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Intervento presentato alla giornata di studi in ricordo di S. Panunzio organizzata dal Centro studi giuridici e politici della Regione Umbria e dalla Facoltà di Giurisprudenza, Università degli studi di Perugia, 16 giugno 2006.

La Corte costituzionale e il nuovo orizzonte della tutela multilivello dei diritti fondamentali alla luce della riflessione di S. Panunzio

di Roberta Calvano

1. Una rilettura della riflessione sulla tutela dei diritti fondamentali in Europa

Nel corso dei suoi cinquant’anni di vita la Corte costituzionale è stata coinvolta innumerevoli volte e a vario titolo nella riflessione teorica e la soluzione pratica delle questioni derivanti dalla partecipazione dell’Italia al processo di integrazione europea. Nel rendere omaggio al suo operato, che ha costituito un apporto fondamentale per l’attuazione della Costituzione del 1947, ed ha enormemente contribuito alla costruzione e garanzia del sistema costituzionale quale lo conosciamo oggi, vorrei svolgere qualche breve riflessione ispirata dall’approccio culturalmente stimolante e dalla figura indimenticabile di uno studioso che ci ha lasciato un importantissimo contributo sul tema dei diritti fondamentali e le Corti in Europa1.

Lo studio di Sergio Panunzio, dedicato alla riflessione sulla tutela dei diritti fondamentali nel complesso circuito costituito dai giudici comuni, dalle due Corti europee e dalla Corte costituzionale, con la sua visione aperta all’evoluzione in atto in Europa nell’intersecarsi di tali ordinamenti, e l’esaltazione sin dalle prime pagine della diversità come ricchezza, mi sembra suscettibile di indicare più che degnamente una direzione da seguire, e allo stesso tempo rappresentare il miglior augurio possibile per il proseguimento dell’operato del giudice costituzionale italiano, che già tanto ha fatto per il concretamento del catalogo dei diritti fondamentali previsti dalla Costituzione.

Tale valorizzazione della diversità, e persino delle “inevitabili distonie di questo sistema multilivello di protezione dei diritti”2, appare tanto più apprezzabile se si provi a metterla in relazione con la filosofia e l’impostazione culturale che sembrano in qualche misura essere state alla base di un dibattito i cui echi non sono ancora sopiti e che ha preso spunto dalla nota sentenza Maastricht del Tribunale costituzionale federale tedesco. Nella critica svolta in merito alla esistenza o alla progettabilità di una Costituzione europea, ci si è frequentemente soffermati sull’ostacolo rappresentato dall’assenza di un popolo europeo omogeneo, che fosse tale non solo linguisticamente, ma etnicamente e culturalmente.3 Pur ammettendo la necessaria e forse grossolana semplificazione delle due visioni che è alla base di questo accostamento, mi pare si debba rilevare come la Weltanschauung sottostante alla tesi che ho richiamato per ultima sia caratterizzata da una certa rigidità, da una visione statica, che vorrei contrapporre per un attimo alla visione della diversità come ricchezza portata avanti da Panunzio4, alla originalità della sua ricerca svolta sul campo, in cerca di un nuovo metodo per il costituzionalista, confrontato con un mondo del tutto nuovo, che non abbandonando il rigore, l’attaccamento al dato positivo e al testo, riesce a confrontarsi con una vera e propria rivoluzione in atto nel panorama giuridico europeo, come anche nel nostro modo di pensare il diritto.

2. Norme costituzionali e giudice costituzionale di fronte all’opzione dualismo-monismo

Analogamente a quanto negli ultimi anni già era stato messo in rilievo da più parti, (in particolare si può ricordare che alcune voci di autorevoli studiosi si sono levate proprio dalla Corte costituzionale5), anche nella riflessione di Panunzio si evidenzia l’atteggiamento di emarginazione, quasi di autoesclusione della Corte rispetto ad alcune problematiche legate al processo di integrazione, in particolare con il suo rifiuto di utilizzare lo strumento delle questioni pregiudiziali ai sensi dell’art. 234 Tce6.

Nel tornare sul problema, frequentemente discusso, della mancata attivazione dello strumento da parte del giudice costituzionale, rispetto al quale invece una qualche apertura era apparsa nella sentenza n. 168 del 1991, pare interessante rilevare la possibilità di costruire un innesco virtuoso, riaprendo il dialogo della Corte costituzionale con la Corte di giustizia comunitaria, senza che questo comporti un supino assoggettamento della Corte alle linee interpretative provenienti da Lussemburgo. Considerando, infatti, che il dialogo in discorso concerne un altro attore fondamentale, rappresentato dai giudici comuni, - che chiedono ragguagli interpretativi, e finiscono poi con l’ottenere oltre a quelli, come si sa, giudizi di non compatibilità e di non applicabilità quindi delle fonti interne -, nel “circuito”, si vede bene, si produce, e si finisce con l’applicare, un diritto vivente che il giudice costituzionale non ha contribuito a produrre, e rispetto al quale non ha poi alcuna possibilità di incidere. Laddove invece, utilizzando la sua voce autorevole, e inserendo nel “circuito” di produzione degli indirizzi interpretativi la sua sensibilità costituzionale, la Corte potrebbe instaurare un dialogo privilegiato, caratterizzato da un “ascolto” più attento da parte del giudice comunitario.

Se anche il “modo di porre la domanda” può contribuire al “tipo di risposta” che si può ottenere, si capisce bene come sia urgente un reinserimento della Corte in quel circuito giudiziale che potrebbe peraltro consentirle di contribuire ad arginare in qualche misura l’esteso, e a volte un po’ spregiudicato7, sindacato sulla legislazione nazionale da parte del giudice comunitario cui si è assistito negli ultimi decenni.Se è difficile che ciò avvenga nel giudizio incidentale, dove il confronto immediato con la norma applicabile, spettando al giudice a quo, contribuisce ad individuare in quest’ultimo l’interlocutore più diretto per il giudice comunitario, a diverse conseguenze si potrebbe giungere nell’ambito del giudizio in via principale.

La premessa necessaria per poter giungere a questo risultato sembra essere quella di una diversa costruzione dei rapporti tra i due ordinamenti. La ricostruzione in senso dualista su di un piano teorico, è stata, per più versi, vistosamente contraddetta negli anni da un assetto sostanzialmente monistico e addirittura gerarchicamente orientato dei rapporti tra le fonti dei due ordinamenti, e, in definitiva, del rapporto tra gli stessi complessivamente intesi8. Di fronte a tale situazione, il rifiuto di utilizzare il rinvio pregiudiziale non poteva essere visto da parte del giudice costituzionale che come l’ultimo residuo baluardo a tutela di un certo qual margine di autonomia del sistema costituzionale italiano, che vede il suo coronamento e la sua garanzia proprio nel sistema di giustizia costituzionale. Sarebbe allora forse preferibile l’adozione di una lettura che, facendo finalmente combaciare odds and ends, premesse teoriche e dato applicativo, giungesse ad ammettere che il livello di integrazione raggiunto non consente più la netta individuazione di una linea di confine tra due ordinamenti distinguibili, riaffermando tuttavia alcuni capisaldi che nella discrasia tra teoria e pratica si vanno inavvertitamente perdendo. Si permetterebbe così una migliore garanzia proprio di quei principi costituzionali interni che il giudice costituzionale deve salvaguardare.

In tal senso, da ultimo, due sentenze della Corte costituzionale hanno suscitato l’attenzione di chi attende da tempo segnali di un mutamento nella consolidata giurisprudenza costituzionale iniziata con la sentenza n. 170 del 1984. La sentenza n. 406 del 2005 potrebbe essere letta, infatti, come una prima tappa di in nuovo percorso. In essa, applicandosi per la prima volta l’art. 117, comma 1, nell’ambito di un giudizio di legittimità costituzionale in via principale, si dichiara l’illegittimità di una legge regionale per contrasto con una direttiva comunitaria, in quanto il legislatore regionale non aveva rispettato “i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario”, e non più quindi in riferimento all’art. 11 Cost. La decisione, seppur succintamente motivata, si segnala per la scelta evidente di privilegiare la soluzione della questione rispetto al parametro dell’art. 117, comma 1, pur in presenza di altro e ben fondato profilo di incostituzionalità fatto valere nel ricorso, che avrebbe trovato solido sostegno in precedenti pronunce della Corte9. In essa, sia detto per inciso, la Corte non si sottrae dal compito di interpretare direttamente la direttiva invocata dal ricorrente, lasciandoci col dubbio se ciò sarebbe avvenuto anche qualora l’interpretazione della stessa si fosse presentata più controversa10.

Nella, di poco successiva, sentenza n. 129 del 2006, pur ricomparendo il riferimento all’art. 11 accanto all’ormai “sdoganato” primo comma dell’art. 117, il discorso della Corte si fa ancor più interessante, pur rimanendo suscettibile di interpretazioni contrapposte, che potranno trovare conferma o smentita soltanto alla luce dei futuri orientamenti. Si afferma infatti nella motivazione che, la norma di cui all’art. 117, primo comma, “collocata nella Parte seconda della Costituzione, si ricollega al principio fondamentale contenuto nell’art. 11 Cost. e presuppone il rispetto dei diritti e dei principi fondamentali garantiti dalla Costituzione italiana”11. Si potrebbe sicuramente sostenere che l’unico significato attribuibile a tale enunciazione sia la riaffermazione del valore dell’art. 11, congiuntamente ad un ridimensionamento delle possibili letture innovative della norma di cui all’art. 11712. Tuttavia, piace pensare, anche alla luce di quanto detto sin qui, che si possa invece rinvenire in tale passaggio un accenno in vista di quello che potrebbe domani essere nella lettura della Corte costituzionale, un disegno più armonico e unitario utile a meglio affrontare le “questioni comunitarie”.

La lettura che si vuole qui suggerire, e che, se non già leggibile in controluce, almeno non pare contraddetta dalla richiamata pronuncia, si fonda sull’auspicio che i due ordinamenti “distinti seppur coordinati” della sentenza Granital, lascino il posto ad un unico insieme integrato, in cui al vertice trovino spazio i principi fondamentali della Costituzione, accanto a quelli generali (costituzionali?) del diritto comunitario, utilizzabili in ugual modo per guidare l’interpretazione del diritto europeo oltre che interno. I “principi fondamentali e diritti inviolabili”, insomma, non più branditi e mai applicati, potrebbero abbandonare la loro funzione negativa e difensiva di controlimiti, e costituire un punto di raccordo tra livelli, riassumendo il ruolo di principi ordinanti, utili nell’orientare l’interpretazione costituzionale e comunitaria13. Tale ricostruzione potrebbe trovare un suo punto di riferimento ad un tempo nell’art. 117 comma 1, quale norma che regola il rapporto tra fonti, e nell’art. 11, quale di norma di principio relativa all’orientamento assiologico del processo di integrazione14.

Partendo dal dato sopra ricordato, che vede i due ordinamenti fusi in un tutto unico e indistinguibile (e come altro potrebbe essere giacchè gli ordinamenti regolano la convivenza e tutelano le situazioni giuridiche dei medesimi soggetti di diritto?) la necessità di ricostruire un’impalcatura teorica più razionale e convincente del quadro delle norme fondamentali di tale sistema rispetto alle soluzioni applicative sino ad ora seguite appare improrogabile. Questo anche in ragione della possibilità di comprendere il rapporto tra la Costituzione italiana e il trattato Ce ed Ue nei termini di una interazione-integrazione più profonda, così da colmare quella che in definitiva i costituzionalisti continuano a sentire come una ferita inferta al loro sistema concettuale e teorico15.

3. “Autorevolezza” della Corte di Strasburgo e “forza” del giudice comunitario

Va inoltre ancora ricordato il rischio, anch’esso messo in luce da Sergio Panunzio, quando ancora appariva prossima l’entrata in vigore della Carta di Nizza, che la forza espansiva dell’applicazione giudiziaria della Carta dei diritti da parte dei giudici comunitari, potesse estromettere ancor più la Corte costituzionale dal ruolo di Corte dei diritti, già in buona parte sottrattole dal giudice lussemburghese16.

Nonostante la questione si ponga oggi meno urgentemente all’attenzione di chi studia il tema dei diritti fondamentali in Europa, a causa della vicenda per ora negativa che ha contrassegnato le procedure di ratifica del Trattato costituzionale, - e quindi le probabilità che esso entri in vigore così come è -, essa offre lo spunto per un’ulteriore riflessione.

La “forza” della Corte di giustizia, e con essa del Tribunale di prima istanza, sembra essere rappresentata proprio dalla sua apertura, il suo dialogare con l’esterno, insomma da un’elasticità ermeneutica che finisce col concretizzarsi in una sorta di capacità inclusiva. Il giudice comunitario, infatti, ha via via fatto proprie le tradizioni costituzionali comuni, oltre che le tradizioni giuridiche degli Stati membri, la Cedu, e la giurisprudenza della Corte europea dei diritti umani, spesso richiamata nelle sue pronunce; infine si è riferito anche alla Carta di Nizza17. Così facendo peraltro esso si è progressivamente trovato a confronto, se non in contrapposizione, con la Corte di Strasburgo, in una sorta di competizione in quella specie di “mercato dei diritti” europeo che sembra essersi aperto, dove oggi le opzioni disponibili al cittadino che voglia far valere la sua pretesa in giudizio si moltiplicano e sovrappongono18. Questo intersecarsi delle sfere ordinamentali che ormai ben conosciamo, tra Ce, Ue, Cedu, e Stati, ha portato inevitabilmente significativi problemi intepretativi, laddove un diritto viene ad essere tradotto di volta in volta in diversi contenuti e significati nei differenti livelli ordinamentali, con gli annessi rischi per gli standard di tutela19.

Alla luce di tutto questo, sicuramente benefico appare il processo che ha visto le due Corti europee mettersi a confronto nella lotta per il ruolo di “custode” di una Costituzione che per molti ancora non c’è. La Costituzione che invece c’è, quella italiana, potrebbe entrare a pieno titolo in questo intersecarsi di livelli ed opzioni interpretative se anche il suo giudice non farà mancare la sua voce nell’arena europea dei diritti.

Per quanto riguarda le due Corti sovranazionali, il meglio della raffinata cultura giuridica europea20 non può che portare, in questa sorta di competizione non dichiarata, ad una preferenza per la Corte dei diritti umani, con il suo non inserire nel bilanciamento altro che i diritti fondamentali (a fronte della considerazione da parte del giudice comunitario dei principi del Trattato relativi al mercato). Ma ancora di più, va sottolineata la distanza nello “stile espressivo e comunicativo” dei due giudici, con una preferenza per il pathos costituzionale espresso nella giurisprudenza della Corte di Strasburgo, nella quale quindi il discorso sui diritti assume “un senso rappresentativo di valori di civiltà, ed un ruolo funzionale allo sviluppo del processo di identità e di integrazione dei cittadini europei”21 che stimola ad un arricchimento della prospettiva nella riflessione su questi temi.

Diversamente, un approccio più “basso” e pragmatico22 sembra invece evidenziare come gli strumenti a disposizione del giudice di Strasburgo appaiano fragili e forse spuntati di fronte alla sfida dei diritti in Europa23, laddove i giudici comunitari24 sembrano avere a disposizione, strumenti ben più incisivi, in parte anche costruiti in via giurisprudenziale nell’arco di lunghi decenni, nel corso dei quali il perseguimento di “une certaine idée de l’Europe” è sembrato giustificare quello che in certa misura rappresentava uno stravolgimento del disegno del trattato25.

Non va dimenticato poi che la violazione della Convenzione può essere fatta valere a Strasburgo solo a seguito dell’esaurimento delle vie interne di ricorso, quindi con un lungo e faticoso percorso da svolgere per i titolari di situazioni giuridiche che spesso sarebbero invece bisognose di una pronta tutela. Va aggiunto poi che le sentenze di condanna della Corte di Strasburgo producono l’obbligo di garantire un’equa soddisfazione per la parte lesa, ma non impongono di adottare provvedimenti generali26, nè hanno un’efficacia costitutiva nei confronti degli atti lesivi dei diritti garantiti dalla Convenzione, e ciò le espone spesso al rischio di rimanere lettera morta anche per lungo tempo dopo la loro pubblicazione.27

Si potrebbe invero obiettare che in qualche misura analoga è la forza formale delle sentenze rese dal giudice comunitario sulle questioni interpretative, ma è ben noto come, tramite le stesse, si produca l’effetto di evitare l’applicazione delle misure interne incompatibili col diritto comunitario.

Quale ultimo importante tassello di questo schematico raffronto tra le due giurisdizioni sovranazionali va poi ricordata una piccola ma significativa modifica introdotta con il Protocollo allegato alla Cedu approvato da ultimo, ed aperto alla firma degli Stati nel maggio 2004. Sulla scorta di quanto avviene nell’ambito di molte giurisdizioni supreme e costituzionali nazionali28, infatti, si prevede, accanto ad altre misure di razionalizzazione della procedura, che, onde alleggerire l’imponente carico di lavoro della Corte europea, anche presso di essa venga introdotto uno strumento che le consenta la possibilità di svolgere una sorta di “filtro” dei ricorsi presentati per violazione della Cedu29. Esso verrà introdotto in uso a seguito dell’entrata in vigore del richiamato Protocollo n. 14, che, all’art. 12 (che emenda l’art. 35 par. 3 della Cedu), introduce la possibilità di dichiarare irricevibili i ricorsi di chi non abbia subito un “pregiudizio importante”30.

Oltre al peso di quelli che appaiono come significativi profili attinenti alla disciplina della giurisdizione e degli aspetti processuali, che depongono a favore di una maggiore incisività nella tutela dei diritti fondamentali del giudice comunitario rispetto al giudice di Strasburgo, questa caratteristica pare confermata anche da una lettura della giurisprudenza degli ultimi anni, nella quale si riscontra una rinnovata attenzione del giudice comunitario per i diritti fondamentali, che diventa anche più che significativa in relazione ai diritti sociali31.

Si può qui richiamare in proposito un filone giurisprudenziale di pronunce in cui si estendono ai lavoratori immigrati le garanzie previste per i cittadini degli Stati membri32, o, tra i molti casi emblematici33, a titolo esemplificativo, la sentenza con cui di recente il giudice comunitario è tornato nuovamente ad occuparsi del diritto ai trattamenti pensionistici dei transessuali. Dopo una prima pronuncia resa su di una questione pregiudiziale proveniente dal Regno Unito34, il giudice comunitario è stato chiamato nuovamente a risolvere una questione interpretativa relativa ad una disciplina nazionale che non prevede il pieno riconoscimento giuridico del mutamento dell’identità sessuale dei transessuali. L’applicazione di tale normativa aveva portato al rifiuto, da parte dell’amministrazione competente, di concedere una pensione ad una persona transessuale passata al sesso femminile, pur soddisfacendo la stessa il requisito dell’età minima richiesta dalla legge britannica alle donne per accedere al trattamento pensionistico. La Corte ha ritenuto tale rifiuto discriminatorio, alla luce di una direttiva comunitaria sulla parità di trattamento in materia di sicurezza sociale, pervenendo così, ancora una volta, ad evidenziare il legame tra la possibilità di affermare tramite i “diritti economici” garantiti dal trattato, i principi inviolabili e diritti fondamentali appresi dall’esperienza costituzionalistica35.

Ancora una dimostrazione dei nuovi itinerari percorribili per far valere i diritti fondamentali. Che accanto ed in raccordo con essi rimanga aperta la via del giudizio della Corte costituzionale, non lasciando quindi che le diverse istanze e relative procedure rimangano isolate e non comunicanti tra loro, appare l’unica direzione da seguire a maggior tutela dei diritti.

(31 luglio 2006)

Note

1 S. P. PANUNZIO, I diritti fondamentali e le Corti in Europa, nell’omonimo volume curato dallo stesso S. Panunzio, Napoli, 2005, 1- 104.

2 Che sono “ espressive delle molteplici identità sociali e culturali presenti nei diversi Paesi ed ambiti europei. E sono anche utili, perché proprio esse possono contribuire ad alimentare un continuo dibattito nello <spazio comune europeo dei diritti>, ed a favorire – proprio in virtù di quel dibattito – il suo continuo sviluppo e progresso, e con esso il processo d’integrazione politica e costituzionale dell’Europa”. Così si conclude il saggio cit., 104.

3 Ci si riferisce alla sentenza Maastricht del Bundesverfassungsgericht resa il 12 ottobre 1993, (traduzione italiana a cura di A. Anzon e J. Luther, in Giurisprudenza costituzionale, 1994, soprattutto 694), e alla nota tesi di D. Grimm, ben riassunta dalla letteratura inglese come “no demos thesis”, e riportata in Italia in D. GRIMM, Una Costituzione per l'Europa?, in Zagrebelsky-Portinaro-Luther, (a cura di) Il futuro della Costituzione, Torino, 1996, 349 e, in una versione forse più sfumata in ID., Il significato della stesura di un catalogo europeo dei diritti fondamentali nell’ottica della critica dell’ipotesi di una Costituzione europea, in Diritti e Costituzione nell’Unione europea, a cura di G. Zagrebelsky, Bari – Roma, 2003, 20. Alla suddetta tesi ben rispondono le riflessioni di G. F. MANCINI, Europe: A Case for Statehood, cit., 58, per il quale “quando ci si confronta con alcune delle premesse del diritto pubblico tedesco, viene alla mente a volte il gatto del Cheshire: ..il corpo, a cominciare con la punta della coda è svanito, ma il ghigno rimane”. Ulteriori spunti in L. M. DIEZ PICAZO, Intervento nella Tavola Rotonda in AIC, La Costituzione europea. Annuario 1999, cit., 589-590, e ID., Constitucionalismo de la Uniòn Europea, Madrid, 2002.

4 Pur nella profonda consapevolezza delle difficoltà teoriche, e delle molte problematiche discordanze che egli stesso rinviene nei divergenti orientamententi giurisprudenziali delle Corti europee sui diritti fondamentali che esplora.

5 Pur se alquanto caute le riflessioni dei giudici costituzionali lasciano tuttavia trasparire che nella ricostruzione della Corte dalla sentenza Granital in poi è visibile “qualche crepa” (così P. A. CAPOTOSTI, Quali prospettive nei rapporti fra Corte costituzionale e Corte di giustizia?, in Quaderni costituzionali, 2002, 561); nel giudizio in via principale sembra favorevole all’azionabilità dell’art. 234 V. ONIDA, “Armonia tra diversi” e problemi aperti. La giurisprudenza costituzionale sui rapporti tra ordinamento interno e ordinamento comunitario, in Quaderni costituzionali, 2002, 554; La linea giurisprudenziale seguita dalla Corte “rischia di avere effetti perversi” per G. ZAGREBELSKY, (Corti europee e corti nazionali, in S. P. Panunzio (a cura di), I costituzionalisti e l’Europa, Milano, 2002., 539).

6 Da ultimo ritorna con vigore sulla questione F. SORRENTINO, Il diritto europeo nella giurisprudenza della Corte costituzionale: problemi e prospettive, relazione al Convegno per i 50 anni della Corte costituzionale “Giurisprudenza costituzionale ed evoluzione dell’ordinamento italiano”, Roma, Accademia dei Lincei, 24 maggio 2006.

7 Sia consentito citare tra i tanti possibili esempi solo il caso Pupino, (sentenza della Corte di giustizia, Grande Sezione, del 16 giugno 2005, con mio commento Il “Caso Pupino”: ovvero dell’alterazione per via giudiziaria dei rapporti tra diritto interno (processuale penale), diritto Ue e diritto comunitario, in Giur. Cost. 2005, in corso di stampa), chiaramente rappresentativo a mio avviso di tale atteggiamento del giudice comunitario.

8 Basti ricordare l’affermarsi del principio della primauté, dell’efficacia diretta, di un sindacato diffuso sulla compatibilità comunitaria della legislazione interna, per ricordare solo i dati più noti, per non giungere a descrivere i casi più complessi di invadenza dei principi comunitari nell’ambito del procedimento legislativo (si può ricordare il caso Unilever), giurisdizionale (casi Factortame, Zuckerfabrik, Pupino), amministrativo (Kuhne & Heitz).

9 Sulla sentenza v. A. CELOTTO, La Corte costituzionale finalmente applica il primo comma dell’art. 117 Cost., in www.giustamm.it. Sia consentito richiamare anche la mia nota, La Corte costituzionale “fa i conti” per la prima volta con il nuovo art. 117 comma 1 Cost. Una svista o una svolta monista della giurisprudenza costituzionale sulle “questioni comunitarie”? in Giur. cost., 2005, in corso di stampa.

10 Sull’art. 117 comma 1 si v. V. F. SORRENTINO, Nuovi profili costituzionali dei rapporti tra diritto interno e diritto internazionale e comunitario, in Diritto pubblico comparato ed europeo, 2002, 1355.

11 Punto 5.3 della motivazione in diritto.

12 Pure autorevolmente sostenute, tra gli altri da M. P. CHITI, Regioni e Unione europea dopo la riforma del Titolo V della Costituzione: l’influenza della giurisprudenza costituzionale, in La riforma del Titolo V, parte II della Costituzione, Rimini, 2003, a cura di C. Bottari, 255-257; G. FALCON, Nuove questioni sul percorso istituzionale italiano, in Stato, Regioni ed enti locali nella legge 5 giugno 2003, n. 131, a cura dello stesso A., Bologna, 2003, 11; L. VIOLINI, , Il potere estero delle Regioni e delle province autonome, in Stato, Regioni ed enti locali nella legge 5 giugno 2003, n. 131, a cura di G. Falcon, Bologna, 2003., 121; L. TORCHIA, I vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario nel nuovo Titolo V della Costituzione, in Le Regioni, 2001, 1203 ss, a fronte di un orientamento più minimalista-continuista rappresentato da E. CANNIZZARO, La riforma <federalista> della costituzione e gli obblighi internazionali, cit., 926-931. Analogamente C. PINELLI, I limiti generali alla potestà legislativa statale e regionale e irapporti con l’ordinamento comunitario, Foro italiano, 2001, V, 145 ss.; Sullo stesso tema è tornato ancora, alla luce della legge n. 131 del 2003, C. PINELLI, in Le modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione – Tre anni dopo, in Foro italiano, 2004, V, 57.

13Sul punto v. M. CARTABIA- A. CELOTTO, La giustizia costituzionale in Italia dopo la Carta di Nizza in Giur. Cost., 2002, soprattutto 4502, nonché A. CELOTTO, Una nuova ottica dei “controlimiti” nel Trattato costituzionale europeo, in www.forumcostituzionale.it

In tema di controlimiti, in relazione al rischio che la loro malintesa attivazione da parte dei giudici comuni possa portare ad una applicazione a macchia di leopardo del diritto comunitario, v. G: MORBIDELLI, Controlimiti o contro la pregiudiziale comunitaria, a commento di Consiglio di Stato, sent. 8 agosto 2005, n. 4207, in Giur. cost., 2005, rispettivamente 3406 e 3391.

14 Peraltro la Corte di giustizia pare vicina ad un’esplicita censura della mancata utilizzazione dell’art. 234 Tce da parte delle giurisdizioni nazionali di ultima istanza, quale è senza dubbio la Corte costituzionale, avendo già affermato la responsabilità degli Stati per violazione del diritto comunitario da parte degli stessi giudici supremi, anche quando la sentenza sia passata in giudicato. Si v. in proposito i casi Köbler, (C-224/01) Kühne & Heitz, (C-453/00, in con nota di E. RINALDI, Miracoli dei polli olandesi, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 2005, ) e le conclusioni dell’avv. Generale Leger nel caso “Traghetti del Mediterraneo”, (C-173/03) non ancora deciso dalla Corte di giustizia.

15 M. LUCIANI, Costituzionalismo irenico e costituzionalismo polemico, Relazione al Convegno organizzato dalla Associação Portuguesa de Direito Constitucional, “La Costituzione portoghese”, Lisbona, 26 aprile 2006.

16 S. P. PANUNZIO, op. cit., 42 ss.; sul tema del valore attribuibile alla Carta di Nizza v. A. PACE, A che serve la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea? Appunti preliminari, in Giur. cost., 2001, 193; una posizione alquanto diversa in I giudici e la Carta dei diritti dell’Unione europea, a cura di G. Bisogni – G. Bronzini – V. Piccone, Taranto, 2006.

17 Sentenza del Tribunale di prima istanza del 30 gennaio 2002, in T-54/99, Max.mobil Telekommunikation Service / Commissione. La Corte di giustizia non risulta avere invece mai applicato la Carta dei diritti, nonostante i frequenti richiami ad essa nelle conclusioni degli avvocati generali. La Carta è stata da ultimo richiamata ad adiuvandum entrando quasi nel sillogismo decisorio della stessa Corte costituzionale nella sentenza n. 190 del 2006.

18 Sul tema la letteratura costituzionalistica inizia ad essere veramente ampia. Si vedano tra gli altri i contributi riuniti nel volume a cura di P. BILANCIA e E. DE MARCO, La tutela multilivello dei diritti, Milano, 2004, tra cui in particolare, A. BARBERA, Le tre Corti e la tutela multilivello dei diritti, 81; P. BILANCIA, Possibili conflittualità e sinergie nella tutela dei diritti fondamentali ai diversi livelli istituzionali, 113; E. DE MARCO, La tutela multilivello dei diritti tra enunciazioni normative w guarentigie giurisdizionali, 127; V. ONIDA, La tutela dei diritti davanti alla Corte costituzionale e il rapporto con le Corti sovranazionali, 105; V. ZAGREBELSKY, I giudici nazionali, la Convenzione e la Corte europea dei diritti umani, 99.

19 Evidenziati da ultimo da M. LUCIANI, Costituzionalismo irenico e costituzionalismo polemico, cit.

20 Ben rappresentato nella figura di S. P. PANUNZIO, I diritti fondamentali e le Corti in Europa, cit., 33.

21 ID., op. ult. cit., 33.

22 Per il quale sembra opportuno rinviare al mio La Corte di giustizia e la Costituzione europea, Padova, 2004,Capitolo V.

23 Non tanto alla luce della scarsa considerazione di recente mostrata per la CEDU, (considerata non utilizzabile come parametro del giudizio di costituzionalità nell’ordinanza n. 464 del 2005 della Corte costituzionale), che esplica invece un potente influsso sull’interpretazione anche costituzionale (in tema v. le riflessioni di A. PACE, La limitata incidenza della CEDU sulle libertà politiche e civili in Italia, in Diritto pubblico, 2000, 9). Cfr. F. SORRENTINO Il diritto europeo nella giurisprudenza della Corte costituzionale: problemi e prospettive, cit., sulla sentenza della Corte Edu 31 3 2006 in cui si lamenta la violazione permanente della Cedu da parte dell’Italia, così implicitamente ammettendo in qualche misura la pochezza degli strumenti apprestati dal sistema della Convenzione.

24 il ruolo del tribunale di prima istanza si è spesso dimostrato quale fautore di un maggiore coraggio nel mutare orientamenti che in questo campo sono fondamentali. V. sentenze Jégo Quéré del 3-5-22002 del Tribunale, seguita poi da Uniòn de Pequenos Agricultores della Corte di giustizia del 25-7-2002, relative all’allargamento delle maglie dei requisiti per la sussistenza della legittimazione dei singoli a ricorrere ex art. 230 del Trattato CE.

25 Ci si riferisce naturalmente al principio della primauté, dell’efficacia diretta delle norme del Trattato e delle direttive, tra le principali acquisizioni in via giudiziaria di quell’epoca. Sul punto si veda la illuminante ricostruzione di sintesi di G. TESAURO, Sovranità degli Stati e integrazione comunitaria, Lezione magistrale tenuta presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli studi Suor Orsola Benincasa, Napoli, 2006. ID, Diritto comunitario, Padova, 2005.

26 Come ricordato da A. BARBERA, Le tre Corti e la tutela multilivello dei diritti cit., 97.

27 La proposta di prevedere che la Corte possa condannare al pagamento di una penalità gli Stati che non diano esecuzione alle sue sentenze non ha trovato accoglienza nel protocollo n. 14 sul quale v. di seguito nel testo, nonché nt. 30 e 31. La tendenza recente della Corte di Cassazione ad attribuire una sorta di forza vincolante ai principi stabiliti nelle sentenze provenienti da Strasburgo è ora messa in luce da F. SORRENTINO, La tutela multilivello dei diritti, in RIDPC, 2005, 95.

28 Si possono ricordare analoghe limitazioni relative al Certiorari della Supreme Court Usa, al filtro attuato per quanto concerne il ricorso dei singoli al BundesVerfassungsgericht, nonché il recurso de amparo presso il Tribunale costituzionale spagnolo.

29 Parere negativo rispetto all’introduzione di tale meccanismo di filtro era stato espresso dall’Assemblea del Consiglio d’Europa con Parere del 28 aprile 2004, n. 251. L’applicabilità dello strumento di filtro è tuttavia sottoposta ad una serie di limitazioni e restrizioni, per le quali si rinvia al testo dello stesso, rintracciabile sul sito www.echr.coe.int.

30 Per una ricostruzione v. U. VILLANI, Il protocollo n. 14 alla Convenzione europea dei Diritti dell’Uomo, in La Comunità internazionale, 2004, 487.

31 In risposta a quella che può essere ormai considerata un’accusa “classica” rivolta nei confronti della Corte di giustizia e, più in generale del sistema comunitario. (v. tra gli altri G: AZZARITI, Il valore della Carta dei diritti fondamentali nella prospettiva della costruzione europea: dall’Europa dei mercanti all’Europa dei diritti? in Ripensare lo Stato, Atti del Convegno di studi, Napoli 22 e 23 marzo 2002, a cura di S. Labriola.

32 Si vedano in proposito i riferimenti in G. BASCHERINI, L’immigrazione e i diriti, in I diritti costituzionali, a cura di P. Ridola R. Nania., Torino, 2006.

33 Ancora più significativa la sentenza in C-372/04 con cui la Corte di giustizia stabilisce che l’obbligo dello Stato di farsi carico delle cure ospedaliere erogate ad un cittadino in un diverso Stato membro, tutte le volte che il sistema sanitario nazionale non sia in grado di fornire senza ritardo il trattamento necessario, si applica parimenti ad un servizio sanitario nazionale che le dispensa gratuitamente. Una questione pregiudiziale proposta in relazione alla libera prestazione dei servizi ha portato la Corte di giustizia ad apprestare ancora una volta una forte tutela ai diritti sociali.

34 Il precedente caso risolto dalla Corte di giustizia con sentenza del 7 gennaio 2004, in C-117/01, (K.B. / National Health Service Pensions Agency and Secretary of State for Health) può essere letto nel sito www.associazionedeicostituzionalisti.it. Nella pronuncia, si censurava indirettamente la legislazione del Regno Unito che, non riconoscendo la nuova identità sessuale dei transessuali, impediva loro di accedere al matrimonio. Infatti, secondo la Corte, una simile disciplina risulta contraria al diritto comunitario in quanto ne consegue il mancato accesso per gli stessi al beneficio della pensione di reversibilità.

35 Innumerevoli casi analoghi potrebbero essere richiamati. Cito, per averlo approfondito personalmente il caso Orfanopoulos, che può essere letto con una breve osservazione in Quaderni costituzionali, 2004.


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