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(di prossima pubblicazione in “Diritto Pubblico”, 2003)

La delimitazione delle competenze dell’Unione Europea

di Adele Anzon

(Versione Word Versione integrale con note)

1.Considerazioni di insieme sul progetto della Convenzione. - Il testo del progetto di Trattato europeo elaborato dalla Convenzione offre indubbiamente un contributo rilevante al soddisfacimento di quelle esigenze di chiarimento, semplificazione e maggiore trasparenza – e perciò di maggiore legittimazione democratica - della normativa dei trattati europei prospettato dalla dichiarazione di Laeken come non più rinviabile, specie nel momento della svolta decisiva dell’allargamento ad est dell’Unione. Da questo punto di vista di particolare significato sono senz’altro l’abolizione della struttura in tre “pilastri”, la soppressione della distinzione tra Unione e Comunità e il disegno di un quadro istituzionale unico, con l’attribuzione all’Unione della personalità giuridica; la sostituzione dei precedenti trattati sull’Unione e sulla Comunità europea con un unico “Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa”, nel quale appare separata la parte più consistente della normativa di base (Parti I e II) da quella sulle “politiche” dell’Unione (Parte III); l’ incorporazione della Carta europea dei diritti proclamata a Nizza, l’istituzione dello “spazio di libertà, sicurezza e giustizia”.

Di rilievo non minore - e anzi tali da costituire il nodo centrale del dibattito politico al centro dei lavori dell’attuale Conferenza Intergovernativa cui il progetto è sottoposto per l’approvazione - sono le proposte sull’assetto istituzionale dell’Unione, con una più chiara distinzione tra funzione legislativa e funzione esecutiva, i nuovi rapporti tra Parlamento e Commissione, il riordino del Consiglio dei Ministri con le sue varie “formazioni”, la dimensione e composizione della Commissione e soprattutto l’ introduzione della nuova regola di decisione a (doppia) maggioranza qualificata e la sua area di applicazione.

In questo quadro si collocano anche le proposte di rimodellamento della normativa sul riparto delle competenze e di semplificazione degli strumenti di azione dell’Unione.

Non è facile dire se nel rispondere agli interrogativi di Laeken, il progetto abbia provveduto adeguatamente o almeno sufficientemente, se sia in effetti riuscito ad approntare gli strumenti che consentano all’Unione di misurarsi con le sfide dell’allargamento e di corrispondere alle aspettative dei cittadini europei per una democratizzazione dei fondamenti e della vita dell’Unione. Bisogna piuttosto, realisticamente, arrestarsi alla constatazione che di fatto la Convenzione non è riuscita a fare di più e che ha comunque conseguito un risultato che costituisce un miglioramento rispetto alla situazione normativa attuale, e disegna una ulteriore importante tappa intermedia nel processo di integrazione europea, anche se non ne rappresenta un vero salto di qualità .

Il progetto, infatti, pur essendo per quanto detto valutabile positivamente, manca di realizzare quanto è enunciato nello stesso titolo del futuro Trattato , e cioè la istituzione di una “Costituzione per l’Europa”. Da un punto di vista formale, per esempio, nel testo proposto la parte “di base” appare, è vero, separata dalle altre, ma risulta pur sempre ricompresa in un corpo normativo unitario che nell’insieme appare disomogeneo e notevolmente prolisso; inoltre, a ben vedere, la parte “costituzionale” non risulta concentrata tutta nella medesima Parte del Trattato, poiché del tutto autonoma e non coordinata resta la Carta dei Diritti, isolata nella Parte II, mentre importanti nuove disposizioni in astratto “costituzionali” sono - come quelle sui “simboli dell’Unione e sulla revisione del Trattato – collocate nella Parte IV oppure rimangono – come quelle sulle garanzie del principio di sussidiarietà - affidate ad un protocollo separato. E’ evidente che siffatta struttura normativa è del tutto inadatta ad un documento costituzionale vero e proprio che aspira ad apparire come la legge fondamentale di una comunità politica. Inoltre, da un punto di vista sostanziale, questa “Costituzione” è pur sempre “istituita” dal futuro Trattato, approvato nelle forme del diritto internazionale (art-IV-8 del progetto) e trova perciò in questo la propria fonte, mentre – al pari della rimanente normativa di questo, resta modificabile nelle medesime forme dell’accordo internazionale all’unanimità (art.IV-7). Né il procedimento di elaborazione secondo il metodo “aperto” della Convenzione, potrebbe in qualche modo equivalere all’approvazione da parte di un popolo europeo, e a far ritenere privo di rilievo il fatto che la sua approvazione (come poi la sua revisione) debba essere pur sempre effettuata da parte di una Conferenza intergovernativa.

Pare dunque che questa “Costituzione” che il Trattato dichiara di voler “istituire” non corrisponda ad alcuno dei significati conosciuti nella tradizione del costituzionalismo, né sembra configurare un modello inedito dotato di un qualche diverso ed autonomo significato prescrittivo o descrittivo.

D’altra parte – e soprattutto – mai è stata così evidente come in questo momento, in cui il progetto è sottoposto alla approvazione della Conferenza I ntergovernativa, l’inesistenza in Europa di quella unità politica che è base indispensabile per qualsivoglia “Costituzione”, come è dimostrato, se non altro, dalle profonde divisioni manifestatesi, per un verso, in occasione della drammatica guerra irakena, per altro verso, in ordine all’applicazione del “patto di stabilità” e sul suo futuro.

In tempi come questi il richiamo ad una “costituzione europea” per un Trattato che oltretutto non affronta radicalmente i problemi che stanno all’origine dei motivi di divisione, può apparire addirittura paradossale, a meno di non considerarlo – più ragionevolmente - come un mero segnale politico e simbolico a sostegno dell’impegno a continuare e a completare il cammino verso l’integrazione. Del resto anche in tempi meno oscuri di quelli attuali i commentatori più attenti raccomandavano di non insistere sul dibattito teorico sulla natura del futuro Trattato e di considerarlo un problema recessivo, per concentrarsi invece sul suo contenuto.

2. La delimitazione delle competenze: i problemi da affrontare. Il riassetto del sistema di distribuzione delle competenze tra Unione e Stati membri era da tempo avvertito come uno dei nodi centrali del processo di integrazione: la scarsa chiarezza della sua impostazione e della sua formulazione e i dubbi sulla sua adeguatezza all’evoluzione dei tempi e alle sfide dell’allargamento avevano indotto il Consiglio Europeo nella stessa dichiarazione di Laeken ad indicarla come il primo dei problemi da affrontare; il rilievo del problema è del resto evidente, dato che proprio sulle modalità del riparto dei poteri di intervento si giocano i rapporti tra autorità europea e Stati nazionali, mentre la sua comprensibilità ha valore decisivo per la percezione corretta della posizione e degli scopi dell’Unione da parte dei cittadini europei.

Lo stato della questione che la Convenzione ha dovuto affrontare è tratteggiato con particolare chiarezza dalla Risoluzione approvata il 16 maggio 2002 dal Parlamento europeo sull’argomento, laddove espone che : “..l’attuale sistema di attribuzione delle competenze figurante nei trattati è caratterizzato da un complesso intreccio (Politikverpflechtung) tra obiettivi, competenze materiali e competenze funzionali, dall’esistenza di quattro trattati e due entità diverse, l’Unione e la Comunità, dal proliferare di strumenti normativi di portata giuridica diseguale e a volte dubbia, nonché dalla mancanza di una vera e propria gerarchia delle norme” (punto A del Considerando); che …” i principi di sussidiarietà e proporzionalità introdotti dal Trattato di Maastricht e precisati dal Trattato di Amsterdam non hanno ancora permesso di chiarire, caso per caso, il ruolo rispettivo dell’Unione e degli Stati membri” (punto C);..”la rigidità del quadro delle competenze funzionali fissato dagli attuali trattati” ha trovato rimedio soltanto nel ricorso all’art.308, che è servito da base giuridica a più di 700 atti comunitari… (punto K); che le garanzie istituzionali relative al rispetto della delimitazione delle competenze si sono dimostrate insufficienti (punto L); inoltre, il quadro appariva ulteriormente complicato dal fatto che “..attualmente, la natura delle procedure intergovernative o comunitarie e le modalità del processo decisionale, all’unanimità o a maggioranza qualificata, determinano di fatto la condivisione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri, dato che la paralisi indotta dalle procedure intergovernative e dalle decisioni all’unanimità trattiene senza motivi a livello degli Stati membri competenze che in teoria sono devolute all’Unione dai Trattati” (punto H).

Il problema centrale era dunque quello di introdurre un sistema di distribuzione delle competenze che, chiaramente fondato sul principio di attribuzione e della sostanziale conservazione dell’acquis comunitario, fosse sufficientemente preciso ma mantenesse ad un tempo una adeguata flessibilità per consentire all’azione dell’Unione di adattarsi alle nuove sfide. Data l’ estensione e il rilievo dell’area coperta da competenze “condivise” tra Unione e Stati membri, tra i punti più dolenti era quello di indicare con puntualità ed efficacia i presupposti e i criteri di distinzione dei rispettivi interventi e specialmente i principi di sussidiarietà e proporzionalità.

Strettamente connesso a quello della delimitazione delle competenze e del chiarimento delle loro tipologia era il problema di sottoporre il sistema a forme di controllo politico e/o giurisdizionale efficaci ad impedire una espansione indebita della sfera di intervento dell’Unione.

3.I principi fondamentali dell’assetto delle competenze.- Al termine dei suoi lavori la Convenzione è giunta alla soluzione di lasciare in sostanza presso che immutate le attuali singole norme attributive delle diverse competenze (raccolte nella Parte III) ed ha invece premesso un quadro di principi e linee generali del sistema, idoneo a fornire gli strumenti per interpretare e chiarire la portata delle norme particolari. In tale quadro ha definito in modo esplicito i diversi tipi di competenza dell’Unione, ha enunciato e specificato i principi di attribuzione, da un lato, e quelli di sussidiarietà e proporzionalità dall’altro, accrescendo le garanzie del rispetto di questi ultimi. Proprio per la convergenza delle due opposte esigenze della precisione e della flessibilità dell’assetto delle competenze, ha scartata l’idea di redigere un catalogo di competenze “materiali”, perché ritenuto fonte di inevitabile eccessiva rigidità del sistema, e ha deciso di non sopprimere gli aspetti di flessibilità presenti nelle formule altamente indeterminate degli artt.94, 95 del TCE, ed anzi di formulare espressamente una apposita “clausola di flessibilità” in sostituzione dell’attuale art.308 TCE, con l’indicazione minuziosa delle modalità procedurali per la sua applicazione.

Di grande rilievo, anche per chiarire l’assetto delle competenze tra Unione e Stati membri, è stata anche, per via della sua naturale connessione, la meritoria opera di “pulizia”, sistematizzazione e semplificazione degli strumenti di azione dell’Unione.

E’ bene precisare in apertura che, nel linguaggio comunitario, parlando di “delimitazione delle competenze” dell’Unione ci si vuole riferire alle sole competenze “legislative” e cioè alle aree nelle quali l’Unione può intervenire mediante atti legislativi veri e propri oppure con altri atti giuridicamente vincolanti, caratterizzati inoltre dall’essere entrambi subordinati alla sola normativa dei trattati o, in altri termini, basati direttamente su questi ultimi . Questi atti sono ora descritti ed elencati negli artt.32 e ss. del Titolo V della stessa Parte I del progetto.

Le competenze dell’Unione non sono se non eccezionalmente di tipo amministrativo-esecutivo, dal momento che di regola simili competenze spettano agli Stati membri (v.art.10 TCE).

Il Titolo III della Parte I del progetto dedicato alle “Competenze dell’Unione” si apre con un articolo contenente i “Principi fondamentali” del loro assetto. Qui, molto opportunamente, è operata innanzi tutto una chiara distinzione tra principio che presiede alla delimitazione della titolarità delle competenze – il principio di attribuzione – dai principi che incidono invece sull’esercizio delle competenze dell’Unione – i principi di sussidiarietà e di proporzionalità (art.9, comma 1). Da ciò la conseguenza che, correttamente inteso, il principio di sussidiarietà non può essere considerato come fonte, per l’Unione, per l’acquisizione di competenze ulteriori oltre a quelle espressamente attribuite, ma soltanto come presupposto per l’esercizio di attribuzioni già altrove indicate.

Il significato e la portata dei tre principi sono poi esplicitati nei successivi commi del medesimo articolo , con formulazioni sostanzialmente riproduttive di quelle ora presenti nell’attuale art.5 TCE.

Nel comma 2 si è deciso di affiancare il principio delle competenze di attribuzione con l’enunciazione della conservazione agli Stati delle competenze non attribuite. Tale scelta è dovuta a ragioni di chiarezza e, forse, di impatto politico sulla posizione degli Stati membri, ma non risponde ad una reale necessità giuridica, dal momento che la clausola residuale non è altro che l’altra faccia del principio di attribuzione. Si è respinta invece, perché ritenuta inopportuna e contraddittoria con il principio di attribuzione, l’idea di racchiudere in un catalogo anche aperto i settori o le funzioni riservati alla competenza degli Stati: Questi settori e funzioni compaiono invece come elementi caratterizzanti della loro identità nazionale che l’Unione si impegna a “rispettare” (art.5, comma 1). In questo modo si è inteso evitare che l’indicazione degli ambiti statali trasmetta “il messaggio errato che sia l'Unione a concedere competenze agli Stati membri o che l’azione dell’Unione non possa mai avere ripercussioni su questi settori”, ottenendo invece il vantaggio di conferire maggiore visibilità e operatività al principio del rispetto dell’Unione per le identità nazionali

Il comma 3 dell’art.9 ribadisce l’operatività del principio di sussidiarietà nell’ambito delle competenze dell’Unione diverse da quelle esclusive e conferma il riferimento del principio ai soli rapporti tra Unione e Stati membri e non anche a quelli con le entità sub-statali, (secondo quanto queste ultime avevano insistentemente proposto). Le ragioni delle autonomie territoriali però (a cui si è dimostrata particolarmente sensibile la Commissione Affari costituzionali del parlamento Europeo, oltre che il Comitato delle Regioni) non appaiono del tutto pretermesse in questo quadro, poiché è stabilito (nello stesso comma 3) che la valutazione della insufficienza dell’azione degli Stati (presupposto per l’intervento dell’Unione) sia effettuata non solo a livello centrale, ma anche a livello regionale e locale. E’ difficile prevedere quale peso effettivo potrà avere nella prassi applicativa simile disposizione; quanto meno potrà essere un utile strumento di confronto invocabile in sede di verifica del rispetto dei principi di esercizio delle competenze da parte dell’Unione.

Non meno fondamentale è poi l’enunciazione nel successivo art.10, del principio giurisprudenziale ormai consolidato del primato del diritto europeo (pattizio e derivato) sul diritto degli Stati membri. Per individuare che cosa per l’ordinamento europeo debba considerarsi “diritto” occorre reperirne le fonti legali, compito facilitato ma non risolto dalla semplificazione della disciplina degli strumenti di azione dell’Unione. Inoltre, dovrà trattarsi – stando anche alla consolidata tradizione giurisprudenziale – del solo diritto immediatamente applicabile o comunque prodotto da atti europei con effetti diretti nell’ambito degli Stati membri.

4. La tipologia delle competenze dell’Unione.- Le categorie di competenze individuate e definite sono cinque e sono esposte in un quadro riassuntivo disegnato dall’art.11, in cui è altresì disposto un primo generale rinvio alle “disposizioni specifiche di ciascun settore della Parte III in merito alla “portata” e alle “modalità di esercizio” di ognuna di esse. Si distingue una competenza esclusiva (comma 1) , una competenza concorrente (comma 2), una competenza di promozione e coordinamento delle politiche economiche e dell’occupazione (comma 3), una competenza per la definizione e l’attuazione della politica estera e di sicurezza comune, “compresa la definizione progressiva di una politica di difesa comune” (comma 4),una competenza di sostegno, di coordinamento o di complemento dell’azione degli Stati (comma 5).

Successivamente, separati articoli enunciano le aree di intervento di ciascun tipo di competenza, enunciazione che però – dato il rinvio alle singole norme di competenza della parte III – avrebbe un valore meramente indicativo, riassuntivo o esemplificativo. In ogni caso non si tratta di elenchi precisi e tassativi di materie.

La competenza esclusiva è definita come quella concernente i settori in cui “l’Unione è l’unica a potere legiferare e adottare atti giuridicamente obbligatori” e in cui gli Stati membri possono dettare una normativa autonoma soltanto se autorizzati dall’Unione oppure attuare gli atti da questa adottati (art.11, comma 1). L’area della competenza esclusiva è individuata in modo meno impreciso rispetto alle altre anche se è indicata ancora con il doppio criterio funzionale ed oggettivo (o materiale), dovendo essere esercitata sia “per definire le regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno” sia in alcuni settori definiti con formule amplissime (art.12, commi 1 e 2).

La competenza concorrente con quella degli Stati membri (o competenza “condivisa”) è strutturata come la konkurrierende Gesetzgebung tedesca e non come la legislazione concorrente all’italiana: è quella relativa a settori in cui sia l’Unione sia gli Stati sono competenti a legiferare e ad adottare atti giuridicamente vincolanti, ma in cui l’esercizio della competenza degli Stati si svolge “nella misura in cui l’Unione non ha esercitato la propria o ha deciso di cessare di esercitarla”(art.11, comma 2). La formula contempla dunque esplicitamente la doppia direzione della “concorrenza”, e cioè non solo l’ingresso dell’Unione nel settore interessato - con conseguente sbarramento a qualsiasi intervento degli Stati - ma anche l’abbandono e la dismissione della stessa area, e il suo riacquisto da parte di questi ultimi.

A differenza dell’art. 72 della Legge Fondamentale tedesca, la disposizione non fissa autonomamente i presupposti ai quali è assoggettato l’intervento dell’Unione. Tali presupposti sono dettati dal principio di sussidiarietà enunciato nel precedente art.9.

Quanto all’ambito della competenza, esso è definito (art.13, comma 1) con un criterio meramente residuale, essendo identificato con quello che non rientra nei settori di competenza esclusiva né di quelli di competenza “di sostegno” (o complementare); sono poi indicati, a titolo esemplificativo, alcuni settori “principali”.

Questo tipo di competenza, definita in via generale come si è visto dall’art.11, comma 2, si presenta però poi in una diversa variante differenziata ed “attenuata” in alcuni settori determinati (ricerca, sviluppo tecnologico e dello spazio, cooperazione allo sviluppo e aiuto umanitario) in cui l’intervento dell’Unione non impedisce agli Stati membri di esercitare la loro competenza (art.13, commi 3 e 4). A parte la difficoltà di lettura delle formule relative per la loro scarsa determinatezza, non pare davvero un contributo alla chiarezza quella di annunziare un tipo di competenza unitario e, subito dopo, presentarne forme atipiche poggianti per di più su presupposti malsicuri.

Le competenze “di sostegno” (prima dette “complementari”) sono quelle che consentono all’Unione di svolgere azioni “intese a sostenere, coordinare o integrare l’azione degli Stati senza sostituirsi alla competenza di questi (art.11, comma 5); ciò avviene non in via generale, ma in settori determinati (che normalmente sono quelli introdotti a partire dal Trattato di Maastricht).. L’indicazione dei settori di intervento, oltre che mediante il rinvio alla Parte III (Titolo III, Capo V), è effettuata mediante un elenco riassuntivo a carattere, sembra, tassativo (industria, tutela e miglioramento della salute umana, istruzione, formazione professionale, gioventù, cultura, ai quali sono aggiunti i nuovi settori dello sport e della protezione civile) che ne limita la portata “alla loro finalità europea”. Il successivo comma 3 dello stesso art.11 precisa poi che gli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione in tali settori non possono comportare un’armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri. Come è chiarito nella relazione finale del Gruppo di lavoro relativo deve trattarsi di “misure di lieve intensità per quanto riguarda politiche di cui continuano ad essere responsabili gli Stati membri e per le quali questi ultimi non hanno trasferito la loro competenza legislativa all’Unione”; può trattarsi di raccomandazioni, programmi di azione e altri strumenti “leggeri”, quand’anche si tratti però, se previsto espressamente, di “leggi” o di altri atti giuridicamente vincolanti, resta comunque fermo che non si può neppure per questa via imporre l’armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri e cancellare o attenuare la diversità delle discipline e delle politiche nazionali.

In definitiva, tornando ora alle ipotesi atipiche di competenza concorrente, non è affatto chiaro perché essi siano ascritti appunto a tale competenza e non invece – dal momento che lasciano sussistere la competenza degli Stati – alla competenza “di sostegno”. La ragione sta forse nel fatto che per le prime il ricorso ad atti legislativi è sempre ammesso , mentre per le seconde lo è soltanto se e quando espressamente previsto (artt.III-179, c.7 - sanità pubblica; III-180, c.3 – industria; III-181, c.5, lett.a)- cultura; II-182, c.4, lett.a) e III-183, c.4 – istruzione, formazione professionale, gioventù e sport; III-184, c.2 – protezione civile: v. Relazione finale del Gruppo di lavoro, cit.).Altro motivo è forse che, trattandosi di competenza concorrente, non dovrebbe valere il divieto di armonizzazione delle legislazioni nazionali. Anche così (dubitativamente) spiegata, l’esistenza di queste ipotesi atipiche resta comunque un elemento di disturbo per la trasparenza e la chiarezza del sistema delle competenze, che forse la necessità del compromesso politico non ha potuto evitare.

Oltre alle competenze esclusive, concorrenti e di sostegno, l’elenco delle categorie della Parte I comprende pure quelle del “coordinamento delle politiche economiche e dell’occupazione”, descritta dall’art.14 e quella in materia di politica estera e di sicurezza comune, descritta dall’art.15. La prima racchiude le competenze attualmente “comunitarie” contemplate nel Titolo II della Parte III del TCE. La seconda invece comprende l’area dell’originario secondo pilastro, governata non dal metodo “comunitario” ma da quello intergovernativo.

La competenza sulle politiche economiche e dell’occupazione si caratterizza per essere descritta in termini assolutamente generici e finalistici, consistendo nel potere di adottare “misure intese ad assicurare il coordinamento delle politiche menzionate, “in particolare” dettandone, rispettivamente, “indirizzi di massima” (comma 1) o “orientamenti” (comma 3). Le dette “politiche” rimangono di competenza degli Stati membri, pur assoggettandosi al coordinamento europeo. La competenza in tema di politica monetaria invece è esclusiva dell’Unione solo per gli Stati che abbiano adottato l’euro, per i quali, appunto, valgono “disposizioni specifiche” (comma 2); è poi previsto (comma 4) che l’Unione (non “adotta”, ma) “può adottare” misure atte ad assicurare il coordinamento delle politiche sociali degli Stati membri . La capacità di intervento in questi settori dunque è, per diverse ragioni, segmentata e disomogenea e riflette il diverso grado di integrazione esistente o raggiungibile a breve termine dagli Stati membri in questi punti particolarmente “sensibili”.

L’ultima competenza è quella che (art.15, comma 1) “comprende tutti i settori della politica estera e tutte le questioni relative alla sicurezza dell’Unione (PESC), ivi compresa “la definizione progressiva di una politica di difesa comune che può condurre ad una difesa comune”; di seguito (comma 2) è contemplata non più la competenza dell’Unione, ma l’atteggiamento “di sostegno attivo e senza riserve” che verso di essa debbono tenere gli Stati.

E’ questo, come s’è detto, l’attuale titolo V del vigente Trattato sull’Unione e “secondo pilastro”. Per individuare le caratteristiche e le modalità di esercizio di questa competenza occorre fare riferimento agli artt.39 e 40 del successivo Titolo V della stessa Parte I del progetto

(Esercizio delle competenze dell’Unione) nonchè alle disposizioni particolari del Titolo V, Capo II della Parte III, dedicato alle politiche relative all’”azione esterna” dell’Unione.

Secondo l’art.39 in questa materia l’Unione non può adottare né leggi europee né leggi-quadro europee ma solo “decisioni europee” prive comunque di effetti diretti. Sia in questo articolo, sia poi nella Parte III è stabilito che queste decisioni europee da parte del Consiglio dei Ministri debbono essere adottate all’unanimità (art.III- 201), salvi i casi espressamente previsti (comma 2) e quelli indicati dal Consiglio europeo con delibera unanime (comma 3). In sostanza resta immutata l’impostazione dll’art.23 del Trattato UE di Nizza.

Di particolare rilievo è poi l’art.III-209 che intende precisare la collocazione di questa competenza nel sistema complessivo delle attribuzioni dell’Unione. Questo articolo infatti dichiara che l’attuazione della politica estera e di sicurezza comune “lascia impregiudicate le competenze” esclusive (art.I-12), concorrenti (art.I-13) di coordinamento delle politiche economiche e dell’occupazione (art.I-14), e di sostegno (art.I-16). Il settore in esame conserva dunque la propria separatezza rispetto alle competenze “comunitarizzate”, ed è considerato un autonomo tipo di competenza. Ad esso si estende il controllo della Corte di giustizia, cui è espressamente affidata la competenza a garantire il rispetto di tale separatezza.

L’area PESC dunque rimane dominata dalla caratteristica propria dell’attuale secondo pilastro, quella del metodo intergovernativo. D’altra parte, al momento, è impossibile attendersi una “comunitarizzazione” di un settore in cui gli Stati sono tradizionalmente particolarmente gelosi delle loro prerogative sovrane.

La medesima specificità e autonomia non è invece riconosciuta all’originario terzo pilastro (cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale), che è stato invece integrato nello “spazio di libertà, sicurezza e giustizia” insieme con le politiche dei controlli alle frontiere, asilo e immigrazione: anche per questo “spazio” sono dettate disposizioni particolari sulle modalità di esercizio della competenza relativa (art.41), tra l’altro con il riconoscimento di particolari poteri di valutazione e di iniziativa agli Stati membri, con obbligatoria informazione dei Parlamenti nazionali. Esso però non è governato dal metodo intergovernativo ma risulta quasi del tutto “comunitarizzato”, e può perciò (a differenza del settore PESC) essere disciplinato anche da atti legislativi e di normazione secondaria con effetti diretti. Per tale ragione, questo settore non costituisce un tipo di competenza a sé, ma è oggetto della competenza concorrente (art.13, comma 2) secondo le più particolari indicazioni della Parte III (Titolo III, Capo IV).

Nell’insieme, il quadro delle competenze elencate nel titolo II della Parte I risulta dunque composto da tipi di competenze per vari aspetti eterogenee.

L’inserimento in un medesimo quadro della competenza sulla PESC accanto a quelle già “comunitarizzate” (esclusiva, concorrente, di sostegno, di coordinamento obbligatorio) è giustificata dal fatto dell’abolizione della struttura a pilastri e quindi della necessità di approntare un quadro giuridico e istituzionale unico.

Quanto poi alle altre competenze, si può osservare che quella esclusiva e quella concorrente si differenziano da quella di sostegno perché , sia pure su basi diverse, non consentono di regola (salvo che quelle concorrenti atipiche) la coesistenza nei medesimi settori di competenze europee e competenze degli Stati membri, ciò che invece è proprio della competenza “di sostegno”. Anche la competenza di “coordinamento obbligatorio” consente una compresenza della competenza degli Stati, ma la distingue da quella dell’Unione in base al contenuto secondo un modulo rigido, per cui all’Unione è riservato il coordinamento e agli Stati la disciplina sostanziale .

In conclusione, i risultati dello sforzo della Convenzione per disegnare una chiara chiave di lettura dell’intreccio delle competenze dell’Unione e di quelle degli Stati membri è apprezzabile , perché oltre a risistemare in modo razionale l’intera normativa, traduce in apposite chiare enunciazioni normative, dotate di valore “costituzionale”, i risultati prodotti dall’analisi e dalle proposte dottrinali e dall’elaborazione giurisprudenziale del sistema delle competenze che hanno accompagnato l’evolversi spesso ben poco lineare dei Trattati.

Naturalmente, questo sforzo non è andato, né poteva andare, molto oltre la lodevole sistemazione dell’esistente e contribuisce solo in parte ad assolvere ai compiti di semplificazione, chiarimento e trasparenza; esso non si spinge cioè a presentare una vera disciplina “costituzionale” delle competenze secondo la tradizione delle costituzioni statali.

Occorre ammettere infatti che offrire un utile strumento di lettura del sistema delle competenze senza innovare profondamente quest’ultimo non elimina le difficoltà di comprensione ed individuazione provocate dall’imponente mole delle norme attributive di competenza e dai difetti e dalla oscurità della loro formulazione. Ma il compito di rivedere a fondo il contenuto delle “politiche” non era stato affidato alla Convenzione dalla dichiarazione di Laeken, né poteva esserlo comportando una radicale modifica dei rapporti tra Stati ed Unione per la quale i tempi già allora non apparivano maturi. L’opera della Convenzione dunque rappresenta, anche per quanto concerne il tema delle competenze, un utilissimo passo avanti, ma non certo un passo conclusivo.

5. La ”clausola di flessibilità” e il controllo sulla sua applicazione. Come s’è avvertito, la Convenzione, facendo proprio peraltro un orientamento presso che unanime, ha deciso di proporre una distribuzione delle competenze che tenta di conciliare le esigenze di precisione e certezza con quelle della flessibilità. Anche a livello europeo si è posto, infatti e con modalità presso che identiche, il problema che riguarda tutti gli Stati composti politicamente decentrati, e cioè gli Stati federali e quelli regionali, nei quali la necessità di un limite elastico alle competenze dell’autorità centrale ha dimostrato di essere una esigenza naturale ed insopprimibile. Anche a non considerare le esperienze significative degli U.S.A., della Repubblica federale tedesca e della Spagna, basta ricordare, per quanto riguarda l’Italia, l’uso, nel modello regionale del 1948, del limite dell’ ‘”interesse nazionale” come clausola generale di flessibilità del riparto innanzi tutto delle competenze legislative e sottolineare come nel nuovo sistema introdotto dalla riforma costituzionale del 2001, soppresso questo limite, si sia alla ricerca, in un quadro improntato alla separazione rigida di tali competenze, di un meccanismo che possa svolgere una funzione analoga (come insegna la sentenza n.303 della Corte costituzionale).

Nel progetto della Convenzione modalità di realizzazione della flessibilità si possono reperire già nel rifiuto della formulazione di rigidi cataloghi di materie e nel mantenimento di ampie competenze “funzionali”, individuate cioè in base agli obiettivi da perseguire, accanto a competenze “materiali” (cioè definite per l’oggetto) anch’esse spesso molto elastiche. Altro strumento di flessibilità è la competenza concorrente “alla tedesca”, che tra l’altro è la più estesa tra quelle dell’Unione, con la possibilità di quest’ultima, di intervenire, applicando il principio di sussidiarietà, per impadronirsi di settori di competenza degli Stati , ovvero di restituirli alla competenza di questi ultimi.

A questi strumenti la Convenzione ha voluto – sulla scorta di un consenso assai diffuso – aggiungere una apposita “clausola di flessibilità”, che riproduce con scarse varianti l’attuale art.308 TCE (utilizzato finora prevalentemente per estendere le competenze dell’Unione nei settori dei prestiti alla bilancia dei pagamenti di paesi terzi, dei diritti di proprietà intellettuale, della politica energetica, della protezione civile e dell’istituzione di agenzie). Questo articolo, finora assai contestato perché visto come la base per una espansione strisciante della competenza comunitaria a danno di quella degli Stati, nell’ambito dei lavori della Convenzione però ha incontrato scarse voci avverse ad un suo inserimento nel nuovo Trattato, essendo sembrata prevalente l’esigenza di fornire all’Unione uno strumento di intervento generale, che pur problematico, è considerato indispensabile per fronteggiare esigenze sopravvenute ed impreviste.

L’art.17 esordisce (comma 1) stabilendo che “Se un’azione dell’Unione appare necessaria , nel quadro delle politiche definite nella Parte III, per realizzare uno degli obiettivi stabiliti dalla Costituzione, senza che quest’ultima abbia previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio dei Ministri, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni appropriate” (comma 1).

La formula è, come si diceva, presso che identica a quella dell’attuale art.308 TCE; se ne differenzia soltanto perché estende l’applicazione della clausola dai presenti confini del mercato comune a tutte le politiche poi esposte nella Parte III del progetto; inoltre, nella procedura di applicazione, sostituisce alla semplice consultazione l’approvazione del Parlamento Europeo.

Del tutto nuovi sono invece i commi successivi dello stesso art.17, che prevedono ulteriori forme di garanzia e limiti all’operatività della clausola, cercando così di ridurre i rischi di abuso rimproverati all’attuale art.308 TCE.

Il comma 2 dispone infatti che la Commissione, nel quadro della procedura per il controllo preventivo di sussidiarietà sugli atti legislativi “richiami l’attenzione” dei Parlamenti nazionali degli Stati membri sulle proposte fondate su questa clausola. Questa disposizione istituisce così una forma particolare di controllo preventivo di tipo politico – certo più tenue e meno efficace di quello relativo alla sussidiarietà (sui cui v. il § seguente) - che si aggiunge a quello ordinario successivo di natura giurisdizionale spettante alla Corte di Giustizia.

Il comma 3, recependo un orientamento della Corte di Giustizia, vieta che le disposizioni adottate sulla stessa base comportino un’armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri.

Sempre per attenuare la preoccupazione che sulla base di questa clausola l’Unione possa giungere ad ampliare eccessivamente le proprie sfere di azione e addirittura ad esercitare una vera e propria Kompetenz-Kompetenz , la Convenzione – pur estendendone l’area oltre quella del mercato comune - ha delimitato il campo entro il quale la clausola può operare – l’insieme delle politiche già attribuite e disciplinate dalla Parte III - vincolandone il ricorso agli obbiettivi fissati “in Costituzione” (analogamente del resto a quanto aveva fatto la Corte di Giustizia in riferimento all’art.308 TCE).

Resta dubbio se tali limiti, materiali e finalistici, del campo di azione valgano davvero a restringere l’uso della clausola evitando eccessive espansioni di competenza.

Per altro verso, proprio la fissazione di questi limiti rende paradossalmente poco chiara la sua reale funzione. Infatti se l’uso della clausola non serve per superare i limiti delle competenze attribuite, non si vede in che senso possa garantire la flessibilità della capacità di intervento dell’Unione; se vale solo ad esplicitare poteri impliciti, già contenuti nelle competenze attribuite, specie per quelle formulate in termini funzionali, può apparire di limitata utilità se non superflua, potendosi tali poteri ricavare già in via interpretativa.

Ma, come che debba risolversi il problema della sua reale portata, c’è da dire che forse resta comunque anche politicamente preferibile per le istituzioni dell’Unione utilizzare questa clausola come sicura base giuridica di puntuali interventi piuttosto che fondare la loro azione su una mera, anche se plausibile ma comunque opinabile, interpretazione delle formule ampie e indeterminate delle disposizioni di competenza. Inoltre, pur se non idonee ad escludere certamente ogni abuso, le garanzie procedurali per il ricorso alla clausola, - compresa quella del controllo politico preventivo ad opera dei Parlamenti nazionali quando si tratti di atti legislativi - dovrebbero assicurare un ricorso “ragionevole” all’art.17 e così se non evitare, almeno limitare continui e crescenti sconfinamenti dell’Unione a danno degli Stati membri.

6. I controlli sul rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità. Innovazione decisamente significativa del progetto della Convenzione sta nell’accentuazione di una serie di garanzie procedurali dirette ad assicurare il rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Questi principi, come s’è detto, sono destinati ad operare nell’ambito delle competenze dell’Unione diverse da quelle esclusive e cioè innanzi tutto e principalmente in quello della competenza concorrente, fungendo, rispettivamente, da presupposto e regola per il suo esercizio. Essi possono operare anche in quello delle competenze “di sostegno”.

Per le modalità di applicazione l’art.9, commi 3 e 4 rinvia ad un apposito protocollo allegato alla “Costituzione”. Il protocollo si riferisce ad entrambi i principi, tuttavia appresta un meccanismo di controllo che appare riferito al solo principio di sussidiarietà e con esclusivo riguardo agli atti legislativi

Consapevole delle difficoltà e dei limiti di un controllo giurisdizionale successivo sul rispetto di tale ultimo principio per la vaghezza e l’accentuata politicità del parametro di giudizio; influenzata particolarmente dall’esempio poco incoraggiante dell’esperienza del Tribunale costituzionale federale tedesco in ordine al sindacato sul rispetto dell’art.72, comma 2 della Legge Fondamentale, la Convenzione, pur non rinunciando affatto a tale tipo di controllo, ha preferito accentuare e rafforzare le garanzie procedurali preventive di tipo politico, modificando l’apposito Protocollo già allegato al trattato di Amsterdam, nel senso di aggiungere agli obblighi - di previa consultazione e di motivazione – imposti alla Commissione in ordine alla presentazione di proposte di atti legislativi della Commissione (e a quello della relazione annuale al Parlamento europeo), anche un apposito meccanismo di “allarme preventivo” affidato ai Parlamenti nazionali. A tal fine tutte le proposte di atto legislativo della Commissione debbono essere corredate da “schede di sussidiarietà” recanti le rispettive motivazioni circostanziate e debbono essere presentate, oltre che al legislatore dell’Unione, anche e contemporaneamente a questi Parlamenti, ciascuno dei quali può, ove ravvisi la non conformità della proposta al principio di sussidiarietà, inviare entro un termine breve un parere motivato ai Presidenti del Parlamento europeo, del Consiglio dei Ministri e della Commissione.

Tali pareri determinano normalmente, a carico del legislatore europeo, un obbligo di presa in considerazione (debbono essere “tenuti in conto”), con conseguente implicito obbligo di ulteriore motivazione in punto di sussidiarietà , mentre, se rappresentano almeno un terzo dei voti assegnati a tali Camere parlamentari, producono un obbligo di riesame della proposta da parte della Commissione, che resta però libera di decidere – con adeguata motivazione – di mantenerla, di modificarla o di ritirarla.

Esaurita così la possibilità di verifica preventiva sul piano politico, la Convenzione introduce un apposito potere di ricorso successivo in via giurisdizionale alla Corte di Giustizia contro gli atti legislativi viziati sotto il profilo della sussidiarietà, attribuendolo, oltre che agli Stati membri anche - ma tramite questi ultimi - ai singoli Parlamenti nazionali e al Comitato delle Regioni per gli atti legislativi per i quali è previsto l’obbligo della sua consultazione.

In tal modo la Convenzione si è mossa ad un tempo in due delle direzioni indicate dalla dichiarazione di Laeken, quella di accrescere le garanzie di rispetto del principio di sussidiarietà e quella di rafforzare il ruolo dei Parlamenti nazionali.

Naturalmente, è difficile dire se questo insieme di garanzie, e specie quelle di “allarme preventivo”, si tradurrano in un mezzo agile ed efficace di verifica, oppure in un appesantimento di limitata utilità per l’adeguato e tempestivo intervento dell’Unione. Un rischio del genere esiste e non può essere del tutto scongiurato dal ripudio, da parte della Convenzione, della proposta di istituire un ulteriore organo europeo ad hoc. Molto infatti potrà dipendere dal modo in cui si organizzeranno ed agiranno i Parlamenti nazionali.


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