giustizia costituzionale può addurre almeno due argomenti a favore della propria presa di posizione: a) che da nessuna esplicita statuizione della Costituzione può ricavarsi che le disposizioni degli Statuti regionali, eccedenti il contenuto tipico delineato dall’art. 123 Cost., costituiscano un limite per le leggi delle Regioni; b) che il rapporto tra Statuti e leggi regionali non si configurerebbe di conseguenza secondo lo schema gerarchico, bensì secondo quello della separazione di competenza.

3. - Tuttavia la Corte sembra non avvedersi che, allorché è chiamata a decidere della conformità a Costituzione degli artt. 81 e 82 del testo di legge di approvazione dello Statuto quale deliberato dal Consiglio regionale umbro, finisce per adottare una decisione che, in un modo o nell’altro, mal si accorda con gli assunti, da cui aveva preso le mosse.

Infatti l’art. 81 della deliberazione consiliare umbra prevede l’istituzione di una Commissione di garanzia statutaria destinata, ai sensi del successivo art. 82, a rendere pareri sulla conformità allo Statuto delle leggi e dei regolamenti regionali, pareri che, se negativi, hanno l’effetto di provocare un nuovo esame ed una nuova approvazione, rispettivamente, da parte del Consiglio regionale o della Giunta. La Corte ha ritenuto – ricollegandosi alla propria giurisprudenza che nega l’esistenza di un numero chiuso per gli organi regionali (sent. n. 49/1983) – che le due disposizioni siano conformi a Costituzione, in quanto configurano l’organo e le funzioni solo nelle linee generali, visto che “con legge regionale approvata dal Consiglio a maggioranza assoluta dei componenti” dovranno essere analiticamente “stabilite le garanzie di indipendenza e di autonomia organizzativa della Commissione, la composizione, le condizioni, le forme e i termini per lo svolgimento delle sue funzioni e i casi di incompatibilità”: in una parola, “i poteri di questo organo nelle diverse fasi nelle quali potrà essere chiamato ad esprimere pareri giuridici”. L’altro motivo per il quale la Corte ha ritenuto la disposizione dell’art. 82 conforme a Costituzione è che la Commissione sarà chiamata a rendere semplici pareri non vincolanti, nel senso che essi avrebbero la sola conseguenza, se negativi, di provocare il riesame dell’atto legislativo, senza che si prevedano maggioranze qualificate per la riapprovazione o obblighi di modificare le disposizioni legislative interessate.

In questi limiti la Corte sembra ammettere, in linea di principio, l’introduzione negli Statuti regionali di forme di controllo endoregionali, che assicurino il rispetto delle disposizioni che regolano il sistema regionale delle fonti. Si tratta di limiti stretti, che tuttavia aprono qualche varco nella coerenza del ragionamento della Corte e delle suesposte affermazioni di principio contenute nelle sue più recenti decisioni.

Essendo stato istituito, infatti, quest’organo di garanzia, l’efficacia giuridica del contenuto “eventuale” dello Statuto, nella parte in cui indichi attraverso “proclamazioni di finalità da perseguire” “aree di prioritario intervento politico o legislativo”, cacciata dalla porta, rientra, per così dire, dalla finestra. La funzione “di carattere culturale o anche politica” di quelle proposizioni diviene giuridica ed esse diventano, mutatis mutandis, assimilabili per alcuni versi proprio alle c.d. norme programmatiche della Costituzione ed aventi, come queste ultime e con buona pace della Corte, una propria efficacia normativa.

Tale efficacia, non solo consisterà nel riconoscimento all’interno dell’ordinamento della Regione, “del vincolo derivante dalle norme” statutarie “programmatiche agli organi legislativi” e, soprattutto, a quelli, cui risale la determinazione dell’indirizzo politico, sicchè i meccanismi di responsabilità politica potranno essere attivati come sanzione applicabile per il mancato rispetto di quel vincolo; ma l’efficacia si risolverà soprattutto nel fatto che la inosservanza della norma statutaria programmatica da parte del legislatore regionale legittimerà, inevitabilmente, la Commissione di garanzia a pronunciare un parere negativo sulla conformità a Statuto della legge regionale, che si ponesse in aperto contrasto con la finalità statutariamente proclamata, ed obbligherà conseguentemente il Consiglio regionale a riesaminare la legge e a procedere ad una sua nuova approvazione.

Il procedimento di approvazione di una legge in contrasto con la proposizione “di natura culturale o anche politica” risulterà, inevitabilmente, un procedimento aggravato, sicchè l’eventuale violazione da parte della legge regionale delle norme procedimentali, che lo regolano sulla base dei principi statutari, determinerà, lo si voglia o no, un’incostituzionalità della stessa per indiretta violazione dell’art. 123 Cost.

Il contrasto materiale tra norma statutaria programmatica e norma legislativa regionale può risolversi, quasi ad evocare talune suggestioni kelseniane, in un vizio formale della legge regionale. Si pensi al caso – peraltro tutto di scuola - del Presidente della Regione, che promulghi la legge, sulla quale la Commissione abbia espresso parere negativo, senza sottoporla ad un nuovo esame e ad una nuova deliberazione da parte del Consiglio. La diretta violazione dello Statuto e l’indiretta violazione dell’art. 123 Cost. in questi casi sarebbe evidente.

4. - Sembra cadere, a questo punto, il primo argomento sul quale si era basato il ragionamento della Corte, quello, cioè, dell’insussistenza di una norma costituzionale, da cui possa ricavarsi l’incostituzionalità della legge regionale emanata in violazione di quello, che la Corte stessa chiama il contenuto eventuale dello Statuto: e cade, seguendo lo stesso ragionamento svolto dalla Corte per il passato, alla luce del quale il contrasto di una legge regionale con una norma dello Statuto della Regione si risolve in una violazione – sia pure indiretta – dell’art. 123 Cost., determinando l’illegittimità costituzionale della norma legislativa impugnata, soprattutto allorché la violazione del contenuto eventuale dello Statuto ridondi in violazione del suo contenuto necessario.

Certo, si potrà obiettare che – a differenza di quanto ebbe a verificarsi per le norme costituzionali programmatiche – nel caso di specie non si porrà il problema dell’efficacia delle norme statutarie programmatiche sulla legislazione regionale anteriore all’entrata in vigore dello Statuto.

Inoltre il contrasto sostanziale tra una legge regionale ed i fini posti da una norma statutaria programmatica cade di fronte all’eventuale, futura insistenza del Consiglio regionale sul testo precedentemente approvato, non avendo possibilità di esser fatto valere in definitiva in sede di giudizio di costituzionalità della legge regionale.

Infine, nelle materie in cui la Regione esercita una competenza legislativa concorrente, i principi fondamentali posti dalle leggi dello Stato potranno rendere necessaria una legislazione regionale di dettaglio, che contrasti con la norma statutaria programmatica, sicchè in quest’ambito la legge ordinaria dello Stato prevarrebbe inevitabilmente sulla norma statutaria (Sent. n. 171 del 1999).

Ma tutto questo sembra essere effetto, più che della natura delle proposizioni programmatiche in questione e della loro inefficacia, del fatto che lo Statuto regionale è un atto – fonte a competenza limitata e specializzata, le cui norme non potrebbero andare al di là di quanto previsto dall’art. 123 Cost. ed invadere l’ambito della competenza legislativa statale e regionale.

Infatti, l’incapacità delle norme statutarie programmatiche di abrogare la legislazione regionale previgente – secondo l’autorevole insegnamento della stessa Corte costituzionale affermatasi con la sent. n. 1 del 1956 – si spiega con l’inesistenza “in questo caso di un vero e proprio conflitto di comandi” e con il fatto che la norma programmatica non fa nascere situazioni giuridiche di favore o di svantaggio in capo ai soggetti senza l’intermediazione di una normazione attuativa, che ne svolga i princìpi. Mentre l’impossibilità di ragionare in termini di illegittimità costituzionale sopravvenuta ed indiretta delle leggi regionali anteriori sarebbe da ricondurre al fatto che la norma statutaria opera in un ambito di competenza, che non è quello propriamente assegnatole dall’art. 123 Cost., sicchè lo schema della norma interposta non potrebbe funzionare per le norme statutarie, che eccedano quest’ultimo ambito.

Del resto, lo stesso carattere non vincolante per gli organi deliberativi della Regione dei controlli interni, istituiti dagli Statuti in ordine al rispetto delle proprie disposizioni programmatiche, trova la sua giustificazione – a guardar più a fondo nella questione – nella estraneità di queste proposizioni alla materia specificamente riguardante il sistema regionale delle fonti. Lo si voglia o no, la violazione delle norme statutarie relative al sistema delle fonti (e, quindi, alla forma di Governo) ed ai principi fondamentali di organizzazione e funzionamento, non potrà non condurre all’illegittimità della fonte del diritto regionale, che ha operato la violazione, mentre le disposizioni statutarie programmatiche e quelle che riguardano i diritti, solo allorché non toccano neppure indirettamente questi ambiti, non riescono ad assumere il valore di parametro di costituzionalità delle leggi regionali e ad impedire, perciò, che si affermino in fatto norme, che con esse contrastino.

Infine, al carattere dello Statuto di fonte a competenza limitata e specializzata può ricondursi la prevalenza della legge statale di principio rispetto alla norma statutaria programmatica nelle materie di cui al comma 3 dell’art. 117 Cost. Anzi, si può tranquillamente affermare che in questo caso la prevalenza si manifesta nell’efficacia cedevole della norma statutaria, che in qualche modo si ritrae di fronte alla legge statale di principio, ma può riacquistare efficacia nell’ipotesi in cui quest’ultima venga meno. Sicchè correttamente pronuncerebbe la Corte dichiarando l’inammissibilità della questione di costituzionalità di una norma statutaria programmatica, che contrastasse con un principio fondamentale contenuto in una legge-quadro statale regolante una delle materie di cui all’art. 117, comma 3, Cost., rinviando, per così dire, la pronuncia sulla questione stessa al momento in cui dovesse essere chiamata a giudicare della legge regionale di dettaglio e risolvendo solo in questo secondo momento il problema della prevalenza dell’una (legge statale di principio) o dell’altra (Statuto regionale) fonte.

5. – Ma, se sono in qualche modo vere le considerazioni che precedono, l’unico argomento, che può far da base alle considerazioni della Corte, è l’impossibilità di configurare il rapporto tra Statuto e legge regionale come gerarchia e la sussistenza di una separazione di competenza tra le due fonti. Il contrasto tra la norma statutaria e la norma di legge regionale andrebbe risolto in base al criterio di competenza e non in base al criterio gerarchico, dovendosi, perciò, dichiarare l’incostituzionalità di quella delle due fonti che vada ad invadere il campo riservato all’altra.

Che la riforma del Titolo V della Costituzione induca a propendere in favore della natura dello Statuto come atto proprio dell’ordinamento regionale è constatazione diffusa nella dottrina più recente, visto che il relativo procedimento di approvazione si svolge tutto nell’ambito della Regione e non richiede più un atto di approvazione dello Stato. Si pone piuttosto il problema della qualificazione di tale atto; se esso debba essere ricondotto alla più generale categoria delle leggi regionali o se esso non metta capo piuttosto ad un tipo a sé di fonte normativa.

La prima tesi dovrebbe tendere forse a configurare tra Statuto e le altre leggi regionali una separazione di competenza, mentre qualificandosi lo Statuto come atto normativo autonomo sarà più facile sostenerne la natura “fondante” e concludere che i suoi rapporti con le leggi regionali si modellano secondo lo schema gerarchico. Non che siano mancate opinioni nelle quali concorrono elementi dell’una o dell’altra tesi; tuttavia l’alternativa di fondo sembra potersi delineare intorno all’inquadramento teorico (gerarchia o competenza) dei rapporti tra Statuto e legge regionale. A questo proposito, vale la pena di sottolineare come la Corte, malgrado talune precedenti pronunce nelle quali sembrerebbe aver accolto lo schema della gerarchia tra Statuto e legge regionale, abbia espresso con la decisione, che si annota, un’opzione per lo schema della separazione di competenza.

Senonchè le cose non sembrano star in modo così semplice.

Anche nelle materie, che l’art. 123 riserva allo Statuto, resta uno spazio, spesso assai ampio, perché possa svilupparsi una normazione della Regione di livello legislativo, normazione che non può che costituire svolgimento dei principi stabiliti a livello statutario (ed un esempio tipico si può rinvenire proprio negli artt. 81 e 82 della deliberazione statutaria umbra). Sicchè l’ambito di competenza dello Statuto non costituisce uno spazio impenetrabile, come potrebbe a prima vista apparire, perché in esso la legge regionale potrà (e spesso dovrà) sviluppare una disciplina attuativa delle disposizioni statutarie.

In quest’ambito, però, la relazione tra le due fonti si configurerà in modo tale che il contrasto formale o sostanziale delle norme legislative della Regione con il rispettivo Statuto darà luogo ad un’illegittimità della legge, accertabile dalla Corte costituzionale in base al noto schema delle norme interposte (che è poi la qualifica da attribuire alla norma statutaria violata in relazione all’art. 123 Cost.). Nelle materie riservate alla propria competenza lo Statuto regionale assumerà un valore costituzionale derivato (per fermarci ad una brillante ricostruzione del fenomeno delle norme interposte), confermato del resto dal fatto che nella nuova formulazione del medesimo art. 123 il solo limite espressamente formulato per gli Statuti regionali è quello che ad essi impone di essere “in armonia con la Costituzione”. Di qui il passo è breve per ritenere che lo Statuto si atteggi come fonte di rango superiore rispetto alla legge regionale.

Diversa la situazione delle disposizioni statutarie che eccedono le materie previste dall’art. 123 Cost.: si tratta delle prescrizioni concernenti i diritti e delle disposizioni programmatiche. Qui potrebbe apparire a prima vista che lo Statuto non possa vincolare la legge regionale e che, perciò, la relazione tra le due fonti sia quella propria del riparto di competenze. Se così fosse, però, la Corte non sfuggirebbe all’obbligo di dichiarare illegittima la disposizione statutaria e di condannare oggi per allora la prassi, che si era ormai venuta formando sin dal momento in cui ha preso avvio il funzionamento della Regioni a Statuto ordinario, di inserire nei testi degli Statuti ordinari anche disposizioni sui diritti.

A proposito di queste norme, come si è già accennato, va avvertito, però, che questo modo di ragionare può apparire un po’ semplicistico. Una volta che la Corte abbia ritenuto di non imboccare la via della loro dichiarazione d’incostituzionalità, nulla sembra impedire che l’ordinamento della Regione configuri meccanismi idonei ad assicurare ad esse una prevalenza sulle leggi regionali, dando vita a forme di controllo che, incidendo sul procedimento legislativo regionale, possono provocare l’illegittimità della legge regionale, che ne violi il contenuto. Tutto dipenderà dagli spazi che tale controllo riuscirà a ritagliarsi, dagli effetti che gli Statuti stessi riconnetteranno al suo svolgimento, dai comportamenti che le forze politiche terranno di fronte alle pronunce degli organi di controllo e così via.

E la stessa Corte sembra essersi resa conto che, avendo ammesso la legittimità costituzionale dell’istituzione della Commissione di garanzia statutaria, corre il pericolo di vanificare proprio il punto di avvio del suo ragionamento, volto a legittimare la prassi delle disposizioni statutarie in materia di diritti o programmatiche, negandone, però, ogni giuridica efficacia. Ed ha inserito nella propria pronuncia una specie di riserva sull’art. 82 dello Statuto umbro, quando ne ha, in certo qual senso, rinviato la valutazione definitiva alla futura legge regionale, che disciplinerà analiticamente i poteri della Commissione. Sarà quello il momento in cui si vedrà se l’autonomia statutaria delle Regioni avrà trovato nella decisione, che si annota, il varco, in cui si inserirà il cuneo che le consentirà di allargarsi, o non piuttosto l’ulteriore chiusura di ogni possibile breccia, chiusura che, tuttavia, potrebbe dar ragione a chi ha visto nel complesso di decisioni, nel quale si inserisce, appunto, quella di cui ci si occupa, un pericoloso indirizzo della Corte in direzione della “denormativizzazione” degli Statuti.

(18/03/2005)


Home
Attività | Organizzazione | Link | Redazione web e cont@tti
Dibattiti | Cronache | Dossier | Materiali | Novità editoriali | Appuntamenti