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In corso di pubblicazione nel volume “Buone” regole, democrazia e sviluppo. La valutazione normativa nella dialettica tra pubblico e privato, Rubbettino, 2006, che raccoglie i risultati della ricerca MIUR Politiche pubbliche regionali e valutazione della qualità delle leggi nel nuovo assetto costituzionale del decentramento: i possibili modelli (coordinatore nazionale prof. M. Raveraira e coordinatore locale prof. M. Carli).

La valutazione e i molteplici volti della partecipazione nell’ordinamento italiano. Quale ruolo per la consultazione in una governance problematica?

di Alessandra Valastro
(Professore associato di Istituzioni di diritto pubblico presso la Facoltà di Scienze politiche dell’Università degli studi di Perugia)

1. Il ruolo dei privati nella progettazione e attuazione delle politiche pubbliche: la partecipazione al servizio della valutazione

L’attenzione posta dal Libro Bianco del 2001 sulla “partecipazione” quale momento nodale della realizzazione della “buona governance europea” rilancia la tematica, in realtà affatto nuova, dell’adozione di dinamiche inclusive della società civile nei processi decisionali politico-normativi.

La Commissione sottolinea, in particolare, la necessità di realizzare “una maggiore apertura nel processo di elaborazione delle politiche, così da garantire una partecipazione più ampia dei cittadini e delle organizzazioni alla definizione e presentazione di tali politiche”; e una tale indicazione viene messa in relazione non soltanto con il riavvicinamento dei cittadini alle istituzioni comunitarie attraverso una maggiore conoscenza della loro fisionomia e delle relative attività, bensì anche e soprattutto con “la qualità, la pertinenza e l’efficacia delle politiche dell’Unione”, le quali –si dice- “dipendono dall’ampia partecipazione che si saprà assicurare lungo tutto il loro percorso, dalla prima elaborazione alla loro esecuzione”.

Il ruolo crescente assunto dalla partecipazione si connette, insomma, con la necessità di acquisire forme di legittimazione democratica dei processi e dei prodotti normativi; ma anche con l’acquisizione di competenze e informazioni di cui i regolatori pubblici spesso non dispongono (1).

La questione è più antica, e riflette una problematica con la quale gli Stati-nazione si confrontano da tempo: “la storia di questi due ultimi secoli, caratterizzati dal positivismo giuridico frutto a sua volta della laicizzazione, è tutta intrisa di problemi di definizione dei rapporti società – Stato attraverso il diritto” (2).

Ed è un confronto, si può aggiungere, al quale gli Stati sono chiamati ciclicamente: non è un caso che l’attenzione per il tema della partecipazione segua un percorso sostanzialmente parallelo alle vicende legate alle riforme istituzionali e ai fenomeni produttivi del diritto. Pur senza ripercorre qui le tappe di un’evoluzione ben nota e ampiamente studiata, si ricordino, da un lato, le vicende legate all’erosione della legalità statale e dell’organizzazione su cui essa si fonda: l’avvio dell’esperienza regionale nel 1970 e la prima stagione statutaria (3); il fenomeno di integrazione europea, con l’attrazione di ampie porzioni di potere decisionale e le connesse ben note problematiche legate al deficit di democraticità delle istituzioni comunitarie; l’ulteriore frammentazione del potere regolatorio “verso il basso”, sia nel senso del decentramento territoriale che del decentramento funzionale (4). Dall’altro lato, sono altrettanto noti i fattori che hanno determinato l’erosione “interna” della qualità e dell’efficacia della legge: la continua crescita e frammentazione delle domande sociali che caratterizza lo sviluppo delle società contemporanee; la richiesta di risposte regolative sempre più specializzate e al tempo stesso flessibili e modificabili; la portata destrutturante della globalizzazione economica; la pressione degli interessi organizzati e la tendenza verso forme di negoziazione delle scelte politiche (5).

L’agire convergente di questi fenomeni ha innescato, da un lato, la richiesta di un rafforzamento della capacità dei soggetti politici di governare i processi di sviluppo e la domanda sociale, attraverso la realizzazione di politiche pubbliche efficaci e di normazione di buona qualità (6); dall’altro, sul piano delle modalità di produzione del diritto, una tendenza alla flessibilizzazione e negoziazione delle norme, sia a livello istituzionale (7) che nel rapporto fra soggetti pubblici e soggetti privati. Il primo profilo richiama le istanze da tempo segnalate di miglioramento della qualità della legge, quale fonte più emblematicamente espressiva della funzione volta ad esprimere le scelte politiche fondamentali rappresentative degli interessi; il secondo rilancia a sua volta il tema della partecipazione, sollecitando la collaborazione dei regolati per l’individuazione degli obiettivi e il raggiungimento dell’efficacia del comando (8).

Era insomma nel vero chi anni or sono già osservava che “la questione essenziale dello Stato sociale di oggi è costituita dal passaggio dalla espansione quantitativa dei compiti statali all’incremento di efficienza qualitativa, attraverso una diversa ripartizione degli oneri tra i vari gruppi sociali”; e che da ciò deriva una nuova centralità del ruolo di tali gruppi, “giacché essi, vanificando il criterio della divisione dei poteri, tendono sostanzialmente a condizionare il processo politico” (9).

Oggi, con le esigenze di sviluppo economico e di competitività indotte dai fenomeni di integrazione europea e di decentramento politico, che imprimono nuove spinte verso la ricerca dell’efficacia delle scelte politiche e del consenso per il perseguimento degli obiettivi, il raccordo con i destinatari diviene snodo fondamentale della progettazione e attuazione della regolazione.

E ciò tanto più in presenza di una tendenza evolutiva delle forme di governo verso formule che presuppongono il rafforzamento degli esecutivi in funzione di stabilità e governabilità, e dunque la valorizzazione della funzione di indirizzo e controllo delle assemblee. La realizzazione di quest’ultimo fine non può prescindere, evidentemente, dalla predisposizione, presso le stesse assemblee, di più efficaci strumenti informativi e conoscitivi, anche ulteriori e diversi da quelli tradizionalmente facenti capo agli esecutivi.

In particolare, in quella accezione della nuova governance che sottolinea la sempre più accentuata integrazione fra soggetti pubblici e privati (10), anche al fine di utilizzare le competenze ed esperienze depositate presso i destinatari della regolazione, diviene fondamentale la costruzione di strumenti di interazione con gli altri attori delle politiche, al fine di realizzare flussi informativi sia all’esterno che all’interno del circuito decisionale tradizionale. Una legislazione di buona qualità e, soprattutto, efficace, è infatti quella che, oltre che ben scritta, risulti fondata su scelte razionali rispetto agli obiettivi, coerenti rispetto ai bisogni, conoscibili dai cittadini e dalle imprese: occorre cioè l’attivazione di un processo circolare, in cui i dati provenienti dalla società civile in ordine all’impatto e all’attuazione delle politiche possano costituire a loro volta elementi di valutazione della fattibilità degli interventi successivi, collegando in un rapporto di funzionalità reciproca valutazione ex ante e valutazione ex post.

“Ma esiste il problema della rappresentanza e selezione degli interessi diffusi presenti nella società, i quali non sempre riescono a canalizzarsi tutti nei circuiti rappresentativi e irrompono così nei processi democratici con diverse valenze e modalità operative” (11): occorre allora ripensare la fisionomia giuridica delle pretese partecipative dei destinatari delle regole, e con essa soggetti, modi e strumenti dei processi decisionali.

Sulle dinamiche di questa riflessione pesano non poco, va detto, la tradizionale sottovalutazione degli istituti di partecipazione e la diffusa diffidenza verso le forme negoziali di produzione del diritto, alimentate dal sostanziale fallimento dell’esperienza concertativa italiana degli anni ’80; sono in molti, anzi, a ritenere che il diffondersi delle pratiche negoziali tra organi istituzionali e soggetti sociali sia tra le cause patologiche della cattiva qualità della regolazione (12). Non solo, ma sulla costruzione degli strumenti di partecipazione ha inciso anche, e forse soprattutto, un’impostazione riduttiva che ne ha sviluppato soprattutto la funzione di “correttivo” della democrazia rappresentativa, con ciò ostacolandone l’evoluzione verso forme che ne valorizzassero anche il rapporto di complementarietà con la rappresentanza, integrandone gli strumenti e potenziandone i risultati in termini di efficacia/efficienza: basti pensare all’evoluzione conosciuta dal referendum abrogativo rispetto a strumenti più propriamente integrativi della dialettica parlamentare, come le audizioni e le consultazioni.

All’interno della tematica della partecipazione ai processi decisionali si intersecano, poi, profili diversi, seppure fortemente connessi ed anzi sovente complementari, che vedono la partecipazione muoversi su un asse dallo spessore variabile: da “mero complemento istruttorio” di processi regolativi che rimangono concentrati presso il soggetto pubblico, sul modello dell’accesso partecipativo di cui alla legge 241/1990, ad “elemento sostitutivo” della dialettica politica nella definizione della misura di equilibrio tra i valori in gioco, secondo il modello autoregolatorio sviluppatosi soprattutto nei paesi di tradizione anglosassone (13).

Lungo questa linea, l’analisi della quale nella sue varie sfaccettature esula dall’oggetto di questo lavoro, si pone la partecipazione come strumento di valutazione della qualità della regolazione: un profilo traversale, concettualmente distinto dalla questione della partecipazione ai processi decisionali intesa come pretesa di codeterminazione della regola, ma appunto complementare, ed anzi testimone della tendenza a spostare l’incidenza delle pretese partecipative sul piano del “perfezionamento in chiave di efficienza del modo di produzione della regola giuridica” (14).

In questa prospettiva la partecipazione viene in rilievo come strumento del processo decisionale, peraltro funzionale non tanto (o non solo) alla elaborazione del prodotto finale in sé considerato (la regola, la legge) bensì alla valutazione dell’intero percorso circolare che si snoda fra la progettazione e l’attuazione, a conferma del fatto che la decisione normativa è sempre meno “atto” e sempre più “processo”.

Questo peculiare angolo visuale della più ampia tematica della partecipazione appare a tutt’oggi il meno indagato, anche in ragione del ritardo registrato in Italia sulle problematiche della valutazione legislativa. L’unico profilo rispetto al quale si può constatare un’attenzione sufficientemente consolidata è quello concernente la consultazione nell’AIR, sebbene anche a questo proposito si registrino scelte normative ed esperienze concrete variegate e non sempre coerenti. Tuttavia la disciplina dell’AIR rappresenta solo un segmento del processo di valutazione unitariamente considerato, che presuppone la partecipazione ma lascia impregiudicate le numerose questioni teoriche relative ad una regolamentazione dei suoi vari profili, sia rispetto alla valutazione ex ante che a quella ex post.

A questo fine, muovendo da alcune precisazioni concettuali in ordine alle tipologie di partecipazione funzionali alla valutazione, si propone qui una riflessione che tenti di individuare elementi di organicità per una possibile regolazione dei profili partecipativi della valutazione; per verificare, poi, rispetto al caso italiano, lo stato dell’arte e le linee di tendenza della disciplina di tali profili.

2. L’irriducibile poliedricità del concetto di partecipazione: la consultazione come tematica di confine, fra concertazione, negoziazione, comunicazione istituzionale

Di là dalla considerazione dei principi generali che la informano, relativi alla sua stretta connessione con i fondamenti dell’ordinamento democratico, la tematica della partecipazione si frantuma in una molteplicità di forme e di strumenti: la varietà dei termini cui si fa di consueto riferimento (audizione, consultazione, concertazione, negoziazione, autoregolazione, ecc.) sta a testimoniare la disarticolazione delle modalità partecipative lungo una sequenza caratterizzata da strumenti di varia intensità, che si differenziano tra di loro per l’incidenza (quantitativa e qualitativa) del ruolo esercitato dai privati nell’ambito dei processi decisionali pubblici.

La varietà e non univocità dei significati via via attribuiti al concetto di partecipazione costituisce, del resto, questione troppo nota perché occorra qui soffermarcisi: come è stato efficacemente sottolineato, “la capacità evocativa e simbolica delle parole-mito è inversamente proporzionale alla loro rigorosa delimitazione concettuale ed empirica” (15). Non deve perciò stupire che al concetto di partecipazione ci si riferisca per indicare realtà anche fortemente diversificate, e strumenti che non sempre sono volti ad ampliare il potere decisionale dei cittadini (16).

E tuttavia, pur non essendo questa la sede per un’analisi che abbracci compiutamente l’ampio e sfaccettato quadro degli strumenti partecipativi, non si può ignorare l’esigenza di tracciare i confini di quelli più propriamente inerenti la valutazione, al fine di differenziarli da altre forme di partecipazione che -pur contigue- si rapportano in modo diverso al processo decisionale per obiettivi e modalità. L’omogeneità di linguaggio, infatti, ha qui un’importanza tutt’altro che formale, dal momento che è proprio nella presunta fungibilità dei termini che si annidano le ambiguità più insidiose, e con esse i rischi di più o meno consapevole aggiramento delle finalità connesse ai singoli istituti.

Più in particolare, mantenere chiara la distinzione concettuale tra le varie categorie appare essenziale per un duplice ordine di ragioni: in primo luogo, per la stretta affinità e dunque i frequenti scivolamenti che appunto si verificano fra l’una e l’altra tipologia (soprattutto fra concertazione e consultazione), generando forme partecipative ibride che finiscono per non assolvere alla finalità né dell’una né dell’altra; in secondo luogo, per l’interessante processo di stabilizzazione e proceduralizzazione che la partecipazione dei privati ha conosciuto nel caso della concertazione, e che può offrire spunti per una riflessione analoga nel campo della valutazione.

Una prima generale distinzione può essere fatta tra forme partecipative a scopo conoscitivo e forme di partecipazione di natura politica: nell’ambito della prima categoria vengono in rilievo soprattutto la consultazione e l’audizione; nell’ambito della seconda, la concertazione e la negoziazione.

Su un piano di principio, la distinzione dovrebbe apparire chiara: mentre le prime forme partecipative sono finalizzate a raccogliere opinioni e a rilevare dati e informazioni, al fine di precostituire gli elementi necessari per individuare la soluzione regolativa o per valutarne successivamente l’impatto e l’efficacia, le seconde mirano piuttosto a consentire forme di mediazione politica (di maggiore o minore intensità) sul contenuto della regola. Gli strumenti di partecipazione a scopo conoscitivo non offrono risposte immediate né giudizi sulla soluzione regolativa bensì elementi conoscitivi che valgano a ridurre l’asimmetria informativa del decisore pubblico, che rimane l’unico attore responsabile dell’attività di regolazione (17); nelle altre forme partecipative, invece, i soggetti sociali interessati si pongono rispetto al processo decisionale quali veri e propri soggetti politici, seppure con un diverso grado di incidenza possibile sulla scelta finale.

Posto che le forme partecipative funzionali alla valutazione rientrano, evidentemente, non v’è dubbio che lo strumento più significativo sia rappresentato dalla consultazione. Mentre, infatti, l’audizione risente di una maggiore elasticità, l’individuazione dei soggetti e la stessa attivazione dello strumento essendo lasciati alla valutazione discrezionale del decisore, la consultazione consiste in una “rilevazione, metodologicamente rigorosa, delle percezioni e delle valutazioni, sia dei destinatari degli interventi di regolazione ipotizzati che di testimoni privilegiati (compresi osservatori esperti), circa le esigenze rilevanti e la natura, l’entità e la distribuzione sociale, temporale, e spaziale degli effetti della regolazione stessa, in primis, costi e benefici attesi” (18). Lungi dall’essere inquadrabile in termini rappresentativo-negoziali, o politico-concertativi, la consultazione è piuttosto un metodo di indagine, che ha lo scopo di rendere esplicite sin dall’inizio le premesse decisionali, orientando la ricerca del consenso, certamente presente sullo sfondo, non sul percorso diretto della mediazione politica bensì su quello della trasparenza e qualità del processo di produzione e attuazione della regola (19).

La consultazione, pertanto, dovrà coinvolgere un numero tendenzialmente ampio e differenziato di soggetti, da individuare di volta in volta in relazione alla complessità dell’ambito di intervento e alle diverse categorie di destinatari; e dovrà coprire più momenti dell’intero processo decisionale, attraverso strumenti che assicurino un percorso circolare e progressivo delle informazioni, in cui i dati rilevati ai fini della valutazione ex ante possano trovare riscontro in quelli emersi nella valutazione ex post, e questi ultimi possano costituire a loro volta la premessa per una nuova valutazione ex ante da cui muovere per nuovi interventi regolativi. Le forme partecipative aventi natura politica, invece, sono finalizzate al coinvolgimento di categorie e gruppi sociali organizzati, rappresentativi di interessi prevalentemente economici, al fine di concordare le soluzioni regolative; e si esauriscono tendenzialmente nel momento iniziale del processo decisionale.

Molto vi sarebbe da dire, a questo proposito, in ordine alle terminologie e ai significati invalsi negli anni per segnare le tappe dell’evoluzione delle forme negoziali di esercizio del potere normativo: si pensi a termini come concertazione, corporativismo, neo-corporativismo, consociativismo, negoziazione, ecc., i quali rimandano più in generale a forme di rappresentanza degli interessi che valorizzano in varia misura il rapporto con specifici soggetti sociali, come il sindacato (20). Ma trattandosi di tematica che condurrebbe lontano rispetto all’oggetto del presente lavoro, ci si limiterà qui a mettere in evidenza i punti di possibile interferenza, e dunque di ambiguità, tra queste forme di partecipazione e la consultazione.

La vicinanza maggiore si registra con quelle forme di concertazione c.d. “debole” che, anziché condurre alla formazione di una vera e propria intesa con le parti sociali, si esauriscono in una forma di “confronto preventivo” con le stesse sugli obiettivi generali dell’intervento regolativo, al fine di consentire la formulazione di valutazioni ed eventuali proposte correttive (21).

In questo caso l’analogia con la consultazione può apparire profonda, trattandosi in entrambi i casi di forme di “ascolto” dei destinatari della regolazione che non preludono formalmente alla co-determinazione dei contenuti della scelta normativa: non è un caso che lo stesso legislatore parli talvolta di “consultazione” anche in riferimento a forme partecipative riconducibili piuttosto alla concertazione “debole”, come nel caso dell’art. 1, comma 2, della legge n. 50/1999 (v. infra par. 4.1.1); e che anche in dottrina vi sia chi parla di “consultazione a scopo conoscitivo” e “consultazione politica” (22), o ancora di consultazione come species del genus negoziazione (23).

E tuttavia, le finalità delle due forme partecipative rimangono profondamente diverse. Nel caso della concertazione, quand’anche questa non assuma le vesti della vera e propria negoziazione, rimane centrale il momento del confronto fra interessi tendenzialmente antagonisti. Come affermato anche dalla Corte costituzionale, la concertazione è paradigma di coordinamento e di leale collaborazione, e dunque “strumento per l’esercizio in forma collaborativa del potere”, con lo scopo di conciliare interessi diversi (24).

Scopo della consultazione è invece una rilevazione di dati, informazioni e opinioni che non necessariamente condurrà ad una conciliazione di interessi, dovendo piuttosto precostituire un quadro di conoscenze sufficienti affinchè il decisore possa pervenire ad una soluzione regolativa efficace; e ciò appare tanto più evidente nella valutazione ex post, ove la consultazione, lungi dal poter incidere sull’assetto degli interessi, mira a fornire informazioni sull’impatto effettivo e sulle regioni di una eventuale scarsa efficacia dell’intervento regolativo.

Non v’è dubbio che anche gli strumenti partecipativi funzionali alla valutazione rappresentino lato sensu forme di collaborazione all’esercizio del potere, secondo l’espressione usata dalla Corte; tuttavia si può dire che si tratti di una collaborazione di natura essenzialmente “tecnica”, sebbene con ricadute politiche evidenti in termini di qualità della decisione politica, e dunque di consenso e rappresentatività. Manca cioè quel “plusvalore politico” (25), tipico della concertazione e delle forme negoziali di produzione normativa, rispetto alle quali la consultazione si pone piuttosto quale vero e proprio “strumento di qualità della regolazione” accanto all’analisi di impatto (AIR) e all’analisi ex post (VIR) (26); e d’altro canto, come precisato dall’Ocse, la consultazione non è soltanto un set di tecniche, ma richiede professionalità specifiche per la maturazione di una cultura che la renda parte integrante del processo decisionale e non mera appendice (27).

Se la consultazione dovrebbe dunque preservare i regolatori dal rischio della “cattura” da parte dei regolati più di quanto non sia garantito dalle pratiche concertative, al contempo essa dovrebbe consentire un’indagine più approfondita ed esaustiva di quanto non sia reso possibile, per altro verso, dalla mera informazione istituzionale (28): è, quest’ultimo, un profilo ulteriore della partecipazione con il quale la tematica della consultazione deve essere messa in relazione, rivelando connessioni che appaiono per certi aspetti ancor più sfaccettate. Da un lato, infatti, esse inducono anche qui a liberare il campo da talune ambiguità che sovente si registrano nell’utilizzo delle terminologie ma anche delle relative tecniche; dall’altro, quelle stesse analogie spingono a valorizzare le potenzialità in termini di miglioramento delle tecniche di valutazione che potrebbero discendere da una stabile integrazione delle dinamiche della comunicazione istituzionale nell’ambito dei processi decisionali.

In particolare, la consultazione deve essere mantenuta distinta da quelle forme di pubblicizzazione dei risultati dell’attività regolativa (decisioni già approvate o in corso di approvazione) che i decisori mettono in atto nei confronti dei soggetti interessati o, più in generale, dell’opinione pubblica. La divulgazione delle informazioni, pur essenziale per la trasparenza dei processi decisionali, dà luogo ad una forma di comunicazione unidirezionale che individua i cittadini “quali semplici consumatori dell’informazione istituzionale, senza prevedere alcun tipo di feedback o di retroazione comunicativa” (29); mentre è proprio nella previsione di meccanismi di risposta da parte dei cittadini che risiede il fondamento di quell’apporto conoscitivo cui è finalizzata la consultazione.

La pubblicizzazione delle informazioni, attraverso i canali della comunicazione istituzionale, riveste peraltro un ruolo niente affatto secondario quale aspetto strumentale della consultazione e, più in generale, dell’intero processo di valutazione: si pensi alla grande importanza che assume l’adozione di adeguate tecniche di divulgazione in riferimento al testo della proposta di intervento o alla normativa comunque vigente, ai risultati della consultazione, ai risultati dell’AIR e della VIR, ecc. (30).

E’ allora sotto questo secondo profilo che si evidenzia il carattere trasversale della materia della comunicazione istituzionale rispetto a quella della valutazione, potendo la prima mettere al servizio della seconda uno strumentario consolidato e un ventaglio di canali comunicativi con la società civile.

E’ del resto sotto gli occhi di tutti come le richieste di qualità e di efficacia delle politiche pubbliche per la competitività del Paese, e quelle convergenti di riqualificazione dell’attività legislativa e valorizzazione della funzione di indirizzo e controllo delle assemblee, abbiano avviato un processo di profondo ripensamento della funzione e degli strumenti della comunicazione istituzionale, a tutti i livelli di governo: una riflessione che si propone di superare la dimensione riduttiva entro la quale questa materia è stata tradizionalmente confinata quale attività successiva all’adozione delle scelte e gestita dagli esecutivi (31), per riproporla quale strumento strategico di governo della complessità al servizio dei processi regolativi, attraverso l’integrazione di flussi comunicativi e informativi stabili nell’ambito dell’intero circuito decisionale (32).

3. La faticosa emancipazione del ruolo dei privati nell’ambito della valutazione: alla ricerca di un modello

3.1. Premessa

Nonostante che appaia oggi significativamente aumentata la richiesta di valutazione da parte dei privati, non si può fare a meno di registrare la persistente tendenza delle istanze partecipative ad assestarsi, seppure con riflessi di maggiore o minore forza, sul versante della mediazione politica; mentre una delle sfide della riflessione attuale sulle prospettive della valutazione è proprio quella di trasferire tali pretese sul versante dei modi di produzione del diritto.

La difficoltà di invertire tale tendenza, e dunque di pervenire ad un consolidamento del ruolo dei privati anche nell’ambito del processo di valutazione, affonda le radici in un complesso di fattori eterogenei: la maggiore stabilizzazione procedurale della concertazione; la disaffezione dei cittadini rispetto alla politica, che porta ad attenuare la risposta alle sollecitazioni in tutti quei casi in cui non sia immediatamente percepibile un diretto coinvolgimento degli stessi nel progetto di regolazione; l’ambiguità, quando non addirittura la resistenza, degli stessi politici nell’utilizzo degli strumenti partecipativi. Tutto ciò fa sì che la partecipazione dei privati ai processi decisionali sia assai più difficoltosa sul piano della valutazione che non su quello della negoziazione, generando percorsi e risultati ibridi di scarsa utilità ed efficacia: a volte la concertazione finisce per trascolorare nella consultazione, dando per assolte richieste negoziali che rimangono invece sulla carta e realizzando tutt’al più forme di mero ascolto; altre volte è la consultazione che finisce per deviare verso la concertazione, specialmente quando ci si trovi in presenza di soggetti privati forti, la pressione dei quali stravolge la finalità conoscitiva a spettro ampio connessa alla valutazione. In entrambi i casi, qualunque sia la direzione seguita, a rimanere senza risposta sono gli interrogativi e le esigenze più strettamente legati alla valutazione.

Tali considerazioni non possono che rinforzare ulteriormente l’esigenza di ripensare in modo organico la “sottotematica” della consultazione, al fine di individuarne e “fermarne” alcuni punti, ad esempio in ordine ai criteri di scelta dei soggetti, delle tecniche, delle fasi, ecc.: direzione verso la quale spingono, ove ve ne fosse bisogno, anche i moniti dell’Unione Europea, e soprattutto le esperienze registrate in altri Paesi (33).

3.2. La questione preliminare dell’opportunità e dei livelli di una disciplina normativa della consultazione: principi generali, criteri, strumenti

In realtà, prima ancora dei singoli profili dell’attività di consultazione, ad essere messa in discussione è oggi la stessa opportunità di procedere ad una regolamentazione della stessa con fonti legislative.

Chi è contrario a tale opzione fa proprie le perplessità manifestate in proposito dal Libro bianco sulla governance, adducendo il rischio di pervenire ad un eccessivo irrigidimento della procedura, e dunque ad un rallentamento del processo decisionale; e ritenendo che il consolidamento di una “cultura della consultazione” debba passare piuttosto attraverso l’apprestamento di un “codice di condotta comprendente criteri qualitativi minimi (standard), incentrati su argomenti, tempi, persone e modi della consultazione” (34).

Tuttavia è interessante notare come dallo stesso Libro bianco emerga, in controluce, una profonda disomogeneità nei processi di consultazione realizzati dalle varie Direzioni: pubblicazione di Libri verdi e Libri bianchi, comunicazioni, organizzazione di comitati consultivi e di gruppi consultivi di imprese (circa 700 organi consultivi), consultazioni ad hoc (incrementate dai negoziati internazionali), consultazioni on line tramite l’iniziativa di definizione interattiva delle politiche (35): rispetto a questo complesso di attività, la Commissione ammette che “vi è attualmente scarsa chiarezza su come avvengono le consultazioni e su chi viene ascoltato dalle istituzioni”, e che occorre pertanto “razionalizzare questo poco maneggevole sistema” al fine di rendere i dibattiti “più efficaci e affidabili non solo per chi è consultato ma anche per chi è destinatario del parere” (36).

Nell’ordinamento europeo non vi sono state, sino ad oggi, indicazioni uniformi sulle attività di consultazione da seguire nei singoli casi, tale valutazione venendo compiuta dalle singole Direzioni in riferimento a ciascuna proposta di intervento. Inoltre, nella maggior parte dei casi le richieste di consultazione risultano dirette a gruppi che la Direzione già conosce come cointeressate alla regolazione proposta; mentre risulta che in pochi casi le Direzioni abbiano fornito risposte dettagliate ai commenti espressi dai partecipanti alla consultazione (37). Il quadro offerto dal caso europeo appare insomma nel complesso contraddittorio, laddove all’auspicio per l’adozione di un modello flessibile si accompagna la scarsa efficacia del sistema in concreto realizzato.

Più decisa verso una maggiore strutturazione del processo di consultazione è la Comunicazione del 2002, la quale stabilisce principi generali e requisiti minimi, nonché una razionalizzazione del ruolo di alcuni organi consultivi (come il CES e il CdR), peraltro muovendosi pur sempre nell’ambito della promozione di quella cultura della consultazione già auspicata dal Libro bianco sulla governance.

In realtà, il vero problema sembra essere quello dei livelli normativi sui quali attestare e modulare le richiamate esigenze di flessibilità.

Se infatti è innegabile che taluni aspetti dell’attività di consultazione (come la scelta dei soggetti e delle tecniche) debbano essere lasciati ad una valutazione caso per caso, tuttavia tale esigenza di flessibilità conosce un’intensità decrescente via via che dalla scelta degli strumenti in senso lato si arretri verso i criteri che devono guidare tale scelta, fino ai principi generali e alle finalità che devono contrassegnare il processo di consultazione in genere. Con riferimento a questi ultimi, è evidente come nessuna esigenza di flessibilità possa accamparsi, dovendosi al contrario registrare la necessità di una loro precisa affermazione in atti che ne garantiscano la vincolatività per il decisore pubblico: è nella definizione di tali principi che risiede, in fondo, la sfida politica di rendere la consultazione “caratteristica strutturale” del processo di valutazione (38), e dunque garanzia prima (sebbene non sufficiente) di qualità ed efficacia del processo decisionale.

Ciò per cui la scelta della sede legislativa, o di quella statutaria a livello regionale, appare oggi opportuna è allora, quantomeno, l’indicazione dei principi generali sulla consultazione: principi che si rivolgano, parafrasando un’autorevole dottrina, non tanto a contemplare le modalità della presenza del privato nel processo decisionale quanto a dare un valore a questa presenza, un’indicazione teleologica circa il modo di intendere e di articolare il rapporto fra l’interesse pubblico che il decisore intende perseguire e l’interesse particolare di cui è titolare il privato destinatario della regolazione (39).

Il concetto di principio generale, del resto, in questa sede altro non riflette se non la distinzione che gli studiosi della materia già da tempo propongono tra fattori variabili e fattori costanti della consultazione: mentre i primi si riferiscono alle fasi, ai soggetti e alle tecniche, necessariamente flessibili in relazione alle specificità della regolazione proposta, i secondi rappresentano appunto i “principi-guida da seguire nell’impostazione di una metodologia sistematica, coerente, in grado di produrre risultati empiricamente fondati, cioè attendibili e controllabili” (40).

In particolare, tali principi potrebbero essere individuati in quelli di programmazione, coerenza, proporzionalità, tempestività e pubblicità dei risultati: laddove un ruolo di fondamentale importanza è destinato a svolgere il primo principio in quanto precondizione della corretta operatività degli altri, dal momento che “la coerenza e la prevedibilità delle procedure sono meccanismi di controllo della qualità del processo tanto per gli analisti e decisori quanto per i destinatari” (41).

Quanto ai criteri che devono guidare di volta in volta la scelta dei soggetti e delle tecniche, la cui indicazione è ugualmente necessaria al fine di ricondurre ad omogeneità e coerenza i processi di consultazione, la loro individuazione ben può essere lasciata alla fonte secondaria (o alla stessa legge, nel caso si ritenga di inserire i principi nella carta costituzionale o statutaria); mentre per l’indicazione degli standard tecnici appaiono senz’altro adeguate fonti o altri atti subordinati (come decreti ministeriali, direttive, protocolli, ecc.).

3.3. La scelta dei soggetti

L’individuazione dei soggetti da consultare costituisce notoriamente uno dei profili di maggiore criticità, soprattutto a causa della mancanza di criteri univoci che valgano a guidare la scelta in modo coerente rispetto alle finalità del processo di consultazione (e di valutazione in genere).

Come indirettamente ammesso anche dalla Commissione europea nel libro Bianco sulla governance, il “punto debole del metodo attuale delle consultazioni” deve ravvisarsi essenzialmente nella tendenza dei soggetti politici a coinvolgere gruppi organizzati espressivi di interessi settoriali (42): da ciò il rischio di esclusione di soggetti rilevanti ma con scarso potere di pressione; e la distorsione collegata alla generalizzazione di opinioni invece non rappresentative ma convergenti con gli obiettivi del regolatore, tali da ridurre il potenziale di conflitto tra questo e i regolati (43).

La questione principale risiede nella necessità di raggiungere quelle posizioni e quegli interessi che non riescono solitamente ad esprimersi nelle relazioni politiche usuali: la consultazione deve generare soprattutto informazioni nuove, che il decisore non possiede (44). In questo senso appare significativo quanto emerso dalla comparazione con altri sistemi in ordine alla generale tendenza verso l’ampliamento della sfera dei soggetti consultati, anche in quei Paesi (come la Germania) ove la consultazione era in origine rivolta prevalentemente verso soggetti pubblici (pubblica amministrazione).

Da ciò discende che, oltre ai gruppi organizzati (sindacati, associazioni di categoria, associazioni culturali – ambientali – di consumatori, gruppi sportivi o ricreativi presenti sul territorio, ecc.), potrebbero innanzitutto assumere un ruolo significativo organismi consultivi già esistenti e strutturati. Si pensi al nuovo ruolo che la Commissione europea ha auspicato per il Comitato economico sociale (CES) e il Comitato delle regioni (CdR) nell’ambito della elaborazione delle politiche, in quanto strumenti di collegamento con la società civile organizzata e con gli enti territoriali: in questo senso, anche a livello statale e regionale potrebbe essere opportuno razionalizzare e valorizzare l’attività di organismi già esistenti (Comitati, Consulte, ecc.).

Ma in taluni casi può rivelarsi necessario prendere in considerazione anche le posizioni dei cittadini non organizzati: si tratta ovviamente dell’ipotesi più complessa e dispendiosa, che diviene realizzabile a patto che si adottino modalità che consentano la “selezione” e riduzione della quantità (ad esempio per mezzo di indagini-campione) (v. infra).

Il “primo atto” della consultazione dovrà insomma consistere nell’individuazione degli attori di riferimento (effettivi e/o potenziali), attraverso vere e proprie indagini sul campo più o meno ampie a seconda dei casi, e dei relativi stakeholder, ossia di coloro che sono portatori di punti di vista rilevanti sulle questioni affrontate dal progetto regolativo, pur se non titolari di un potere formale di decisione o di interessi giuridicamente riconosciuti (45).

Quanto alla scelta del criterio di selezione dei soggetti da consultare, è evidente come esso sarebbe inadeguato ove facesse riferimento alla “giuridicità” dell’interesse, e insufficiente ove ancorato alla “rappresentatività” intesa in senso tradizionale: nel primo caso, infatti, si escluderebbero posizioni e interessi che non hanno ancora veste giuridica ma l’acquisiranno eventualmente in virtù della regolazione proposta, e dunque al termine del processo decisionale; nel secondo caso, l’adozione di formule normative di riconoscimento della esponenzialità dei soggetti collettivi rischierebbe di irrigidire i gruppi “su posizioni di difesa corporativa, rendendoli incapaci di esibire la reale identità degli interessi sociali dinanzi al decisore politico” (46).

Anche la Commissione europea si interroga sulla definizione e la consistenza giuridica del termine “organizzazione della società civile”, asserendo la necessità di fare riferimento ad espressioni che possano “adattarsi ad una casistica ampia”: esse dovrebbero riferirsi alle “principali strutture della società al di fuori degli organi governativi e della pubblica amministrazione, compresi gli operatori economici che generalmente non sono considerati come facenti parte del c.d. terzo settore o delle ONG” (47). La Commissione tenta anzi una sorta di catalogazione, seppur non esaustiva, delle organizzazioni della società civile, ricomprendendovi: le c.d. parti sociali del mercato del lavoro; le organizzazioni rappresentative di operatori sociali ed economici che non siano parti sociali in senso stretto (come le organizzazioni di consumatori); le ONG che associano gruppi di persone per una causa comune, come le organizzazioni ambientali, quelle a difesa dei diritti umani, le associazioni senza scopo di lucro, ecc.; le organizzazioni di base, come quelle giovanili, le associazioni delle famiglie, ecc.; le comunità religiose (48).

In realtà, un criterio di selezione che guardi più al dato sostanziale dell’utilità del contributo dei soggetti ascoltati che non a quello formale della loro rappresentatività non potrà che rimanere sufficientemente elastico, ma all’interno di un binario segnato dal nesso che l’individuazione dei soggetti deve mantenere, da un lato, con le caratteristiche e la portata dell’atto regolativo, dall’altro con la tipologia delle informazioni attese.

Indicazioni sulle tipologie di soggetti da consultare provengono, innanzitutto, dal contenuto e dalla portata dell’intervento progettato: l’attività di consultazione dovrà infatti tenere conto sia delle c.d. “esigenze espresse”, ossia di quelle manifestate in modo più o meno conflittuale dai destinatari dell’atto, sia delle c.d. “esigenze latenti”, cioè non avvertite sebbene riguardanti beni fondamentali, come la salute, l’istruzione, la sicurezza, ecc. (49). E’ evidente come il cittadino sia destinato ad avere una più generica o addirittura assente percezione di tali ultime esigenze, dal momento che esse sono più propriamente legate a “ciò che egli perde grazie ad un inadeguato rendimento delle politiche pubbliche che dovrebbero tutelare quei beni fondamentali” (50). Ed è proprio in relazione a tale diverso grado di percezione che dovranno essere modulati i “sensori” attivati dal decisore: consultazione dei destinatari dell’atto, al fine di rilevare le esigenze espresse; consultazione di esperti e specialisti esterni, al fine di rilevare le esigenze latenti. All’interno del primo caso, poi, l’estensione delle categorie di destinatari da consultare dipenderà in concreto dalla complessità dell’ambito dell’intervento, dovendo tali categorie risultare tanto più numerose quanto maggiore è la differenza stimata nella distribuzione dei costi (soprattutto quelli diretti) a seconda delle caratteristiche dei soggetti (51).

Indicazioni convergenti sui soggetti da consultare dovrebbero venire, poi, dalle tipologie di informazioni attese. In questo senso assume rilievo la distinzione fra la consultazione che voglia rilevare preferenze e interessi e quella che miri piuttosto a raccogliere informazioni su fatti: nel primo caso essa dovrà tendere ad un coinvolgimento il più ampio possibile delle categorie di soggetti destinatari dell’atto, al fine di assicurare al decisore un’adeguata conoscenza di interessi che tuttavia non necessariamente dovranno avere un peso nel processo decisionale (52); nel secondo caso, al contrario, la consultazione dovrà rivolgersi prevalentemente a soggetti dotati di competenze specialistiche, essendo qui necessaria l’attendibilità delle informazioni più che l’ampiezza dei consultati (53).

E’ evidente come non sarà sempre facile mantenere nella pratica la distinzione tra dati fattuali e mere preferenze, essendo assai più probabile che le consultazioni finiscano per fornire l’uno e l’altro tipo di informazioni. E tuttavia, il mantenimento di una differenziazione concettuale tra le due diverse finalità è ben possibile, come dimostra il caso britannico del Code of practice sulle consultazioni in forma scritta (54); e soprattutto è opportuno, al fine di arginare il rischio di genericità e non pertinenza dei dati raccolti rispetto alle finalità della valutazione, o ancor peggio il rischio di parzialità e strumentalizzazione dei dati stessi, attraverso un’ambiguità politica che troppo frequentemente viene mascherata come esigenza di flessibilità.

3.4. Le fasi nelle quali attivare la consultazione

Un altro aspetto di grande delicatezza è quello concernente il criterio di scelta delle fasi del processo decisionale nelle quali attivare la consultazione: è evidente, infatti, come un intervento tardivo dei privati rispetto alla valutazione politica da compiere finisca per tradire la finalità dello strumento.

Anche in questo caso il criterio non potrà che essere flessibile, ossia tale da modulare la scelta sulla base della complessità dell’intervento regolativo. Tuttavia esso dovrà essere orientato, quantomeno, verso una duplice direzione: la tempestività della consultazione rispetto alla decisione politica; la sua ripetizione in più stadi del processo decisionale.

Tali aspetti riflettono una questione risalente e mai compiutamente risolta: se sia meglio attivare i canali di interlocuzione con i privati il prima possibile, quando cioè non vi sia ancora un progetto e le informazioni rilevate possono contribuire a definirne gli obiettivi; oppure il più tardi possibile, in modo da sottoporre ai soggetti destinatari un progetto già strutturato sul quale essi possano esprimere opinioni più mirate.

In realtà, non è difficile constatare che si tratta di un modo fuorviante di porre il problema: le due ipotesi, infatti, ben lungi dal porsi in termini di alternativa, riflettono più semplicemente le diverse finalità che la consultazione può assumere nei diversi stadi del processo decisionale, e dunque forme di partecipazione che non si escludono ma sono al contrario complementari.

In linea generale, anche chi afferma che non può evitarsi un compromesso tra il bisogno di celerità del processo regolativo e le esigenze connesse alla valutazione della qualità, ammette che la consultazione debba essere collocata all’ <<inizio>> del processo di regolazione (55): il problema è stabilire in quale stadio debba ravvisarsi quell’<<inizio>>, se nella fase di individuazione degli obiettivi o in quella di prima elaborazione del progetto. Mentre cioè nessuno dubita, in linea teorica, del fatto che la consultazione debba essere tempestiva, l’ambiguità nell’individuare in concreto i parametri di riferimento cui ancorare la realizzazione di tale requisito discende dalla riduttiva impostazione che considera la consultazione quale strumento che si esaurisce all’<<inizio>> del processo di regolazione, anziché ripetersi, pur con diverse finalità, nelle fasi nodali dello svolgersi di quel processo (ideazione, progettazione, attuazione).

La tendenza che ancora si registra in Italia è nel senso di rinviare la consultazione ad una fase il più possibile ravvicinata alla decisione politica: il timore che le interferenze esterne possano compromettere l’elaborazione progettuale porta a spostare in avanti il confronto con i destinatari, in modo da disporre di un progetto sufficientemente strutturato per sostenere la conflittualità eventualmente aperta dalla consultazione.

Questo modo di procedere, nel quale la consultazione diviene strumento di legittimazione ex post della decisione anziché di elaborazione e valutazione della stessa, risulta assai insidioso per la funzionalità e la qualità del processo, poiché rischia di generare situazioni di stallo e di contrapposizione netta in caso di progetti regolativi di particolare complessità, e di rendere inutili gli investimenti effettuati nella progettazione. In questa prospettiva si possono cogliere, fra l’altro, anche le ambiguità più sopra ricordate rispetto a talune forme partecipative che non sono in realtà funzionali alla valutazione ma rientrano più propriamente nella tematica della comunicazione istituzionale: in questi casi, infatti, più che a consultazioni vere e proprie, con l’attivazione di strumenti di feedback verso il decisore politico, si assiste piuttosto alla realizzazione di campagne di comunicazione, ossia di canali unidirezionali che mirano ad informare e persuadere i destinatari della bontà del progetto, e dunque a ridurre la conflittualità attraverso un consenso generato più da strumenti di tipo propagandistico che di dialogo critico.

E’ evidente, invece, come la finalità di tipo conoscitivo connessa allo strumento della consultazione richieda il coinvolgimento dei privati in momenti che siano il più possibile arretrati rispetto alla decisione politica (si tratti dell’individuazione degli obiettivi, della redazione del progetto, della valutazione di impatto, ecc.), al fine di precostituire elementi informativi sufficientemente ampi e diversificati rispetto a quelli in possesso del decisore.

Analogamente, occorre superare la tendenza a considerare la consultazione quale strumento che si esaurisce nella fase della valutazione ex ante: se nessuno sembra ormai dubitare dell’importanza che le informazioni raccolte presso i destinatari assumono rispetto alla progettazione delle politiche pubbliche, non può negarsi che un rilievo tanto maggiore debbano assumere le informazioni “di ritorno” sull’impatto effettivamente esercitato dall’intervento normativo e sulle ragioni di una sua eventuale scarsa efficacia.

La consultazione deve pertanto trovare spazio non soltanto in momenti diversi all’interno della stessa valutazione ex ante, ma anche, e soprattutto, nell’ambito della valutazione ex post, quale vera e propria “controprova” dell’efficacia e qualità della regolazione applicata (56).

Così, nella prima indagine esplorativa circa il contesto di riferimento di un eventuale intervento regolativo, la consultazione può limitarsi anche a forme di c.d. rilevazione indiretta, ossia di raccolta delle informazioni già esistenti sul problema regolativo, al fine di precisare l’ambito di intervento e individuare i soggetti destinatari rilevanti, eventualmente da coinvolgere in successive forme di consultazione diretta (57); mentre in una fase più avanzata della valutazione ex ante (quando cioè siano state elaborate le opzioni di intervento) e nella valutazione ex post sarà indispensabile procedere a forme di consultazione diretta, volte –rispettivamente- a rilevare le “esigenze –sociali, economiche, giuridiche- in grado di motivare (e legittimare) l’azione normativa” (58) e ad indagare la portata e il segno degli effetti prodotti rispetto agli obiettivi attesi.

Ove insomma si voglia pervenire alla costruzione di criteri che siano anche in questo caso flessibili ma non per questo meno coerenti con la finalità generale che connota lo strumento della consultazione, seguendo l’indicazione che emerge chiaramente anche dalla comparazione (59), occorrerà mantenere ferma tale duplice prospettiva: laddove il riferimento all’<<inizio>> del processo decisionale, nel cui variabile significato affondano le radici dell’uso ambiguo della consultazione, deve intendersi come riferito non soltanto ad un momento il più anticipato possibile rispetto alla decisione, ma anche ad una molteplicità di momenti del processo regolatorio complessivamente inteso.

3.5. La scelta delle tecniche

Successiva e conseguente rispetto alla scelta dei soggetti e delle fasi della consultazione è quella delle tecniche da adottare.

E’ evidente come sia questo il profilo sul quale si registra la più ampia esigenza di flessibilità, non essendovi metodologie valide in assoluto e dovendo esse adattarsi al problema da affrontare. Né è questa la sede di una rassegna dei vari strumenti (per la quale si rinvia alla letteratura specializzata), dovendo l’analisi concentrarsi piuttosto sulla questione preliminare della individuazione di criteri di scelta tra gli stessi.

Poste le specificità esistenti in relazione alle varie tecniche, anche in relazione ai diversi obiettivi che la consultazione è destinata ad assumere nelle varie fasi del processo valutativo, il punto centrale è che la scelta delle metodologie da applicare deve essere essa stessa oggetto di una valutazione di fattibilità.

In questo senso esistono indicazioni sufficientemente precise, sia in dottrina che nei manuali di riferimento (60), le quali insistono essenzialmente su tre criteri: a) l’onerosità di realizzazione della tecnica di consultazione, con particolare riferimento ai tempi e ai costi; b) l’attendibilità e validità dei risultati ottenibili; c) l’utilità ed esaustività dei risultati stessi ai fini della specifica fase valutativa nella quale dovrebbe essere attivata la consultazione. Per rendere le consultazioni efficaci occorre, insomma, “fare prima di tutto previsioni realistiche circa gli aspetti di fattibilità, cercando al tempo stesso di soddisfare i requisiti di validità e di attendibilità dal punto di vista metodologico” (61).

Si tratta di un aspetto niente affatto secondario, dal momento che la scelta di una tecnica inadeguata può rilevarsi controproducente per la qualità del processo decisionale, non soltanto per l’inutile dispendio di tempo e di risorse ma anche, e soprattutto, per il carattere non pertinente o addirittura fuorviante delle informazioni rilevate: si pensi a quanto emerso dal sistema statunitense, ove tale è l’importanza data all’analisi di fattibilità della consultazione che si prevede una sorta di “consultazione sulla consultazione”, ossia la possibilità di ricorrere a tale strumento partecipativo anche per verificare l’opportunità di attivare la consultazione nell’ambito del processo regolativo (62); o, ancora, alla minuziosa disciplina delle tecniche di consultazione fornita dalla Cabinet Office interactive guidance on Consultation britannica, ove si precisano anche i criteri che devono guidare la formulazione e redazione dei quesiti da porre (63).

Le specificità delle singole tecniche, le fasi del processo valutativo nelle quali esse devono essere attivate e le tipologie di soggetti da consultare guideranno poi, in concreto, la scelta della metodologia, alla luce dei criteri appena ricordati.

Così, limitandoci a qualche richiamo sintetico, in relazione ai primi due fattori viene ad esempio in rilievo la diffusa distinzione fra “tecniche per l’ascolto”, “tecniche per l’interazione costruttiva” e “tecniche per la risoluzione dei conflitti (64): mentre queste ultime sembrano in realtà sfociare nel campo della partecipazione avente natura politica, le prime tecniche sembrano più adeguate nella fase preliminare della valutazione ex ante, a differenza delle seconde che appaiono invece maggiormente appropriate nelle fasi più avanzate della progettazione e nella valutazione ex post.

Le tipologie di soggetti da consultare e di informazioni attese, poi, forniranno ulteriori indicazioni sulle tecniche da adottare. Così, nel caso di consultazioni miranti a rilevare preferenze, e dunque tendenzialmente rivolte ad un numero elevato di soggetti, si considerano generalmente preferibili sistemi di rilevazione con alto grado di strutturazione (65) e a selezione “casuale” dei consultati, che consentono di interpellare un campione rappresentativo del gruppo o dei gruppi di riferimento: inchieste campionarie, consultation paper, “grandi panels” (che richiamano a loro volta il caso del People’s Panel britannico) (66). Nel caso invece si vogliano rilevare fatti, ciò che importa non è tanto la rappresentatività del campione quanto l’attendibilità delle informazioni: in questo caso vengono giudicate più adeguate forme di rilevazione con basso livello di strutturazione e a selezione “intenzionale” dei consultati, come interviste semistrutturate, “piccoli” panels, focus groups (67).

E’ infine da segnalare come un ruolo sempre maggiore nell’utilizzo di queste metodologie siano destinate ad assumere le nuove tecnologie. La dottrina più attenta non ha mancato di sottolineare l’opportunità di valorizzare “i legami con la più generale tematica della comunicazione pubblica”, integrando le attività informative che già da tempo i soggetti istituzionali realizzano attraverso i propri siti web con “procedure formalizzate di consultazione telematica” (68). Come si vedrà, anche in Italia si è tentato negli ultimi anni di muoversi in questa direzione, mostrando per certi aspetti di volersi rifare al sistema del notice and comment nordamericano, pur con esiti variamente modulati (v. infra par. 4).

E tuttavia non sono da dimenticare i rischi più sopra ricordati relativi ad un’automatica trasposizione degli strumenti di comunicazione istituzionale nel campo della valutazione. Infatti, se per un verso la pubblicizzazione via Internet di un documento di consultazione sul progetto di atto normativo rappresenta una tecnica poco costosa e di rapida realizzazione, per altro verso essa appare da sola insufficiente, in quanto non offre quel più alto livello di interazione, esaustività e affidabilità assicurato da altre tecniche: la logica di selezione dei soggetti “non è casuale (in senso probabilistico) ma piuttosto accidentale”; l’accesso alla consultazione è apparentemente inclusivo, ma rischia in realtà di escludere (e dunque sottorappresentare) intere categorie di persone a basso livello di alfabetizzazione (anche informatica) (69). Non solo, ma si palesa qui il rischio ulteriore, e più volte segnalato, di un utilizzo ambiguo delle tecnologie informatiche per realizzare forme fragili di partecipazione che si pongono a metà strada fra la consultazione di natura politica e quella strumentale alla valutazione, ove la finalità di tipo conoscitivo di quest’ultima finisce per sbiadire in favore di modalità sondaggistiche e referendarie particolarmente esposte a tecniche di manipolazione del consenso (70).

Ben diversa è la questione dell’utilizzo degli strumenti telematici per assicurare la diffusione di informazioni funzionali alla consultazione o la pubblicizzazione dei risultati della consutazione stessa e della valutazione in genere: un utilizzo, in questi casi, non soltanto utile ma anzi decisamente auspicabile (v. infra par. 3.7).

3.6. Gli atti da sottoporre a consultazione

La questione relativa alla scelta degli atti da sottoporre a consultazione è particolarmente delicata, implicando problematiche più difficilmente inquadrabili entro schemi precostituiti.

In linea del tutto teorica, le opzioni dovrebbero essere le seguenti: a) tutti gli atti; b) tutti gli atti, con possibilità di esclusione motivata; c) solo gli atti destinati a produrre un rilevante impatto sui destinatari (71).

Se la prima opzione è evidentemente impraticabile, e la seconda appare quantomeno ridondante (sebbene apparentemente più garantista), la terza si pone certamente come la più sensata: dal momento che la valutazione costa, una automatizzazione del ricorso alla consultazione rischierebbe, nella migliore delle ipotesi, di appesantire inutilmente il processo decisionale, nella peggiore di trasformare la consultazione in un adempimento poco più che formale.

E tuttavia, se è a sua volta impensabile che si possano individuare in via generale i singoli atti normativi da sottoporre a consultazione, si pone anche in questo caso la delicata questione della individuazione di criteri, sufficientemente elastici da non ingessare la scelta politica ma neanche tanto generici da lasciare tale scelta alla completa discrezionalità del decisore.

Un primo criterio molto generale discende, a ben vedere, dalla natura stessa che la consultazione assume quando diviene strumento di valutazione della qualità della regolazione. In questo ambito, infatti, la necessità di ricorrere a tale strumento discende da considerazioni che possono essere essenzialmente di due tipi: l’alto livello di complessità e di tecnicità dell’intervento e l’insufficienza delle competenze e conoscenze in possesso del decisore; l’esistenza o la previsione di forti conflittualità in ordine all’oggetto delle scelte regolative e dunque alla loro attuazione. Ciò fornisce allora una prima indicazione sulle categorie di atti per le quali dovrebbe ricorrersi alla consultazione.

Più nello specifico, poi, in riferimento all’ipotesi di politiche che richiedano competenze specifiche, dovrebbe chiarirsi l’ulteriore criterio per cui la consultazione è necessaria anche quando il decisore disponga di esperti in grado di fornire quelle conoscenze, in quanto queste ultime si pongono comunque in rapporto di complementarietà rispetto a quelle in possesso dei destinatari diretti. I c.d. tecnici, infatti, sono in grado di produrre una conoscenza dell’impatto di certe politiche diversa da quella dei suoi diretti destinatari: più approfondita per certi aspetti, ma più superficiale per altri. Essi “interpretano i bisogni dei cittadini sulla base di parametri collaudati sul piano scientifico, ma possono commettere errori poiché non sempre sanno esattamente ciò che i cittadini vogliono o non vogliono” (72): si pensi a politiche che prevedano la progettazione di impianti tecnicamente innocui ma comunque tali da generare allarme, o la riqualificazione di grandi spazi pubblici per finalità di sicuro interesse generale ma che non abbiano tenuto conto delle esigenze di particolari categorie (anche numerose) di utenti. Non solo, ma sempre più spesso le politiche pubbliche si fondano su interventi che presuppongono la collaborazione dei diretti destinatari per la loro attuazione: si pensi agli interventi in tema di sviluppo sostenibile o di riciclaggio dei rifiuti (73). La specifica finalità informativa connessa alla consultazione nell’ambito del processo valutativo non può pertanto considerarsi assolta dal solo apporto del sapere specialistico, dovendo essa intendersi come riferita al più ampio spettro di conoscenze che deriva dall’innesto di quel sapere su quello “comune” manifestato dai destinatari diretti.

Analogamente, con riferimento alle politiche che possano generare conflittualità, indicazioni nel senso di consultazioni ampie vengono dal fatto che occorre tenere in considerazione non soltanto i conflitti espliciti e già attuali, rispetto ai quali è già possibile individuare gli interlocutori e valutarne l’influenza, ma anche i conflitti potenziali, ossia le reazioni negative che l’intervento regolativo potrà generare ma di cui il decisore non è in grado di valutare la portata e la provenienza.

3.7. Gli esiti della consultazione: pubblicizzazione dei risultati e vincolatività per i politici (cenni)

Ancora più scivolosa è la questione relativa ad una disciplina degli esiti della consultazione, sia in riferimento ai destinatari della stessa che –soprattutto- rispetto al decisore politico.

Quanto al primo aspetto, nessuno sembra in linea di principio dubitare dell’importanza di un efficace sistema di feedback ai partecipanti, rilevante soprattutto in termini di trasparenza del processo decisionale e dunque di consenso e rappresentatività; eppure, in concreto, questo appare come uno dei profili meno consolidati. La stessa Commissione europea, che include fra i requisiti minimi della consultazione la pubblicizzazione dei contributi mediante il punto unico di accesso (74), si rivela poi significativamente inadempiente (75). E’ vero che non sarebbero pensabili forme di riscontro capillare; tuttavia esempi desumibili sia dalla comparazione con gli altri sistemi che dallo stesso ordinamento italiano (v. infra par. 4.1.2), dimostrano come le difficoltà non siano affatto insormontabili.

Controversa anche sul piano teorico è invece la questione relativa al margine di vincolatività che può ascriversi ai risultati della consultazione nei confronti della decisione politica: questione che evidentemente riflette quella più generale relativa al rapporto fra tecnici e politici rispetto agli esiti del processo valutativo complessivamente considerato, alla più ampia disamina della quale si fa pertanto rinvio (76).

Ciò che qui si può osservare, con specifico riguardo alla consultazione, è che un’indicazione sul tipo di incidenza che i risultati della stessa dovrebbero esercitare sulla decisione politica discende ancora una volta dalla natura e dalle finalità di questo strumento, e dalle peculiarità che lo caratterizzano rispetto alle forme di consultazione aventi natura più propriamente politica.

Come si è detto più volte, infatti, la consultazione non mira a far sì che le preferenze o i bisogni eventualmente manifestati dai soggetti ascoltati siano soddisfatti, bensì ad assicurare che quelle preferenze e quei bisogni siano tenuti in considerazione dal decisore nell’ambito del quadro di conoscenze e informazioni di cui esso deve disporre ai fini di una decisione adeguata ed efficace (sebbene, al limite, impopolare). La crescente consapevolezza di una più marcata differenziazione della consultazione rispetto agli altri stramenti partecipativi è emersa, del resto, anche dalla comparazione, la quale ha evidenziato la tendenza ad eliminare gli elementi di politicità in favore di una valorizzazione della funzione conoscitiva: si pensi per tutti al caso dell’Olanda, ove pure assai radicata è stata la connotazione originaria della consultazione quale strumento poltico-concertativo (77).

Pertanto non v’è dubbio che il soggetto politico debba mantenere intatta la propria discrezionalità in ordine ai contenuti della scelta regolativa. La stessa Corte costituzionale, nella sent. n. 379/2004 ha affermato che l’inserimento di istituti partecipativi nel procedimento di formazione della legge non è certo finalizzato “ad espropriare dei loro poteri gli organi legislativi o ad ostacolare o a ritardare l’attività degli organi…, ma mira a migliorare e a rendere più trasparenti le procedure di raccordo degli organi rappresentativi con i soggetti più interessati dalle diverse politiche pubbliche”.

E tuttavia, una tale conclusione non può essere da sola sufficiente (78), non essendo qui in discussione la titolarità della funzione legislativa bensì il modo di esercitarla: la questione chiede pertanto di essere spostata su un altro piano, ossia quello delle garanzie apprestabili per assicurare un utilizzo effettivo e non formale della consultazione, e un’adeguata considerazione dei suoi risultati.

Il primo aspetto, a ben vedere, non fa che ricondurre la tematica al suo punto di inizio, laddove si è posto il problema dell’opportunità di una disciplina stabile della consultazione e di una sua proceduralizzazione, quale garanzia principale di controllabilità della qualità dell’intero processo (v. retro par. 3.2); e i criteri che si è tentato di individuare dovrebbero appunto costituire il corpus principale di quelle garanzie procedimentali cui è in larga parte affidato il consolidamento dei sistemi di valutazione.

Quanto poi alle garanzie di adeguata considerazione dei risultati della consultazione, v’è da chiedersi se sia ancora sufficiente il riferimento alla mera responsabilità politica o se la crescente richiesta di trasparenza e qualità della regolazione non spingano piuttosto verso una più decisa e concludente riflessione circa la questione della motivazione degli atti normativi: si dovrebbe infatti chiarire se la giustificazione assunta dal decisore rispetto all’esito della consultazione dovrebbe rimanere “confinata” in un documento allegato (e dunque esterno), o al contrario divenire parte integrante dell’atto finale.

Quest’ultima soluzione suscita i timori di chi paventa il rischio di contenziosi pretestuosi su dati meramente formali, concernenti il mancato rispetto delle regole di disciplina delle procedure di consultazione o la mancata o incongrua motivazione sulle osservazioni pervenute (79). Ma oltre a suscitare, a loro volta, l’interrogativo sul carattere davvero solo formale di un eventuale vizio derivante dalla mancata considerazione degli esiti della consultazione, tali timori non fanno che confermare la necessità di una disciplina generale che appunto chiarisca gli aspetti nodali di questo strumento e il suo ruolo nell’ambito del processo decisionale (80).

4. La disciplina della consultazione: un percorso a zig zag

4.1. L’evoluzione a livello statale

4.1.1. Le recenti contraddittorie previsioni sulla consultazione nell’attività normativa del Governo

Se l’introduzione della valutazione ha conosciuto in Italia un percorso tortuoso e tuttora non consolidato, per la consultazione ciò appare ancora più evidente.

Le maggiori difficoltà che si registrano per questo specifico profilo del processo valutativo risentono certamente della scarsa attenzione dedicata in Italia, già a partire dai lavori costituenti, alla più generale tematica dell’informazione parlamentare: basti ricordare le scarne previsioni costituzionali sul principio di pubblicità delle sedute (81), l’atteggiamento riduttivo dei primi regolamenti parlamentari (specie in riferimento alla pubblicità dei lavori delle commissioni), la strumentalizzazione di un mezzo tipicamente conoscitivo quale l’inchiesta alle funzioni ispettive e di controllo (82).

Una tale impostazione rispecchiava del resto quel modello liberale di Parlamento, chiuso alle sollecitazioni della società civile, che soltanto a partire dagli anni ’60 avrebbe cominciato a registrare qualche apertura, sull’onda della riflessione circa la rinnovata centralità dell’assemblea e il suo ruolo di snodo fra istituzioni e società. E’ in questo periodo, infatti, che ha cominciato ad esplicitarsi l’esigenza di dotare le Camere di strumenti conoscitivi autonomi rispetto a quelli del potere esecutivo: si pensi alla varietà degli strumenti conoscitivi introdotti con la riforma dei regolamenti parlamentari nel 1971, e in particolare alla valorizzazione delle indagini conoscitive.

Anche questa forma di apertura, tuttavia, risultava contrassegnata da un limite di fondo, concernente la difficoltà di far emergere e articolare le connessioni tra informazione e partecipazione: limitandosi a valorizzare il ruolo informativo “passivo” delle Camere, i nuovi strumenti conoscitivi hanno finito per ignorare “il momento del successivo rapporto tra informazione parlamentare e società civile” (83).

Le ragioni di una tale difficoltosa apertura verso processi decisionali autenticamente inclusivi furono, all’epoca, variamente ricondotte alla sostanziale ambiguità delle scelte politiche sottostanti il ruolo del Parlamento, specie in riferimento al potere esecutivo; o, come meglio è stato detto, alla “incapacità di scegliere” tra “una conoscenza <<concorrenziale>> con quella governativa e proprio per questo indirizzata al controllo dell’informazione ricevuta dal Governo”, e “una conoscenza preordinata al recupero di una capacità del Parlamento di <<governare>> autonomamente” (84).

Ma si tratta di un’incertezza destinata, a quanto pare, a non trovare risposte stabili, se è vero che assistiamo oggi ad una rinnovata riflessione circa il ruolo delle assemblee rappresentative, tra istanze di recupero di centralità e preoccupazioni di stabilità dei governi e competitività del paese (85); mentre neanche le difficoltà concernenti lo sviluppo efficiente del rapporto tra informazione e partecipazione sembrano del tutto superate, ove si considerino –sulla base delle riflessioni che seguono- l’andamento timido e oscillante della disciplina della consultazione e il ritardo ulteriore registrato in proposito rispetto al processo valutativo in genere. Viene da chiedersi se gli ostacoli che si frappongono ad una più compiuta apertura del processo legislativo verso la società civile non siano ancora oggi, in buona sostanza, gli stessi.

Richiamando schematicamente i principali passaggi normativi della recente disciplina della consultazione, si possono per comodità ravvisare tre fasi, in cui il rapido succedersi e contraddirsi delle scelte regolative costituisce di per sé un dato oltremodo significativo: la prima fase, facente capo alla legge n. 59/1997 e alla prima legge di semplificazione, in gran parte già superata; la seconda, quella attuale, inquadrabile nel biennio 2003-2005 con il succedersi della legge di semplificazione per il 2001, il codice dell’amministrazione digitale e la legge di semplificazione per il 2005; la terza fase, la più recente e la più ambiziosa, di per sé rilevante e tuttavia archiviabile come “falsa partenza” in quanto legata ai “tagli” operati in sede di conversione del d.l. n. 4/2006.

Quanto alla prima fase, come si è detto, essa è segnata dalle prescrizioni contenute nelle leggi nn. 59/1997 e 50/1999, le quali per la prima volta hanno previsto l’introduzione di “forme stabili di consultazione e di partecipazione delle organizzazioni di rappresentanza delle categorie economiche e produttive e di rilevanza sociale, interessate ai processi di regolazione e semplificazione” (86): la prima legge si limita a stabilire che tali forme di consultazione saranno individuate dagli “organi responsabili di direzione politica e di amministrazione attiva”; la seconda rinvia espressamente tale individuazione ad un “decreto del Presidente del Consiglio dei ministri”.

A detta di molti tali previsioni hanno inaugurato una vera e propria nuova politica della regolazione, qualificata da uno spostamento dell’attenzione del legislatore verso la qualità sostanziale della regolazione e le esigenze dei cittadini e delle imprese (87).

In realtà, il rilievo attribuito alle leggi ricordate appare condivisibile più sul versante dei processi di semplificazione e di riordino che non su quello degli strumenti di valutazione.

Infatti, alla luce delle precisazioni terminologiche richiamate nel par. 2, la forma di consultazione prevista dall’art. 20 della legge Bassanini sembra accostabile, per il modo in cui è concepita, più agli strumenti partecipativi di natura concertativa che non a quelli aventi scopo conoscitivo: ne è conferma l’esperienza dell’Osservatorio sulle semplificazioni (88), un organismo la cui genesi e articolazione venivano imposte autoritativamente dallo Stato e la cui composizione rifletteva l’arco dei firmatari del Patto di Natale del 1998. Si trattava di uno strumento che, più vicino al metodo concertativo, sembrava connettersi piuttosto all’esperienza della concertazione sociale istituzionalizzata in Italia dal Protocollo del 1990 sul costo del lavoro e dal Patto di Natale del 1998 (89); dunque uno strumento sostanzialmente diverso rispetto a quello di cui qui si discute, eppure ancora una volta significativo sotto il profilo del confronto, per la stabilizzazione del modello partecipativo che in quel caso ha connotato la presenza dei privati.

Ma una conferma ulteriore e decisiva è desumibile dalla successiva legge n. 50/1999, ove le due forme di consultazione (politica e conoscitiva) finalmente si sdoppiano, palesando una volta per tutte la propria ontologica diversità.

Così, mentre l’art. 1, comma 2, richiama sostanzialmente la previsione della legge Bassanini, l’art. 5 (90) introduceva l’analisi di impatto della regolamentazione per gli schemi di atti normativi del Governo e di regolamenti ministeriali o interministeriali. E’ vero che quest’ultima disposizione nulla diceva sulla necessità di ricorrere a specifici processi di consultazione; ma la stessa disposizione venne specificata in tal senso dalla Direttiva P.C.M. 27 marzo 2000 (91), la quale richiamava la necessità di procedere a forme di consultazione pubblica “trasparenti e aperte a tutti i potenziali destinatari”, “al fine di definire con precisione le categorie di soggetti titolari di costi e benefici interni ed esterni, diretti e indiretti, tangibili e intangibili” (92), e rilevarne le rispettive aspettative ed “esigenze sociali, economiche e giuridiche” (93).

Nello stesso senso, e a conferma della avviata tendenza verso una diversificazione della consultazione quale strumento di valutazione, si possono ricordare la Guida alla sperimentazione dell’analisi di impatto della regolamentazione (AIR) (94), che dedica l’Appendice 2 all’illustrazione delle “più utilizzate tecniche di consultazione” (focus groups; panel; interviste semistrutturate; interviste campionarie); e la Direttiva P.C.M. 21 settembre 2001 (95), volta a fissare le linee guida per la ridefinizione delle griglie metodologiche utilizzate nella prima fase di sperimentazione e la successiva redazione di un manuale delle pratiche, comprese quelle di consultazione, in vista del passaggio a regime dell’analisi di impatto.

Se dunque è nel biennio 1999-2000 che la consultazione come strumento di valutazione fa la propria comparsa nel panorama normativo statale, i limiti del modello adottato appaiono evidenti: il ricorso alla consultazione è previsto soltanto per gli atti normativi del Governo e soltanto nella fase dell’Air, in assenza di qualsivoglia indicazione legislativa di principi e criteri. Non è difficile intravedere una costruzione ancora rudimentale e riduttiva, volta essenzialmente a “rafforzare le proposte governative di regolamentazione” (96): ciò a fronte di un’esigenza di riqualificazione dei processi di produzione delle regole che non può, invece, non investire tutti i soggetti politici, primo fra tutti quello rappresentativo.

La seconda fase può essere collocata tra la legge n. 229/2003 (legge di semplificazione 2001) e la legge n. 246/2005 (legge di semplificazione per il 2005).

L’art. 18 della prima legge, ambiziosamente intitolato “Consultazione in via telematica”, aveva previsto che “la Presidenza del Consiglio dei ministri può pubblicare su sito telematico le notizie relative ad iniziative normative del Governo, nonché i disegni di legge di particolare rilevanza, assicurando forme di partecipazione del cittadino”; e che le modalità di partecipazione a tale forma di consultazione gratuita, peraltro meramente eventuale, avrebbero dovuto essere individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (97).

Tale disposizione è stata abrogata dal Codice dell’amministrazione digitale (d. lgs. n. 82/2005), che ne ha riprodotto integralmente il testo all’art. 55.

Infine, nella legge n. 246/2005 si afferma che con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri dovranno essere definiti, fra l’altro, “i criteri generali e le procedure dell’AIR, compresa la fase della consultazione” (art. 14, comma 5, lett. a)).

Le due disposizioni da ultimo citate costituiscono oggi l’esiguo fondamento legislativo della consultazione al livello degli organi politici statali. E se un passo avanti può ravvisarsi nel fatto che l’esplicitazione del ruolo (e dunque della obbligatorietà) della consultazione quale fase della valutazione trovi finalmente spazio in una fonte di rango primario, non v’è dubbio che i profili di criticità rimangano numerosi e significativi: la legge del 2005, che per la prima volta definisce compiutamente sia l’analisi (AIR) che la verifica (VIR) dell’impatto della regolamentazione, non coglie l’occasione per stabilire un principio di consultazione quale strumento di entrambe, limitandosi a menzionarla quasi en passant laddove indica i contenuti dei d.p.c.m. attuativi; la consultazione continua ad essere prevista esclusivamente come fase dell’AIR, con ciò drasticamente limitandosene l’utilità quale strumento conoscitivo che dovrebbe invece permeare l’intero processo valutativo; gli atti normativi presi in considerazione sono ancora soltanto quelli del Governo; la predisposizione di forme di consultazione in via telematica è meramente eventuale, in quanto rimessa alla discrezionalità del Presidente del Consiglio dei ministri; l’individuazione dei criteri generali della consultazione è rimessa ancora a quest’ultimo, in assenza di qualsivoglia indicazione di principio circa le caratteristiche e le finalità dello strumento (si pensi alle delicate problematiche più sopra accennate in ordine agli esiti della consultazione: cfr. par. 3.7).

Se questa è la situazione allo stato vigente, quella che si è più sopra provocatoriamente definita come terza fase costituisce in realtà nulla più che una “falsa partenza” verso uno slancio ulteriore, che ambiva al compimento di ambiziosi passi avanti ma prefigurava in realtà veri e propri “pasticci” normativi.

Vale la pena di ricordare, infatti, che l’art. 1 del d.l. n. 4/2006 (98) ha previsto l’attribuzione dell’attività di indirizzo e la guida strategica delle politiche di semplificazione e di qualità della regolazione ad un Comitato interministeriale di indirizzo, presieduto dal Presidente del Consiglio dei ministri, i cui componenti dovrebbero essere individuati con decreto dello stesso Presidente, su proposta del Ministro della funzione pubblica (comma 1). A tale Comitato si affidava, fra l’altro, il compito di individuare “forme e modalità stabili di consultazione con le organizzazioni rappresentative degli interessi della società civile, anche prevedendo, ove possibile in via elettronica, forme di pubblicizzazione di tale attività e coordinando la consultazione in via telematica di cui all’art. 18 della legge 29 luglio 2003, n. 229, e all’art. 55 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82” (comma 3, lett. e)).

A parte i numerosi profili di dubbia legittimità di un sistema che viene affidato alla fonte del decreto legge e che finisce per essere sempre più accentrato presso la figura del Presidente del Consiglio (a cominciare dalla individuazione dei componenti di un organismo che pure dovrebbe assumere il ruolo di “guida strategica” della politica di qualità della regolazione), l’ipocrisia politica e la sciatteria della disposizione sulla consultazione toccava livelli decisamente mai raggiunti sinora: oltre a non affrontare nessuna delle criticità più sopra segnalate, ci si limitava, per un verso, a trasferire la disciplina della consultazione in capo ad un organismo (il Comitato) disegnato, in realtà, in modo da mascherare il consolidamento del monopolio e della discrezionalità del Presidente del Consiglio sulle politiche della qualità della regolazione; per altro verso, si affidava al Comitato il coordinamento delle forme di consultazione in via telematica previste dalla legge di semplificazione n. 229/2003 e dal Codice dell’amministrazione digitale, senza avvedersi del fatto che il secondo aveva già abrogato la previsione del 2003, riproducendone il contenuto con disposizione di identico tenore.

A conferma della diffusa impressione che l’inserimento dell’art. 1 sulla qualità della regolazione (assai più ampio e complesso di quanto non sia qui possibile dare conto), abbia rappresentato il frutto di una strategia di stampo elettorale piuttosto che l’esito di una riforma meditata e condivisa, basti considerare gli ampi “tagli” effettuati in sede di conversione: mentre rimane la figura del Comitato, dall’istituzione del quale –peraltro- si precisa ora che non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, rimane ad esso il solo simbolico compito di svolgere funzioni di indirizzo e coordinamento delle amministrazioni dello Stato nelle politiche di qualità della regolazione, mentre vengono soppressi tutti gli altri compiti, compreso quello relativo alla consultazione.

Si conferma, insomma, una visione oltremodo falsata della tematica della consultazione da parte del legislatore statale italiano.

Si tratta, innanzitutto, di un’impostazione riduttiva perché continua a limitare ingiustificatamente lo spazio applicativo dello strumento della consultazione, sia rispetto ai soggetti pubblici titolari di funzioni normative che in riferimento alle fasi e finalità del processo valutativo. Non è un caso che l’esigenza conoscitiva del Parlamento venga realizzata prevalentemente attraverso strumenti diversi, come le indagini conoscitive, che hanno conosciuto nell’ultimo decennio un rilancio significativo: ma si tratta di strumenti che, pur valutabili positivamente per la qualità delle informazioni raccolte e il seguito ottenuto in sede legislativa, mantengono caratteristiche e finalità profondamente diverse rispetto agli strumenti conoscitivi che si inseriscono nei processi di valutazione (99). Tutto ciò sembra confermare la tendenza a considerare la valutazione normativa appannaggio dell’Esecutivo: conclusione che potrebbe anche avere un senso, ove ci si limitasse a guardare all’aumento della produzione normativa del Governo e, soprattutto, della legislazione delegata (100); ma è evidente che una simile prospettiva non farebbe che avallare quel processo di graduale perdita di centralità del Parlamento che invece da più parti si afferma doversi invertire, oltre ad ignorare l’ulteriore e non secondaria funzione svolta dalla valutazione quale strumento di controllo rispetto all’Esecutivo.

In secondo luogo, la visione della consultazione manifestata dal legislatore statale appare in certo senso strabica, poiché produce scelte politiche disomogenee e a velocità diverse: ciò è reso evidente dalla diversità delle scelte regolative compiute sia rispetto alle varie fasi politiche che ai singoli settori della produzione normativa statale (come dimostra quanto si dirà tra breve sulle Autorità indipendenti); ma anche dal fatto che si continuano a non cogliere le fondamentali connessioni con i settori contigui, come quello della comunicazione pubblica. Si pensi, sotto quest’ultimo profilo, all’indicazione contenuta nel rapporto Mandelkern circa l’opportunità di istituire in ogni Stato membro un servizio pubblico di consultazione on line della normativa vigente (gratuito o dietro pagamento di una modica somma) (101), indicazione ben lontana dalla discrezionalità che il legislatore italiano attribuisce invece al Presidente del Consiglio dei Ministri; ma si pensi anche, a fronte della volontà di promozione comunque manifestata verso le forme di pubblicizzazione telematica, all’incongruenza del corposo taglio previsto nella legge finanziaria del 2005 proprio in riferimento alle spese per la comunicazione istituzionale (102).

In questa prospettiva, non stupisce che le iniziative intraprese per la realizzazione delle forme di consultazione in via telematica siano ancora in fase di studio (103); e che neanche un progetto assai valido come quello previsto dalla legge finanziaria per il 2001, volto a realizzare l’informatizzazione e l’accessibilità on line dell’intero corpus normativo, sia riuscito a superare la fase sperimentale (104).

4.1.2. L’eccezione “virtuosa” (o quasi) delle Autorità indipendenti

Eppure, pur rimanendo a livello statale, esempi di una regolazione più efficace della consultazione non mancano, come dimostra il caso delle Autorità indipendenti.

E’ vero che in questo caso l’affermazione di una cultura della consultazione è certamente più consona alle caratteristiche del regolatore e al suo più stretto e fisiologico rapporto con gli interessi: la dialettica pubblico-privato è qui, anzi, connaturata alla funzione stessa della regolazione e alle caratteristiche del settore. Tuttavia ciò non fa che confermare come la macchina politico-amministrativa statale sia la più lenta a metabolizzare meccanismi di apertura dei processi decisionali.

Posto che l’adozione di tecniche di analisi di impatto della regolamentazione è adesso imposta anche alle Autorità (105), e che il quadro delle esperienze è comunque a tutt’oggi variegato, la tendenza che si registra appare significativa sotto un duplice profilo: sia per la maggiore attenzione manifestata in questa sede dal legislatore statale nei confronti della consultazione, il ricorso alla quale viene espressamente prescritto in talune delle leggi istitutive (106); sia per l’attenzione manifestata verso questo strumento da parte delle stesse Autorità, le quali hanno talvolta anticipato in via di prassi le prescrizioni legislative, o le hanno in seguito superate ed ampliate nell’ambito dei propri regolamenti.

Si pensi all’esperienza della Consob, che a partire dai primi regolamenti attuativi del Testo unico di intermediazione finanziaria (d. lgs. n. 58/1998) ha adottato la prassi della consultazione dei soggetti interessati dai propri interventi regolamentari; ed ha anzi, in seguito, consolidato e procedimentalizzato tale prassi, attraverso la redazione di documenti e l’adozione di forme di pubblicizzazione degli stessi tali da sviluppare un modello di avanzata interazione dialettica con i soggetti regolati (107).

Ma si pensi ancora al caso dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, che oltre ad aver anticipato la prescrizione statale contenuta nel Codice delle comunicazioni elettroniche (108), ha mostrato poi di volerla attuare in modo ancor più rigoroso: mentre infatti il Codice si limita a prevedere l’apertura di procedure di consultazione (e di adeguate forme di pubblicizzazione) per i soli “provvedimenti che abbiano un impatto rilevante sul mercato di riferimento” (109), nel regolamento n. 453/03/CONS (110) l’Autorità ne ha esteso l’applicazione anche ai procedimenti nei quali si riscontri “che la funzione di regolazione è destinata a tradursi in disposizioni di carattere normativo o a contenuto generale”; e ha dettato prescrizioni assai dettagliate in ordine alle modalità di pubblicizzazione del documento, di acquisizione delle osservazioni, di valutazione delle stesse e di feedback (111).

Sebbene sia certamente presto per parlare di un modello uniforme di consultazione nel settore delle Autorità (112), di certo i casi ricordati dimostrano come la tensione da sempre ravvisata fra stabilizzazione e proceduralizzazione del metodo della consultazione –da un lato- ed esigenze di flessibilità –dall’altro- non sia forse insuperabile.

4.2. L’evoluzione a livello regionale

4.2.1. Un primo (parziale) bilancio della recente esperienza statutaria: la difficoltà di superare l’ambiguità e l’eterogeneità delle previsioni relative alla partecipazione e ai suoi strumenti

Le Regioni italiane vantano notoriamente una tradizione partecipativa assai più consolidata rispetto alle istituzioni politiche di livello statale, come dimostra l’attenzione dedicata dagli statuti del 1970 ai principi di informazione e partecipazione e alle loro reciproche interazioni: vi è anzi chi aveva a suo tempo ravvisato proprio nella “osmosi tra informazione e partecipazione” il quid novi destinato a distinguere l’informazione del Parlamento da quella dell’assemblea regionale (113).

Il quadro politico ed economico nel quale si troveranno ad operare i nuovi statuti risulta tuttavia estremamente più complesso: l’attuazione della riforma in senso federale dell’ordinamento italiano e le riforme istituzionali in atto a livello europeo, che vanno delineando un sistema di multilevel governance, presuppongono la capacità delle Regioni di porsi accanto allo Stato quali attori forti di un sistema sempre più basato sulla necessità del confronto istituzionale. Inoltre, la stessa realtà regionale risulta a sua volta assai più variegata che non in passato, in ragione di rapporti istituzionali in trasformazione (in particolare tra Consiglio e Giunta) e di questioni socio-economiche profondamente differenziate (114).

Per quanto riguarda in particolare le problematiche della valutazione normativa, la nuova stagione statutaria è apparsa subito come “un’occasione da non perdere per fissare alcune regole sulla formazione delle fonti del diritto regionale” (115): occasione che molte Regioni hanno in effetti mostrato di voler cogliere, anche per rispondere con ancor più ampie e articolare disposizioni alle richieste di partecipazione e di scelte normative trasparenti e di qualità (116).

Tralasciando gli altri aspetti delle disposizioni statutarie in tema di valutazione, per i quali si rinvia ad altra parte di questo volume (117), sul profilo specifico della consultazione deve essere detto subito che le Regioni hanno certamente compiuto dei passi avanti rispetto al legislatore statale: quasi tutti i nuovi statuti, infatti, enunciano il principio della consultazione, in un contesto che manifesta lo sforzo di esplicitare e articolare ancor più che in passato i nessi di reciproca strumentalità tra informazione, consultazione e partecipazione. Non solo, ma taluni statuti evidenziano il tentativo ulteriore di tratteggiare un modello di disciplina della consultazione, affrontando alcune delle criticità più sopra ricordate (come quella relativa all’individuazione dei soggetti) e indicando criteri.

Naturalmente, le differenze tra le varie scelte statutarie si fanno più numerose via via che si procede dalle affermazioni generali verso quelle di maggior dettaglio: eterogeneità che si manifesta soprattutto laddove vi sia il rinvio della disciplina della consultazione alla fonte subordinata, ove si assiste a scelte profondamente diverse sia in ordine ai criteri eventualmente indicati che alla individuazione della fonte. Né tali diversità costituiscono di per sé un dato stravagante, in quanto senz’altro riconducibili all’autonomia politica che si esprime attraverso le scelte statutarie.

Perplessità nascono, invece, allorché ci si avveda, ad un’analisi più attenta, che l’eterogeneità e la frammentarietà delle disposizioni in tema di consultazione, soprattutto sotto il profilo sistematico e terminologico, finiscono in taluni casi per debordare in ambiguità, ossia per manifestare piuttosto il permanere di sostanziali incertezze di fondo in ordine alla natura e alla funzione della consultazione: con ciò lasciando la sensazione, pur nel riconoscimento degli evidenti maggiori sforzi compiuti rispetto alla disciplina statale, che gli statuti non siano riusciti a raccogliere e razionalizzare quell’esperienza che pure aveva trovato in molte Regioni terreno di innovazioni e sperimentazioni anche di rilievo.

Tentando allora di procedere con un qualche ordine, pur nella varietà e reciproca interferenza di problematiche che non potranno essere qui compiutamente affrontate, occorre innanzitutto osservare che quell’osmosi tra informazione e partecipazione che era stata segnalata come elemento di pregio degli statuti del 1970 risulta oggi certamente valorizzata. Tutti gli statuti sino ad oggi approvati ribadiscono la centralità della partecipazione e la strumentalità, rispetto a questa, degli strumenti conoscitivi e informativi (118).

Tuttavia, mentre le disposizioni statutarie non differiscono in modo sostanziale laddove pongono l’obbligo di informazione del cittadino sull’attività istituzionale della Regione, le disomogeneità divengono più significative allorché ci si sposti sull’altro versante del rapporto tra informazione e partecipazione, ossia quello dell’esigenza informativa riconoscibile –questa volta- in capo al decisore regionale (informazione “in entrata”).

Le formule utilizzate a questo proposito sono varie, anche all’interno dello stesso statuto: da quelle che si limitano a porre un principio generale di partecipazione senza particolari specificazioni (119), a quelle che in vario modo prefigurano il coinvolgimento della società civile nei processi decisionali delle istituzioni regionali (120), fino a quelle che giungono ad affermare espressamente la necessità di assicurare la partecipazione all’esercizio della funzione legislativa (121).

Altrettanto varie sono le indicazioni circa gli strumenti partecipativi: “consultazione” (122); “consultazione”, “istruttoria pubblica”, “incontri diretti degli organi regionali con i residenti” (123); “audizioni” e “indagini conoscitive” (124); “audizioni” (125); “consultazione”, “audizioni”, “indagini conoscitive”, “adeguate forme di raccordo del Consiglio con le organizzazioni della società civile” (126); “forme di coinvolgimento”, “adeguate forme di ascolto” (127).

A parte l’eterogneità e la dispersione delle formule utilizzate per specificare lo stesso principio, spesso anche in parti diverse del medesimo statuto, ciò che deve osservarsi è che il termine consultazione non sembra utilizzato sempre con lo stesso significato (128).

L’incertezza della funzione attribuita a tale strumento sembra doversi ascrivere, soprattutto, al fatto che quasi tutti gli statuti hanno collocato la previsione del principio di consultazione nella parte relativa alla partecipazione piuttosto che in quella relativa alla valutazione normativa: a parte gli statuti della Toscana e dell’Emilia-Romagna, che riconoscono più o meno espressamente il collegamento con la valutazione (129), ed anche in presenza di disposizioni assai articolate sulle garanzie e le modalità di svolgimento della consultazione, quasi mai viene esplicitata (ed “emancipata”) la natura di quest’ultima quale strumento di valutazione normativa rispetto al più ampio ventaglio degli strumenti latu sensu partecipativi.

Se non può in linea di principio contestarsi l’opportunità di esplicitare lo stretto rapporto esistente fra consultazione e partecipazione (ammesso che ve ne fosse bisogno), il rischio è peraltro quello di perpetuare in tal modo le difficoltà che da sempre affliggono il consolidamento di una cultura della consultazione quale strumento della valutazione normativa. E ciò non soltanto per un dato meramente formale, ma per il rischio che la consultazione possa così continuare a confondersi, nella pratica, con strumenti partecipativi che hanno progressivamente perso rilevanza ed efficacia, come le audizioni (130), o con strumenti che vedono al contrario prevalere la connotazione politica, come la concertazione (131); non ultimo, per le implicazioni che ne discendono sul piano della coerenza e omogeneità di fonti e di disciplina rispetto alla tematica della valutazione complessivamente intesa.

Il timore, insomma, è che la varietà terminologica cui è affidata l’indicazione dei vari strumenti partecipativi, unita all’assenza di una scelta forte di carattere sistematico in ordine alla collocazione della consultazione, possa finire per disperdere di fatto l’innovatività che pur caratterizza molte previsioni. E un tale timore appare tanto più giustificato in quei casi in cui gli statuti si limitano ad affermare il principio o, al più, a rinviarne la disciplina ad altra fonte regionale senza indicazione alcuna di criteri (132).

Diverso può essere il discorso in riferimento a quegli statuti che invece si addentrano nella disciplina della consultazione, modulando il rinvio sia rispetto al tipo di fonte che ai contenuti di questa.

Quanto alla fonte e alle modalità del rinvio, le combinazioni sono le più varie: una riserva di legge che sembrerebbe assoluta nello statuto dell’Umbria, il quale affida alla legge “gli ambiti, i limiti e le modalità della partecipazione e delle forme di consultazione” (art. 20); una sorta di riserva di legge teleologica nello statuto della Toscana, secondo il quale “la legge… promuove la partecipazione dei cittadini” anche nelle forme di “intervento nelle fasi formali di consultazione” e di “contributo alla verifica degli effetti delle politiche regionali” (art. 72); una sorta riserva di regolamento rinforzata nello statuto Piemonte, che individua espressamente i soggetti da consultare rinviando al regolamento interno del Consiglio la disciplina delle modalità (artt. 2, comma 3, e 3); una sorta di duplice riserva, sia di legge che di regolamento del Consiglio, nello statuto delle Marche, laddove si affida alla legge la disciplina delle “modalità per assicurare adeguate forme di raccordo tra il Consiglio regionale e le organizzazioni della società marchigiana per la determinazione e l’attuazione della politica regionale” (art. 39), e al regolamento dell’Assemblea la disciplina delle “forme di consultazione dei rappresentanti delle istituzioni e della società marchigiana” (art. 19); ed infine una sorta di duplice riserva rinforzata nello statuto dell’Emilia-Romagna, diretta sia alla legge che ad un atto interno del Consiglio, in particolare un “protocollo sulla consultazione” che costituisce parte integrante del regolamento dell’Assemblea (artt. 19, 31 e 39, che indicano numerosi criteri sia all’una che all’altra fonte).

Quello da ultimo citato potrebbe costituire un caso assai interessante, in quanto espressivo di una scelta politica forte nel senso del consolidamento di un modello di consultazione, del quale lo statuto tiene le fila: esso pone il principio della consultazione quale strumento per consentire ai destinatari della regolazione di partecipare alle scelte politiche della regione e di esprimere le proprie valutazioni; prevede la costituzione di un “albo generale”, articolato per singole Commissioni assembleari, di tutte le associazioni che richiedano di partecipare al procedimento legislativo e alla definizione degli indirizzi politico-programmatici più generali, affidandone alla legge la disciplina dei criteri e delle modalità di iscrizione e di tenuta; individua come “principio fondamentale” del regolamento interno del Consiglio “la valorizzazione del procedimento legislativo… per favorire la partecipazione dei singoli cittadini e della società civile alla formazione delle scelte politiche, dal momento dell’iniziativa”; prevede la definizione di un apposito “protocollo sulla consultazione” quale parte integrante del regolamento, cui rinvia la disciplina delle modalità concrete mediante le quali “garantire un dialogo permanente con le associazioni sulle politiche e gli indirizzi”.

Si potrebbe discutere sull’opportunità o meno di inserire nella fonte statutaria prescrizioni tanto dettagliate: la tesi negativa è stata sostenuta, ad esempio, dal Governo nel ricorso contro lo statuto dell’Emilia-Romagna, peraltro respinto dalla Corte costituzionale con motivazioni che anzi ribadiscono la assoluta compatibilità della consultazione con le esigenze di funzionalità ed efficienza delle istituzioni regionali (133). Il punto nodale risiede, semmai, nell’interpretazione che il legislatore regionale fornirà rispetto all’art. 19 dello statuto Emilia-Romagna: se cioè questo verrà attuato con maggiore attenzione per il profilo della valutazione o per quello della partecipazione di tipo politico (134).

Rispetto ai pochi altri statuti che si sono addentrati nella disciplina della consultazione si può osservare che il profilo preso maggiormente in considerazione riguarda i criteri di individuazione dei soggetti. Anche a questo proposito le formule sono varie: la differenza di fondo consiste, comunque, nel carattere più o meno istituzionalizzato dei soggetti cui i vari statuti fanno riferimento; anche se le due tipologie di criterio spesso coesistono all’interno dello stesso statuto.

Da un lato, cioè, vi sono previsioni che, rispetto a quelle contenute nella maggior parte degli statuti tentano di esemplificare il generale riferimento ad associazioni e organizzazioni rappresentative degli interessi della società regionale: così ad esempio lo statuto del Piemonte, che specifica l’obbligo di procedere a consultazioni sia rispetto ai “cittadini” (singoli o associati: art. 3) sia rispetto alle organizzazioni (“i sindacati dei lavoratori, le organizzazioni di categoria, le formazioni sociali, le istituzioni culturali, le associazioni, le autonomie funzionali e gli organismi in cui si articola la comunità regionale”: art. 2).

Dall’altro vi sono previsioni, assai più numerose, che manifestano piuttosto la tendenza ad istituzionalizzare le categorie di interessi presenti nella realtà regionale, attraverso la creazione di organismi stabili di consultazione e monitoraggio destinati a divenire gli interlocutori privilegiati del legislatore.

L’organismo principale, che ricorre in tutti i nove statuti già approvati, è quello che vede la partecipazione delle forze sociali: nella maggior parte dei casi esso è denominato Consiglio regionale dell’economia e del lavoro (CREL), richiamando evidentemente l’omonimo Consiglio nazionale (135); mentre in altri casi si adottano denominazioni volte a mettere maggiormente in rilievo la necessità di assicurare la stabilità del confronto (136), come dimostrano anche le prescrizioni in questi casi imposte circa il numero minimo di sessioni annuali. La tendenza prevalente è nel senso del radicamento dell’organismo presso il Consiglio regionale (137); e le sue funzioni sono delineate in modo da rendere centrale il contributo attivo alla elaborazione normativa, alla programmazione e alla definizione (e verifica) delle politiche di sviluppo economico, sociale e del lavoro (138).

Ma numerosi sono gli altri tipi di organismi che, sotto il nome di consulte, commissioni od osservatori, vengono individuati come altrettante sedi di consultazione di specifiche categorie di soggetti: si pensi alla Commissione per le pari opportunità (139), all’Osservatorio regionale permanente sulle famiglie (140), alla Consulta regionale per i problemi della disabilità e dell’handicap (141); ma anche alla facoltà che taluni statuti espressamente attribuiscono al legislatore regionale in ordine all’istituzione di altri organismi di partecipazione (142).

Un discorso a parte meriterebbe poi il Consiglio delle Autonomie locali, rispetto al quale vari statuti sembrano in parte discostarsi dalla previsione costituzionale di cui all’art. 123 Cost., accentuando il ruolo di rappresentanza e di concertazione piuttosto che quello di consultazione; ma è questione che esula dalla problematica della partecipazione della società civile, in quanto si tratta di organismo di collaborazione istituzionale.

Un ultimo profilo cui deve essere dedicata qualche pur rapida osservazione è quello, strettamente connesso per le ragioni più sopra richiamate, della comunicazione legislativa e della pubblicizzazione (anche telematica) degli atti e delle proposte di atti normativi.

Ciò che stupisce a questo proposito è che all’attenzione già da tempo manifestata in molte Regioni in ordine alla valorizzazione di sistemi di c.d. divulgazione secondaria (143), con la sperimentazione e il successivo consolidamento di strumenti anche avanzati (144), non abbia corrisposto un’analoga attenzione sul piano dei principi statutari: soltanto gli statuti del Lazio (art. 52), della Toscana (art. 43) e dell’Umbria (art. 38) prevedono, accanto alla pubblicazione tradizionale degli atti della Regione, l’adozione di altre forme di comunicazione, anche telematica, idonee a diffondere e migliorare la conoscenza e l’applicazione delle leggi.

4.2.2. L’eterogeneità degli strumenti e delle finalità della consultazione nella legislazione regionale: spigolature

Sull’analisi delle linee di tendenza degli interventi regionali in tema di consultazione pesa, al momento, l’incognita determinata dalle scelte statutarie tuttora in corso di elaborazione nella maggior parte delle Regioni: occorrerà, infatti, verificare quanto i nuovi principi sulla qualità della regolazione, laddove previsti, riusciranno ad orientare la successiva produzione legislativa.

Tuttavia, dal momento che l’avvio di sperimentazioni sulle tecniche di valutazione ha conosciuto proprio a livello regionale i primi e più significativi esempi, già prima della nuova stagione statutaria, vale la pena di fare qualche spigolatura, pur senza pretesa di esaustività (145).

In linea generale si può osservare come anche a livello regionale la consultazione abbia faticato ad emanciparsi quale strumento della valutazione rispetto a forme partecipative più tradizionali (come le indagini conoscitive e le audizioni); anche se il percorso evolutivo è in parte diverso rispetto a quello visto a livello statale.

Nell’ordinamento regionale, ove pure la consultazione è risultata frequentemente utilizzata dai Consigli, il pesato il fatto che tale strumento non è stato pensato e concepito ai fini della valutazione e del monitoraggio della regolazione.

Superata la fase di avvio degli ordinamenti regionali, nella quale particolare fortuna conobbe lo strumento delle indagini conoscitive (146), il legislatore regionale ha in seguito mostrato di privilegiare forme partecipative più snelle e scarsamente proceduralizzate, evidentemente più congeniali alle esigenze di celerità del processo decisionale ed alla ridotta dimensione territoriale.

E’ in questa prospettiva che si sono affermati strumenti come le consultazioni e le audizioni, la cui attivazione è solitamente lasciata alla discrezionalità delle Commissioni sulla base di scarne discipline dettate, per lo più, dai regolamenti interni dei Consigli; non solo, ma tali strumenti hanno finito nella pratica per essere considerati spesso fungibili, come dimostra anche un esame terminologico dei testi normativi di riferimento. Tutto ciò ha portato ad uno sbiadimento progressivo, assai più di quanto non sia avvenuto a livello statale, della linea di confine tra le due forme partecipative, e di quel carattere di confronto bilaterale che dovrebbe connotare l’apporto conoscitivo derivante dalla consultazione rispetto a quello fornito dalla mera audizione.

Più in particolare, nel procedimento legislativo la consultazione ha trovato spazio essenzialmente nella fase dell’istruttoria legislativa: ma alquanto deludente è risultata l’efficacia prodotta presso le Assemblee, tanto da apparire controversa la valutazione circa la sua stessa utilità (147).

Ben diversa è l’esperienza degli esecutivi, rispetto ai quali si è registrata la tendenza a costituire organismi permanenti di confronto con le parti sociali e le organizzazioni produttive. Non è un caso che, nell’ambito delle sperimentazioni avviate in questi anni da svariate Regioni (148), i processi di consultazione siano stati attivati nella maggior parte dei casi dalla Giunta, e soltanto in alcuni casi da strutture miste Giunta/Consiglio (149): ma in questi casi, quando cioè si sia in presenza di consultazioni svolte dalla Giunta in fase di redazione del disegno di legge, la tendenza è piuttosto quella a mettere in atto forme partecipative di natura più squisitamente politico-concertativa.

Questa tendenza potrebbe forse, in futuro, mutare di segno grazie alle nuove previsioni statutarie che come si è visto prediligono il radicamento di molti di quegli organismi presso il Consiglio.

Al momento, comunque, non è forse inutile osservare che in molte Regioni l’avvio della sperimentazione di tecniche AIR, ed in particolare di consultazione, si è in parte sovrapposta con la stagione concertativa dei Patti per lo sviluppo, fondati come è noto sull’attivazione di canali di interlocuzione con la società civile al fine di pervenire all’adozione di scelte partecipate e concertate in ordine alle principali politiche pubbliche. Ma, nonostante le complesse e ambiziose procedure prefigurate nei vari Protocolli sulla concertazione, il bilancio complessivo di questa esperienza ha mostrato come la macchina partecipativa abbia in molti casi funzionato parzialmente, sia a causa di fattori esterni (deficit informativi, lacune nel panorama dei soggetti firmatari) sia in ragione di dinamiche interne (tendenza degli esecutivi a presentare ai Tavoli progetti di legge già elaborati).

Nell’esperienza dei Patti per lo sviluppo, cioè, la concertazione ha finito sovente per scivolare verso forme ibride di consultazione: prive –per definizione- di quella finalità conoscitiva e di quella ampiezza di destinatari che ne segnano la strumantalità alla valutazione strattamente intesa, ma prive anche di quella maggiore influenza sulla decisione politica che connota lo strumento concertativo (concertazione debole? consultazione impropria?). Ma, ed in ciò risiede la ragione della maggiore debolezza della consultazione, pure afflitti da questa natura incerta tali strumenti partecipativi producono comunque l’effetto di “blindare” la proposta della Giunta e svuotare l’interesse per l’attivazione di consultazioni o audizioni nella fase consiliare (150): a conferma, ancora una volta, della profonda ambiguità (politica) esistente nell’utilizzo dei due strumenti e del ruolo riduttivo attribuito alla consultazione (151).

Questa situazione trova conferma nella scarsa attenzione sino ad oggi mostrata dal legislatore regionale per una stabililizzazione della consultazione all’interno del procedimento legislativo: nella maggior parte delle Regioni la disciplina di tale strumento è lasciata integralmente al regolamento interno (152); nei pochi casi in cui vi è stata una disciplina legislativa, non a caso risalente agli anni immediatamente successivi all’approvazione degli statuti, questa appare oggi inadeguata rispetto alle finalità e alle procedure della valutazione normativa (153). Ma anche in quelle Regioni che, come l’Emilia-Romagna, hanno già avviato l’attuazione delle nuove disposizioni statutarie in tema di partecipazione e consultazione, le norme attualmente in discussione risultano mirate più a disciplinare i processi di lobbing che gli strumenti conoscitivi funzionali alla valutazione (154).

Anche per quanto riguarda la valutazione ex post, le analisi compiute sulle esperienze regionali (155) dimostrano che le informazioni di cui dispone il Consiglio sono ancora prevalentemente quelle provenienti dalla Giunta. Né pare che segnali di mutamento di tale tendenza possano ravvisarsi nelle clausole valutative –peraltro ancora esigue- inserite in talune leggi regionali più recenti: sebbene vi siano generici riferimenti alla rilevazione di dati sul coinvolgimento dei soggetti privati (peraltro più sotto il profilo di attività meramente informativa sul contenuto dell’atto normativo), la scelta e l’attivazione delle modalità viene rimessa esclusivamente alla Giunta, senza alcun collegamento formale con lo strumento della consultazione (156). Tutto ciò fa sì che i Consigli continuino a non disporre di canali privilegiati e –soprattutto- autonomi per conoscere l’attuazione delle leggi e monitorare le politiche della Regione.

Come si è visto, gli strumenti partecipativi esistono, ed anzi si registra la tendenza a prevederne di nuovi nelle leggi di settore, al fine di assicurare il coinvolgimento di specifiche categorie di interessi (157). Tuttavia la mancanza di una programmazione e proceduralizzazione dell’attività partecipativa e conoscitiva nella direzione della valutazione (soprattutto di quella ex post) ha ricadute significative sul tipo di informazioni che il Consiglio riceve, poiché essere rischiano di risultare parziali e dalla funzionalità limitata (158).

Inoltre, ove si consideri che soltanto poche Regioni effettuano la consultazione sulla base di precisi obblighi giuridici (159) e che raramente le procedure attuate in essere in concreto risultano davvero aperte alla generalità dei cittadini interessati (privilegiandosi i soggetti rappresentativi di interessi forti e più strutturati nella società civile), diviene evidente come sia ancora lontana l’affermazione di modelli che “sgancino” lo strumento della consultazione dalle valutazioni contingenti dell’organo politico che assume l’iniziativa legislativa (160).

5. riflessioni conclusive: un sistema stabile di “interlocuzione” tra pubblico e privato per una governance efficace

Raccolte le sfide poste dalla nuova governance e caduto il mito dell’”assolutismo” del diritto positivo, frutto della “caparbia volontà dei produttori di norme di far prevalere la loro visione del mondo sui protagonisti e sui soggetti della società futura” (161), ci si avvede di come la strada per il consolidamento di una cultura dei processi decisionali inclusivi e, soprattutto, della “valutazione partecipata” sia ancora lunga.

L’esperienza italiana, ai suoi vari livelli, fornisce un esempio emblematico di andamento altalenante: slanci in avanti e passi indietro, progetti ambiziosi ridimensionati da applicazioni miopi, interventi eterogenei dettati da sensibilità politiche contingenti più che da visioni di sistema. Un andamento che sembra richiamare con estenuante attualità l’indicazione dei paradossi della democrazia post-industriale: “il bisogno di mutamento e di differenziazione e, allo stesso tempo, l’esigenza di un potere normativo stabile. Un’accentuata frammentazione dei poteri decisionali e allo stesso tempo una forte spinta alla concentrazione del potere. Un progressivo allargamento della partecipazione politica e, allo stesso tempo, la necessità della pianificazione della vita sociale e individuale attraverso apparati burocratici – amministrativi” (162).

Il nodo principale della tematica della consultazione risiede probabilmente nella tensione mai sciolta tra esigenza di utilizzare strumenti quanto mai agili e informali, in funzione della celerità del procedimento, e necessità di razionalizzare e proceduralizzare quegli stessi strumenti, in funzione di stabilizzazione ed efficacia delle dinamiche decisionali. E’ anche per questa ragione che la maggiore chiarezza (politica prima ancora che normativa) circa la pertinenza della consultazione alla valutazione e al suo apparato normativo conseguirebbe effetti positivi ai fini del superamento delle ambiguità più volte richiamate, in quanto attrarrebbe lo strumento in esame nell’ambito di un percorso decisamente diverso da quello prevalentemente seguito sino ad oggi: inquadrare la consultazione all’interno di un processo che ha finalità diverse (essenzialmente “tecniche”) da quelle degli strumenti partecipativi tradizionali contribuirebbe per così dire a “schermarla” nei confronti di quei rischi di svuotamento che come si è visto derivano dalla permanente fluidità dei confini che la separano dalle forme partecipative di natura politica. Insomma: ove divenisse più chiara la distinzione, non potrebbe più sostenersi che è inutile attivare la consultazione perché i soggetti interessati sono già stati sentiti dal Governo o dalla Giunta in sede di concertazione.

La partecipazione, nella forma della consultazione, cessa così di esaurirsi sul piano tradizionale della forma di Stato per entrare a pieno titolo nel dibattito sull’assetto dei poteri e gli strumenti di governo. Nel quadro della riflessione più generale sulla “politica della valutazione” e i suoi riflessi in tema di forma di governo, le difficoltà e i ritardi ulteriori rilevati in riferimento alla cultura della consultazione chiedono risposte specifiche. Difficile dire se l’utilizzo di tale strumento non decolla perché prevale ancora una visione riduttiva che impedisce di coglierne le positive implicazioni in termini di governance; o, al contrario, perché abilmente si preferisce evitarne le implicazioni in termini di government. La diversa velocità registrata dall’evoluzione normativa a livello nazionale (con il monopolio e l’ampia discrezionalità dell’esecutivo) e a livello regionale (con un maggiore intervento delle assemblee) sembra lanciare insidiosi segnali nel secondo senso.

Ma i nodi sono assai più numerosi. La tematica della consultazione si connette infatti con l’esigenza di un ripensamento complessivo degli strumenti conoscitivi a disposizione dei soggetti politici, quale condizione essenziale per un governo multilevel ed una governance efficienti.

Da ciò consegue una serie articolata di esigenze che, certamente non nuove, vedono oggi oltremodo accresciuta la loro importanza: la creazione di più efficaci sistemi di comunicazione interna tra assemblee ed esecutivi, e fra strutture politiche e amministrative; la valorizzazione di canali informativi e partecipativi propri delle assemblee e la loro stabilizzazione quali componenti del processo decisionale, al fine di costruire orizzonti conoscitivi più ampi rispetto a quelli tradizionali interni al rapporto assemblea/esecutivo; la previsione di forme efficaci di divulgazione (sia in uscita che in entrata) delle informazioni concernenti lo svolgimento e l’impatto dell’attività normativa, sfruttando in modo non demagogico le opportunità offerte dai nuovi sistemi di comunicazione elettronica.

E’ soltanto attraverso la costruzione di una filiera organizzativa della funzione interna delle assemblee finalizzata alla comunicazione, in quanto a sua volta strumentale alla valutazione, che le stesse possono sperare di connettersi efficacemente con i corpi sociali coinvolti nel processo decisionale, riappropriandosi del ruolo di rappresentazione complessiva del quadro politico e restituendo senso al noto assioma “conoscere per meglio decidere”. In mancanza di un salto qualitativo di questo tipo, il rischio di un sostanziale (ed ulteriore) indebolimento del ruolo delle assemblee appare evidente: perché la mancanza di raccordi informativi con gli esecutivi, specialmente sugli esiti delle attività di valutazione, finisce per sottrarre alle prime elementi rilevanti ai fini delle scelte strategiche di politica pubblica; perché la debolezza degli strumenti di consultazione finisce per affidare la realizzazione delle esigenze conoscitive prevalentemente alle sedi di concertazione attivate dall’esecutivo, con ciò indebolendo il potere “interlocutorio” dell’assemblea e di fatto svuotandone il potere decisionale; perché la carenza di canali di interlocuzione efficaci indebolisce la funzione di indirizzo e controllo; perché la mancanza di integrazione e coordinamento delle strutture e delle attività di informazione e di comunicazione finisce per produrre messaggi verso l’esterno frammentari e non coerenti, ripercuotendosi negativamente sul grado di consenso/rappresentatività e dunque di efficacia/effettività delle scelte politiche.

(14 settembre 2006)

Note

1 F. CAFAGGI, Un diritto privato della regolazione? Coordinamento tra pubbico e privato nei nuovi modelli regolativi, in Pol. dir., n. 2/2004, 205ss. Per considerazioni più ampie sul Libro Bianco e sui numerosi documenti europeo che insistono sulla partecipazione, si rinvia al saggio di E. Brogi.

2 G. BERTI, Diffusione della normatività e nuovo disordine delle fonti del diritto, in Riv. dir. priv., 2003, n. 3, 464.

3 E’ nota l’enfasi posta dagli statuti di prima generazione sui principi di partecipazione e informazione: v. infra par. 4.2.1.

4 Si pensi al caso delle Autorità indipendenti, in relazione alle quali da tempo si discute di una “rappresentanza degli interessi” quale forma di legittimazione sostitutiva della rappresentanza politica.

5 Sul significato e i molteplici profili del fenomeno della crisi della legge, v. per tutti F. MODUGNO (a cura di), trasformazioni della funzione legislativa, vol. II – Crisi della legge e sistema delle fonti, Milano, Giuffrè, 2000.

6 Ciò a conferma del fatto che, come è stato osservato, “la complessità dei rapporti economici e sociali attribuisce un ruolo importante alla regolazione pubblica… La deregolazione non può essere dunque il rimedio universale ai problemi del declino della competitività di un paese”. Al contrario, il rilancio della competitività “presuppone regole chiare, certe ed effettive, e controlli efficaci a tutela della concorrenza e della certezza degli scambi”: F. BASSANINI – S. PAPARO - G. TIBERI, Competitività e regolazione: un intralcio o una risorsa?, in L. TORCHIA – F. BASSANINI (a cura di), Il ruolo delle istituzioni per la competitività del paese, Firenze, Passigli, 2005, 117.

7 Si pensi alle intese fra lo Stato e le confessioni diverse da quella cattolica (art. 8 Cost.), o alle intese fra lo Stato e le autonomie territoriali. La tendenza ricordata è poi talmente accentuata da investire financo la Carta costituzionale, come ha criticamente osservato, da ultimo, A. RUGGERI, Quale “sistema” delle fonti dopo la riforma del Titolo V?, in www.federalismi.it, n. 2/2006, il quale evidenzia “l’insana tendenza ad un uso congiunturale della Costituzione e degli strumenti costituzionali di produzione giuridica, e il paradosso cui questi ultimi vanno, per loro natura, incontro: allo stesso tempo in cui rinvigoriscono, attualizzandola, la Carta, la indeboliscono”, minandone la vis prescrittiva e dunque delegittimandola.

8 Per un’analisi delle nuove tendenze della produzione normativa, v. G. DE MINICO, Regole. Comando e consenso, Torino, Giappichelli, 2004, la quale evidenzia come sempre più spesso si rinunci alla forza coattiva e si ricerchi l’effettività nella ragionevolezza del consiglio piuttosto che nella forza del comando.

9 P.A. CAPOTOSTI, Concertazione e riforma dello Stato sociale nelle democrazie pluraliste, in Quad. cost., 1999, 478.

10 V. in proposito N. BOBBIO, Stato, governo, società, Torino, 1995, 17, il quale evidenzia il duplice processo di pubblicizzazione del privato e di privatizzazione del pubblico, precisando peraltro come i due processi non siano affatto incompatibili ed anzi si compenetrino l’un l’altro: “il primo riflette il processo di subordinazione degli interessi del privato agli interessi della collettività rappresentata dallo Stato che invade e ingloba progressivamente la società sivile; il secondo rappresenta la rivincita degli interessi privati attraverso la formazione dei grandi gruppi organizzati i quali si servono dei pubblici apparati per il raggiungimento dei propri scopi”.

11 P.A. CAPOTOSTI, op. cit., 478.

12 In questo senso v. ad esempio A. CELOTTO, La consultazione dei destinatari delle norme, in Studi parl., 2004, 56ss.; G. ZAGREBELSKY, Manuale di diritto costituzionale, I, Torino, 1987, 275; STELO, Negoziazione e Costituzione, in Instrumenta – Rivista della Scuola superiore dell’Amministrazione dell’Interno, n. 20/2003, 38ss.; A. MANZELLA, Il Parlamento, Bologna, 2001.

13 G. DE MINICO, op. cit., 4.

14 G. DE MINICO, op. ult. cit., 224.

15 COTTA, Il concetto di partecipazione politica: linee di un inquadramento teorico, in Riv. it. sc. pol., 1979, 194.

16 L. PEGORARO, L’attività conoscitiva nel funzionamento delle istituzioni assembleari sub-nazionali: il caso italiano, in M. PATRONO – A. REPOSO (a cura di), L’informazione parlamentare, Padova, Cleup, 1983, 98.

17 G. COCO, M. MARTELLI, F. SARPI, Strumenti per il miglioramento della regolamentazione e la semplificazione. L’analisi di impatto della regolazione nell’esperienza applicativa in Italia, in Astrid-rassegna, 16 marzo 2006, n. 25, 57.

18 C. SILVESTRO, Leggi di semplificazione e nuove forme di consultazione nei processi di regolazione, in Riv. trim. Scienza dell’amm., n. 1/2002, 123. V. anche A. LA SPINA, L’analisi delle politiche pubbliche, l’air e le opzioni regolative. Riflessioni sull’applicabilità al livello regionale alla luce della sperimentazione, Relazione al Convegno su “L’analisi di impatto della regolazione: casi italiani e confronti internazionali, Ischia 20-21 giugno 2003, pag 2 del dattiloscritto.

19 V. in proposito A. LA SPINA - S. CAVATORTO, La consultazione nell’analisi di impatto della regolazione, Dip. Funzione pubblica – Pres. Consiglio dei Ministri, Rubbettino, 2001, 14; M. GRANA, La valutazione della regolazione, in Funzione pubblica, 1998, I, 39, la quale osserva che “gli aspetti relativi al consenso politico tendono ad essere inseriti, in un preciso contesto del procedimento di valutazione, tra gli aspetti relativi alla migliore comunicazione verso i destinatari, alla trasparenza del contenuto normativo, alla possibilità per i gruppi e le associazioni di partecipare propositivamente alla migliore formulazione dei testi ed esporre il loro punto di vista”.

20 Nell’ambito dell’amplissima bibliografia, si vedano per tutti: G. FONTANA, Crisi della legge e negoziazione legislativa, in F. MODUGNO (a cura di), op. cit., 117ss.; E. DE MARCO, La “negoziazione” legislativa, Padova, Cedam, 1984; F. CARINCI, Storia e cronaca di una convivenza: Parlamento e concertazione, in Riv. trim. dir. pubbl., n. 1/2000, 35ss.; P.A. CAPOTOSTI, op. cit., 475ss.; M. D’ALBERTI, La concertazione fra Costituzione e amministrazione, in Quad. cost., 1999, 491ss.; G. LEHMBRUCH, Le condizioni logiche e strutturali del neo-corporativismo, in Quad. cost., 1983, 475ss.

21 Sulla distinzione fra procedura concertativa debole e procedura forte, v. ampiamente F. CARINCI, op. cit., 64ss.

22 C. SILVESTRO, op. cit.

23 A. CELOTTO, op. cit., 56.

24 Corte cost. n. 334/2003.

25 C.A. CAPOTOSTI, op. cit., 489.

26 In questo senso il parere del Cons. di Stato 25 ottobre 2004, n. 10548/04, sul Codice dei diritti di proprietà industriale, par. 4.4. In senso analogo, in dottrina, v. P. FAVA, La consultazione degli interessati nella multilevel governance, 2006, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, pag. 1, il quale ravvisa nella consultazione “il cuore pulsante delle politiche di miglioramento della qualità della regolazione”. La latitudine di simili affermazioni appare significativa se confrontata con quella più ridotta, a lungo prevalente nella riflessione dottrinale, che ha valorizzato la consultazione essenzialmente quale strumento qualificante della sola AIR.

27 OCSE, Flagship report on regulatory quality, PUMA/REG(01)1, Paris, 2001.

28 In questo senso, efficacemente, P. FAVA, La consulta e la qualità della regolazione nella multilevel governance: i rischi e i pericoli di un’apertura incondizionata alle procedure di consultazione degli interessati e alla motivazione delle leggi, in Corr. giur., 2005, 1516.

29 A. LA SPINA – S. CAVATORTO, La consultazione nell’analisi dell’impatto della regolazione, cit., 13.

30 Sull’opportunità di predisporre strumenti idonei a favorire la comunicazione legislativa, basti ricordare la nota pronuncia della Corte costituzionale, in cui si è affermato che il dovere dei cittadini di conoscere le leggi è di per sé insufficiente ove disgiunto dalla possibilità di comprendere il contenuto del messaggio legislativo (sent. n. 364/1988); e la legge n. 150/2000, che ha ricompresso tra le finalità di comunicazione e informazione istituzionale quella di “illustrare e favorire la conoscenza delle disposizioni normative al fine di facilitarne l’applicazione”, utilizzando “ogni mezzo di trasmissione idoneo ad assicurare la necessaria diffusione dei messaggi” (art. 1, comma 5, e art. 2, comma 2).

31 V. la legge n. 150 del 2000 (“Disciplina delle attività di informazione e comunicazione delle pubbliche amministrazioni”), da molti giudicata “miope” rispetto alle aspettative che attorno all’approvazione di quella legge si erano create.

32 V. in proposito MARTELLI, La sperimentazione a livello regionale, relazione al Convegno su “L’analisi di impatto della regolazione: casi italiani e confronti internazionali”, Ischia, 20-21 giugno 2003, il quale parla della comunicazione istituzionale quale vero e proprio “strumento di governance” in quanto capace di produrre, quale beneficio intangibile, l’aumento di credibilità del decisore.

33 V., da ultimo, lo studio comparato effettuato in BASILICA (a cura di), La qualità della regolazione: politiche europee e piano d’azione nazionale, Rimini, Maggioli, 2006; nonché i saggi di C. Giungi, C. Segoloni e Z. Stancati in M. CARLI (a cura di), Materiali sulla qualità della normazione, University Press, 2006, in corso di pubblicazione.

34 Libro bianco sulla governance, cit., pag. 18. In dottrina: A. CELOTTO, op. cit., 61.

35 Sul sistema di definizione interattiva delle politiche (DIP), v. la Comunicazione della Commissione del 13 aprile 2001, C(2001) 1014: essa intende migliorare il sistema di governo utilizzando Internet per raccogliere e analizzare le reazioni dell’opinione pubblica, al fine di tenerne conto in sede di definizione delle politiche dell’Unione. La DIP comporta lo sviluppo di due dispositivi in rete: uno di feedback, che permette l’accesso permanente via Internet al fine di raccogliere reazioni spontanee dell’opinione pubblica e degli operatori; uno di consultazione, per rilevare e immagazzinare in modo rapido e strutturato le reazioni ad ogni nuova iniziativa. Ciò presuppone la creazione di comitati permanenti per valutare queste reazioni, come il Business Test Panel.

36 Libro bianco sulla governance, cit., pag. 18.

37 V. l’analisi e gli esempi forniti da A. LA SPINA – S. CAVATORTO, La consultazione nell’analisi dell’impatto della regolazione, cit., 162ss.

38 A. LA SPINA, L’analisi delle politiche pubbliche, l’air e le opzioni regolative. Riflessioni sull’applicabilità a livello regionale alla luce della sperimentazione, cit., 27.

39 G. BERTI, Procedimento, procedura, partecipazione, cit., 797, ove l’A., in riferimento ai diversi significati che possono attribuirsi alla parola <<procedimento>>, si sofferma su quello che evoca il contraddittorio fra l’amministrazione pubblica e i soggetti privati destinatari dell’atto: “in questo senso –afferma l’A.- potrebbe meglio parlarsi di procedura o di processo, ove con questo termine si intenda appunto una disciplina normativa, il più possibile generale, che contempli le modalità della presenza del privato durante la formazione dell’atto e che sia soprattutto un valore a questa presenza, sia in funzione di stabilire il contenuto del provvedimento, sia ancor più in funzione di disporre in un certo modo il rapporto tra l’interesse pubblico che l’ente intende perseguire e l’interesse particolare di cui è appunto titolare il privato che partecipa”.

40 S. CAVATORTO, La consultazione presso le Regioni, cit., 3.

41 S. CAVATORTO, op. ult. cit., 4. In questo senso, come suggerito dall’A. e in analogia a quanto già previsto dalla normativa nazionale in tema di comunicazione istituzionale relativamente al Piano annuale di comunicazione (artt. 11 e 12 legge n. 150/2000), dovrebbe prevedersi l’obbligo di predisporre <<Piani di consultazione>>, nei quali rendere noti i metodi e i tempi dell’indagine, nonché l’elenco dei soggetti destinatari, ma anche dei referenti e dei responsabili istituzionali che gestiscono e monitorano il processo.

42 Libro bianco, cit., pag. 18.

43 S. CAVATORTO, La consultazione presso le regioni, cit., 2.

44 A. LA SPINA, op. cit., 27; G. COCO, M. MARTELLI, F. SARPI, L’analisi di impatto della regolazione nell’esperienza applicativa in Italia, cit., 58. Sulle implicazioni in termini di attendibilità e legittimità delle decisioni pubbliche e di tenuta delle relazioni fra istituzioni e società, v. OCSE, Coinvolgere i cittadini nella presa di decisione: informazione, consultazione e partecipazione del pubblico, in PUMA-Policy Brief, luglio 2001.

45 Sull’origine e il significato che ha assunto il termine stakeholder, v. L. BOBBIO (a cura di), A più voci. Amministrazioni pubbliche, imprese, associazioni e cittadini nei processi decisionali inclusivi, Napoli-Roma, Esi, 2004, 41

46 G. DE MINICO, op. cit., 76.

47 Comunicazione sulla consultazione, cit., 6. V. anche Libro Bianco sulla governance, cit., 15.

48 V. in proposito l’anali elaborata dal Comitato economico e sociale nel parere “Il ruolo e il contributo della società civile organizzata nella costruzione europea”, GU C 329, 17 novembre 1999, pag. 30.

49 A. LA SPINA, op. cit., 2, il quale riporta l’esempio del livello effettivo di inquinamento atmosferico di un’area territoriale e dei connessi rischi per i residenti, che potrebbero non essere noti a questi ultimi; così come il livello dei rifiuti nelle discariche, la quantità effettiva delle interruzioni e dei guasti nei servizi pubblici, la perdita di opportunità dovuta ad una insufficiente preparazione scolastica.

50 A. LA SPINA, op. cit., 2.

51 V. gli esempi riportati in proposito da S. CAVATORTO, La consultazione presso le Regioni, cit., 5: grandi o medio-piccole imprese, stabilimenti situati in agglomerati urbani o in zone agricole, produzioni stagionali o annuali, ecc.

52 Sulle conseguenze dello scostamento della decisione finale dagli interessi considerati, v. infra par. 3.7.

53 Vi possono poi essere dei casi, soprattutto nell’analisi costi/benefici, in cui le preferenze rilevate divengono circostanze di fatto e dunque assumono un diverso peso nel processo decisionale: in dottrina si fa il caso della valutazione dei beni fuori mercato, per i quali, non essendo possibile attribuire a questi direttamente un valore economico, si può procedere chiedendo ad un campione rappresentativo della popolazione interessata una valutazione contingente del bene: A. LA SPINA – S. CAVATORTO, op. cit., 17; F.G. NUTI, La valutazione economica delle decisioni pubbliche – Dall’analisi costi/benefici alle valutazioni contingenti, Torino, Giappichelli, 2001; F. SARPI, Criteri di valutazione di alcuni beni non scambiabili sul mercato, in S. MOMIGLIANO – F.G. NUTI, La valutazione dei costi e dei benefici nell’analisi di impatto della regolazione (AIR), Dipartimento della funzione pubblica, Rubbettino, Soneria-Mannelli, 2001.

54 V. il saggio di Z. Stancati in M. CARLI (a cura di), Materiali sulla qualità della normazione, cit.

55 A. CELOTTO, op. cit., 62.

56 Si tratta di un percorso circolare cui ben si attaglia il richiamo, pur riferito alla valutazione in generale, dello “spirito geometrico” tipico e proprio dell’analisi economica del diritto: R. FERRARA, Qualità della regolazione e problemi della multilevel governance, in Foro amm. Tar, 2005, VI, 2251.

57 Si pensi, in particolare, alla statistica ufficiale, alle banche dati istituzionali, ecc. Si apre a questo proposito una problematica ulteriore, strettamente connessa e di grande rilievo ma alla quale è qui possibile soltanto accennare, relativa all’adeguamento delle basi informative. Una delle criticità riscontrate nelle sperimentazioni delle tecniche di valutazione, infatti, ha riguardato proprio l’assenza o inadeguatezza di sistemi informativi di supporto, di forme di collegamento con i centri esterni di produzione di informazione (soprattutto statistica), di supporti telematici e risorse informatiche che consentano la condivisione e rielaborazione dei dati. Su tali profili, v. A. NATALINI, La sperimentazione dell’Air a livello statale, in Riv. trim. scienza amm., n. 4, 2000, 117ss.; E. MORFUNI, L’introduzione dell’Air in Italia: la prima fase di sperimentazione, in Giorn. Dir. amm., n. 7/2002, 733; N. ZAMARO, Fonti informative statistiche per l’analisi di impatto della regolamentazione, Relazione al Convegno “L’analisi di impatto della regolazione: casi italiani e confronti internazionali”, Ischia 20-21 giugno 2003; S. CAVATORTO, La consultazione presso le Regioni, cit., 5.

58 S. CAVATORTO, op. ult. cit., 5.

59 Si pensi, in particolare, alla minuziosa disciplina californiana (ma non dissimile in Florida) del notice and comment e del pre-notice involvment: v. il saggio di C. Giungi, in M. CARLI (a cura di), Materiali sulla qualità della normazione, cit.

60 In dottrina: S. CAVATORTO, Metodi di consultazione nell’Air, in Riv. trim. scienza amm., n. 1/2002, 139; G. COCO, M. MARTELLI, F. SARPI, L’analisi di impatto della regolazione nell’esperienza applicativa in Italia, cit., 58. Per i manuali, v. per tutti la Guida alla sperimentazione dell’Air, Presidenza del Consiglio dei Ministri, 2000.

61 S. CAVATORTO, op. ult. cit., 139, la quale precisa che “In considerazione del tempo e delle risorse (solitamente scarse) a disposizione, l’autorità regolativi dovrà optare per tecniche di consultazione che possano fornire elementi informativi utili al fine di elaborare stime appropriate sulla situazione in esame, portando alla luce implicazioni rilevani per l’analisi di impatto”.

62 V. il saggio di C. Giungi, in M. CARLI (a cura di), Materiali sulla qualità della normazione, cit.

63 V. il saggio di Z. Stancati, in M. CARLI (a cura di), Materiali sulla qualità della normazione, cit.

64 Le tecniche di ascolto si basano su metodi (c.d. outreach) che aiutano a capire come i problemi sono percepiti dagli stakeholders e dai comuni cittadini: distribuzione di materiale informativo direttamente alle persone in situazioni di aggregazione; articoli su giornali locali, spot informativi su radio e televisione; interventi informativi e di scambio nell’ambito di riunioni di specifici gruppi (focus group); strutture mobili (camper, ecc.); attivazione di punti di riferimento in loco; animazione territoriale. Le tecniche per l’interazione costruttiva si basano su metodi che aiutano i partecipanti a interloquire fra di loro e a produrre conclusioni interessanti per il decisore, e prevedono l’uso di strumenti basati sulla costruzione di scenari (Action planning, Search conference, Piani strategici), sulla simulazione (Planning for real), sulla spontaneità (Open space technology, Laboratori di quartiere). Le tecniche per la risoluzione dei conflitti, infine, si basano su metodi volti ad agevolare la negoziazione o la discussione rispetto a questioni controverse (accordi, analisi multicriteri, giurie di cittadini, bilancio partecipativo). Per una compiuta analisi di tali metodologie v. per tutti L. BOBBIO, op. cit., 55ss.

65 Come ricordato da S. CAVATORTO, op. ult. cit., 141, il livello di strutturazione dello strumento di rilevazione è dato dal rapporto fra numero di domande aperte o libere, che lasciano all’intervistato la possibilità di rispondere in maniera ampia e con un elevato margine di libertà, e numero di domande chiuse, che al contrario prevedono modalità di risposta prestabilite.

66 Sul caso del People’s Panel britannico, v. ancora il saggio di Z. Stancati in M. CARLI (a cura di), Materiali sulla qualità della normazione, cit.

67 Sulle caratteristiche e gli strumenti delle forme di rilevazione richiamate, v. ampiamente S. CAVATORTO, Metodi di consultazione nell’Air, cit., 142ss.; P. ISERNIA, Le inchieste di opinione, in A. LA SPINA – S. CAVATORTO, Guida alla sperimentazione dell’Air, 2001, Roma; G. COCO, M. MARTELLI, F. SARPI, L’analisi di impatto della regolazione nell’esperienza applicativa in Italia, cit., 59ss.; A. LA SPINA – S. CAVATORTO, op. cit., 56ss. e 107ss.

68 C. SILVESTRO, Leggi di semplificazione e nuove forme di consultazione nei processi di regolazione, cit., 128.

69 S. CAVATORTO, Metodi di consultazione nell’Air, cit., 148.

70 Nello stesso senso C. SILVESTRO, op. ult. cit., 129.

71 Ovviamente, ci si riferisce qui agli atti prodotti da un singolo decisore. Ciò comporta che sia preventivamente risolta la questione preliminare di quali siano i soggetti tenuti ad effettuare la valutazione: di certo, quantomeno, i legislativi, gli esecutivi, le Autorità indipendenti.

72 L. BOBBIO, op. cit., 25, che ricorda l’efficace metafora del “decisore cieco”.

73 Non è difficile intravedere le strette connessioni con quel principio di sussidiarietà orizzontale che ha infine trovato riconoscimento espresso nella nostra Carta costituzionale. In questi casi, infatti, i soggetti pubblici (il legislatore, prima, e l’amministrazione, poi) svolgono un ruolo di attivatore e coordinatore delle risorse e capacità disponibili, al fine di indurre i cittadini a modificare i loro comportamenti in vista di un risultato che andrà a vantaggio dell’interesse generale: v. in questo senso G. ARENA, in G. ARENA (a cura di), La funzione di comunicazione nelle pubbliche amministrazioni, Rimini, Maggioli, 2001, 70-71; F. FACCIOLI, in F. FACCIOLI (a cura di), Comunicazione pubblica e cultura del servizio, Roma, 2000, 116-117. Per il riferimento alla teoria del “capitale sociale” (insieme dei beni relazionali prodotti dai processi inclusivi) e a quella nordamericana dell’empowerment (inteso come delega di potere in senso non formale ma tale da mettere i privati nelle condizioni di esercitarlo), v. D. OSBORNE – T. GAEBLER, Dirigere e governare, Milano, Garzanti, 1995.

74 Comunicazione sulla consultazione, cit., 20. Ma si veda anche quanto precisato dal Libro bianco sulla governance in ordine alla necessità di creare un punto unico di informazione sulle consultazioni in corso, e di assicurare informazioni on line regolarmente aggiornate sull’elaborazione delle politiche in tutte le fasi del processo decisionale.

75 V. l’analisi di A. LA SPINA – S. CAVATORTO, op. cit., 162ss.

76 V., in particolare, il saggio di G. Siriani in questo stesso volume.

77 V. il saggio di C. Segoloni in M. CARLI (a cura di), Materiali sulla qualità della normazione, cit.

78 E ciò neanche per chi ritiene decisivamente estensibile la giurisprudenza costituzionale sul primato della legge rispetto a quanto stabilito dagli accordi sindacali: così A. CELOTTO, op. cit., 62, che richiama la sentenza della Corte costituzionale n. 34/1985, nella quale si afferma che “gli interessi pubblici e i fini sociali coinvolti da tali trattative debbono poter venire perseguiti a soddisfatti dalla legge, quand’anche l’accordo fra il Governo e le parti sociali non sia raggiungibile: così come spetta alla legge coordinare l’attività economica pubblica e privata ai sensi del terzo comma dell’art. 41 Cost. Diversamente, infatti, ne sarebbe alterata la vigente forma di governo”.

79 P. FAVA, La Consulta e la qualità della regolazione nella multilevel governance: i rischi e i pericoli di un’apertura incondizionata alle procedure di consultazione degli interessati e alla motivazione delle leggi, cit., 1532.

80 V. ad esempio G. PUCCINI, La potestà regolamentare della Consob in materia di intermediazione finanziaria alla luce della normativa del Testo unico e della sua esperienza attuativa, in P. CARETTI (a cura di), Osservatorio sulle fonti 2003-2004 – I poteri normativi delle autorità indipendenti, Torino, Giappichelli, 2005, 37, che, a proposito dei regolamenti della Consob e dei relativi documenti contenenti gli “esiti della consultazione” (su cui v. infra par. 4.1.2), non esita a giudicare positivamente il fatto che il giudice amministrativo possa, proprio grazie a tali documenti, porre in essere una più agevole ricostruzione del percorso logico seguito dall’Autorità nell’esercizio della potestà normativa e dunque un controllo particolarmente efficace e penetrante sulla correttezza di tale esercizio”. Un preciso distinguo è operato da A. LA SPINA – S. CAVATORTO, op. cit., 17, i quali distinguono il caso di decisione regolativa che si traduca in atto legislativo, ove le conseguenze saranno di natura politica, dal caso di decisione che si traduca in atto amministrativo, ove varrà il generale obbligo di motivazione con il connesso diritto di azione da parte dei soggetti che si ritengano lesi. Più in generale, sulla questione della motivazione degli atti normativi, v. da ultimo il saggio di Libertini in M. CARLI (a cura di), Materiali sulla qualità della normazione, cit.

81 La discussione sul principio in questione, che pure costituisce il requisito preliminare di una corretta informazione parlamentare, si concentrò essenzialmente sulla sua riconducibilità alla materia costituzionale oppure a quella regolamentare: FALZONE – PALERMO – COSENTINO, La Costituzione della Repubblica Italiana illustrata con i lavori preparatori, Milano, 1976, 196ss.

82 Per una ricostruzione, v. ampiamente M. PATRONO, Informazione (e informatica) in Parlamento, in Dir. soc., 1981, 778ss.

83 V. fra gli altri L. PEGORARO, L’attività conoscitiva nel funzionamento delle istituzioni assembleari sub-nazionali: il caso italiano, cit., 94ss., che argomenta e sottolinea il carattere scarsamente partecipativo delle indagini conoscitive.

84 M. PATRONO, op. ult. cit., 792. Più di recente, e più in generale, v. comunque le osservazioni di A. MANZELLA, Il Parlamento, Bologna, Il Mulino, 1991, 163, che ravvisa nella perdurante resistenza dei regolamenti parlamentari ad affrontare il tema della partecipazione al procedimento legislativo una vera e propria “battaglia di retroguardia contro la contaminazione del procedimento di decisione legislativa da contaminazioni esterne”.

85 Per considerazioni più generali sulle connessioni tra politiche di valutazione ed evoluzione delle forme di governo, si rinvia al saggio di F. Clementi in questo stesso volume.

86 Cfr. art. 20, comma 10, legge n. 59/1997 (ma v. anche, per i principi vincolanti la normativa regionale, l’art. 20ter, lett. b) e c)). Dello stesso tenore è l’art. 1, comma 2, della legge n. 50/1999, che fa riferimento espresso anche alle “associazioni nazionali riconosciute per la protezione ambientale e per la tutela dei consumatori”.

87 F. BASSANINI – S. PAPARO – G. TIBERI, Competitività e regolazione: un intralcio o una risorsa?, cit., 128. In senso analogo P. FAVA, La consultazione degli interessati nella multilevel governance, cit., 2, che parla di “chiusura del cerchio” rispetto ai diritti partecipativi e informativi introdotti dalla legge n. 241/1990 in tema di procedimento amministrativo e dalla legge n. 150/2000 in relazione alla comunicazione istituzionale.

88 Istituito con D.P.C.M. 6 aprile 1999 e successivamente abrogato.

89 Basti ricordare che era lo stesso Patto sociale del 1998 a prevedere, nell’Allegato 1, l’istituzione dell’Osservatorio, stabilendo che il metodo concertativo deve accompagnare tutto il processo di delegificazione e semplificazione (paragrafo 2.11). In dottrina, con giudizi divergenti sulla trasparenza dell’attività e il ruolo complessivamente svolto dall’Osservatorio, G. DE MINICO, Regole. Comando e consenso, cit., 77, nota 32; M.P. TRIPALDI, Le strutture preposte alla valutazione della qualità degli atti normativi del Governo nelle recenti novità legislative e regolamentari, in U. DE SIERVO (a cura di), Osservatorio sulle fonti 1999, Torino, 2000, 120ss.; P. MARCONI – C. LACAVA, La legge di semplificazione 1998, in Giorn. Amm., n. 5, 1999, 409; N. LUPO, Dalla legge al regolamento, Bologna, 2003, 313ss.

90 Abrogato dall’art. 14, comma 11, della legge n. 246/2005.

91 “Analisi tecnico-normativa e analisi dell’impatto e della regolamentazione”.

92 Allegato C, lett. f).

93 Allegato B, lett. b).

94 Presidenza del Consiglio dei Ministri, dicembre 2000.

95 “Direttiva sulla sperimentazione dell’analisi di impatto della regolamentazione su cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni”

96 C. SILVESTRO, Leggi di semplificazione e nuove forme di consultazione nei processi di regolazione, cit., 119.

97 La stessa disposizione prevedeva anche la possibilità per la Presidenza di “pubblicare atti legislativi e regolamentari in vigore nonché i massimari elaborati da organi di giurisdizione”: ma si tratta di una forma di pubblicizzazione che attiene piuttosto all’informazione istituzionale, essendo priva di qualsivoglia forma di bidirezionalità.

98 D.L. 10 gennaio 2006, n. 4, recante “Misure urgenti in materia di organizzazione e funzionamento della pubblica amministrazione”.

99 Si pensi in particolare ai soggetti sentiti: in ragione del sempre crescente tasso di tecnicità delle tematiche affrontate nelle indagini, la partecipazione tende a privilegiare soggetti appartenenti al mondo economico-finanziario, o soggetti portatori di interessi particolarmente complessi come quelli relativi alle tecnologie e alle telecomunicazioni, a scapito di soggetti portatori di interessi “meramente” sociali: A. PALAZZO, Le indagini conoscitive in Parlamento e nelle regioni, in M. CARLI (a cura di), Il ruolo delle assemblee elettive, vol. I – La nuova forma di governo delle regioni, Torino, Giappichelli, 2001, 413.

100 Non a caso, è proprio questa la principale ragione che da taluni si adduce a spiegazione del rilancio delle indagini conoscitive: v. A. PALAZZO, op. ult. cit., 426.

101 Rapporto Mandelkern, pag. 43-44.

102 Tale tipo di intervento, certamente mosso dal condivisibile intento di eliminare sprechi di risorse ma tale da colpire anche azioni innovative ed efficaci, non fa che confermare l’impostazione riduttiva rispetto alle potenzialità della comunicazione istituzionale già manifestata dal legislatore con la legge n. 150/2000.

103 Allo stato risulta attivato esclusivamente una sorta di sportello telematico (trasparenzanormativa@governo.it), cui si accede dal sito www.governo.it, attraverso il quale è possibile richiedere informazioni sull’attività normativa del Governo.

104 Il progetto “Accesso alle norme in rete” (NIR), finanziato dall’AIPA e coordinato dal Ministero della giustizia, vedeva la partecipazione di ben 19 soggetti istituzionali (tra cui le Camere, vari Ministeri, il CNR, la Corte dei Conti, la Corte di Cassazione, l’Istituto poligrafico dello Stato, ecc.). Per un’analisi dettagliata del progetto, v. il numero monografico di Informatica e diritto, Studio di fattibilità per la realizzazione del progetto “Accesso alle norme in rete”, n. 1/2000.

105 Cfr. art. 12 legge n. 229/2003, legge di semplificazione per il 2001.

106 Si vedano i casi dell’AGCOM e dell’AEEG, ed ora anche quello della Consob con la recente legge n. 262/2005 sulla tutela del risparmio.

107 Nel Documento di consultazione si provvede a riportare la bozza delle disposizioni progettate e ad illustrare le considerazioni di ordine giuridico che hanno portato alla loro formulazione (principi desumibili dalla normativa statale; criteri di bilanciamento assunti dalla Consob; normativa comunitaria; comparazione con sistemi stranieri). Nel documento denominato Esito della consultazione vengono riportate sia le osservazioni pervenute alla Consob che le considerazioni da questa formulate, con le motivazioni del loro rigetto o del loro accoglimento e delle eventuali modifiche di conseguenza apportate al testo. Entrambi i documenti vengono poi pubblicizzati nel sito dell’Autorità. Per un’analisi approfondita, con ampi richiami ai documenti formati a partire dal 1998, v. da ultimo G. PUCCINI, La potestà regolamentare della Consob in materia di intermediazione finanziaria alla luce della normativa del Testo unico e della sua esperienza attuativa, cit., 34ss.

108 Già il regolamento n. 278/99/CONS, infatti, conteneva nell’Allegato A la “Procedura per lo svolgimento di consultazioni pubbliche nell’ambito di ricerche e indagini conoscitive”.

109 Cfr. art. 11 d. lgs. n. 259/2003: disposizione che fra l’altro, come giustamente osservato da G. DE MINICO, op. cit., 91, ha “attuato al ribasso” l’indicazione comunitaria contenuta nell’art. 6 della dir. n. 2002/21/CE.

110 Regolamento concernente la procedura di consultazione di cui all’art. 11 del decreto legislativo 1 agosto 2003, n. 259.

111 Per un’analisi, v. da ultimo F. DONATI – V. BONCINELLI, I regolamenti dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, in P. CARETTI (a cura di), Osservatorio sulle fonti 2003-2004, cit., 160; G. DE MINICO, op. cit., 90ss.

112 Per osservazioni critiche sull’esperienza del Garante per la protezione dei dati personali, v. G. DE MINICO, op. cit., 93. Sull’Autorità per l’energia elettrica e il gas, v. P. FAVA, Promozione della concorrenza attraverso la regolazione indipendente delle Autorità dei servizi a rete (AEEG), in La concorrenza (Il diritto privato nella giurisprudenza), 2005, 854ss.

113 L. PEGORARO, L’attività conoscitiva nel funzionamento delle istituzioni assembleari sub-nazionali: il caso italiano, cit., 99. Per un’analisi degli strumenti partecipativi introdotti dagli statuti del 1970, v. tra gli altri: E. GUARDUCCI, L’istruttoria legislativa delle commissioni consiliari: le consultazioni legislative, in M. CARLI (a cura di), Il ruolo delle assemblee elettive, vol. II – La qualità della legislazione nei nuovi statuti regionali, Torino, Giappichelli, 2001, 277ss.; L. PEGORARO, L’attività conoscitiva delle Regioni, in Studi parl. e di pol. cost., 1978, 62ss.; RUSSO, Il diritto all’informazione nell’ordinamento regionale, in Pol. dir., 1977, 115ss.; R. ZACCARIA – A. VALASTRO, I diritti della persona in materia di informazione e la loro tutela: il ruolo della Regione, in Quad. reg., n. 1/1995, 99ss.

114 M. RAVERAIRA, La qualità della legge: una sfida per le nuove Regioni, in www.federalismi.it, n. 8/2004, 4. Gli analisti ritengono, ad esempio, che vi sia uno stretto rapporto fra condizione socio-economica e cultura del confronto e della valutazione: v. i dati riportati da G. LOY nell’Introduzione al seminario su Le Regioni tra concertazione e conflitto, VII seminario UIL – servizio politiche territoriali, Roma, 22 marzo 2005, in www.uil.it/pol_territoriali/relaz_loy.pdf.

115 I. SALZA, Principi sulla qualità normativa e regole di drafting nelle bozze dei nuovi Statuti regionali, in Iter legis, aprile-giugno 2003. In senso analogo, M. RAVERAIRA, La qualità della legge: una sfida per le nuove Regioni, cit., che parla appunto di vera e propria “sfida”.

116 Si veda quanto osservato anche nel Rapporto 2004-2005 sullo stato della legislazione, Camera dei Deputati – Osservatorio sulla legislazione, 11 luglio 2005, pagg. 5-6, a proposito del fatto che la legislazione regionale va arricchendosi di nuovi contenuti ma anche di nuovi metodi e strumenti: “le Regioni divengono il luogo di sperimentazione, talora molto avanzata, dei nuovi metodi di elaborazione negoziata delle politiche pubbliche, basati sulla espansione all’interno dell’ordinamento italiano dei principi di sussidiarietà e di governance mutuati e filtrati attraverso l’Unione europea”.

117 V. il saggio di M. Carli in questo stesso volume.

118 E’ vero che le recenti pronunce della Corte costituzionale sull’efficacia dei principi hanno ridimensionato non poco l’enfasi posta sulla parte iniziale dei nuovi statuti. Si veda in particolare la sent. n. 372/2004, nella quale la Corte ha affermato il carattere non giuridico, e dunque non prescrittivo né vincolante, della proposizioni statutarie relative ai <<principi generali>> e alle <<finalità principali>>: ciò perché queste ultime avrebbero “principalmente la funzione di legittimare la Regione come ente esponenziale della collettività regionale e del complesso dei relativi interessi”, i quali “possono essere adeguatamente perseguiti non soltanto attraverso l’esercizio della competenza legislativa e amministrativa, ma anche avvalendosi dei vari poteri… di iniziativa, di partecipazione, di consultazione, di proposta, e così via, esercitabili… al fine di ottenere il migliore soddisfacimento delle esigenze della collettività stessa”. Tuttavia vale la pena di osservare, per inciso, che non sembra comunque di poco conto il riferimento alla natura <<culturale>> e <<politica>> della funzione svolta dalle disposizioni di principio, “collocandosi esse precipuamente sul piano dei convincimenti espressivi delle diverse sensibilità politiche presenti nella comunità regionale al momento dell’approvazione dello statuto”. La scelta politica di una finalità da perseguire in via prioritaria, infatti, può assumere un rilievo niente affatto secondario rispetto alla fissazione della regola giuridica strettamente intesa, in quanto scelta espressiva di un valore-principio alla realizzazione del quale la Regione riconduce la propria “legittimazione” (per usare le parole della Corte), e che il legislatore dovrà pertanto sviluppare –quantomeno- secondo canoni di ragionevolezza e di coerenza di sistema.

119 Cfr. art. 6, comma 7, dello statuto Lazio; art. 6 statuto Liguria.

120 Cfr. artt. 13 e 14 statuto Puglia.

121 Cfr. art. 2, comma 2, statuto Calabria; artt. 7, 14 e 17 statuto Emilia-Romagna; art. 2, comma 5, statuto Marche; art. 2, statuto Piemonte; art. 8 statuto Puglia; artt. 11, 19 e 72 statuto Toscana; art. 20 statuto Umbria.

122 art. 4 statuto Calabria; artt. 2 e 3 statuto Piemonte; art. 72 statuto Toscana; art. 20 statuto Umbria.

123 artt. 14, 15, 17 e 19 statuto Emilia.

124 art. 33 statuto Lazio.

125 art. 26 statuto Liguria.

126 artt. 19, 23 e 39 statuto Marche.

127 artt. 13 e 14 statuto Puglia.

128 Sulle ambiguità cui la molteplicità dei termini utilizzati ha dato luogo anche nella vigenza dei vecchi statuti, v. E. GUARDUCCI, L’istruttoria legislativa delle commissioni consiliari: le consultazioni legislative, cit., 291ss.

129 Nell’art. 72 dello statuto Toscana si afferma che la partecipazione si realizza (anche) “come intervento nelle fasi formali di consultazione e come contributo alla verifica degli effetti delle politiche regionali”; mentre l’art. 15 dello statuto Emili-Romagna “assicura alle organizzazioni che esprimono interessi diffusi o collettivi il diritto di far conoscere e di scambiare pubblicamente le loro opinioni e valutazioni sulle materie di competenza regionale, mediante appropriati meccanismi di consultazione”. Un qualche collegamento può ravvisarsi anche nello statuto Umbria, laddove si afferma che “la programmazione e la valutazione degli obiettivi conseguiti” è assunta dalla Regione come “metodo della propria azione… per assicurare il concorso dei soggetti sociali… all’equilibrato sviluppo ed alla coesione della società regionale” (art. 18); e fors’anche nello statuto Calabria, ove si afferma il principio della partecipazione, oltre che alle funzioni legislativa ed amministrativa, “al controllo dell’azione dei pubblici poteri” (art. 2, comma 2, lett. m)).

130 O altri istituti dalla morfologia incerta, come la “consultazione popolare” di cui all’art. 86 dello statuto Piemonte.

131 Questo rischio non dovrebbe corrersi in quelle Regioni che hanno espressamente previsto il metodo concertativo, sulla scia di un dibattito che non a caso ne aveva ipotizzato la costituzionalizzazione anche a livello statale: v. ad es. gli artt. 4 dello statuto Emilia-Romagna, 48 dello statuto Toscana e 19 dello statuto Umbria. Sulle dinamiche del dibattito svoltosi in ambito nazionale, e le ragioni che hanno infine indotto a lasciare la concertazione quale prassi governativa, v. ampiamente CARINCI, op. cit., 78.

132 Cfr. ad es. l’art. 14 dello statuto Puglia, il quale afferma che “La Regione attiva adeguate forme di ascolto finalizzate alla migliore conoscenza dei bisogni dei cittadini” e ne affida la disciplina alla legge regionale. Non molto dissimile l’art. 4 dello statuto Calabria, che rinvia alla legge di stabilire “procedure e criteri idonei per rendere effettiva la partecipazione… prevedendo la consultazione di organismi rappresentativi di istanze sociali diffuse”. Assai più generici, in proposito, gli statuti del Lazio e della Liguria.

133 Nella sent. 379/2005 la Corte afferma, appunto, che la normativa statutaria emiliana “prevede semplicemente alcune procedure per cercare di garantire (in termini più sostanziali che nel passato) ad organismi associativi rappresentativi di significative frazioni del corpo sociale la possibilità di essere consultati da parte degli organi consiliari. La normativa non appare neppure tale da ostacolare la funzionalità delle istituzioni regionali e la stessa previsione di una futura disciplina per la formazione di un albo e di un protocollo di consultazione potrà permettere comunque di graduare le innovazioni compatibilmente con la piena efficienza delle istituzioni regionali”.

134 Di certo, l’idea stessa di un Albo nel quale siano iscritte le associazioni che intendono partecipare al processo legislativo è di per sé più consona a strumenti partecipativi del secondo tipo; e così sembra essere stata per il momento intesa, come si evince dai progetti di legge presentati (v. infra par. 4.2.2).

135 Cfr. art. 56 statuto Calabria; art. 59 statuto Emilia-Romagna; art. 71 statuto Lazio; art. 68 statuto Liguria; art. 40 statuto Marche; art. 87 statuto Piemonte. Ma in senso analogo v. anche lo statuto Umbria, che lo denomina Conferenza regionale dell’economia e del lavoro. Da segnalare che Calabria e Liguria hanno istituito ex novo l’organismo in questione.

136 Cfr. arti 60 statuto Toscana (“Conferenza permanente delle autonomie sociali”); art. 46 statuto Puglia (“Conferenza regionale permanente per la programmazione economica, territoriale e sociale”). Anche in queste Regioni il CREL costituisce una novità.

137 Ad eccezione dello statuto Piemonte, che tace sul punto, e degli statuti Lazio e Liguria, che si limitano a definirlo –rispettivamente- come “organismo di consultazione del Consiglio e della Giunta” e “organismo di consultazione della Regione”.

138 V. in particolare gli statuti Lazio, Liguria, Piemonte e Toscana. Tutti gli statuti rinviano poi alla legge la definizione delle regole di composizione, organizzazione e funzionamento (indicazioni ulteriori per definire la composizione sono fornite dagli statuti Emilia-Romagna, Lazio, Liguria, Puglia e Marche). V. in proposito il Rapporto 2004-2005 sullo stato della legislazione, cit., 180ss.

139 Cfr. art. 55 statuto Toscana, art. 62 statuto Umbria (che lo definisce “Centro per le pari opportunità”); art. 73 statuto Lazio (che la definisce “Consulta femminile regionale per le pari opportunità”).

140 Cfr. art. 72 statuto Lazio.

141 Cfr. art. 74 statuto Lazio.

142 V. in particolare l’art. 40, comma 3, dello statuto Marche, e l’art. 75 dello statuto Lazio, che indica come prioritari i “temi dell’immigrazione, del volontariato e della tutela dei minori, nonché i temi socio-sanitari, con specifico riguardo alla salute mentale”.

143 Per “divulgazione secondaria” si intende solitamente l’informazione sulla legislazione, ossia l’adozione di strumenti (sussidi tematici, sintesi della legge, griglia dei destinatari – delle scadenze – dei contenuti, brochures informative, ecc.) destinati ad illustrare i contenuti e le principali conseguenze giuridiche e fattuali della legge. Si tratta dunque di una forma di divulgazione che si affianca e arricchisce quella tradizionale consistente nella pubblicazione (“divulgazione primaria”), volta a consentire la semplice possibilità formale di accesso al prodotto legislativo da parte del cittadino. Anche nel citato Rapporto 2004-2005 sullo stato della legislazione, pag. 132, si segnala la scarsa importanza ancora riconosciuta sia ai sistemi di divulgazione interattiva dello strumento della pubblicazione, sia alle iniziative di divulgazione secondaria. Sull’argomento v. fra gli altri: M.C. DE LORENZO, Comunicazione legislativa e pubblicazione sul Bollettino Ufficiale: le attività di informazione sulla produzione normativa della regione, in M. CARLI (a cura di), Il ruolo delle assemblee elettive, vol. II – La qualità della legislazione nei nuovi statuti regionali, Torino, Giappichelli, 2001, 333ss.; I. SALZA, Principi sulla qualità normativa e regole di drafting nelle bozze dei nuovi statuti regionali, cit.

144 Si segnalano, in particolare, la “clausola di divulgazione” prevista dalla l. n. 30/1999 della regione Lombardia; la previsione di una “comunicazione legislativa integrata” nella l. n. 22/2002 della regione Toscana; la semplificazione delle forme di pubblicazione ufficiale prevista dalla l. n. 6/2004 dell’Emilia-Romagna.

145 Per un’analisi più generale delle esperienze di valutazione compiute nelle singole regioni, si rinvia allo studio compiuto da Giachi, in M. CARLI (a cura di), Materiali sulla qualità della normazione, cit.

146 V. in proposito A. PALAZZO, Le indagini conoscitive in Parlamento e nelle Regioni, in M. CARLI (a cura di), Il ruolo delle assemblee elettive, vol. I – La nuova forme di governo delle Regioni, cit., 412, il quale ricorda, a motivo di tale fortuna, l’influenza dei regolamenti parlamentari del 1971 e la peculiare situazione in cui si trovarono le nuove assemblee regionali per il “forte gap conoscitivo della realtà che si apprestavano a governare”.

147 V. già il Rapporto 2000 sullo stato della legislazione, Camera dei Deputati – Osservatorio sulla legislazione, Roma, 2002. In dottrina: A. MARTINI – F. ROSA – M. SISTI, Strutture di monitoraggio e valutazione delle politiche a servizio delle Assemblee regionali, in Le istituzioni del federalismo, n. 1/2001, 870.

148 Di particolare interesse le esperienze prodotte dalle Regioni del progetto Capire (Emilia, Lombardia, Piemonte e Toscana): per gli aspetti più generali si rinvia al saggio di M. Carli.

149 Per una ricognizione degli ambiti, delle finalità e degli strumenti che hanno caratterizzato i primi casi di sperimentazione di consultazioni, v. i dati riportati da S. CAVATORTO, La consultazione presso le Regioni, cit.

150 Le perplessità spesso addotte dagli stessi Consiglieri circa l’opportunità di attivare audizioni o consultazioni si basano proprio sul fatto che, mentre da un lato sarebbe “inutile” sentire i soggetti già consultati dalla Giunta, dall’altro si rischierebbe di trasformare la Commissione consiliare in una “camera degli scontenti” nel caso ci si limitasse a dare ingresso ai gruppi (evidentemente più deboli) che non hanno avuto accesso all’istruttoria presso l’esecutivo.

151 Per un’analisi delle esperienze partecipative nei Comuni, v. F. SCIOLA, Piccolo <<vademecum>> per una legge regionale Toscana sulla partecipazione, in www.federalismi.it.

152 I testi dei regolamenti dei Consigli sono leggibili nel sito www.parlamentiregionali.it.

153 Cfr. legge R. Lombardia n. 54/1973 (“Norme provvisorie per la consultazione e la partecipazione degli enti locali e delle organizzazioni sociali”); legge R. Umbria n. 4/1072 (“Norme sulla partecipazione dei cittadini all’esercizio delle funzioni regionali”); legge R. Veneto n. 25/1974 (“Norme in materia di partecipazione al processo di formazione della volontà della regione”).

154 V. i progetti di legge presentati per l’attuazione del citato art. 19 dello statuto: “Norme per la parità di rappresentazione dei vari interessi e modalità di partecipazione delle associazioni alle scelte legislative della Regione” (DS), 15 maggio 2005; “Riconoscimento delle rappresentanze organizzate di interessi presenti nella società regionale e valorizzazione del loro ruolo presso l’Assemblea legislativa regionale dell’Emilia-Romagna” (FI), 25 maggio 2005).

155 V. in particolare il rapporto dell’OLI, Le esperienze di analisi ex post delle leggi nei Consigli regionali, in www.capire.org.

156 Cfr. art. 28 legge R. Friuli-Venezia Giulia n. 20/2005 (“Sistema educativo integrato dei servizi per la prima infanzia”); art. 14 legge R. Lombardia n. 2/2006 (“Servizio civile in Lombardia”); art. 11 legge R. Piemonte n. 4/2006 (“Sistema regionale per la ricerca e l’innovazione”); art. 47 legge R. Emilia-Romagna n. 17/2005 (“Norme per la promozione dell’occupazione, della qualità, sicurezza e regolarità del lavoro”).

157 Si vedano a mero titolo di esempio (ma i richiami potrebbero essere assai più numerosi): legge R. Emilia-Romagna n. 34/1983 (“Delega di funzioni in materia di agricoltura e alimentazione. Norme per la formazione dei piani zonali di sviluppo agricolo, la consultazione e partecipazione, la semplificazione delle procedure”); legge R. Calabria n. 28/1984 (“Superamento dell’emarginazione dei cittadini portatori di ihandicap”); legge R. Lazio n. 17/2003 (“Partecipazione delle associazioni di cui alla legge regionale 24 maggio 1990, n. 58 [Concessione di contributi ad associazioni sociali regionali] e successive modifiche, ad organismi consultivi regionali”); legge R. Toscana n. 40/2005 (“Disciplina del servizio sanitario”)

158 V. in proposito, diffusamente, A. MARTINI – F. ROSA – M. SISTI, Strutture di monitoraggio e valutazione delle politiche a servizio delle Assemblee regionali, cit., 874ss.

159 Calabria, Campania, Marche e Veneto.

160 V. ampiamente P. FAVA, Consultazione e comunicazione istituzionale, in BASILICA (a cura di), La qualità della regolazione..., cit., 2006.

161 G. BERTI, Diffusione della normatività e nuovo disordine delle fonti del diritto, in Riv. dir. priv., 2003, 461.

162 A. MELUCCI, L’invenzione del presente, movimenti, identità, bisogni collettivi, Il Mulino, Bologna, 1982, 220ss. Negli stessi anni P. BARCELLONA, I soggetti e le norme, Milano, Giuffrè, 1984, 168, parla di una “questione democratica” che pone ancora una volta “il problema di una ridefinizione dei compiti dell’assemblea elettiva in una società moderna e complessa, degli intrecci nuovi da costruire fra delega, controllo e autogoverno”.

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