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Questo scritto è in corso di pubblicazione nel volume The European Constitution, a cura di H.-J. Blanke e S. Mangiameli, ed. Springer, 2005

La parlamentarizzazione degli assetti istituzionali dell’Unione Europea fra democrazia rappresentativa e democrazia partecipativa

di Paolo Ridola
(Professore ordinario di diritto costituzionale comparato nella Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Roma “La Sapienza”)

1.- La “vita democratica dell’Unione” ed il problema della democrazia nelle organizzazioni politiche postnazionali

Il titolo VI della prima parte del progetto di trattato che istituisce una Costituzione dell’Unione Europea, dedicato alla <vita democratica dell’Unione>, affronta la dibattuta questione della legittimazione democratica degli assetti istituzionali dell’Ue inquadrandola nella dialettica fra il principio della democrazia rappresentativa (art. I-46) e quello della democrazia partecipativa (art. I-47). Ad essa saranno dedicate le osservazioni che seguono, trattandosi di un profilo centrale per mettere a fuoco il significato ed i prevedibili sviluppi della parlamentarizzazione dell’UE. Non va trascurato peraltro che il problema centrale, che fa da sfondo alle nuove norme del progetto del trattato costituzionale sulla <vita democratica> dell’Unione, viene da lontano, e che, anche per questo aspetto, il progetto elaborato dalla Convenzione deve essere collocato in un orizzonte problematico e temporale più ampio e comprensivo.

Il tema della legittimazione democratica dell’UE, e più in generale delle organizzazioni sovranazionali (o, secondo la forse preferibile terminologia habermasiana, postnazionali) richiama una questione che, sin dagli albori del costituzionalismo democratico del Novecento, è apparsa controversa, quella dell’adeguatezza della forma politica dello stato nazione ad assicurare la piena realizzazione del principio democratico. E’ un interrogativo risalente, anche nella riflessione della cultura politica sull’unificazione europea, quello che ruota intorno al punto se sia plausibile, ed entro quali limiti, trasferire “modelli” di democrazia elaborati nel corso della evoluzione costituzionale degli ordinamenti statali su di un piano più ampio ed in una dimensione che trascende i confini degli stati. E’ per l’appunto un tema non nuovo nella cultura politica e costituzionale europea fra le due guerre,la quale pervenne alla teorizzazione di modelli costituzionali che si proponevano l’innesto della democrazia sociale sul tronco di un assetto federalistico sovrastatuale, proprio muovendo dalla consapevolezza che l’esperienza storica dello stato nazionale, così come essa si era manifestata in Europa nel corso di uno sviluppo secolare, si era rivelata un ostacolo alla compiuta affermazione del principio democratico. Mi limito a menzionare soltanto il progetto federalista del Manifesto di Ventotene di Rossi e Spinelli, e più in generale delle correnti dell’antifascismo europeo, e l’attenzione che a questo profilo dedicarono, con Duguit, René Capitant e Silvio Trentin, figure significative della letteratura costituzionalistica fra le due guerre.

Ma, se già oltre mezzo secolo fa ci si interrogava sulle virtualità e limiti del binomio statualità-democrazia, nuovi ed ulteriori interrogativi sono derivati dall’impatto dei processi di globalizzazione e di mondializzazione del modello dello stato costituzionale sulla tenuta della democrazia ( A.Negri). Tali interrogativi hanno riguardato, in particolare, i processi di integrazione sovranazionale. Si può osservare che il tema della democrazia (e del deficit democratico) delle organizzazioni sovranazionali appare da alcuni anni come uno degli aspetti centrali nel dibattito costituzionale contemporaneo. Se infatti il tema dei rapporti fra democrazia e legittimazione della sovranità si è imposto come un profilo centrale nell’analisi delle trasformazioni della statualità nel XX secolo, in conseguenza dell’allargamento della base sociale sulla quale si impianta il potere sovrano, la globalizzazione crescente di compiti che erano per l’innanzi monopolio esclusivo dello stato ha posto con forza l’esigenza di nuove procedure e modalità di azione della politica e l’imperativo sulla legittimazione democratica delle organizzazioni politiche postnazionali. Se invero, in un’ottica ristretta entro l’orizzonte della statualità, la sfera della politica estera, dominata dalle regole proprie delle relazioni fra gli stati, e quella della politica interna, esposta in misura crescente alle istanze della democrazia, potevano restare in linea di principio nettamente distinte, lo sviluppo di organizzazioni politiche che hanno caratteri irriducibili all’archetipo degli ordinamenti statali ha comportato la dilatazione di una sfera di Weltinnenpolitik e, conseguentemente, il problema della loro legittimazione democratica. In breve, rispetto alla forma storicamente assunta dalla statualità nell’arco del suo sviluppo, sembra oggi entrata in crisi quella la coincidenza fra spazio territoriale, ambito della sovranità statale e dimensione della comunità politica, che ha fatto da sfondo al processo di consolidamento dello stato costituzionale democratico.

Per quanto riguarda poi il quadro dell’Unione Europea, si sono profilati ulteriori aspetti problematici. Segnalerò due aspetti in particolare. Il primo riguarda le difficoltà alle quali si va incontro, ripercorrendo la storia delle esperienze costituzionali europee del XX secolo, quando si tenti di collocare il principio democratico all’interno del patrimonio costituzionale europeo e di individuarne una fisionomia costitutiva delle tradizioni costituzionali comuni in Europa. Nella storia europea, e quindi nel suo patrimonio costituzionale, si riscontra una molteplicità di modelli di democrazia, che in essa hanno trovato attuazione. Mi limito soltanto a ricordare le grandi polarizzazioni, che hanno diviso la storia costituzionale europea del Novecento: quella fra democrazia procedurale e democrazia sostanziale, cui riporta, fra l’altro, la querelle sull’adeguatezza della parlamentarizzazione come via del superamento del deficit democratico; quella fra democrazia rappresentativa e democrazia plebiscitaria, che è ora espressamente evocata dal progetto, ma che impone anche di considerare, in una prospettiva multilevel, l’assetto complessivo delle forme di governo europee alla luce dell’allargamento; la polarizzazione, infine, fra Volksdemokratie ,intesa come democrazia il cui soggetto è un popolo configurato come una grandezza unitaria al di sopra delle sue articolazioni, e Bürgerdemokratie, un modello che pone l’accento sul pluralismo come molteplicità di idee, di interessi, di identità come base di una democrazia.

2.- La democrazia dell’ordinamento europeo: fra deficit democratico e democraticità “mediata” dalla democrazia parlamentare degli stati membri

Un secondo gruppo di problemi deriva dalle modalità con le quali si è sviluppato storicamente il processo politico a livello delle istituzioni europee. Su questo terreno si sono profilati indirizzi e valutazioni discordanti. Secondo un primo orientamento, il sistema comunitario non avrebbe dato vita ad una democrazia, quanto meno alla luce delle suggestioni offerte dalle prevalenti teorie democratiche contemporanee. Indico alla rinfusa, e senza pretesa di completezza, i principali argomenti addotti a sostegno di questa conclusione: il modo del tutto imperfetto attraverso cui sono realizzati gli elementi basilari delle costituzioni democratiche (la legittimazione, il controllo, la trasparenza del potere sovrano, la partecipazione popolare) , fino al punto da lasciare intravvedere un “abisso” fra i detentori ed i destinatari dei poteri comunitari; la circostanza che, nonostante la crescita dei suoi compiti e l’elezione diretta, il parlamento europeo non abbia ancora oggi un ruolo paragonabile a quello dei parlamenti nazionali, e che lo schema “governo versus opposizione”, che nelle democrazie parlamentari ha un valore centrale e “costitutivo” della forma di governo, sia ancora sostanzialmente irrealizzato negli assetti di governo dell’Ue; lo iato consistente ed il distacco fra gli accresciuti spazi di regolazione dei poteri comunitari e gli ambiti di regolazione sui quali si continua a decidere democraticamente nell’area dei paesi dell’Ue; la tendenza spiccata ad una “devoluzione endogena” di strutture e di procedure democratiche verso agenzie di esperti, autorità indipendenti, burocrazie etc, con gli esiti conseguenti della informalizzazione, della deparlamentarizzazione e della degenerazione oligarchica dei processi decisionali. In definitiva, la “forma di governo” europea avrebbe dato vita ad un modello “consociativo”, il quale peraltro, a differenza di quello elaborato da Lijphart, sarebbe stato realizzato attraverso un intreccio intricato di consigli e di sedi di decisione specializzate, che ha natura burocratica piuttosto che democratica. Si è poi aggiunto che, sullo sfondo delle cause del deficit democratico derivanti dagli assetti istituzionali, sussistono ancora ulteriori elementi di criticità sul terreno del sistema politico e del tessuto sociale, quali quelli riconducibili ai limiti del processo di “europeizzazione” dell’opinione pubblica europea e della formazione della volontà politica della Öffentlichkeit europea; alla incompiuta realizzazione delle condizioni basilari di una poliarchia (nel senso di Dahl), e precisamente della partecipazione e della liberalizzazione del processo politico; alla debolezza, infine, del sistema politico- partitico europeo, a causa della scarsa vitalità del sistema europeo di istituzioni intermedie, nonostante il richiamo del TCe (art. 191), ed ora del progetto del trattato costituzionale (art. I- 46.4) al ruolo dei partiti politici a livello europeo.

Le risposte ad un approccio così radicale al tema della democrazia del sistema europeo hanno seguito due itinerari. Il primo è quello percorso a partire dal Maastricht-Urteil del Bundesverfassungsgericht del 1993. Esso fa leva sull’argomento che la legittimazione democratica degli assetti comunitari è “mediata” dalla democraticità degli assetti costituzionali degli stati membri. Sebbene gli assetti istituzionali dell’Ue siano viziati da un deficit democratico insuperato, la democrazia del processo politico all’interno degli stati membri si comunica “a cascata” sugli assetti dell’Ue, conferendo indirettamente carattere democratico all’investitura dei suoi organi ed ai relativi processi decisionali: ciò attraverso la democraticità indiretta delle istanze rappresentative degli stati, la democraticità non mediata dell’istanza rappresentativa dei “popoli degli stati” (il Parlamento), ed il controllo democratico e parlamentare sull’istanza funzionale espressa dalla Commissione. Indicatori rilevanti, questi ultimi, di uno sviluppo verso un assetto democratico, ma all’interno di un quadro complessivo che è caratterizzato dal fatto che è, in definitiva, la “democrazia” degli stati a permeare il sistema comunitario. Un approccio, questo della Unmittelbarkeitslehre fatta propria dal Bundesverfassungsgericht tedesco, che lasciava peraltro sullo sfondo la questione degli ulteriori condizionamenti derivanti, nel sistema comunitario, dal nesso fra processo politico democratico e principio di maggioranza, a causa dei “diritti di veto” degli stati e della limitazione del voto a maggioranza.

Il secondo itinerario fa leva sull’argomento della “approssimazione graduale”, rilevando, nella sviluppo storico delle istituzioni europee da Maastricht in poi, se non addirittura dal 1979, indicatori molteplici di una crescita progressiva degli elementi di democrazia presenti nei trattati, elementi riconducibili alla tendenza alla parlamentarizzazione degli assetti istituzionali, ma non soltanto ad essa. Si è osservato peraltro che, nell’evoluzione dei trattati, il problema della democrazia nel sistema comunitario non è rimasto circoscritto al campo della “forma di governo”. In questo, d’altra parte, residuano non trascurabili elementi di ambiguità: la tendenza alla razionalizzazione in senso democratico del ruolo del Parlamento, dei rapporti fra Parlamento, Consiglio e Commissione, alla crescita del ruolo del Consiglio europeo e della sua visibilità, e, per altro verso, le difficoltà nel raccordo fra il processo politico comunitario e le istituzioni della moneta unica, per quanto riguarda, in particolare, il controllo e la trasparenza della Banca centrale europea.

3.- Il principio democratico nell’Ue: assetti delle dinamiche istituzionali e fisionomia della Öffentlichkeit europea

Non v’è dubbio peraltro che il principio democratico si presenti oggi nell’Ue con una forza di irradiazione che trascende i confini della “forma di governo”. Mi limito a menzionare soltanto le tematiche della costruzione di una bürgernahe Demokratiee di un’”Europa delle regioni”, le potenzialità dell’interpretazione “discendente” del principio di sussidiarietà; le aperture in senso democratico-sociale implicate dall’ampliamento degli obiettivi della Comunità Europea dopo l’Atto Unico del 1986 ed il piano Delors. Temi, questi, che hanno assunto crescente visibilità, dalle riforme di Maastricht in poi nei preamboli e nelle disposizioni dei trattati che hanno fissato le finalità e gli obiettivi fondamentali delle Comunità europee prima e dell’Ue successivamente, e che sono stati ripresi e sviluppati dal progetto di trattato costituzionale. Nel preambolo di questo, ad esempio, dopo aver menzionato la “democrazia” fra i “valori universali” che sono il prodotto dell’identità culturale europea, si fa un riferimento esplicito al “carattere democratico e trasparente della vita pubblica” come ad una fra le cifre peculiari del processo di integrazione. E successivamente, nel definire gli obiettivi dell’Ue, il richiamo al “valore” della democrazia viene congiunto indissolubilmente con l’immagine di “una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini (art. I-2).

Sono, mi sembra, affermazioni di principio da non sottovalutare, poichè esse collocano il funzionamento democratico delle istituzioni europee entro la cornice più vasta di un’Europa in cui le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini, e, più in generale, pongono la democrazia fra i valori fondanti dell’Ue e i fattori di riconoscimento di un’appartenenza comune. Si tratta precisamente di un fattore fondamentale di un processo di integrazione, nel senso tracciato dalla Integrationslehre di Smend: se all’Ue manca l’unicità di un demos europeo, non manca, nel patrimonio costituzionale europeo progressivamente codificato dalle riforme dei trattati, un humus di fattori di integrazione di un’ Öffentlichkeit europea intrinsecamente plurale. In questo più ampio contesto balza in evidenza, nel progetto, lo sforzo di rafforzare la centralità della democrazia parlamentare negli assetti istituzionali europei. Tale sforzo era stato indicato molto chiaramente nella prefazione del presidium della Convenzione, presentata a Salonicco il 20 giugno 2003, ove si precisava che il progetto proponeva <misure rivolte ad accrescere la democrazia, la trasparenza e l’efficienza dell’Ue, accrescendo il contributo dei parlamenti nazionali alla legittimazione del progetto europeo, semplificando il processo decisionale, rendendo il funzionamento delle istituzioni europee più trasparente e leggibile>: uno sforzo tradotto poi, come ho già accennato, nelle disposizioni sulla <vita democratica dell’Unione>, dalle quali viene accentuata con forza la sottolineatura del ruolo delle istituzioni rappresentative, in uno scenario complessivo, peraltro, caratterizzato dal richiamo al ruolo delle formazioni sociali e dei partiti come fattori della “vita democratica” dell’Ue.

Va osservato peraltro che l’approssimazione dell’ordinamento europeo a principi di democrazia si è gradualmente sviluppata con un processo che muove dalle riforme di Maastricht e, per alcuni aspetti, le precede. Mi riferisco alle disposizioni sui diritti politici e sulla cittadinanza, configurata, già prima della Carta di Nizza e del progetto, che hanno solo proseguito questa linea di sviluppo, essenzialmente come un contenitore di diritti politici (art. I-10 del progetto); come anche alla definizione dei partiti politici europei come fattori di integrazione, di formazione di una “coscienza europea” e della “volontà politica dei cittadini dell’Unione” (art. 191 Tce), la quale ha trovato sviluppo nell’ordinamento del Parlamento europeo, in particolare nell’individuazione dell’affinità politica come criterio base nella formazione dei gruppi, destinato a prevalere su quello territoriale (art. 29 Reg. Pe).

Più accidentato, per converso, il percorso della penetrazione del principio democratico negli assetti istituzionali. Il peso concorrente dell’istanza intergovernativa e di quella funzionalistica hanno infatto esercitato una resistenza accentuata rispetto alla tendenza, peraltro in atto già dal 1979 dopo l’introduzione dell’elezione diretta del Parlamento europeo, al rafforzamento della democrazia parlamentare in tali assetti, un rafforzamento di cui è stato certo possibile cogliere indicatori significativi nella crescita dei poteri di controllo sulla Commissione (voto di approvazione sulla designazione dei membri della Commissione: art. 214.2 TCE; mozione di censura: art. 201 TCe; potere di inchiesta: art. 193 TCe) e nell’estensione delle procedure di codecisione (art. 251 TCe). Occorre osservare tuttavia che, sebbene queste ultime pongano Parlamento e Consiglio su di un piano di parità che ricalca le esperienze del bicameralismo negli ordinamenti federali, questi sviluppi non hanno mancato di evidenziare profili problematici. Occorrerebbe valutare con attenzione le ricadute in termini di democrazia della moltiplicazione dei processi deliberativi e decisionali, giacchè, come hanno ampiamente evidenziato gli studi sul nesso fra democrazia e procedimento e sul ruolo del contraddittorio in democrazia, il “labirinto decisionale” può potenziare la funzione “discorsiva” del procedimento (J. Habermas), ma può anche operare non tanto, o non soltanto, come fattore di riduzione della complessità sociale (N. Luhmann), ma come un fattore di vischiosità, che riduce la trasparenza dei processi decisionali. Le ambiguità a lungo protrattesi sul terreno della forma di governo spiegano forse il tentativo di enfatizzare l’insistenza sul legame fra “democrazia” e “trasparenza” ed il tema della democrazia che si sviluppa il più vicino possibile ai cittadini, non soltanto come ambiziosa prefigurazione di una nuova “dimensione” della democrazia europea”, ma come un fattore per compensare il deficit di democrazia delle dinamiche istituzionali.

D’altra parte, una volta delineata una configurazione così estesa del principio democratico, inteso non solo come elemento informatore della “forma di governo” europea, ma altresì come direttrice di orientamento della Öffentlichkeit europea, vengono problematicamente in evidenza i nodi irrisolti del rapporto fra la democrazia e le aperture dei trattati ai nuovi obiettivi in campo economico-sociale, i nodi, per ripercorrere tematiche ben conosciute alle esperienze costituzionali del Novecento, della realizzazione della democrazia sociale. Ha assunto invero rilievo centrale, nell’itinerario storico di tali esperienze, il problema dell’integrazione fra la democrazia come metodo e la democrazia orientata da valori di orientamento indirizzati ad assicurare la promozione e l’effettività dei diritti e l’eguaglianza sostanziale, valori che sono stati intesi anche come condizioni imprescindibili della piena realizzazione della democrazia politica. Sotto questo profilo, non è dubbio che l’attenzione del “diritto costituzionale” dell’Ue ai temi dell’elevato livello di occupazione, dello sviluppo equilibrato e sostenibile, della coesione economico-sociale, e l’impegno, solennemente espresso dal progetto (art. I.3.3) nella lotta all’esclusione sociale ed alle discriminazioni, nella promozione della giustizia e della protezione sociale e nella solidarietà, vengono da lontano e sono, nel patrimonio costituzionale dell’Ue, il retaggio di un legame, quello fra sviluppo della democrazia e dilatazione dei “diritti di cittadinanza”, fattosi sempre più stretto nelle costituzioni europee del XX secolo. Ma sembra difficile contestare peraltro che questa direttrice non è priva di zone d’ombra. A causa, anzitutto, dei contrasti e delle incertezze sul tema dei “diritti sociali europei”, che sono tutt’altro che sopiti, nonostante le aperture della Carta riprodotte nella seconda parte del progetto: giacchè le oscillazioni e le diffuse tendenze recessive delle politiche dei governi sul terreno dello “stato sociale” rendono più accidentato il cammino dalle “politiche” ai “diritti” sociali a livello europeo, intrapreso a partire dalla seconda metà degli anni Ottanta , e più arduo il passaggio dalla fissazione di obiettivi dell’Ue in campo economico-sociale (e delle sinergie fra l’azione dell’Ue e quella degli stati) alla traduzione dei nuovi compiti in campo sociale in diritti di prestazione europei. A causa, in secondo luogo, delle incertezze che ancora accompagnano la giurisprudenza della Corte di giustizia, il cui ruolo resta, in questo campo, determinante e “creativo”, nel dispiegare dall’impianto delle libertà economiche dei trattati prospettive di sviluppo del principio democratico, nella direzione della moltiplicazione dei canali di accesso al mercato come fattore di decentramento del potere economico e di pluralismo, in particolare sul terreno dell’informazione e della comunicazione.

4.- La democrazia nell’Ue come problema e come sfida

Le difficoltà e le contraddizioni che hanno accompagnato la faticosa affermazione del principio democratico nell’ordinamento europeo sono evidentemente il prodotto dei condizionamenti derivanti dal modo in cui si è svolto storicamente il processo di unificazione europea. Non va trascurato che le resistenze alla emersione di un autonomo livello di democrazia sul piano delle istituzioni europee sono derivate per gran parte dal timore che alla crescita della legittimazione democratica del processo politico a livello europeo corrispondesse parallelamente l’erosione del processo politico svolgentesi al livello degli stati; che, inoltre, nella storia del processo di integrazione europea, i governi di questi sono stati gli attori che hanno svolto un ruolo di protagonisti non comparabile a quello svolto dalla Öffentlichkeit europea nelle sue molteplici e plurali articolazioni; che, infine, le grandi linee di orientamento della politica degli stati membri, susseguitesi nell’arco di mezzo secolo, hanno condizionato in modo sensibile prospettive di volta in volta assunte e soluzioni prescelte per conferire una fisionomia al firmamento dei “valori” sottostanti al processo di integrazione. Tutto ciò spinge a non sottovalutare realisticamente il peso della “statualità” nel processo di integrazione europea, e più in generale a non dimenticare che la “statualità” ha rappresentato dapprima la cornice all’interno della quale si è affermata e sviluppata la democratizzazione del processo politico, e successivamente quella di istituzioni di perequazione, di Ausgleich di diseguaglianze di fatto che ostacolavano la piena realizzazione del principio democratico. Nondimeno il processo di costituzionalizzazione dell’Ue è anche una poderosa sfida che la storia ha lanciato agli studiosi, di ripensare criticamente categorie ed elaborazioni concettuali saldamente radicate nello sviluppo e nel consolidamento dello stato nazionale in Europa.

Stupisce che, in due recenti interventi, due insigni studiosi del diritto internazionale (B. Conforti e A. Tizzano) abbiano criticato la tendenza a leggere gli sviluppi del processo di integrazione europea attraverso le lenti delle categorie del costituzionalista ed abbiano esortato a non cancellare con un colpo di spugna gli approdi delle ricostruzioni svoltesi nella cornice del diritto delle organizzazioni internazionali. Non si tratta invero di difendere orticelli o paratie disciplinari da improbabili tendenze espansionistiche o colonizzatrici da parte della dottrina costituzionalistica europea. Se sembra difficile negare, peraltro, che questa abbia esercitato, nel dibattito sulle riforme dei trattati da Maastricht in poi, un’indubbia egemonia culturale (basta ricordare, solo per fare qualche nome, i contributi di Ipsen, Herzog, Häberle, Grimm, Weiler, Mac Cormick, Pernice, Tsatsos, Amato), ciò è derivato non soltanto dalla natura dei problemi che di volta in volta venivano sul tappeto (la supremazia del diritto comunitario, la diffusione di prassi quasi- o prefederali, la crescente connotazione “generalista” del catalogo dei diritti europei, la democrazia delle istituzioni comunitarie), ma più ancora dallo sforzo di ripensare criticamente, alla luce della storia e senza preclusioni dogmatiche, nel “laboratorio-Europa” i propri consolidati apparati concettuali. Questa a me sembra davvero la questione decisiva, del tutto elusa da generici richiami al “rigore scientifico” dello studio del diritto dell’Ue o a non fare tabula rasa della precedente elaborazione scientifica. Giacchè il processo di trasformazione in atto nell’Ue investe la responsabilità dello studioso, dell’internazionalista non meno del costituzionalista, a misurarsi con la storia senza invocare certezze dogmatiche ed a saper mettere al repentaglio della critica gli apparati concettuali delle proprie discipline, il cui sviluppo ha accompagnato il processo di consolidamento dello stato nazionale in Europa. Nè è da escludere che, proprio in questo contesto, il confronto fra il processo di costituzionalizzazione dell’Ue e la genesi degli ordinamenti federali, ad esempio, o la considerazione delle modalità e delle forme della democrazia in un processo politico sovrastatuale possano costituire il terreno comune di un ripensamento critico e di un fecondo dialogo interdisciplinare.

Ed invero, se quello della democrazia ha costituito un “problema” ancora in larga misura irrisolto nell’Ue, ciò dipende anzitutto dai condizionamenti storici del legame fra evoluzione dello stato nazionale ed affermazione della democrazia all’interno dei loro confini, e precisamente dalla consapevolezza che il principio democratico si è storicamente realizzato nell’esperienza dello stato nazionale, costruita sull’archetipo di una unità statale sovrana, caratterizzata dal punto di vista sociostrutturale da una relativa omogeneità, dalla Selbstverständnis di un’identità comune, da una sfera pubblica già saldamente costituita e capace di esprimersi sul terreno politico-istituzionale. Occorre aggiungere che ulteriori difficoltà ed aspetti problematici nascono, al riguardo, dalla stessa vischiosità degli assetti istituzionali delle Comunità prima e dell’Unione poi, i quali hanno accolto e combinato fra di loro ispirazioni diverse e sono risultati suscettibili pertanto di letture secondo paradigmi differenti, sicchè a ciascuna delle configurazioni della natura del sistema comunitario hanno corrisposto letture o accentuazioni differenti del principio democratico. Diversa è infatti la fisionomia di questo, a seconda che si accolgano volta per volta come prevalenti il paradigma funzionalista, che affida le risorse della democrazia al controllo diffuso dell’opinione pubblica sulla rete di “agenzie di gestione funzionale” e sulla presenza degli interessi, e quindi sulle dinamiche della democrazia corporata, un paradigma che della democrazia privilegia in sostanza la trasparenza rispetto alla partecipazione; il paradigma federalista, sviluppatosi in modo incompiuto e “per imitazione” (als ob), che pone l’accento, da un lato, sulle virtualità “dinamiche” racchiuse nelle esperienze del “federalismo” (C.J. Friedrich), e per altro verso sulla centralità della relazione Parlamento- Consiglio nei processi di decisione, ritenuta come un preludio di un assetto federale in senso proprio; o infine il paradigma intergovernativo, che affida, come si è già detto, agli stati membri, grazie alle risorse dei rispettivi assetti costituzionali ed in particolare a quelle del principio parlamentare, il compito di “mediare” la democrazia e di immetterla nel processo politico europeo.

Alla luce di un panorama così frastagliato, non meraviglia che anche le risposteprospettate dalla dottrina come possibili vie d’uscita dal deficit di democrazia dell’Ue abbiano seguito itinerari differenti, i quali hanno peraltro travalicato decisamente le strettoie del legame fra democrazia e parlamentarizzazione. E’ questo, mi sembra, il tratto comune alle principali posizioni emerse negli ultimi anni. In primo luogo, la prospettiva scettica di chi, muovendo dalla premessa che la democrazia sia inseparabile dalla nascita di un popolo europeo come “grandezza politicamente rilevante” sostenuta da fattori forti di unificazione politica, è giunto alla conclusione che, per la mancanza di un sostrato comune di aspettative e di mitologie politiche collettive (E. W. Böckenförde) o delle precondizioni linguistiche e culturali di un universo comunicativo (D. Grimm), nell’Ue la democrazia non può che essere ein knappes Gut: una posizione che sposta con decisione il baricentro del dibattito dal terreno delle potenzialità democratiche del parlamentarismo a quello delle risorse sviluppate dal “plusvalore” democratico delle manifestazioni dirette della “volontà” di un popolo europeo, anzitutto in veste costituente.

Ma per converso, anche gli indirizzi che hanno tentato di valorizzare quello dell’integrazione europea come il “laboratorio” di una democrazia di multiple demoi , tipica di società complesse nelle quali la sovranità popolare non si regge sulla unicità del demos ma richiede forme inedite di organizzazione della convivenza di un tessuto plurale (J.H.H. Weiler), hanno finito per eludere i passaggi della parlamentarizzazione, nella misura in cui tali indirizzi tendono a porre al centro della questione della democrazia la permanenza di elementi consensuali e contrattualistici piuttosto che la fiducia nelle risorse del principio di maggioranza, il quale postula una fairness dei partner non del tutto compatibile con la disomogeneità del demos (T. Fleiner).

Più problematico appare il legame fra democrazia e parlamentarismo nell’ultimo degli indirizzi cui farò rapidissimo cenno. Mi riferisco all’idea che le risorse della democrazia nell’Ue siano riposte in un assetto multilevel, derivante dall’integrazione di livelli costituzionali differenti e dal raccordo fra livelli di governo di differente ampiezza sorretto dal principio di sussidiarietà (P. Häberle, I. Pernice). Questo indirizzo, per un verso, recupera e rielabora il concetto di Teilverfassung, familiare alle elaborazioni dello stato federale in Germania, che viene utilizzato per sorreggere un assetto di tipo sussidiario, del quale vengono enfatizzate le potenzialità costitutive di una democrazia che si fonda sull’allocazione delle decisioni al livello il più possibile vicino alle collettività. Vale la pena infatti di osservare che, sebbene il progetto di trattato costituzionale, nell’apprezzabile intento di inquadrare il principio di sussidiarietà in una cornice procedimentale, ne abbia collegato strettamente le virtualità democratiche al raccordo fra Parlamento europeo e parlamenti nazionali, nelle elaborazioni teoriche del multilevel constitutionalism al principio di sussidiarietà è attribuita una valenza più estesa, destinata a svilupparsi piuttosto sul terreno dei rapporti fra Ue, stati membri e livelli del decentramento territoriale che su quello esclusivamente funzionale alla parlamentarizzazione.

5.- La tendenza alla parlamentarizzazione degli assetti istituzionali nel progetto del trattato costituzionale. Parlamentarizzazione e governance economica

Alla luce di queste considerazioni di ordine generale, è ora possibile procedere ad una prima valutazione delle scelte di fondo del progetto del trattato costituzionale. Da esso emerge, attraverso tutta una serie di indicatori emblematici, il rafforzamento della tendenza alla parlamentarizzazione degli assetti istituzionali. In primo luogo, nella definizione del <quadro istituzionale> dell’Unione, il Parlamento è collocato in posizione prioritaria (art. I-19.1). Ciò non vuol dire che il Parlamento sia configurabile anche come organo di vertice del quadro istituzionale , chè anzi, come si dirà oltre, esso si trova inserito in un sistema complesso ed inedito di checks and balances che non solo ne condizionano il ruolo complessivo nella forma di governo europeo, ma sopratutto introducono non trascurabili elementi di contraddizione e di ambiguità nel processo di parlamentarizzazione. Ma, se si considera quanto accidentata e irta di resistenze e di difficoltà sia stata la strada dell’affermazione del principio parlamentare-rappresentativo nell’ordinamento europeo, si tratta di un elemento di novità, non soltanto nominalistico e formale, da non sottovalutare. Occorre aggiungere, in secondo luogo, che il Parlamento viene qualificato finalmente come organo di rappresentanza dei “cittadini dell’Unione” (art. I-20.2) e non più dei “popoli degli stati”. Si delinea così la tendenza al superamento della ambiguità della posizione rappresentativa del PE, che la versione oggi vigente del TCe (art. 189) lascia sospesa fra rappresentanza politica generale e rappresentanza su base statuale-territoriale. In questo contesto, lo stesso principio che <la rappresentanza dei cittadini è garantita in modo regressivamente proporzionale, con una soglia minima di sei deputati per ogni Stato membro>, configura l’istanza di tutela degli stati piccoli come mero correttivo di un sistema di rappresentanza che è ora ispirato, in linea di principio, all’eguaglianza del voto dei cittadini europei, realizzando pertanto la massima approssimazione all’eguaglianza compatibile con l’esigenza di preservare le piccole statualità. Si delinea più nettamente, in terzo luogo, l’avvio di un bicameralismo di tipo federale, nel quadro del quale la funzione legislativa e la funzione di bilancio sono esercitate <congiuntamente> dal Parlamento e dal Consiglio (artt. I-20.1, I-34.1), e la procedura di codecisione viene assunta come <procedura legislativa ordinaria> per l’adozione delle leggi e delle leggi quadro europee (art. III-396.1).

Infine, merita di essere segnalato che la tendenza alla parlamentarizzazione degli assetti istituzionali si estende fino a prevedere dispositivi di raccordo fra il Parlamento europeo ed i parlamenti nazionali. Sotto questo profilo, i due Protocolli sul ruolo del parlamenti nazionali nell’Ue e sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità contribuiscono a delineare la fisionomia di un “parlamento nazional-comunitario” come fulcro e sopratutto come metodo di decisione e di lavoro della democrazia parlamentare in Europa. Segnalo anzitutto la codificazione del principio della “cooperazione interparlamentare” (punto 9 del protocollo sul ruolo dei parlamenti nazionali), in base al quale <il Parlamento europeo ed i parlamenti nazionali definiscono insieme come organizzare e promuovere in modo efficace e regolare la cooperazione interparlamentare in seno all’Ue>. Segnalo poi le modalità della procedimentalizzazione del principio di sussidiarietà fissate dal secondo dei due protocolli, che coinvolgono, come attori, Parlamento europeo e parlamenti nazionali, e che sono articolate in una serie di passaggi, che vanno dall’ invio delle proposte legislative dalla Commissione ai parlamenti nazionali all’obbligo di motivazione della proposta con riguardo alla sussidiarietà, alla facoltà dei parlamenti nazionali di esprimere pareri, alla previsione dell’effetto paralizzante del procedimento (obbligo di riesame) dei pareri negativi, quando essi provengano da parlamenti che rappresentino almeno un terzo dei voti attribuiti ai parlamenti nazionali. Segnalo, infine, la previsione di obblighi diretti (di trasmissione, di informazione, di comunicazione etc.) delle istituzioni europee nei confronti dei parlamenti nazionali.

Il quadro che ho tracciato, e che denota indicatori significativi della tendenza alla parlamentarizzazione, si delinea assai più problematico, quando si passi a considerare però il ruolo del Parlamento europeo nella cornice complessiva della forma di governo europeo e sopratutto delle dinamiche della governance economica. Occorre osservare peraltro che il disegno degli assetti istituzionali dell’Ue che emerge dal progetto del trattato costituzionale merita di essere valutato senza atteggiamenti preconcetti, poichè esso si prefigge di realizzare un equilibrio fra l’istanza parlamentare, quella comunitaria (la Commissione) e quella intergovernativa. Nel valutare le soluzioni prescelte dal progetto, è bene liberarsi, a mio avviso, dall’illusione metodologica che il “parlamentarismo” possa essere configurato, a livello dell’Ue, secondo i modelli sperimentati nella storia del parlamentarismo con riguardo agli ordinamenti statali, ed è bene essere consapevoli che esso realizza un modello, del tutto peculiare, di checks and balances, peculiare perché inestricabilmente condizionato dalle caratteristiche genetiche del processo di integrazione europea.

E si tratta, occorre aggiungere, di un sistema di checks and balances che, nel mentre valorizza il ruolo del Parlamento come colegislatore europeo e come titolare di rilevanti funzioni di controllo, ne sacrifica l’attitudine ad essere partecipe della formazione dell’indirizzo politico. Da un lato, infatti, gli stati, per il tramite del Consiglio europeo, mantengono il potere di proporre il candidato alla Presidenza della Commissione, ma “tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo” (art. I-27), e comunque è quest’ultimo che lo elegge, ed è dinanzi ad esso che il presidente, insieme a tutta la Commissione è politicamente responsabile (art. I-26.8). D’altra parte, il presidente del Consiglio europeo non è responsabile verso il Parlamento, nei confronti del quale sembra sussistere un mero obbligo di informazione, ma dinanzi al Consiglio stesso (art. I-22), e quest’organo riveste una posizione centrale nella forma di governo europea, giacchè esso, definendo <gli orientamenti e le priorità politiche generali> dell’Unione (art. I-21.1), è il vero motore dell’indirizzo politico, mentre al suo presidente è attribuita la rappresentanza esterna dell’Ue (art. I-22.2). E’ certo plausibile intravvedere nella configurazione del ruolo del presidente del Consiglio europeo suggestioni di spinte alla personalizzazione della leadership politica che sono presenti da decenni nelle tendenze evolutive delle forme di governo democratiche. Ma si tratta di una tendenza non priva di significativi contrappesi: in primo luogo, il presidente del Consiglio europeo è chiamato a condividere la funzione di rappresentanza esterna dell’Ue, per le materie relative alla politica estera e di sicurezza comune, con il Ministro degli esteri (art. I-22.2), che, sebbene nominato dal Consiglio europeo, è membro della Commissione, alle cui regole di funzionamento ed al cui regime di responsabilità è soggetto (art. I-28). In secondo luogo, la legittimazione e la leadership politica del presidente del Consiglio è in certo qual modo concorrente con quella del presidente della Commissione, insieme alla quale egli è eletto dal Parlamento ed è legato con questo da un rapporto fiduciario (art. I-26.8): un vincolo fiduciario, occorre aggiungere, che sembra trarre giustificazione dalla rappresentanza politica generale che ha il suo fulcro nel Parlamento, dal momento che l’indipendenza della Commissione è garantita essenzialmente dal divieto di istruzioni e di mandati imperativi da parte dei governi degli stati membri (art. I-26.7). In definitiva, da questi rilievi si ricava l’impressione che il Parlamento, sebbene valorizzato nella sua funzione espressiva della rappresentanza politica, resti ancora sullo sfondo delle dinamiche dalle quali prende corpo l’indirizzo politico dell’Ue, che si forma attraverso un circuito che vede il Parlamento in un ruolo di controllo, ma dalla cui fase decisionale esso resta sostanzialmente tagliato fuori. Sicchè la funzionalità del quadro dei checks and balances che debbono assicurare l’equilibrio del circuito dell’indirizzo politico resta affidata alle risorse di un vertice triadico (presidente del Consiglio- presidente della Commissione- ministro degli esteri), che il Parlamento può in vario modo condizionare, ma la cui operatività dipende in sostanza da meccanismi volti a impedire che uno dei tre elementi possa prevalere sugli altri.

Ancora più problematico appare il giudizio sulla parlamentarizzazione della forma di governo europeo, se si considera che il trattato costituzionale, in una linea di continuità non incrinata con indirizzi che sono indissolubilmente radicati nella genesi del processo di integrazione, non ha sostanzialmente modificato i congegni della governance economica ed in particolare non ha dotato il Parlamento di funzioni idonee a farne il veicolo della democratizzazione di questa. Le modalità del governo economico dell’Ue sono più simili ad una gestione mediante autorità indipendenti che ad un processo politico di decisione su basi democratiche, il che è davvero estraneo alle tradizioni costituzionali comuni europee. Jean-Paul Fitoussi ha osservato efficacemente che il governo economico europeo si avvicina, fino a divenire indistinguibile, a quello di un despota illuminato, <al riparo dalle pressioni popolari, ma alla ricerca del bene comune attraverso l’applicazione di una dottrina rigorosa –il liberismo- superiore a tutte le altre in termini di efficienza economica>: un <dittatore benevolo>, dunque, <le cui scelte collettive sarebbero razionali e che garantirebbe la massima libertà economica limitando allo stesso tempo le libertà politiche, vale a dire la capacità degli elettori di influenzare le sue scelte>. Una diagnosi impietosa, che però coglie il punto dolente del rapporto fra parlamentarismo e democrazia nelle dinamiche istituzionali dell’Ue, e mette a fuoco una questione teorica fondamentale, poichè la democrazia non si limita al voto, ma richiede procedure di responsabilità (accountability) e di trasparenza, laddove anche il trattato costituzionale non contempla procedure di accountability della Banca centrale europea dinanzi ad un’assemblea politica, dota quest’ultima dei mezzi per sanzionare i governi nazionali che non mettono in atto le politiche da essa richieste, ma la conserva accuratamente al riparo dal controllo della Öffentlichkeit europea. Un modello, quello della governance economica europea, che assomma in un’agenzia indipendente sostanzialmente irresponsabile poteri di decisione e di indirizzo politico di ampiezza del tutto sconosciuta all’esperienza comparatistica. Il parallelo fra la posizione della Banca centrale europea e quella della Federal Reserve statunitense non sembra invero plausibile, sia perchè quest’ultima annovera fra i suoi obiettivi istituzionali, insieme alla stabilità dei prezzi, la piena occupazione, sia perchè essa deve rendere conto di tali obiettivi al Congresso, il quale dispone inoltre dell’arma di modificare lo statuto di ogni agenzia indipendente: una condizione, rispetto alla quale appare ben poca cosa l’obbligo del presidente della Banca di presentarsi al Parlamento che ne solleciti l’audizione. Su questo aspetto il trattato costituzionale si limita dunque a fotografare l’esistente in modo deludente, proprio quando lo sforzo di razionalizzare con una rete di checks and balances i rapporti fra Parlamento, Consiglio e Commissione avrebbe potuto rappresentare l’occasione per ridefinire anche il ruolo di tali istituzioni, in quanto rappresentative delle istanze democratica, intergovernativa e funzionalistica che sorreggono l’impianto dei poteri nell’Ue, nella governance economica e nelle politiche della stabilità dei prezzi.

6. Parlamentarizzazione e deficit democratico. Democrazia rappresentativa e democrazia partecipativa nell’Ue

La vicenda della definizione della governanceeconomica lascia intravvedere con chiarezza i limiti della prospettiva che risolve integralmente la questione del superamento del deficit democratico dell’Ue nella parlamentarizzazione. La parlamentarizzazione ha rappresentato invero un passaggio decisivo nella democratizzazione del processo di integrazione europea ed è, in ogni caso, una strada senza ritorno, ma forse non del tutto sufficiente ad esaurire la complessità di una democrazia che deve dispiegarsi con la realtà sociale europea dei molteplici demoi che in essa convivono e con la realtà istituzionale del peso ancora ineludibile della statualità. Altri aspetti della legittimazione democratica dell’Ue, che si sono profilati all’orizzonte da tempo, sembrano aver avuto un ruolo complessivamente marginale nei lavori della Convenzione e nel testo del trattato costituzionale. Mi riferisco al tema dell’integrazione della democrazia politica attraverso la democrazia sociale ed economica, in breve al tema dei diritti sociali come fattore fondamentale di sviluppo della democrazia europea; al tema del collegamento fra democrazia ed autonomie territoriali, che recenti ed innovative esperienze degli stati membri non riconducibili agli archetipi consolidati del decentramento territoriale ripropongono con forza, e che è peraltro condizione imprescindibile dello sviluppo del principio di sussidiarietà come strumento di democrazia. Nè può trascurarsi, infine, che, quanto più il processo politico europeo avrà come attori non i popoli degli stati membri, ma i cittadini dell’Ue, sarà necessario introdurre clausole di protezione di identità minoritarie, poichè in un’organizzazione politica di demoimolteplici il legame fra democrazia e diritti di opposizione deve essere altrettanto forte che quello fra democrazia e principio maggioritario.

Le mie conclusioni riconducono pertanto ad alcune riflessioni “a prima lettura” suscitate dal titolo VI della parte prima del progetto sulla “vita democratica dell’Unione”. Esso offre a mio avviso indicazioni emblematiche per cogliere la direzione di senso impressa dal trattato costituzionale alla soluzione dei problemi connessi al deficit democratico dell’Ue. Vi si individuano due principi basilari della vita democratica dell’Unione, collocati in una tensione dialettica che privilegia il primo, quello della <democrazia rappresentativa>, sul secondo, quello della <democrazia partecipativa> (artt. I-46 e I-47). Mentre infatti il funzionamento dell’Ue <si fonda> sul principio della democrazia rappresentativa (art. I-46.1), il principio della democrazia partecipativa assume invece autonomo rilievo solo come costitutivo di un impegno rimesso alle istituzioni dell’Ue di favorire il dialogo fra le articolazioni del tessuto pluralistico, la trasparenza, le consultazioni da parte delle istituzioni dell’Unione (art. I-47). Lo stesso diritto dei cittadini europei di partecipare alla vita democratica dell’Ue, che è strumento di una bürgernahe Demokratie compiuta, viene inquadrato,e in definitiva funzionalizzato, nella cornice del principio rappresentativo, così come in essa trovano collocazione i partiti politici europei, configurati pertanto come strumento della democrazia rappresentativa piuttosto che in chiave democratico-plebiscitaria. In questo quadro, non stupisce che ai parlamenti venga riservata una posizione centrale, come chiave di volta di processi rappresentativi: il Parlamento europeo è luogo di rappresentanza diretta dei cittadini europei, e gli stati membri sono rappresentati nel Consiglio europeo e nel Consiglio dei ministri dai rispettivi governi, che sono essi stessi responsabili dinanzi ai parlamenti nazionali, eletti dai loro cittadini (art. I-46.2). Risulta chiaro da ciò che il “principio parlamentare” fa il suo ingresso con forza nell’ordinamento costituzionale dell’Unione, e che esso trae alimento dal complesso equilibrio fra legittimazione diretta del Parlamento europeo, che ha storicamente rappresentato uno dei punti di forza delle battaglie federaliste, e la Unmittelbarleitslehre della “democrazia mediata dagli stati”, che è l’eredità del Maastricht Urteil.

Tale assetto lascia tuttavia sostanzialmente aperto, ed irrisolto, il nodo dell’equilibrio fra le componenti rappresentative e le componenti plebiscitarie della democrazia. Equilibrio indispensabile, poiché in una democrazia pluralistica (e tale non può non essere quella europea, costituita non da un demos unitario, ma da una molteplicità di demoi), la rappresentanza deve trarre alimento da un’investitura che proviene dal basso, e, per converso la previsione di elementi plebiscitari, che hanno acquistato maggiore risalto negli assetti costituzionali degli stati membri e che sono riflessi con visibilità ed immediatezza dal Consiglio europeo, non può far sì che l’investitura democratica travolga le articolazioni del tessuto pluralistico della società. Questo resta, a mio avviso, il dilemma di fondo della fisionomia della democrazia nell’Ue nel quadro delle tradizioni costituzionali comuni, all’interno delle quali le istanze del controllo e della responsabilità, che appartengono all’eredità del costituzionalismo moderno, convivono con quelle della legittimazione, retaggio delle esperienze costituzionali delle democrazie nel XX secolo.

Nota bibliografica

Ho già trattato più diffusamente alcuni profili generali della legittimazione democratica dell’Ue in relazione al problema della democrazia delle organizzazioni politiche postnazionali nel mio Il principio democratico fra stati nazionali e Unione europea, in Selbstverwaltung und Demokratie in Europa. Festschrift für Dian Schefold, a cura di A. Bovenschulte, H. Grub e M. Schwanenfügel, Baden Baden 2001, 207 ss.(cui rinvio anche per più ampie indicazioni di letteratura). L’approfondimento più completo dei problemi teorici del deficit democratico delle istituzioni europee può leggersi in M. Kaufmann, Europäische Integration und Demokratieprinzip, Baden Baden 1997. Per una rassegna dei numerosi aspetti problematici del deficitdemocratico comunitario v. M.G. Schmidt, Demokratietheorien, III ediz., Opladen 2000, 424 ss. Per un quadro aggiornato del dibattito sul deficit democratico dell’Ue v. ora D. Santonastaso, La dinamica fenomenologica della democrazia comunitaria. Il deficit democratico delle istituzioni e della normazione dell’Ue, Napoli 2004.

Sul problema della democrazia delle organizzazioni politiche postnazionali è d’obbligo il richiamo a J. Habermas, La costellazione postnazionale, Milano 1999, 105 ss. E, nell’amplissima letteratura, v. almeno O. Höffe, Demokratie im Zeitalter der Globalisierung, München 1999; A. Baldassarre, Globalizzazione contro democrazia, Bari- Roma 2002; U. Volkmann, Setzt Demokratie den Staat voraus?, in Archiv des öff. Rechts 2002, 575 ss.; Weltrepublik. Demokratisierung und Demokratie, a cura di S. Gosepath e J.C. Merle, München 2002. Con riferimento all’Europa, v. P. C. Schmitter, Come democratizzare l’Unione Europea e perchè, Bologna 2000; C. Gusy, Demokratiedefizite postnationaler Gemeinschaften unter Berücksichtigung der Europäischen Union ,in Globalisierung und Demokratie , a cura di H. Brunkhorst e M. Kettner, Frankfurt a.M. 2000, 133 ss.; A. Negri, L’Europa e l’impero, Roma 2003; G. Bronzini ed altri, Europa, costituzione e movimenti sociali, Roma 2003; E. Balibar, Nous, citoyens d’Europe? Le frontiéres, l’Etat, le peuple, Paris 2001.

Sulle trasformazioni della “forma di governo” europea v. A.A. Cervati, Elementi di indeterminatezza e di conflittualità nella forma di governo europea, in Annuario dell’Associazione italiana dei costituzionalisti. La Costituzione europea, Padova 1999, 73 ss.; S. Mangiameli, La forma di governo europea, in Questioni costituzionali del governo europeo, a cura di G. Guzzetta, Padova 2003, 67 ss.

Sullo “slittamento” della questione della democrazia nell’Ue verso le tematiche della trasparenza v. ora (sopratutto con riferimento alla giurisprudenza della Corte di Giustizia) S. Ninatti, Giudicare la democrazia? Processo politico e ideale democratico nella giurisprudenza della Corte di Giustizia europea, Milano 2004. Sui legami fra democrazia e Integrationslehre v., fra le messe a fuoco più recenti, G. Frankenberg, Autorität und Integration, Frankfurt a.M. 2003, 73 ss. (con riferimento all’Europa); C. Calliess, Europa als Wertegemeinschaft. Integration und Identität durch europäisches Verfassungsrecht?, in JuristenZeitung 2004, 1033 ss.

Per i riferimenti nel testo alla controversia Habermas- Luhmann sul procedimento, v. J. Habermas, Fatti e norme, Milano 1996, 341 ss.; N. Luhmann, Procedimenti giuridici e legittimazione sociale, Milano 1995, 177 ss.

I due brevi scritti di B. Conforti e A. Tizzano citt. nel testo possono leggersi in Il diritto dell’Unione Europea2004, 1-7. Fra le opere più significative del dibattito sulla costituzionalizzazione dell’Ue basti in questa sede il rinvio a: P. Häberle, Europäische Verfassungslehre, II ediz., Baden Baden 2004; D.T. Tsatsos, Die europäische Grundordnung, Baden Baden 2001; N. Mac Cormick, La sovranità in discussione. Diritto, stato e nazione nel “commonwealth” europeo, Bologna 2003; J.H.H. Weiler, La Costituzione dell’Europa, Bologna 2003.

Per una disamina critica del paradigma funzionalista v. F. W. Scharpf, Governare l’Europa. Legittimità democratica ed efficacia delle politiche dell’Unione Europea, Bologna 1999; e, per quello federalista, v. sopratutto A. von Bogdandy, Supranationaler Föderalismus als Wirklichkeit und Idee einer neuen Herrschaftsform, Baden Baden 1999. La concezione “dinamica” del federalismo accolta nel testo si deve all’elaborazione teorica di C.J. Friedrich, Governo costituzionale e democrazia, Vicenza 1950, 274 ss., 309 ss., ripresa da A. La Pergola, introduzione al volume Le prospettive dell’Unione Europea e la Costituzione, Padova 1992, 7 ss. Per lo svolgimento teorico della tesi della democraticità mediata dalla democrazia parlamentare degli stati membri v. G. Ress, Parlamentarismo e democrazia in Europa, Napoli 1999; e per una suggestiva critica della stessa, S. Oeter, Souveränität und Demokratie als Probleme in der Verfassungsentwicklung der EU, in Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 1995, 659 ss.

Sulla questione della “unicità” del demoseuropeo v. , con differenti approcci, E.W. Böckenförde, Staat, Nation, Europa, Frankfurt a.M. 1999, 89 ss.; D. Grimm, Die Verfassung und die Politik, München 2002, 215 ss.; J.H.H. Weiler, op. cit., 451 ss. Sulla tensione fra principio di maggioranza e consenso nelle democrazie v., con particolare attenzione ai modelli comparati del federalismo, T. Fleiner- L. R. Basta Fleiner, Allgemeine Staatslehre, III ediz., Berlin- New York 2004, 513 ss. Sul multilevel constitutionalism v. I. Pernice, Multilevel Constitutionalism and the Treaty of Amsterdam: European Constitution-making revisited?, in Common Market Law Review 1999, 703 ss.; M. Morlok, Möglichkeiten und Grenzen einer europäischen Verfassungstheorie, in Düsseldorfer rechtswissenschaftliche Schriften, I, Baden Baden 1999, 113 ss. Sulle incognite del principio di sussidiarietà nell’ordinamento europeo sia consentito rinviare, anche per ulteriore letteratura in argomento, al mio Il principio di sussidiarietà e la forma di stato di democrazia pluralistica, in A.A. Cervati- S.P. Panunzio- P. Ridola, Studi sulla riforma costituzionale, Torino 2001, 247 ss.

La formula del <parlamento nazional-comunitario> si deve a V. Lippolis, Il parlamento nazionalcomunitario, in Quad. costituz.1991, 319 ss.

Le citazioni di J.P. Fitoussi sono tratte da Il dittatore benevolo. Saggio sul governo dell’Europa, Bolgna 2002, 7-44.

Sulle peculiarità di una democrazia di demoi molteplici v. H. Abromeit, Volkssouveränitä in komplexen Gesellschaften, in Das Recht der Republik, a cura di H. Brunkhorst e P. Niesen, Frankfurt a.M. 1999, 17 ss.

Sul rapporto fra componenti rappresentative e componenti plebiscitarie delle democrazie è fondamentale il classico saggio di E. Fränkel, La componente rappresentativa e la componente plebiscitaria nello stato costituzionale democratico (1958), ediz. ital. a cura di D. Nocilla, Torino 1994.

Sulla tensione fra costituzionalismo ed esperienze costituzionali delle democrazie del XX secolo v., con differenti approcci, almeno A. Pace, Le sfide del costituzionalismo nel XXI secolo, in Diritto pubblico 2003, 890 ss.; P. Ridola, Il costituzionalismo: itinerari storici e percorsi concettuali, in corso di stampa in Studi in onore di Gianni Ferrara, Torino 2005; A. Di Giovine, Le tecniche del costituzionalismo del Novecento per limitare la tirannide della maggioranza, in La democrazia fra libertà e tirannide della maggioranza nell’Ottocento, a cura di G.M. Bravo, Firenze 2004, 309 ss.

(27/01/2005)


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