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Il presente contributo è in corso di pubblicazione in Giurisprudenza italiana

L’efficacia giuridica della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

(rassegna giurisprudenziale 2001-2004)

di Alfonso Celotto
(Professore straordinario di Diritto costituzionale nella Facoltà di Giurisprudenza dell’Università Roma Tre)

e Giovanna Pistorio
(Dottoranda di ricerca in Diritto interno e comunitario: fonti, organizzazione e attività presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Palermo)

Il lavoro è stato elaborato congiuntamente dai due autori; ad ogni modo, i paragrafi 1 e 10 sono stati materialmente redatti dal prof. Celotto, i restanti dalla dott.ssa Pistorio.

(Versione Word Versione integrale con note)

1. - Premessa

Il lungo cammino verso la tutela dei diritti nell’Unione europea è culminato con l’approvazione della Carta dei diritti fondamentali, proclamata ufficialmente a Nizza nel dicembre 2000 da Parlamento, Commissione e Consiglio europeo. La Carta non è stata inserita nel Trattato di Nizza poiché, nell’ambito delle differenti ed inconciliabili posizioni assunte dai diversi Stati membri, è prevalsa l’opinione minimalista degli “euroscettici” che preferivano conferire al testo un valore meramente declaratorio e simbolico. E’ stato così emanato un documento politico di grande rilevanza, ma privo di valore giuridico autonomo, come confermato da tutta una serie di elementi che vanno dal mandato del Consiglio di Colonia, teso ad “elaborare una Carta di tali diritti al fine di sancirne in modo visibile l’importanza capitale e la portata per i cittadini dell’Unione”, alle conclusioni dello stesso Consiglio di Nizza, dichiarando che “la questione della portata della Carta sarà esaminata in un secondo tempo”, all’impegno del Consiglio di Laeken del dicembre 2001, di tener conto della Carta nella redazione del Trattato costituzionale, alla stessa pubblicazione della Carta, avvenuta non nella serie L, propria degli atti normativi vincolanti, ma nella serie C, riservata agli atti non obbligatori, del 18 dicembre 2000.

La Carta di Nizza - documento di portata epocale nel passaggio da una Unione europea solo economica ad una Unione politica e di diritti, come epocale fu l’impatto della più famosa ed emblematica delle carte di diritti, la dichiarazione francese del 1789 - è nata, ma non è stata “battezzata” alla fonte della efficacia giuridica, cosicché è così finita in una specie di “limbo”, in attesa che le Istituzioni comunitarie (e gli Stati membri) ne definissero l’efficacia.

La “vitalità” della Carta, tuttavia, non ha atteso i tempi delle decisioni politiche: così si è subito sviluppato un ampio dibattito circa la sua “forza”, secondo due percorsi differenti. Quello relativo alla sua forza politica si è presto risolto in chiave di obbligatorietà, avendo puntualmente le Istituzioni europee tenuto fede all’obbligo di rispettare la Carta nel processo decisionale, al punto che la Commissione, ad es., ha istituto apposite procedure interne in maniera da attivare un controllo preventivo di conformità ai diritti formalizzati in essa.

Il dibattito relativo alla forza giuridica della Carta, invece, è apparso più complesso e laborioso. Punto di partenza è stato il rilievo che la Carta non può considerarsi una semplice elencazione di principi meramente morali priva di conseguenze, in quanto i valori da essa espressi sono unanimemente condivisi dagli Stati membri e la loro proclamazione «razionalizzata» in un documento scritto, solenne ed ufficiale, costituisce un passo decisivo al fine di creare, nei cittadini dell’Unione, la consapevolezza della loro comune identità e del loro comune destino europeo. Tali considerazioni hanno indotto a ritenere che, rispetto alla precedente tutela accordata ai diritti fondamentali dall’Unione europea, la Carta rappresenti la formalizzazione di un vero e proprio Bill of rights. Ciò emerge ancor più nitidamente ricordando che la Carta non introduce ex novo una tutela comunitaria dei diritti fondamentali ma, più limitatamente, reca un contributo, seppur notevole, ad una realtà già radicata e consolidata nell’Unione europea. Come è noto, infatti, l’originario silenzio dei Trattati in tema di diritti fondamentali è stato progressivamente colmato sia dalla Corte di Giustizia in via “pretoria”, sia dai vari testi comunitari. Tuttavia la Carta, pur avendo una portata meramente ricognitiva dei preesistenti diritti, attribuisce ad essi un «plusvalore», quanto meno quello della scrittura, modificando inevitabilmente il modo in cui essi vengono garantiti nel contesto comunitario. Ecco, quindi, che non ci si può limitare a ritenerla soltanto un efficace «testo dichiarativo del livello di tutela esistente dei diritti nel sistema europeo», una mera «codificazione organica della materia nel contesto comunitario», dal momento che i redattori della Carta non hanno mancato di «interpretare con una certa libertà il mandato (…) finendo (…) per andare al di là di un’operazione meramente ricognitiva di diritti già esistenti».

Si è così arrivati a osservare che la Carta, come prodotto di diritto costituzionale comparato internazionale ed europeo, costituisce un modello di regolamentazione «combinato», che introduce un sistema comunitario di tutela dei diritti congeniale alle peculiari esigenze dell’Unione europea, anche perché supera tutte le perplessità di “scarsa certezza” che la tutela meramente giurisprudenziale comportava. La Carta, inoltre, contribuisce a creare nei cittadini dell’Unione la consapevolezza della loro comune identità al fine di renderli i veri protagonisti della costruzione europea, recando, così, rispetto all’acquis comunitario, un contributo indispensabile per la nascita di una serie di principi comuni al demos europeo. Essendo, comunque, una dichiarazione congiunta delle tre istituzioni, di alto valore politico, ma formalmente sprovvista di valore giuridico autonomo, la Carta è al momento - e fino a che non venga inserita nei Trattati - uno strumento di soft law, la cui utilità rileva soprattutto a fini interpretativi.

Queste conclusioni, sono, il punto più avanzato cui le ricostruzioni circa l’efficacia giuridica della Carta possono giungere senza “forzare” la forma giuridica dell’atto stesso.

Tuttavia, non ci si è fermati qui, soprattutto per lo slancio di alcuni giudici, comunitari e nazionali, che hanno comunque richiamato spesso – e, a volte, applicato – la Carta. Queste posizioni hanno trovato il conforto di parte della dottrina, che ha tentato di trovare un fondamento alla immediata obbligatorietà della Carta, avvicinandola alle decisioni dell’art. 249 TCE; ritenendola vincolante, quanto meno, per le Istituzioni che l’hanno solennemente adottata, o anche per la Corte, mediante il portato dell’art. 6 TUE; leggendola come un atto di natura costituente, sostanzialmente costituzionale, oppure come fonte atipica, comunque direttamente produttiva; o, ancora, come base per la formazione di una consuetudine europea in materia di diritti fondamentali.

Tale querelle – pur evidenziando l’impressionante forza espansiva propria della Carta - mostra oggi la sua inutilità, in quanto la Carta, come era prevedibile, è incorporata nel (progetto di) Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa e di questo seguirà i percorsi

Ci è, comunque, sembrato opportuno cercare di tirare le fila dell’applicazione pretorie che della Carta è stata fatta, analizzando tramite una rassegna giurisprudenziale, se, e in quale misura, principi e diritti garantiti dalla Carta siano stati invocati (e/o applicati) dai Tribunali comunitari e nazionali, per determinare – in fatto - gli effetti che essa ha determinato nel sistema comunitario, pur dal “limbo” in cui era stata relegata.

2. – Preambolo.

Il preambolo della Carta dei diritti fondamentali riprende le dichiarazioni preliminari dei Trattati di Roma e di Maastricht sottolineando la condivisione, da parte dei popoli europei, di un futuro di pace all’interno di un’Unione fondata sui principi di democrazia e stato di diritto e sui valori di dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà e giustizia. I valori riconosciuti come indivisibili e universali, sui quali è costruita l’Unione, sono la sintesi dell’insieme dei diritti fondamentali che la Carta intende riaffermare e rendere meglio visibili al fine di garantirne una maggiore tutela.

I principi espressi nel Preambolo della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea sono richiamati nella sentenza della Corte costituzionale 5 maggio 2003, n. 148. In tale occasione, non è il Giudice delle Leggi a pronunciarsi sulla Carta dei diritti ma il giudice istruttore del Tribunale di Bari che, nell’ordinanza di rimessione presentata il 22 maggio 2002, n. 352, sollevando questione di legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 37, comma 5, della legge della Regione Puglia 31 maggio 1980, n. 56 e 17, comma 2, della legge della Regione Puglia 27 luglio 2001, n. 20, richiama la Carta dei diritti fondamentali dell’UE anche se soltanto per escludere la sua natura vincolante e, quindi, per motivare la necessità di sollevare giudizio incidentale di legittimità costituzionale, dal momento che quanto previsto dalla Carta di Nizza (nel caso di specie i diritti riconosciuti dalla giurisprudenza della Corte europea inseriti nel Preambolo - quinto capoverso - della Carta stessa), non essendo parte integrante dei Trattati comunitari, non può consentirgli di disapplicare le norme interne con esso configgenti (punto 1 del Ritenuto in fatto).

La motivazione sulla rilevanza suscita un particolare interesse nella parte in cui il giudice esclude di poter disapplicare le norme interne contrastanti con il diritto comunitario e, nel caso di specie, con la Carta dei diritti fondamentali, “soltanto” perché quest’ultima, a differenza della CEDU, non è ancora parte integrante dei Trattati. A tal proposito, è opportuno rilevare che l’art. 52, n. 5 della Carta prevede espressamente che le disposizioni della stessa, attualmente inserita nel Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa, possano essere attuate non solo da atti adottati da organi comunitari ma anche «da atti degli Stati membri allorché essi diano attuazione al diritto dell’Unione, nell’esercizio delle loro rispettive competenze», semprechè si tratti di disposizioni che contengano dei principi. Pertanto, è necessario attendere il momento in cui la Carta, a seguito dell’entrata in vigore del Trattato, acquisterà efficacia vincolante, per constatare se, e in quale misura, nel rispetto delle condizioni e dei presupposti previsti dalle clausole orizzontali, la Carta potrà esplicare effetti diretti negli ordinamenti degli Stati membri.

Il principio dello Stato di diritto, quale principio fondamentale dell'Unione europea e degli Stati membri, garantito sia dalla giurisprudenza della CGCE ormai consolidatasi sull’argomento, sia dal Preambolo della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, viene invocato dall’Avvocato Generale Philippe Léger, nelle sue conclusioni presentate alla Corte di Lussemburgo il 10 luglio 2001 (nota 176). Tuttavia, la CGCE nella successiva sentenza 19 febbraio 2002 relativa alla causa C-309/99, Wouters contro Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten, decide la questione senza alcun riferimento alla Carta di Nizza.

Constatando l’attuale rilevanza che la Carta dell’Unione europea assume nel sistema comunitario di tutela dei diritti, in quanto momento importante e significativo nel processo di integrazione europea, è interessante notare che alcune Regioni italiane abbiano tenuto conto dell’approvazione della Carta nell’affermare i principi fondamentali che ispirano i loro statuti. La Regione Puglia, ad esempio, all’art. 1, comma 3, del proprio statuto, «favorisce l’autogoverno dei suoi abitanti e ne persegue il benessere e la sicurezza ispirandosi ai principi della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e della Costituzione italiana». Nel titolo I, relativo ai principi fondamentali, dello Statuto della Regione Calabria, approvato il 1º agosto 2003, si legge all’art. 1 che «la Calabria fa propria la Carta dei diritti dell’Unione Europea». Anche nello schema di proposta di legge statutaria, concernente il nuovo statuto della Regione Molise, approvato nella seduta del 30 ottobre 2003, l’art. 2, nel proclamare i principi e i valori su cui si fonda la Regione, prevede che essa «fa(ccia) propri i principi della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, della Carta europea dell’autonomia locale e della Carta europea dell’autonomia regionale». Infine, l’art. 5 della proposta di statuto della Regione Abruzzo, il cui testo, composto da 87 articoli, è stato approvato in prima lettura dal Consiglio regionale, prevede l’impegno della Regione «al rispetto e alla promozione dei diritti dei cittadini previsti dalla Costituzione e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, attraverso la legislazione, l’amministrazione e le altre forme di tutela indicate dallo Statuto».

3. – Capo I. Dignità.

Il capo I della Carta ha ad oggetto il valore della dignità e si compone di cinque articoli, ove sono riconosciuti l’inviolabilità della dignità umana, da rispettare e tutelare; il diritto di ogni individuo alla vita e l’esclusione della pena di morte; il diritto all’integrità psico-fisica e i divieti, sia di fare del corpo umano una fonte di lucro, sia della clonazione umana; la proibizione della tortura e di trattamenti inumani e degradanti; la proibizione della schiavitù e della tratta degli esseri umani. Si tratta di un primo nucleo di diritti che, in quanto universali ed assoluti, rappresentano il presupposto e la componente di ogni altra categoria di diritti.

La sentenza della CGCE del 9 ottobre 2001, causa C-377/98, Regno dei Paesi Bassi contro Parlamento e Consiglio UE, ha ad oggetto l’annullamento della direttiva comunitaria n. 44/98/CE (concernente la protezione giuridica delle invenzioni biotecnologiche) per asserita violazione del diritto all’integrità della persona e, più in generale, dei diritti fondamentali degli esseri umani. La Corte risolve la controversia giudiziaria senza alcun riferimento alla tutela accordata a tali diritti dalla Carta di Nizza, sebbene l’Avvocato Generale Jacobs, nelle sue conclusioni presentate il 14 giugno 2001, avesse invocato il diritto alla dignità umana, sancito dall’art. 1 della Carta dei diritti fondamentali, in quanto considerato «il più fondamentale» dei diritti ed, avesse, inoltre, riconosciuto che il diritto ad un consenso libero e informato da parte sia delle persone dalle quali vengono prelevati elementi del corpo umano, sia dei destinatari di cure mediche – che trova attualmente espressione all'art. 3, n. 2, della Carta UE, il quale prescrive che nell'ambito della medicina e della biologia dev'essere rispettato «il consenso libero e informato della persona interessata, secondo le modalità definite dalla legge» – debba essere considerato un diritto fondamentale strettamente connesso alla tutela del diritto alla vita e all’integrità psico-fisica (§ 197 e nota 174).

Un importante e significativo riferimento allo stretto rapporto che intercorre tra l’inviolabilità della dignità umana e il diritto all’integrità psico-fisica della persona è presente nell’ordinanza della CGCE, V sezione, 19 marzo 2004, relativa alla causa C-196/03, Lucaccioni contro la Commissione delle Comunità europee. In tale occasione, il ricorrente, il sig. Arnaldo Lucaccioni, ex dipendente della Commissione delle Comunità europee, nelle sue conclusioni si rivolge alla Corte per ottenere il risarcimento dei danni morali e biologici che gli sono stati provocati dalla Commissione nel periodo compreso fra il 1967 e il 1990, sulla base del diritto comune, degli artt. 1 e 3 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, derivanti dalla colpa nonché dalla responsabilità non scusabile della Commissione per aver violato la sua dignità umana e il suo diritto all'integrità fisica e psichica (§ 30). Tuttavia, anche in tal caso, la Corte decide senza alcun riferimento alla Carta di Nizza.

3. – Capo II. Libertà.

Il valore della libertà viene trattato nel Capo II della Carta, che si compone di quattordici articoli, ove sono tutelati una serie di libertà e diritti fondamentali, classici, civili e politici, la maggior parte dei quali trova già riconoscimento nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo e nei relativi protocolli addizionali.

Il diritto al rispetto della vita privata e familiare, espressamente sancito dall’art. 7 della Carta di Nizza, implica la pretesa di non ingerenza da parte delle pubbliche autorità e quindi, la garanzia e il rispetto del diritto «to be alone», in quanto esigenze particolarmente sentite, sono spesso invocate da giudici ed avvocati. In particolare, l’Avvocato Generale Christine Stix-Hackl, nelle sue conclusioni presentate il 13 settembre 2001, relative alle causa C-60/00 Carpenter contro Secretary of State for the Home Department e alla causa C-459/99, MIRAX contro lo Stato Belga, sostenendo che, entrambi i procedimenti riguardino il diritto al rispetto della vita familiare, richiama l'art. 8 della CEDU e, sia pur soltanto nelle note, l’art. 7 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea proclamata il 7 dicembre 2000 a Nizza (§64 e nota 26; § 84 e nota 29). Tuttavia, la CGCE nelle relative sentenze, rispettivamente, dell’11 e del 25 luglio 2002 non si riferisce alla formulazione di tali diritti come sanciti dalla Carta UE.

L’Avvocato Generale Geelhoed nelle conclusioni, presentate il 16 maggio 2001 alla CGCE relativamente alla causa C-413/99, BAUMBAST e R., esamina una domanda pregiudiziale in merito all’interpretazione dell’art. 8 A del TCE (oggi art. 18 TCE) e dell’art. 12 del regolamento del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, concernente la libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità. In tale occasione, richiama l’art. 7 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea che tutela il rispetto della vita privata e familiare, ribadendo, tuttavia, che «in considerazione dell’attuale situazione del diritto comunitario, tale Carta non ha (…) alcuna efficacia vincolante» (§ 59). La CGCE, nel risolvere la questione ad essa sottoposta, con sentenza 17 settembre 2002, omette ogni riferimento alla Carta di Nizza.

Per quel che concerne il diritto al rispetto della vita privata e familiare, ricordiamo che la Corte costituzionale con sentenza 24 aprile 2002, n. 135, ha dichiarato non fondata una questione di legittimità costituzionale «degli artt. 189 e 266-271 del codice di procedura penale e, segnatamente, dell’art. 266, comma 2, del codice di procedura penale», nella parte in cui «non estendono la disciplina delle intercettazioni delle comunicazioni tra presenti nei luoghi indicati dall’art. 614 cod. pen. alle riprese visive o videoregistrazioni effettuate nei medesimi luoghi», in riferimento agli artt. 3 e 14 Cost. Nell’argomentazione, la Corte richiama, sia pur soltanto ad adiuvandum, le Carte internazionali sul punto. In particolare, l’art. 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, l’art. 17 del Patto internazionale sui diritti civili e politici ed, infine, gli artt. 7 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che, «anche se priva di efficacia giuridica» viene richiamata «per il suo carattere espressivo di principi comuni agli ordinamenti europei» (punto 2.1 del Considerato in Diritto). È interessante rilevare che, nel caso di specie, il giudice costituzionale, pur potendo decidere la causa a prescindere da ogni riferimento sopranazionale, colga volutamente l’occasione per fare riferimento alla Carta.

La Corte di Cassazione, nella sentenza n. 17564, pronunciata il 10 dicembre 2002, affrontando la problematica dei cosiddetti “controlimiti”, ribadisce il principio ripetutamente affermato dalla Corte costituzionale, secondo cui è «improbabile» l'eventualità che norme comunitarie siano poste in violazione dei principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale o dei diritti inalienabili della persona umana, alla luce di quanto previsto dalla Carta di Nizza, che, «ancorché priva di efficacia giuridica, (…) viene richiamata dalla Corte costituzionale, nella recente sent. n. 135 del 2002, n. 2.1 del Considerato in diritto (…) per il suo carattere espressivo di principi comuni agli ordinamenti europei».

Anche in un secondo momento, il giudice costituzionale italiano è nuovamente intervenuto a garanzia del rispetto della vita familiare, con la sentenza 24 ottobre 2002, n. 445. In tal caso, la Corte dopo aver riaffermato l’inviolabilità dei diritti a contrarre matrimonio e a non essere sottoposti ad interferenze nella vita privata, sulla base degli artt. 2 e 29 della Costituzione, si riferisce ad adiuvandum agli artt. 9 (Diritto di sposarsi e di costituire una famiglia) e 7 (Rispetto della vita privata e della famiglia) della Carta di Nizza. La Corte costituzionale rileva, infatti, che la norma censurata (artt. 7, numero 3, della legge 29 gennaio 1942, n. 64 e 2, comma 2, del d.lgs. 31 gennaio 2000, n. 24) «stabilendo il celibato o nubilato o la vedovanza come requisito per il reclutamento nella Guardia di finanza, viola il diritto di accedere in condizioni di eguaglianza agli uffici pubblici (…) e incide altresì indebitamente, in via indiretta ma non meno effettiva, sul diritto di contrarre matrimonio, discendente dagli articoli 2 e 29 della Costituzione, ed espressamente enunciato nell'articolo 16 della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo del 1948 e nell'articolo 12 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, resa esecutiva in Italia con la legge 4 agosto 1955, n. 848 (e vedi oggi anche l'articolo 9 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 (punto 3 del Considerato in Diritto). Il giudice costituzionale afferma, inoltre che la discrezionalità legislativa nella determinazione dei requisiti per l’accesso ai pubblici uffici non può e non deve tradursi «in una limitazione all'esercizio di diritti fondamentali: quali, nella specie, oltre al diritto di contrarre matrimonio, quello di non essere sottoposti ad interferenze arbitrarie nella vita privata (proclamato nell'articolo 12 della Dichiarazione universale e nell'articolo 8 della Convenzione europea; e vedi oggi anche l'articolo 7 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (punto 3 del Considerato in Diritto).

La mancanza di qualsiasi precisazione relativa al valore giuridico della Carta di Nizza (a differenza di quanto rilevato nella precedente decisione n. 135 del 2002), ha indotto a ritenere che forse la stessa Corte costituzionale abbia semplicemente preso atto dei sempre più concreti effetti giuridici che, sul piano sostanziale, vengono spesso attribuiti alla Carta.

Il principio di cui all’art. 7 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE viene invocato, inoltre, dal Tribunale di Firenze che, nel sollevare una questione di legittimità costituzionale dinanzi al Giudice delle Leggi, con ordinanza 10 ottobre 2003, n. 251, rileva che il diritto al rispetto della vita familiare di ogni persona possa essere compresso dall’autorità pubblica soltanto qualora l’ingerenza costituisca una misura necessaria ed indispensabile per la sicurezza nazionale, pubblica, per il benessere economico del Paese, per la protezione della salute o della morale o per la protezione dei diritti e delle libertà altrui.

Infine, l’Avvocato Generale Christine Stix-Hackl, nelle sue conclusioni presentate alla CGCE l’11 settembre 2003, relative alle cause riunite C-493/01 Raffaele Oliveti contro Land Baden-Württemberg e C-482/01, Georgios Orfanopoulos e a. contro Land Baden-Württemberg, riporta gli argomenti addotti dalle parti e, in particolare, quanto sostenuto dal governo tedesco, secondo il quale «il diritto tedesco vigente, in particolare l'art. 12 della legge sul diritto di soggiorno CEE, terrebbe conto del principio della proporzionalità e del diritto fondamentale alla tutela della famiglia ai sensi dell'art. 8 della CEDU, dell'art. 6 UE nonché della Carta dei diritti fondamentali, in quanto prevedrebbe un esame del caso specifico» (§34). La Corte, mantenendo salda la sua posizione, decide senza alcun riferimento alla Carta di Nizza, pronunciandosi con sentenza 29 aprile 2004.

Il diritto alla protezione dei dati di carattere personale trova un primo riconoscimento, a livello comunitario, nella direttiva 95/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, nonché nell’art. 286 del Trattato CE. Come si evince dalle conclusioni presentate dall’ A.G. Tizzano, relative alla causa C-465/00 Rechnungshof contro Österreichischer Rundfunk e altri, e alle cause riunite C-138/01 e C-139/01, presentate alla Corte di Lussemburgo il 14 novembre 2002, si tratta di un diritto la cui esigenza di tutela si è resa necessaria in concomitanza con l’evoluzione della società, del progresso sociale e degli sviluppi scientifici e tecnologici. Al fine di ricordare l’importanza che nel contesto comunitario assumono il diritto al rispetto della vita privata e familiare, e alla protezione dei dati personali l’Avvocato riporta testualmente l’art. 8 della CEDU e gli articoli 7 (§ 2) ed 8 (nota 3) della Carta di Nizza. Ancora una volta, tuttavia, la CGCE decide, con sentenza 20 maggio 2003, senza alcun riferimento alla Carta dei diritti fondamentali.

La medesima posizione viene assunta dalla Corte nella sentenza 6 novembre 2003, relativa alla causa C-101/01, Lindqvist, sebbene la Commissione, nel sostenere che il diritto comunitario non si limiti alle sole attività economiche collegate alle quattro libertà fondamentali, riconosca l’importanza della libertà di circolazione di dati personali, come esercizio non soltanto di un'attività economica, ma anche di un'attività sociale nell'ambito dell'integrazione e del funzionamento del mercato interno, sulla base di quanto previsto dalla Carta di Nizza (art. 8) e dalla Convenzione del Consiglio d'Europa 28 gennaio 1981 sulla protezione delle persone rispetto al trattamento automatizzato di dati di carattere personale (§ 35).

Il diritto di sposarsi e di costituire una famiglia, sancito dall’art. 9 della Carta dei diritti fondamentali, si basa sull’art. 12 della CEDU, che, con la rubrica «diritto al matrimonio», riconosce il diritto dell’uomo e della donna in età maritale di sposarsi e di formare una famiglia secondo le rispettive leggi nazionali. La Carta dei diritti fondamentali dell’UE elimina il termine «matrimonio» e il riferimento a «uomini e donne».

L’importanza di tale diritto viene rilevata dall’Avvocato Generale Mischo nelle sue conclusioni, presentate il 22 febbraio 2001 alla CGCE, in riferimento alle cause riunite C-122/99 e C-125/99, D contro il Consiglio UE e concernenti la richiesta di equiparazione di un rapporto di convivenza tra due omosessuali svedesi (sulla base di un’unione stabile registrata) ad un matrimonio, al fine di ottenere il beneficio dell’assegno di famiglia. Nelle conclusioni, ribadendo il valore non vincolante della Carta e quindi invocando, anche se soltanto ad abundantiam, l’art. 9 della medesima, l’Avvocato utilizza tale disposizione della Carta in via interpretativa per spiegare la differenza di status tra matrimonio ed unione tra persone dello stesso sesso (§ 97). Nell’articolare la propria difesa, richiama, inoltre, le spiegazioni redatte sotto la responsabilità del Presidio della convenzione, che pur non avendo valore giuridico sono volte a chiarire le disposizioni della Carta alla luce delle discussioni che si sono tenute in seno alla convenzione; dalla lettura di esse si desume chiaramente che l'art. 9 «non vieta, né impone la concessione dello status di matrimonio a unioni fra persone dello stesso sesso». Ciò, secondo l’avvocato, conferma la differenza di situazione tra il matrimonio e l'unione tra persone dello stesso sesso. La Corte di Lussemburgo decide con sentenza 31 maggio 2001 senza alcun riferimento alla Carta di Nizza.

L’art. 9 della Carta ha ricevuto applicazioni più ampie. A livello di Corti costituzionali, oltre alla sentenza italiana n. 445 del 2002, già richiamata, va ricordato che i Tribunal constitucional portoghese, nel procedimento definito con l’acordao n. 275/02, equiparando trattamento delle unioni di fatto a quello riservato alle unioni matrimoniali, ha richiamato l’art. 9 della Carta, la quale, “pur senza avere efficacia giuridica obbligatoria, può essere richiamata nel suo esprimere principi comuni agli ordinamenti europei”.

Di grande interesse è anche il caso Goodwin, deciso dalla Corte europea dei diritti dell’uomo l’11 luglio 2002. In questa decisione, la Corte di Strasburgo ha modificato la propria giurisprudenza circa la possibilità, ora ammessa, di riconoscere anche ai transessuali il diritto di sposarsi e nel quadro di riferimento argomentativo ha rilevato anche che “le libellé de l'article 9 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne adoptée récemment s'écarte – et cela ne peut être que délibéré – de celui de l'article 12 de la Convention en ce qu'il exclut la référence à l'homme et à la femme”. Si tratta sempre di richiami a fini confemativi e ricognitivi, ma che al tempo stesso confermano e consolidano il “valore” della Carta e l’ampiezza della platea che vi fa riferimento.

L’art. 11 della Carta dei diritti fondamentali, tutelando il diritto alla libertà di espressione e di informazione include sia la libertà di opinione sia la libertà di ricevere e comunicare informazioni o idee. Pertanto, tale disposizione si pone in rapporto molto stretto con il precedente art. 10, che proclamala libertà di pensiero, di coscienza e di religione; più precisamente, l’art. 10 tutela l’aspetto “interno” della libertà di pensiero, garantendo, quindi, il diritto di elaborare liberamente le proprie idee, l’art. 11 introduce anche un profilo di tutela “esterno”, ovvero garantisce la libertà di esprimere liberamente le proprie opinioni.

Ciò premesso, è opportuno rilevare che il Consiglio di Stato, nel respingere l’appello proposto dall’Associazione politica nazionale Lista Marco Pannella contro l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e contro la Casa della Libertà, Ulivo, Partito democratici di Sinistra, volto ad ottenere l’annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sez. II, n. 3310 del 19 aprile 2001, esclude, con sentenza 2 luglio 2002, n. 374, che, nel caso di specie, risulti plausibile la lamentata violazione dell’art. 11 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, rilevando che «la disciplina concernente il riparto degli spazi di comunicazione politica risulti (…) di per sé inidonea ad incidere in senso irragionevolmente sacrificativo sulla libertà di ciascuno di comunicare informazioni o idee» (Considerato in Diritto).

Il rispetto della libertà dei media e del loro pluralismo, stabilito dal paragrafo 2 dell’art. 11 della Carta di Nizza rappresenta l’applicazione ai mezzi di informazione della libertà di espressione affermata dal paragrafo 1. Si tratta di un’esplicitazione basata sulla giurisprudenza della Corte di Giustizia in materia di televisione, sul protocollo n. 32 del 1997, concernente il sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri, allegato al TCE, ed infine sulla direttiva 89/52 del Consiglio del 3 ottobre 1989, relativa all’esercizio delle attività televisive.

Sebbene la CGCE continui ad omettere nelle proprie pronunce qualsiasi riferimento alla Carta dei diritti fondamentali, analizzando gli argomenti addotti dalle parti nella causa C-245/01, RTL Television, decisa con sentenza 23 ottobre 2003, emerge un richiamo alla Carta. In particolare, la RTL Television, ricorrente, nell’escludere che la tutela del valore artistico delle opere audiovisive possa essere estesa ai film prodotti appositamente per la televisione e concepiti sin dall'inizio con la previsione di pause per l'inserimento di messaggi pubblicitari, in quanto «una tale estensione pregiudicherebbe ingiustificatamente i diritti fondamentali delle emittenti televisive», sostiene che la «libertà delle emittenti televisive di realizzare e trasmettere film prodotti per la televisione si riferisce, in primo luogo, alla libera comunicazione e alla libera radiodiffusione – che includerebbe in particolare la pubblicità televisiva, quale forma autonoma di comunicazione – che costituiscono un diritto fondamentale garantito dall'ordinamento comunitario», ed in particolare, «dall'art. 11, n. 2, della Carta dei diritti fondamentali» (§ 38).

La libertà di riunione pacifica e la libertà di associazione di cui all’art. 11 della CEDU e all’art. 12 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE sono richiamate dall’Avvocato Generale Jacobs nelle sue conclusioni, relative alla causa C-112/00, Eugen Schmidberger Internationale Transport Planzüge contro la Repubblica d’Austria, e presentate alla Corte di Lussemburgo l’11 luglio 2002. L’Avvocato rileva l’importanza di tali diritti affermando che, in base ad una giurisprudenza consolidata, essi si possano considerare «parte integrante dei principi generali del diritto dei quali la Corte garantisce l'osservanza, ispirandosi alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e alle indicazioni fornite dai trattati internazionali relativi alla tutela dei diritti dell'uomo a cui gli Stati membri hanno cooperato ed aderito» (§ 101 e nota 45). La CGCE, con sentenza 12 giugno 2003, decide senza alcun riferimento alla Carta di Nizza.

La libertà d’impresa, di cui all’art. 16 della Carta, si basa, oltre che sull’art. 4 TCE – in cui si afferma il principio di economia di mercato aperta e in libera concorrenza – sulla giurisprudenza della CGCE, che riconosce la libertà di esercitare un’attività economica e commerciale e la libertà contrattuale.

Nelle conclusioni presentate il 27 novembre 2001 alla Corte di Lussemburgo, l’Avvocato Generale Stix-Hackl, considerato il contesto in cui si inserisce la causa, ritiene che si possa «senz'altro prescindere dal quesito se venga pregiudicata la libertà d'impresa dell'esportatore, di cui all'art. 16 della Carta dei diritti fondamentali (…), giacché il fatto controverso nel giudizio a quo ebbe luogo prima della sua emanazione» (nota 30). A fortiori, la CGCE nella sentenza pronunciata l’11 luglio 2002 (causa C-210/00 Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG contro Hauptzollamt Hamburg-Jonas) risolve il caso senza alcun riferimento alla Carta.

Sulla libertà di impresa si è pronunciato anche il Tribunale di Avellino che, con sentenza 2 marzo 2001, afferma che il reato di esercizio illegittimo di attività organizzata diretta al fine della raccolta di scommesse di qualsiasi genere, punito dall’art. 4 bis l. 401/89 in relazione all’art. 88 t.u.p.s., non possa ritenersi scriminato né in virtù del principio di libera prestazione di servizi (art. 50 TCE), né perché in contrasto con la libertà di stabilimento fissato dalla normativa comunitaria, né, infine, in virtù del principio della libertà di impresa (art. 16 della Carta dei diritti UE). In particolare, il Tribunale rileva che la «Carta dei diritti UE, all’art. 16, riconoscendo la libertà di impresa, statuisce che la stessa debba esercitarsi conformemente al diritto comunitario e, congiuntamente, alle legislazioni e prassi nazionali».

Il diritto di proprietà, corrisponde sostanzialmente a quello garantito dall’art. 1 del protocollo addizionale alla CEDU, adottato il 20 marzo 1952. Si tratta di un diritto fondamentale comune a tutte le costituzioni nazionali e affermato ripetutamente dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia.

Il diritto riconosciuto ad ogni individuo di godere della proprietà dei beni che ha acquistato legalmente, di usarli, di disporne e di lasciarli in eredità, di cui all’art. 17 della Carta di Nizza, viene espressamente invocato dall’Avvocato Generale Geelhoed che, nelle sue conclusioni, presentate il 12 luglio 2001 alla CGCE, relative alla causa C-313/99, Mulligan e.a. contro Minister of agriculture and food Ireland en Attorney General, subordinando l’intervento delle autorità pubbliche su una quota latte individuale alla necessaria esistenza di una competenza legale, esplicita ed inequivocabile per poter intervenire, rileva che tale condicio sine qua non derivi «anche dall'esigenza di tutelare il diritto di proprietà», dal momento che «nel corso della sua esistenza, la quota latte è divenuta un elemento patrimoniale autonomo, che ha un valore in denaro sul mercato. A prima vista quindi le quote latte sono diventate anche diritti patrimoniali su cui l'interessato può far valere un diritto di proprietà. Il titolare può quindi invocare fra l'altro la tutela di cui all'art. 1, Primo Protocollo, della CEDU». L’Avvocato rinvia «anche all'art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea che riconosce la tutela del diritto di proprietà. Allo stato attuale del diritto comunitario, tuttavia, tale Carta non ha efficacia vincolante» (§ 28). La CGCE, nella sentenza 20 giugno 2002, decide ancora una volta senza alcun richiamo alla Carta di Nizza.

Nelle conclusioni presentate alla CGCE il 4 dicembre 2001 dall’Avvocato Generale Colomer relativamente alla causa C-208/00, Uberseering BV contro NCC, l’Avvocato invoca il diritto garantito dall’art. 17 della Carta UE, al fine di affermare che la Carta – richiamando le Conclusioni dell'avvocato generale Tizzano 8 febbraio 2001, causa C-173/99, BECTU – «pur non costituendo un vero e proprio ius cogens, mancando dell’“autonomo valore vincolante”, offre una preziosissima fonte del comune denominatore dei valori giuridici primordiali negli Stati membri, da cui emanano, a loro volta, i principi generali del diritto comunitario» (§59). Nella sentenza della CGCE 5 novembre 2002 manca qualsiasi riferimento alla Carta di Nizza.

Nella causa C-491/01, British American Tobacco (Investments) Limited e Imperial Tobacco Limited contro Secretary of State for Health, l’Avvocato Generale Geelhoed, presentando le sue conclusioni alla CGCE il 10 settembre 2002, rileva che il diritto di proprietà, pur non essendo espressamente riconosciuto dal TCE, debba essere tutelato come diritto fondamentale ai sensi dell'art. 1, Primo Protocollo della Convenzione, e come principio generale del diritto comunitario ai sensi dell’art. 17 della Carta di Nizza (§259). La Corte di Lussemburgo si pronuncia il 10 dicembre 2002 senza alcun richiamo alla Carta.

Un caso interessante in cui viene invocato l’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali è quello relativo alle conclusioni presentate il 20 settembre 2001 dall’Avvocato Generale Mischo nelle cause C-64/00 e 20/00 Booker Aquaculture contro the Scottish Ministers. In tale occasione, l’Avvocato ritiene interessante far riferimento alla Carta dei diritti fondamentali dell’UE, sebbene non sia giuridicamente vincolante, «dato che essa costituisce l'espressione, al livello più elevato, di un consenso politico elaborato democraticamente su quanto deve oggi essere considerato il catalogo dei diritti fondamentali, garantiti dall'ordinamento giuridico comunitario» (§ 126). In particolare, invoca il diritto di proprietà, sancito dall’art. 17 della Carta, per affermare che neanche tale documento, oltre alle legislazioni adottate dai Parlamenti nazionali degli Stati membri, possa indurre a pensare che la tutela del diritto della proprietà privata esiga che i proprietari di animali affetti da un'epidemia o da una zoonosi abbiano diritto ad un indennizzo. La Corte con sentenza 10 luglio 2003 decide senza alcun riferimento alla Carta di Nizza.

L’art. 17, n. 2, tutela espressamente la proprietà intellettuale, costituente un aspetto particolarmente rilevante del diritto di proprietà, sia perché prevista dal diritto comunitario derivato, sia per l’importanza sempre crescente che essa sta assumendo nella vita economica moderna, comprendendo in sé sia la proprietà letteraria ed artistica, sia il diritto dei brevetti e dei marchi.

A tal proposito, è opportuno rilevare che, con due successive decisioni, il Tribunale amministrativo per il Lazio, il 9 giugno 2003 e il 23 febbraio 2004, sospende i giudizi e rimette alla Corte di Giustizia CE, ai sensi dell’art. 234 del Trattato, le questioni pregiudiziali sorte nel corso degli stessi, dal momento che gli atti ministeriali impugnati «fanno pedissequa applicazione di disposizioni comunitarie». Più precisamente, con riferimento alla presunta violazione, ad opera della normativa impugnata, dell’art. 1 del protocollo addizionale della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e dell’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, dedotta dai ricorrenti, il TAR, nel formulare diversi quesiti alla CGCE, richiama l’art. 17 della Carta di Nizza al fine di comprendere «se il diritto di proprietà di cui all’art. 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (Convenzione di Roma del 1950), e ripreso dall’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea proclamata a Nizza il 7 ottobre 2000, concerna anche la proprietà intellettuale relativamente alle denominazioni di origine dei vini ed il suo sfruttamento (…)» (punto 7 del Considerato in Diritto).

Con riferimento alla tutela delle libertà fondamentali garantite dalla Carta di Nizza nel Capo II, occorre precisare che l’Avvocato Colomer nelle sue conclusioni, presentate alla Corte di Lussemburgo l’11 luglio 2002, relative alla causa C-466/00, Kaba contro Secretary of State for the Home Department, ricorda la rilevante utilità che, in una Comunità di diritto così particolare come l’Unione Europea, riveste il contributo giurisprudenziale degli Avvocati Generali al fine di «completare un ordinamento per sua natura frammentario» (§ 114). In particolare, a proposito della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, «che contiene un elenco di diritti e libertà più ampio e moderno della Convenzione» l’Avvocato rileva che «continuano ad essere gli avvocati generali coloro che, all'interno della Corte di giustizia e pur riconoscendo la sua mancanza di efficacia vincolante autonoma, insistono sulla sua evidente vocazione a fungere da sostanziale parametro di riferimento per tutti gli attori della scena comunitaria, sul fatto che ha posto i diritti da essa riconosciuti al più alto rango tra i valori comuni degli Stati membri e sul fatto che deve costituire uno strumento privilegiato utile ad identificare i diritti fondamentali, oppure sul fatto che offre una preziosissima fonte del comune denominatore dei valori giuridici primordiali negli Stati membri, da cui emanano, a loro volta, i principi generali del diritto comunitario» (nota 74). La Corte si pronuncia con sentenza 6 marzo 2003 senza alcun riferimento alla Carta.

Nella causa T-334/02, Viomichania Syskevasias Typopoiisis kai Syntirisis Agrotikon Proïonton AE contro la Commissione delle Comunità europee, la parte la ricorrente nelle proprie argomentazioni addotte al fine di negare che il suo ricorso sia irricevibile rileva che, nella fattispecie, il potere discrezionale della convenuta, in quanto istituzione comunitaria, sia limitato dall’obbligo, gravante su di essa, di intervenire e di agire immediatamente; la parte ricorrente sottolinea, quindi, che la Commissione debba rispettare i suoi diritti fondamentali garantiti dalla Carta di Nizza e in particolare, la libertà professionale (art. 15), la libertà d'impresa (art. 16), il diritto di proprietà (art. 17), l'uguaglianza davanti alla legge (art. 20) e i principi di buona amministrazione (art. 41) e di non discriminazione (art. 21) (§ 23). Nell’ordinanza del 2 dicembre 2003, il Tribunale di primo grado, III sezione, risolve la questione senza ricorrere ai principi sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali.

5. – Capo III. Uguaglianza.

Il Capo sull’uguaglianza si compone di sette articoli.

L’art. 20 afferma l’uguaglianza di tutte le persone davanti alla legge, presupposto e contenitore del divieto di qualsiasi discriminazione e del rispetto da parte dell’Unione della diversità culturale, religiosa e linguistica, stabiliti dai due successivi articoli. Seguono, quindi, il riconoscimento della parità tra uomini e donne, da assicurare anche con l’adozione di azioni positive a favore del sesso sottorappresentato, e la garanzia dei diritti di quanti meritano una considerazione speciale per il fatto di essere bambini, anziani o disabili.

In particolare, l’art. 21 della Carta di Nizza viene testualmente riportato dall’Avvocato Generale Colomer nelle sue conclusioni (nota 67), presentate alla CGCE il 10 giugno 2003 e relative alla causa C-117/01, K.B. contro The National Health Service Pensions Agency e the Secretary of State for Health, per affermare che né tale previsione, né l'art. 13 CE, contengono un riferimento esplicito ai transessuali. Pertanto, rilevando la necessità che i «problemi relativi alla transessualità non si confondano con quelli propri delle tendenze sessuali», egli sostiene che, «qualora la discriminazione di cui sono vittime i transessuali non si considerasse fondata sul sesso, si giungerebbe alla situazione paradossale per cui questa categoria di persone, particolarmente vulnerabili, sarebbe privata di una tutela specifica in ambito comunitario» (§ 73). La Corte di Lussemburgo si pronuncia il 7 gennaio 2004 senza far alcun riferimento alle problematiche sollevate dall’Avvocato concernenti l’assenza nella Carta dei diritti fondamentali di un’apposita disciplina sul punto.

L’art. 23 della Carta riconoscendo la parità tra uomini e donne «in tutti i campi» da assicurare anche con azioni positive a favore del sesso sottorappresentato, trova il proprio fondamento nelle disposizioni del TCE in materia di eguaglianza sostanziale, come modificate dal Trattato di Amsterdam. Trattandosi di un principio di carattere generale che deve ispirare tutte le scelte politiche e le azioni di governo dell’ordinamento comunitario, è ripetutamente invocato dalla giurisprudenza e utilizzato dagli avvocati nell’articolare le proprie difese. Si pensi, ad esempio, alla sentenza della Corte costituzionale 10 febbraio 2003, n. 49 pronunciata nel giudizio di legittimità costituzionale promosso in via principale dal P.C.M., al fine di ottenere la declaratoria di incostituzionalità dell’art. 7, comma 1, e dell’art. 2, comma 2, della legge della regione Valle d’Aosta recante “Modificazioni alla legge regionale 12 gennaio 1993, n. 3”, approvata dal Consiglio regionale il 25 luglio 2002, e pubblicata per notizia nel Bollettino Ufficiale della Regione del 2 agosto 2002. In tale occasione, la difesa regionale riconosce la coerenza delle disposizioni legislative impugnate con le nuove prospettive emergenti dalla Carta di Nizza, il cui art. 23, comma 2, proclama che «il principio della parità non osta al mantenimento o all’adozione di misure che prevedano vantaggi specifici a favore del sesso sottorappresentato» (punto 4 del Ritenuto in fatto). Tuttavia, la Corte escludendo che le disposizioni censurate incidano sui diritti dei cittadini, sulla libertà di voto degli elettori, sulla parità di chances dei candidati e delle candidate ed, infine, sul carattere unitario della rappresentanza elettiva, (punto 5 del Considerato in Diritto) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale sollevata, senza alcun riferimento alle libertà e ai diritti sanciti dalla Carta dei diritti dell’UE.

Nelle conclusioni rese alla CGCE il 28 novembre 2002 dall’Avvocato Generale Stix-Hackl è presente un riferimento alla Carta di Nizza, sia pur al solo fine di escluderne l’applicazione, dal momento che, come giustamente rilevato anche dalla Commissione, gli artt. 20, 21 e 23 della Carta, riguardanti il principio di parità e il divieto di discriminazione tra uomini e donne, vincolano gli Stati membri, ai sensi dell'art. 51, n. 1, soltanto qualora essi attuino il diritto dell'Unione; il che non si verifica nel caso di specie (§52). La Corte di Lussemburgo, risolvendo la causa C-186/01, Dory contro la Repubblica federale di Germania, con sentenza 11 marzo 2003, decide, a fortiori, senza alcun riferimento alla Carta di Nizza.

Dalle osservazioni delle parti esposte nelle conclusioni presentate alla CGCE dall’Avvocato Generale Geelhoed, il 6 febbraio 2003, relativamente alla causa C-25/02, Rinke contro Ärztekammer Hamburg, si evince l’importanza del diritto alla parità di trattamento in quanto «rientra fra i diritti fondamentali dell'uomo che fanno parte dei principi generali del diritto comunitario da rispettare» (§ 76). A tal fine, la Commissione e il Consiglio rinviano anche agli artt. 20, 21, n. 2 e 23 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (nota 22). La Corte decide, con sentenza 9 settembre 2003, senza alcun riferimento alla Carta di Nizza.

Dal momento che l’art. 23 della Carta dei diritti fondamentali riconosce espressamente la necessità di garantire la parità tra uomini e donne anche in materia di occupazione, di lavoro e di retribuzione, l’Avvocato Generale Geelhoed nelle sue conclusioni presentate il 2 aprile 2003, condividendo la valutazione espressa dalla Commissione ritiene che, per quel che concerne la specifica tutela che il diritto comunitario accorda ai lavoratori, siano essi autonomi o subordinati, la parità di trattamento, quale principio fondamentale sancito dagli artt. 13 e 141 CE e confermato dagli artt. 21, n. 1, e 23 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, debba essere considerato «un elemento essenziale della suddetta tutela» (§ 53). La CGCE con sentenza 13 gennaio 2004 (C-256/01, Debra Allonby contro Accrington & Rossendale College e Education Lecturing Services, operante come Protocol Professional) si pronuncia omettendo qualsiasi riferimento alla Carta.

6. – Capo IV. Solidarietà.

Il Capo IV della Carta si compone di dodici articoli relativi al valore della solidarietà. La prima serie di disposizioni disciplinate dal capitolo sulla solidarietà (artt. 27-32) comprende il diritto dei lavoratori all’informazione e alla consultazione nell’ambito dell’impresa; il diritto di negoziare e concludere contratti collettivi anche al livello europeo e di ricorrere ad azioni collettive compreso lo sciopero; il diritto a un servizio di collocamento gratuito; il diritto alla tutela contro ogni licenziamento ingiustificato e, in pendenza del rapporto di lavoro, il diritto a condizioni di lavoro sane, sicure e dignitose, con fissazione della durata massima del lavoro e dei periodi di riposo e ferie retribuite; il divieto del lavoro minorile a tutela di quanti sono ancora nell’età dell’obbligo scolastico. Ad eccezione dei primi due articoli, la collocazione dei quali nel capo della solidarietà ha suscitato numerosi dubbi e perplessità, le altre norme “lavoristiche” perseguono obiettivi altamente qualificanti che si traducono in concrete iniziative di sostegno a favore di soggetti che, trovandosi in particolari situazioni, necessitano dell’assistenza da parte delle pubbliche autorità, di adeguate condizioni per condurre una vita libera e dignitosa sia all’interno, sia all’esterno dei luoghi di lavoro.

In particolare l’art. 31, n. 2 della Carta, così come richiamato dall’Avvocato Generale Tizzano, nelle sue conclusioni, presentate l’8 febbraio 2001, relativamente alla causa C-173/99, BECTU, prevede che «ogni lavoratore ha diritto ad una limitazione della durata massima del lavoro e a periodi di riposo giornalieri e settimanali e a ferie annuali retribuite». In tale occasione, in cui si affronta il problema del riconoscimento del diritto alle ferie annuali retribuite, l’Avvocato sottolinea il valore ricognitivo della Carta in quanto consolidamento di diritti già presenti nell’ordinamento comunitario. Infatti, l’art. 31, «da un lato si è ispirato proprio all'art. 2 della Carta sociale europea e al punto 8 della Carta comunitaria dei diritti dei lavoratori, dall'altro ha tenuto debito conto della direttiva 93/104/CE concernente taluni aspetti dell'organizzazione del tempo di lavoro» (§ 26). L’Avvocato prosegue ricordando che «la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea non si è vista riconoscere autentica portata normativa, è rimasta cioè priva, dal punto di vista formale, di autonomo valore vincolante. Tuttavia, anche a non voler entrare qui nell'ampio dibattito già in corso circa gli effetti che, in altre forme e per altre vie, la Carta potrebbe comunque produrre, resta il fatto che essa racchiude enunciazioni che appaiono in gran parte come ricognitive di diritti già altrove sanciti» (§ 27), come del resto appare chiaro dalla lettura del Preambolo. Pertanto, l’Avvocato conclude rilevando che «in un giudizio che verte sulla natura e sulla portata di un diritto fondamentale non si possano ignorare le pertinenti enunciazioni della Carta, né soprattutto se ne possa ignorare l'evidente vocazione a fungere, quando le sue disposizioni lo consentono, da sostanziale parametro di riferimento per tutti gli attori - Stati membri, istituzioni, persone fisiche e giuridiche - della scena comunitaria». In questo senso, quindi, ritiene che «la Carta ci fornisca la più qualificata e definitiva conferma della natura di diritto fondamentale che riveste il diritto a ferie annuali retribuite» (§28). Tuttavia, si tratta di un orientamento probabilmente non condiviso dalla CGCE che, con sentenza 26 giugno 2001, omette il richiamo alla Carta e ricostruisce il diritto alle ferie annuali retribuite solo nei limiti esplicitamente indicati dalla direttiva n. 93/104 (§41 e 48).

La necessità di assicurare ad ogni lavoratore condizioni di lavoro sane e sicure è sottolineata anche dall’Avvocato Generale Christine Stix-Hackl, nelle sue conclusioni presentate alla CGCE il 31 maggio 2001, relativamente alla causa C-49/00, Commissione delle Comunità europee contro Repubblica Italiana, ove afferma che l’importanza di garantire tale diritto si debba desumere proprio dalla sua inclusione nella Carta dei diritti fondamentali (art. 31, n. 1) del 7 dicembre 2000 (nota 11). Ancora una volta, tuttavia, la CGCE decide, pronunciandosi il 15 novembre 2001, senza alcun richiamo alla Carta di Nizza.

Nelle conclusioni presentate il 12 febbraio 2004, relativamente alla causa C-220/02, Österreichischer Gewerkschaftsbund, Gewerkschaft der Privatangestellten contro Wirtschaftskammer Österreich, l’Avvocato Generale Kokott rileva l’importanza del collegamento che intercorre tra il rapporto di impiego ed un chiaro interesse dell'impresa alla corresponsione della prestazione. Nel caso di specie, infatti, l’Avvocato ritiene che, mediante il riconoscimento di periodi durante i quali non viene prestata attività lavorativa, ad esempio, durante il congedo di maternità, in caso di malattia o nello svolgimento di un corso di formazione, «si perseguono in ultima analisi obiettivi che discendono dall’art. 136 n.1, CE, dalla Carta sociale europea, dalla Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori e dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea: da una parte il diritto all'informazione e alla consultazione delle lavoratrici e dei lavoratori nell'ambito dell'impresa, dall'altra il diritto a condizioni di lavoro sane, sicure e dignitose» (§ 39).

Al fine di chiarire la portata e il significato del principio espresso dall’art. 27 della Carta, L’Avvocato Generale Geelhoed nelle sue conclusioni presentate il 10 aprile 2003, ritenendo necessario dover distinguere fra il diritto (collettivo) all'esistenza di una struttura per la cogestione dei lavoratori - che corrisponde all'obbligo del datore di lavoro di creare una siffatta struttura - da un lato, e il diritto (individuale) del lavoratore di partecipare attivamente e passivamente a tale struttura, dall'altro, afferma che «l'art. 27 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea - citata dal ricorrente - preveda solo un diritto collettivo dei lavoratori all'informazione e alla consultazione nell'ambito dell'impresa» (nota 16) ed infatti, «il diritto del lavoratore di partecipare alla struttura di cogestione dell'impresa o dell'organizzazione in cui è impiegato è di solito garantito in altro modo e non attraverso la nozione di “condizioni d'impiego”» (§94). La Corte di Giustizia, nel decidere le sorti della causa C-165/01, Betriebsrat der Vertretung der Europäischen Kommission in Österreich contro la Commissione delle Comunità europee, risolve la questione ad essa sottoposta senza alcun richiamo alla Carta.

Viene rilevata l’importanza dei diritti sociali alla consultazione e all'informazione dei lavoratori anche nelle conclusioni dell’Avvocato Generale Poiares Maduro, presentate alla CGCE il 25 maggio 2004, causa C-384/02, Anklagemyndigheden/Knud Grøngaard e Allan Bang. Si tratta di diritti che appartengono all'ordinamento giuridico comunitario, in quanto principi generali risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, elaborati dal diritto derivato (ad esempio dalla direttiva del Consiglio 94/45/CE) e sanciti, dagli artt. 17 e 18 della Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori del 1989, dall'art. 27 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, nonché dall'art. 136 del Trattato CE, il quale dispone che la Comunità e gli Stati membri hanno come obiettivi la promozione dialogo sociale. È fondamentale e necessaria l’effettiva tutela di tale diritto al fine di garantire un’adeguata informazione e consultazione dei lavoratori soprattutto relativamente «ad eventi che potrebbero ripercuotersi sulla loro situazione» e nei casi in cui le «decisioni che influiscono sulle loro condizioni siano prese in uno Stato membro diverso da quello in cui lavorano» (§ 56).

Il secondo gruppo di articoli compresi nel capitolo della solidarietà (artt. 33-35) è volto a garantire la protezione della vita familiare, della maternità e della conciliazione dell’una e dell’altra con la vita professionale; riconosce il diritto di accesso alle prestazioni di sicurezza sociale; garantisce l’assistenza abitativa per quanti sprovvisti di risorse sufficienti e tutela, infine, il diritto di accedere alla prevenzione sanitaria e di ottenere cure mediche per la protezione della salute. La Carta, nel garantire tali diritti ribadisce e, nel contempo, sintetizza rilevanti situazioni giuridiche soggettive fino ad oggi riconosciute da numerose ma frammentarie fonti comunitarie.

Il diritto di ogni individuo di poter svolgere le proprie prestazioni lavorative in condizioni di lavoro sicure e dignitose, ex art. 31 della Carta dei diritti fondamentali, e il diritto di accesso alle prestazioni di sicurezza sociale e ai servizi sociali, previsto dall’art. 34 della medesima, in quanto strettamente connessi, sono spesso congiuntamente invocati.

Si pensi, ad esempio alla sentenza 20 giugno 2002, n. 959, con cui il Tribunale Amministrativo per l’Emilia Romagna, accoglie (in parte qua), il ricorso n. 272/2002, proposto da Coop. Sociale Ass. Coop. S.c.a.r.l. contro l’Azienda U.S.L. Città di Bologna e nei confronti di Coop. Sociale Dolce S.c.a.r.l., affermando l’inderogabilità (da parte dell’appaltatore e della Stazione appaltante) dei minimi retributivi e previdenziali, stabiliti da leggi e contratti collettivi, al fine di garantire il rispetto della dignità e della sicurezza dei lavoratori a livello internazionale (Patto sui diritti economici, sociali e culturali approvato dall’Assemblea generale delle Nazioni unite il 16 dicembre 1966; artt. 3, 4, 11 e 12 della Carta sociale europea, adottata dal Consiglio d’Europa riveduta a Strasburgo il 3 maggio 1996 e ratificata in Italia dalla legge 9 febbraio 1999, n. 30), a livello comunitario (artt. 31 e 34 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea firmata a Nizza il 7 dicembre 2000; artt. 136, 137 e 140 del Trattato CE nel testo successivo al Trattato di Amsterdam; la Carta comunitaria dei diritti sociali dei lavoratori sottoscritta il 9 ottobre 1989) e a livello nazionale (artt. 2, 36 e 38 della Costituzione, artt. 2087 e 2099 del codice civile).

Analogamente deve essere valutata la sentenza 10 dicembre 2003, n. 79, pronunciata dal Tribunale amministrativo Regionale della Sicilia, sezione II; in tale occasione il TAR esclude che l’art. 1 della legge 7 novembre 2000, n. 327 «consenta di giustificare offerte al di sotto delle soglie fissate con i decreti ministeriali sinanche quando ciò importi l’inosservanza dei minimi retributivi e previdenziali inderogabili (…) posti a presidio di valori e principi di rilievo costituzionale (artt. 2, 36 e 38 della Costituzione), comunitario (artt. 31 e 34 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, artt. 136, 137 e 140 TCE), ed internazionale (artt. 3, 4, 11 e 12 della Carta sociale europea, ratificata con legge 9 febbraio 1999, n. 30; art. 7, lett. a, punti i, del Patto sui diritti economici, sociali e culturali adottato a New York il 16 dicembre 1966 e ratificato con legge 25 ottobre 1977, n. 881)».

Con le disposizioni degli ultimi tre articoli il capo IV della Carta dei diritti fondamentali tende a garantire l’accesso ai servizi di interesse economico e sociale, «al fine di promuovere la coesione sociale e territoriale dell’Unione», che di fatto è la finalità pervasiva di tutte le norme in materia di solidarietà; tende a garantire un elevato livello di tutela dell’ambiente e dei consumatori, i cui interessi devono essere salvaguardati in tutte le politiche dell’Unione.

Quanto al diritto di riconoscere e rispettare l’accesso ai servizi di interesse economico generale, nella sentenza pronunciata dalla CGCE il 20 novembre 2003, relativa alla causa C-126/01, Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie contro GEMO SA, sebbene il giudice comunitario non ricorra ai principi espressi dalla Carta per la risoluzione delle controversie, è possibile rilevare nelle conclusioni, presentate il 1° febbraio 2001 dall’Avvocato Generale Jacobs, un interessante riferimento all’art. 36 della Carta di Nizza. In tale occasione, l’Avvocato propone, come chiave di un’analisi corretta degli artt. 87, n. 1, e 86, n. 2, CE relativi al finanziamento statale dei servizi d'interesse generale, «la distinzione tra due categorie diverse di casi, in base alla natura del rapporto tra il finanziamento concesso e gli obblighi d'interesse generale imposti e a quanto chiaramente tali obblighi sono definiti» (§ 118); «(…) tale distinzione tiene in debita considerazione l'importanza attualmente attribuita ai servizi d'interesse generale, come riconosciuti all'art. 16 CE e all'art. 36 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, evitando al contempo il rischio di elusione delle norme sugli aiuti di Stato» (§124).

È opportuno segnalare, inoltre, la causa C-340/99, TNT TRACO S.p.a. contro Poste Italiane, riguardante l’applicazione degli artt. 86 e 90 del TCE (ora 82 e 86) ai servizi postali, relativamente alle modalità di finanziamento del servizio universale. In tale occasione, l’Avvocato Generale Siegbert Alber, nelle conclusioni presentate alla CGCE il 3 aprile 2002, affermando che «le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale sono sottoposte alle norme del Trattato nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento in linea di diritto o di fatto della specifica missione loro affidata», fa espresso riferimento alla Carta, nel senso che «la nuova versione dell'art. 16 CE e l'art. 36 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea sottolineano il significato di tale eccezione come espressione di una fondamentale scelta di valori del diritto comunitario europeo» (§ 94). La Corte nella sentenza del 17 maggio 2001, non richiama la Carta ed argomenta sulla sola base del diritto europeo della concorrenza, in particolare con riferimento agli artt. 82 e 86 del TCE (§ 48, 50, 57 e 59).

Infine, anche l’Avvocato Generale Christine Stix-Hackl, nelle sue conclusioni presentate il 7 novembre 2002, relativamente alle cause riunite C-38/01, C-37/01, C-36/01, C-35/01, C-34/01, Enirisorse contro il Ministero delle finanze, nell’affrontare la problematica concernente il trattamento di pagamenti compensativi statali per prestazioni di servizi di interesse economico generale, analizzando la più recente giurisprudenza della Corte, le fervide discussioni della dottrina e degli Avvocati generali, fa riferimento all'art. 36 della Carta dei diritti fondamentali nella parte in cui «questa riconosce e rispetta l'accesso ai servizi d'interesse economico generale quale previsto dalle legislazioni e prassi nazionali, conformemente al Trattato che istituisce la Comunità europea», constatando che tali servizi siano ormai al centro dell’interesse politico (§138). La Corte, con sentenza 27 novembre 2003, decide senza alcun riferimento alla Carta di Nizza.

L’art. 37 della Carta dei diritti fondamentali nel garantire un livello elevato di tutela dell’ambiente e il miglioramento della sua qualità, viene invocato dall’Avvocato Generale Colomer nelle sue conclusioni presentate l’8 gennaio 2004 alla CGCE, relativamente alla causa C-87/02, Commissione delle Comunità europee contro Repubblica italiana. L’Avvocato sostiene che la Repubblica italiana, non avendo verificato se la costruzione della strada in prossimità di Teramo richiedesse una valutazione dell'impatto ambientale, è incorsa nell'inadempimento contestatole dalla Commissione, dal momento che «la tutela dell'ambiente rappresenta attualmente una priorità delle politiche comunitarie» e considerato che, sugli stessi Stati membri, grava una responsabilità decisiva in materia di tutela dell'ambiente; pertanto, «i cittadini hanno il diritto di esigere il rispetto dell'ambiente, come riconosce la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, il cui art. 37 assicura un livello elevato di tutela dell'ambiente ed il miglioramento della sua qualità; perciò le caratteristiche fondamentali di ogni provvedimento che comporti un discostamento dai criteri generali finalizzati alla tutela ambientale devono essere adeguatamente esplicitate, come espressione della razionalità nell'esercizio del potere, e, contemporaneamente, come strumenti atti a facilitare l'eventuale controllo a posteriori del suddetto provvedimento» (§ 36).

Infine, è opportuno segnalare che il Consiglio di Stato, con sentenza 10 giugno 2004, n. 329, in occasione del ricorso n. 2378/2002 proposto dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato contro l’Enel s.p.a. e nei confronti del CODACONS, per l’annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, sez. I, 14 novembre 2001 n. 9354, dichiari inammissibili le questioni prospettate dal CODACONS (con la memoria notificata nei giorni 5 e 6 giugno 2002), relative alle presunte violazioni (da parte della decisione impugnata) del regolamento CEE n. 4064/89 del Consiglio del 21 dicembre 1989, concernente il controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese, della legge 10 ottobre 1990 n. 280, degli artt. 38 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, e della giurisprudenza comunitaria in materia di legittimazione delle associazioni ambientalistiche e consumeristiche.

7. – Capo V. Cittadinanza.

Gli otto articoli sulla cittadinanza compongono il Capo V della Carta. Dal vivace ed ampio dibattito sorto intorno all’istituzione della cittadinanza europea, nonostante i dubbi e le incertezze, è possibile cogliere l’importanza e il valore di quel nucleo di diritti che identificano nella loro totalità lo status di cittadino europeo.

In particolare, il diritto di ogni individuo ad una buona amministrazione da parte delle istituzioni e degli organi dell’Unione si basa sull’esistenza della costruzione europea come una comunità di diritto. Le caratteristiche di questa comunità sono state sviluppate dalla CGCE e dal Tribunale di primo grado, che hanno ripetutamente affermato il principio della buona amministrazione.

Ad esempio, la sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee, II sezione ampliata, pronunciata il 30 gennaio 2002 nella causa T-54/99, Max.Mobil Telekommunikation Service GmbH contro Commissione delle Comunità europee, rappresenta il primo caso di concreta ed effettiva applicazione – comunque quale fonte “riflessa”, confermativa di principi comunque desunti aliunde- della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea da parte di un giudice comunitario al fine della risoluzione di una controversia giuridica. In tale occasione, è stato impugnata una decisione della Commissione che rigettava una denuncia volta a far dichiarare la responsabilità della Repubblica d’Austria ex artt. 86 e 90, n. 1 del TCE (oggi 82 e 86, n. 1), per aver concesso vantaggi competitivi alla società MobilKom rispetto alla società ricorrente. Il Tribunale, nel sottolineare «in via preliminare che il trattamento diligente ed imparziale di una denuncia trova(i) espressione nel diritto ad una buona amministrazione, che rientra tra i principi generali dello Stato di diritto comuni alle tradizioni costituzionali degli Stati membri», richiama, oltre alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, l’art. 41 della Carta di Nizza, nella parte in cui conferma che «ogni individuo ha diritto a che le questioni che lo riguardano siano trattate in modo imparziale, equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni e dagli organi dell'Unione» (§ 48). Pertanto, pur senza soffermarsi espressamente sul valore giuridico vincolante della Carta il giudice europeo ne riconosce il valore ricognitivo di norme poste da altre fonti dell’ordinamento comunitario, rilevando che la Carta svolga una funzione di codificazione di principi generali appartenenti a tradizioni costituzionali degli Stati membri, contribuendo così a consolidare l’acquis comunitario.

Il rispetto del diritto ad una buona amministrazione, considerato di primaria importanza tra i principi generali dello Stato di diritto comuni alle tradizioni costituzionali degli Stati membri e, tutelato dall'art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, viene espressamente invocato nell’ordinanza del Presidente del Tribunale di primo grado del 4 aprile 2002 pronunciata nella causa T-198/01, Technische Glaswerke Ilmenau GmbH contro la Commissione delle Comunità europee, ove il giudice dell’urgenza rileva che la Commissione ha il dovere di comportarsi, nel corso di un procedimento d'indagine formale, in modo imparziale nei confronti di tutti gli interessati (§ 85).

La necessità di garantire il rispetto del principio di cui all’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali viene rilevata anche nella sentenza adottata dal Tribunale di primo grado delle Comunità europee, I sezione, il 27 settembre 2002, relativa alla causa T-211/02 Tideland Signal contro Commissione delle Comunità europee, in materia di appalti pubblici. In tale occasione, il Tribunale rileva che, sebbene i comitati di valutazione della Commissione non siano tenuti a chiedere precisazioni ogni volta in cui un'offerta sia formulata in maniera ambigua, debba considerarsi in linea di massima contrario al principio di buona amministrazione che un comitato di valutazione respinga un'offerta senza esercitare il suo potere di chiedere precisazioni. Tale principio viene affermato richiamando una serie di precedenti in materia (sentenze del Tribunale 22 febbraio 2000, causa T-22/99, Rose/Commissione, 8 maggio 2001, causa T-182/99, Caravelis/Parlamento; più in generale, sentenza 9 luglio 1999, causa T-231/97, New Europe Consulting e Brown/Commissione) e l’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali (§ 37).

Nel procedimento relativo alla causa C-232/02, Commissione delle Comunità europee contro Technische Glaswerke Ilmenau GmbH, conclusosi con l’ordinanza del Presidente della CGCE del 18 ottobre 2002, il giudice dell’urgenza rilevava che «Commissione ha il dovere di comportarsi, nel corso di un procedimento d'indagine formale, in modo imparziale nei confronti di tutti gli interessati»; si tratta di un obbligo, come sopra precisato, che è espressione del diritto ad una buona amministrazione. A tal riguardo, veniva richiamato – caso unico di richiamo della Carta da parte della Corte, anche se solo in un’ordinanza - l'art. 41, n. 1, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione, nella parte in cui conferma che «ogni individuo ha diritto a che le questioni che lo riguardano siano trattate in modo imparziale, equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni e dagli organi dell'Unione» (§ 85). Tuttavia, secondo la Commissione, la TGI, resistente, che aveva presentato osservazioni nell'ambito del procedimento d'indagine formale, non disponeva di alcun altro diritto (oltre a quello di ottenere dalla Commissione le considerazioni ad essa inviate da un altro concorrente), né in forza di un asserito obbligo di non discriminazione tra le parti interessate, né sulla base dell'art. 41, n. 1, della Carta dei diritti fondamentali, né in applicazione per analogia dei principi sanciti nella sentenza Max.mobil/Commissione, richiamata dal giudice dell’urgenza (§ 50).

L’art. 41 della Carta, nel disciplinare minuziosamente il diritto ad una buona amministrazione, viene menzionato anche nel recente parere del Consiglio di Stato 3660/2002, del 9 gennaio 2003. Nel caso di specie, il Collegio ritiene opportuno osservare che l’istanza di essere ascoltato personalmente dal Consiglio di Stato, da parte di un soggetto che abbia proposto ricorso straordinario al Capo dello Stato, non possa essere accolta, in quanto contrastante con le disposizioni vigenti in materia, di cui all’art. 49, comma 1, del R.D. n. 444 del 1942, in base al quale «gli affari sui quali è chiesto parere non possono essere discussi con l’intervento degli interessati o dei loro rappresentati o consulenti». Né può assumere rilievo il principio di buona amministrazione invocato dal ricorrente di cui all’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Infatti, il procedimento relativo al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, pur avendo natura amministrativa, si qualifica come alternativo al ricorso giurisdizionale dinanzi al giudice amministrativo, e riprende, dunque, alcuni caratteri propri di quest’ultimo, quali l’impulso di parte e la natura assolutamente imparziale dell’Organo consultivo (il Consiglio di Stato) che deve pronunciarsi sulle censure di legittimità prospettate dalla parte interessata. Una simile connotazione del parere sul ricorso straordinario comporta, pertanto, un carattere di terzietà di tali pronunce, parificabili sotto tale profilo a quelle emesse in sede giurisdizionale come rilevato anche dalla Corte di Giustizia delle Comunità Europee con sentenza 16 ottobre 1997, relativa alle cause riunite da C-69/96 a C-79/96, Garofalo; di conseguenza, l’invocato principio di buona amministrazione ex art. 41 della Carta UE non appare applicabile alla fattispecie in esame poiché, prescindendo dal fatto che l’interessato può, comunque, far presenti le proprie ragioni mediante il ricorso (nel quale prospetta le censure del caso integrabili anche con motivi aggiunti), non è sostenibile che il parere del Consiglio di Stato sul ricorso straordinario, reso a fini esclusivamente giudiziali, possa configurarsi come atto che di per sé rechi “pregiudizio” ad un soggetto amministrato. Infine, l’illogicità di una simile richiesta appare evidente considerando che, diversamente opinando, la preventiva audizione dell’interessato sarebbe, a rigore, necessaria soltanto se l’Organo consultivo si orientasse in senso negativo rispetto alle pretese dell’interessato ed il che, come è evidente, non può essere determinato in un momento antecedente a quello della concreta espressione del parere.

Un richiamo al principio di buona amministrazione garantito dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, è presente nella sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia 3 luglio 2003, n. 3554, con la quale l’autorità giurisdizionale si è pronunciata sul ricorso n. 3453/2002, proposto da M.P.M. Costruzioni Edili s.r.l. contro la Commissione delle comunità Europee e nei confronti del Consorzio Emiliano Romagnolo, al fine di ottenere l’annullamento dell’avviso di aggiudicazione con cui la Commissione delle Comunità europee aveva assegnato l’appalto di lavori edili di costruzione, ristrutturazione e manutenzione di piccola e media entità di fabbricati e fognature. La società ricorrente, nelle memorie alle deduzioni delle controparti, insistendo per l’accoglimento del ricorso, chiedeva, in caso di insorgenza di dubbi sulle questioni interpretative oggetto della controversia, il rinvio pregiudiziale alla CGCE, per la risoluzione di diversi quesiti, tra cui quello relativo alla conformità, o meno, della «previsione – art. 28 della Direttiva 93/97/CEE – che pone a carico dell’amministrazione (...) l’obbligo di invitare e chiedere l’integrazione ovvero il completamento della documentazione ritenuta dall’amministrazione stessa rilevante al fine della partecipazione alla gara d’appalto, (...) ai principi generali di buona amministrazione, cui si ispira la Direttiva 93/97/CEE e fatti propri dall’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea». Tuttavia, il TAR, in quanto giudice di primo grado, avendo la facoltà e non l’obbligo di rivolgersi alla CGCE, mediante rinvio pregiudiziale, ai sensi del 234 TCE, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice nazionale, dal momento che, con riferimento ad alcuni profili della questione, reputa di poter procedere direttamente ed immediatamente all’interpretazione delle norme di diritto comunitario, in quanto «la risposta al quesito si impone con evidenza tale da non lasciar adito ad alcun ragionevole dubbio interpretativo» (punti 3 e 5 del Considerato in Diritto) e con riferimento agli ulteriori profili (di cui al punto 6 sub b) e c) del Ritenuto in fatto), esclude che siano rilevanti ai fini della soluzione della questione (punto 5 del Considerato in Diritto).

Il Tribunale di primo grado delle Comunità europee, I sezione, con sentenza 13 gennaio 2004 adottata nella causa T-67/01, JCB Service contro la Commissione delle Comunità europee, riconosce che la Commissione abbia violato il principio generale di diritto comunitario del rispetto di un termine ragionevole nella gestione dei procedimenti amministrativi in materia di politica della concorrenza. Si tratta del principio «richiamato, quale componente del diritto a una buona amministrazione, dall'art. 41, n. 1, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea» e tutelato dal giudice comunitario (sentenza della Corte 18 marzo 1997, causa C-282/95 P, Guérin Automobiles/Commissione; 15 ottobre 2002, 15 ottobre 2002, cause riunite C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, da C-250/99 P a C-252/99 P e C-254/99 P, Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione) (§ 36).

Più di recente, inoltre, gli Avvocati Generali Kokott e Colomer, nelle conclusioni presentate alla Corte di Lussemburgo, rispettivamente, il 19 febbraio 2004, relativamente alle cause riunite C-361/02 e 362/02, Stato ellenico contro Nikolaos Tsapalos e Konstantinos Diamantakis e l’11 marzo 2004, causa C-150/03, Hectors contro il Parlamento europeo, invocano l’art. 41, n. 1, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e, in particolare, l’Avvocato Kokott richiama a sostegno della propria argomentazione anche le conclusioni dell'avvocato generale Jacobs presentate il 22 marzo 2001 nella causa C-270/99P, Z/Parlamento, affinché sia soddisfatta l’esigenza che tutti i provvedimenti nell’ambito dell’applicazione del diritto comunitario rispettino il principio di buona amministrazione (nota 23 delle conclusioni presentate dall’Avvocato Kokott). L’Avvocato Colomer sottolinea, inoltre, la nuova dimensione in cui va inquadrato l’obbligo incombente sui pubblici poteri di giustificare le proprie decisioni qualora incombano su diritti e interessi altrui «da quando la Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione europea ha riconosciuto che l'obbligo di motivazione costituisce un aspetto del diritto dei cittadini comunitari ad una buona amministrazione (art.41, n.2, terzo trattino)» (§ 40).

Il diritto ad una buona amministrazione sancito dalla Carta di Nizza è stato invocato anche per contestare la validità dell’atto di diniego concernete il rinnovo del permesso di soggiorno, nel corso di un procedimento dinanzi al TAR per il Veneto, da parte di un cittadino marocchino. Più precisamente, con sentenza 25 marzo 2004, n. 844, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, rigetta il ricorso n. 501/04, proposto da El Achab Mohmed contro il Ministero dell’Interno, per l’annullamento dell’istanza di rinnovo del permesso di soggiorno n. P854830 emesso dal Questore di Treviso. Il ricorrente, cittadino marocchino, vedendosi negare il rinnovo del permesso di soggiorno sulla base di una presunta pericolosità sociale, contesta la legittimità del provvedimento per violazione degli artt. 3, 7 e 8 della legge n. 241/1990, per violazione della Direttiva comunitaria n. 86 del 2003, e dell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (Ritenuto in fatto). Tuttavia, il TAR, constatando una serie di vicende che, complessivamente considerate, appaiono sufficienti per sostenere il giudizio di pericolosità sociale, rigetta il ricorso senza alcun riferimento alla Carta di Nizza (Considerato in Diritto).

Al fine di illustrare più chiaramente l’ambito di applicazione dell’art. 41 della Carta è opportuno esaminare le conclusioni presentate il 18 settembre 2003 dall’Avvocato Generale Geelhoed alla CGCE, relative alla causa C-111/02, Parlamento europeo contro Patrick Reynolds. L’Avvocato, nel riportare il richiamo effettuato dal Sig. Reynolds all’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, ne esclude l’applicabilità al caso di specie. Infatti, quest’ultimo a sostegno della propria argomentazione, rimanda all'art. 41, n. 2, primo trattino, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, in base al quale chiunque ha diritto di essere sentito prima che venga adottata nei suoi confronti una misura individuale arrecantegli pregiudizio (§ 22 e 47); tuttavia, tale richiamo, secondo l’Avvocato non può risultare convincente. «Non solo questo documento non è, nella sua forma attuale, giuridicamente vincolante: i diritti che vi sono elencati riproducono i diritti oggi applicabili come principi generali del diritto nell'ordinamento giuridico comunitario e nel caso in questione non si discute in merito a una violazione del principio dei diritti della difesa. Ma anche secondo la lettera di questa norma non può essere stabilita alcuna violazione del diritto di essere sentiti, dal momento che l'art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea è applicabile solo quando si tratta dell'adozione di un “provvedimento individuale che (...) rechi pregiudizio” ai soggetti coinvolti», mentre, a parere dell’avvocato, nella fattispecie in esame non si tratta di un provvedimento siffatto (§ 62). La Corte di Lussemburgo decide con sentenza 29 aprile 2004, senza alcun riferimento alla Carta di Nizza.

Inoltre, nelle conclusioni presentate alla CGCE il 16 marzo 2004, causa C-136/02, Mag Instrument Inc. contro Ufficio per l'armonizzazione nel mercato interno (marchi, disegni e modelli), l’Avvocato Generale, riportando quanto asserito dal giudice di primo grado, afferma l’irrilevanza degli elementi presentati dalla ricorrente, in base ai quali essa accusava il Tribunale di primo grado delle CE di aver violato il suo diritto al contraddittorio, ed esclude, quindi, la pretesa lesione di tale diritto, quale previsto dal combinato disposto degli articoli 6, n 2, UE, e 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, con l’art. 41, n. 2, primo trattino, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (§ 53).

Infine, il principio espressamente riconosciuto dall’art. 41 della Carta viene invocato nelle conclusioni dell’Avvocato Generale Kokott presentate il 30 marzo 2004, causa C-417/02, Commissione delle Comunità europee contro la Repubblica ellenica. In tale occasione, l’Avvocato ricorda che «gli organi competenti sono tenuti a condurre la procedura di riconoscimento nel più breve termine possibile» (§ 41) e a trattare le questioni entro un termine ragionevole, nel rispetto del principio di buona amministrazione di cui all’art. 41, n. 1, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000. Richiama, a tal fine, anche le conclusioni dell'Avvocato generale Jacobs, presentate il 22 marzo 2001, relative alla causa C-270/99 P, Z/Parlamento (nota 10).

Il diritto di accedere ai documenti del triangolo istituzionale decisionale, insieme al diritto ad una buona amministrazione, contribuisce alla costruzione di un rapporto democratico tra l’amministrazione comunitaria e i suoi cittadini. L’art. 41 della Carta, infatti, stabilisce i principi generali cui deve ispirarsi l’attività delle istituzioni comunitarie, mentre l’art. 42 attribuisce ai cittadini un utile strumento giuridico per penetrare nella sfera dell’amministrazione.

Lo stretto rapporto intercorrente tra i principi di cui all’art. 41 e 42 della Carta emerge chiaramente dalla lettura delle conclusioni presentate il 10 luglio 2003 dall’Avvocato Generale Leger, causa C-353/01, Mattilla contro il Consiglio e la Commissione delle Comunità europee. L’Avvocato sostiene che la mancata indicazione nel regolamento 1049/2001 della deroga giurisprudenziale all'obbligo di concedere un accesso parziale ai documenti comunitari, collegata ad un onere eccessivo di lavoro, confermi, alla luce della consacrazione del diritto di accesso nel diritto comunitario primario all'art. 255 CE e nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea agli artt. 41 e 42, l'interpretazione molto restrittiva che deve ricevere detta deroga nell'ambito delle decisioni di attuazione del codice di condotta relative all’accesso del pubblico ai documenti comunitari (§ 76). Nella successiva sentenza della CGCE del 22 gennaio 2004 manca ogni riferimento alla Carta di Nizza.

Il diritto di accesso ai documenti comunitari, configurandosi come principio generale, è interpretato come una rilevante espressione del più ampio principio di trasparenza, codificato dal Trattato di Amsterdam, che all’art. 1 prevede l’impegno dell’Unione a prendere le proprie decisioni «nel modo più trasparente possibile e il più vicini possibile ai cittadini». Tale diritto sancito dall’art. 42 della Carta di Nizza, viene richiamato dall’Avvocato Generale Leger nelle sue conclusioni, presentate il 10 luglio 2001 relative alla causa C-353/99, Consiglio UE contro Heidi Hantala. In tale occasione, l’Avvocato sostiene che, pur essendo chiara la volontà degli autori della Carta di non dotarla di forza giuridica obbligatoria, «la natura dei diritti enunciati nella Carta dei diritti fondamentali vieta di considerarla come una semplice elencazione senza conseguenze di principi meramente morali». Ciò perché tali valori sono unanimemente condivisi dagli Stati membri, e la loro trascrizione in una Carta avrebbe avuto il fine di «renderli visibili», per rafforzarne la tutela. L’Avvocato conclude rilevando che «la Carta ha innegabilmente collocato i diritti che ne costituiscono l'oggetto al più alto rango dei valori comuni agli Stati membri» (§ 80). Per quel che concerne il diritto di accesso ai documenti comunitari, l’Avvocato precisa che il richiamo della Carta a tale principio, non solo ne conferma l’esistenza ma ne chiarisce rango e contenuto, facendo sì che tale diritto possa essere considerato «fondamentale», come già definito dall’Avvocato generale Tesauro nelle conclusioni relative alla causa C-58/94, Paesi Bassi /Consiglio; il che «costituisce una fase supplementare nell’opera di riconoscimento e di gerarchizzazione di tale principio nell’ordinamento giuridico comunitario» (§ 79). Tuttavia, la Corte di Lussemburgo, non recependo tali osservazioni, si pronuncia con sentenza il 6 dicembre 2001, senza alcun riferimento alla Carta di Nizza.

Nelle cause C-219/00, C-217/00, C-213/00, C-211/00, C-205/00, C-204/00, Aalborg Portland contro la Commissione delle Comunità europee, le parti ricorrenti invocano il diritto a prendere conoscenza dei documenti che costituiscono il fascicolo istruttorio in quanto corollario indispensabile del diritto di difendersi, strettamente connesso al diritto di essere sentiti, alla presunzione d'innocenza, alla necessità di rispettare il principio audi alteram partem durante il procedimento e al principio fondamentale della parità delle armi tra la Commissione e le imprese interessate. Richiamano, a tal fine, l’art. F del Trattato sull'Unione europea (divenuto, in seguito a modifica, art. 6 UE), l’art. 6 della CEDU e l'art. 42 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea dal momento che tali disposizioni riconoscono il diritto d’accesso ai documenti come diritto fondamentale (§ 94). Anche l’Avvocato generale Colomer nelle conclusioni presentate alla CGCE l’11 febbraio 2003, relativamente alla causa C-219/00, sostiene che le norme contenute nel regolamento (CE) della Commissione 22 dicembre 1998, n. 2842, relativo alle audizioni in taluni procedimenti a norma dell'art. 81 CE e dell'art. 82 CE, debbano essere interpretate in modo tale da garantire e rispettare, senza dubbi o incertezze, i diritti della difesa delle persone sottoposte a procedimento. Rileva, inoltre che «la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea prosegue(a) su questa strada, giacché, oltre al diritto dell'accusato a vedere la sua causa esaminata equamente e pubblicamente da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge, garantisce il diritto di ogni individuo di essere ascoltato dalle istituzioni dell'Unione europea prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio, nonché il diritto di accedere al fascicolo» (§ 26). Tuttavia, nelle sentenze pronunciate dalla Corte il 7 gennaio 2204 non vi è alcun rinvio alla Carta.

La libertà di circolazione e soggiorno è generalmente qualificata come il nucleo forte della cittadinanza europea in quanto essa costituisce la premessa per l’esercizio di altri diritti riconosciuti, espressamente o implicitamente, al cittadino comunitario (diritto di esercitare un’attività economica, diritto di acquistare beni immobili, di donare, di stipulare contratti etc.). Si tratta di un diritto in continua espansione, il cui contenuto si concretizza nella libertà riconosciuta al cittadino europeo di circolare (espatriare e rimpatriare) e di stabilirsi (risiedere stabilmente o soggiornare) liberamente in qualsiasi Stato dell’Unione.

L’Avvocato Generale Geelhoed nelle conclusioni presentate alla Corte di Lussemburgo il 21 febbraio 2002 e il 16 maggio 2001 concernenti, rispettivamente, le cause C-224/98, Marie-Nathalie D'Hoop contro Office national de l'emploi (Ufficio nazionale per l'impiego) e C-413/99, BAUMBAST e R., richiama, l’art. 45 della la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, nella parte in cui riconosce ad ogni cittadino dell’Unione il diritto di circolazione e di soggiorno, pur rilevando la mancanza di forza giuridica vincolante della Carta stessa (rispettivamente, nota 18 e § 110). La CGCE nelle successive sentenze dell’11 luglio 2002 e del 17 settembre dello stesso anno si pronuncia senza alcun riferimento alla Carta di Nizza.

L’Avvocato Generale Colomer nelle conclusioni presentate alla Corte di Lussemburgo l’11 dicembre 2003, relativamente alla causa C-386/02, Josef Baldinger contro Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter, sottolinea che la «creazione di una cittadinanza dell'Unione, con il corollario della libera circolazione dei suoi titolari nel territorio di tutti gli Stati membri, comporta un considerevole progresso qualitativo, in quanto separa tale libertà dai suoi elementi funzionali o strumentali (la relazione con un'attività economica o con la creazione del mercato interno) e la eleva a categoria di diritto proprio e indipendente, inerente allo status politico di cittadini dell'Unione. Tale progresso qualitativo trova conferma nel fatto che la libertà di circolazione e di soggiorno, in senso autonomo, è stata sancita all'art. 45, n. 1, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea» (§ 25).

Più recentemente, nelle conclusioni presentate il 19 febbraio 2004, causa C-456/02, Michel Troiani contro Openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn van Brussel, l’Avvocato Generale Geelhoed invoca il principio di cui all’art. 45 della Carta di Nizza in quanto diritto fondamentale che spetta a ciascun cittadino comunitario. «Ciò risulta dal fatto che tale diritto di soggiorno è ripreso nella Carta dei diritti fondamentali (nonché nella seconda parte del progetto di Costituzione» (nota 6).

Infine, causa C-102/02, Ingeborg Beuttenmüller contro Land Baden-Württemberg, sebbene la CGCE con sentenza 24 aprile 2004 continui a non pronunciarsi sull’efficacia della Carta di Nizza e ad omettere qualsiasi riferimento alla medesima, l’Avvocato Generale nelle conclusioni presentate il 16 settembre 2003 afferma che la libera circolazione e il suo corollario, il diritto di scegliere liberamente il luogo di residenza all'interno del territorio degli Stati membri, siano assurti, grazie al Trattato di Maastricht, al rango di contenuto dello status giuridico della cittadinanza dell'Unione e che, attualmente, figurino nella Carta dei diritti fondamentali dell’unione europea e nel Trattato che istituisce una costituzione per l’Europa (nota 10).

8. – Capo VI. Giustizia.

Il Capo VI della Carta, composto di quattro articoli, ha ad oggetto il valore della giustizia. Tale sezione offre una breve ma esauriente sintesi dei principi cardine in tema di giustizia. Si tratta di diritti già riconosciuti e tutelati nelle più importanti Convenzioni internazionali e nelle Costituzioni nazionali: il diritto ad una tutela giurisdizionale; il diritto ad un giusto processo, da svolgersi in tempi ragionevoli; il diritto di difesa e la presunzione di innocenza; i principi di legalità e di proporzionalità in materia penale; il principio del «ne bis in idem».

Un significativo richiamo alla Carta è presente nella sentenza del Tribunale di prima istanza 20 febbraio 2001, relativa alla causa T-112/98, Mannesmannröhren-Werke AG contro Commissione delle Comunità europee. In tale occasione, riguardante un’indagine condotta dalla Commissione in materia di concorrenza contro una società tedesca, viene invocato il diritto al silenzio della società indagata, come corollario del suo diritto di difesa. Si tratta di un diritto riconosciuto e tutelato dalla giurisprudenza comunitaria, dalla CEDU e dalla Carta dei diritti dell’Unione (ex art. 47). Il Tribunale fonda la propria decisione sulla giurisprudenza pregressa dal momento che «quanto all'eventuale incidenza della Carta, invocata dalla ricorrente (…), nella valutazione della presente causa, occorre ricordare che detta Carta è stata proclamata dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione il 7 dicembre 2000. Pertanto la Carta non può avere alcuna conseguenza sulla valutazione dell'atto impugnato, adottato anteriormente» (§76). Il Tribunale, chiamato esplicitamente a decidere sull’applicabilità della Carta dei diritti, afferma di non poterla invocare non perché sia priva di efficacia vincolante, ma per ragioni di ordine temporale, negando, cioè, che essa possa esplicare i propri effetti retroattivamente sui casi sorti prima della sua proclamazione. Il giudice comuniatrio, quindi, senza negare valore giuridico alla Carta, lascia impregiudicata e aperta la questione dell’efficacia che essa possa esplicare in futuro.

L’Avvocato Generale Philippe Léger, nelle sue conclusioni presentate alla Corte di Lussemburgo il 10 luglio 2001, relative alla causa C-309/99, Wouters contro Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten, rileva l’importanza del ruolo svolto dagli avvocati in quanto essi, garantendo «in uno Stato di diritto, il carattere effettivo del principio dell'accesso dei singoli al diritto e agli organi giurisdizionali», hanno condotto l'Unione europea e i suoi Stati membri «a porre sul piano dei diritti fondamentali quello di farsi assistere e rappresentare da un difensore». A tal proposito, l’Avvocato richiama l’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali nella parte in cui riconosce che «ogni individuo ha la facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare» (§ 175 e nota 181). Tuttavia, la CGCE nella successiva sentenza 19 febbraio 2002 relativa alla causa, decide la questione senza alcun riferimento alla Carta di Nizza.

Il principio dell'effettiva tutela giurisdizionale, radicato nelle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e tutelato anche dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, viene invocato dai ricorrenti nella causa T-77/01, Diputation foral de Alava e a. contro Commissione delle comunità europee, in quanto diritto fondamentale riconosciuto dall'ordinamento giuridico comunitario. Le parti ricorrenti richiamano, a tal fine, la sentenza della CGCE 21 settembre 1989, relativa alle cause riunite 46/87 e 227/88, Hoechst/Commissione (§ 19). Il Tribunale di primo grado delle Comunità europee, con ordinanza dell’11 gennaio 2002, ribadisce quanto asserito dai ricorrenti precisando che tale diritto sia effettivamente garantito dagli articoli 6 e 13 della CEDU e 47 della Carta dei diritti fondamentali ed, infine, richiamando un ulteriore precedente giurisprudenziale sull’argomento: la sentenza della CGCE 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston (§ 35).

Con sentenza 30 gennaio 2002, il Tribunale di primo grado delle Comunità europee, II sezione ampliata, risolve la controversia giurisdizionale sorta nella nota causa T-54/99 Max.Mobil Telekommunikation Service GmbH contro Commissione delle Comunità europee. In tale occasione, il giudice comunitario, oltre a richiamare espressamente la Carta di Nizza nella parte in cui tutela il diritto ad una buona amministrazione, riconosce l’importanza del sindacato giurisprudenziale del Tribunale sul procedimento della Commissione previsto dall’art. 90, n. 3 del Trattato in quanto «tale sindacato giurisdizionale rientra altresì nei principi generali dello Stato di diritto comuni alle tradizioni costituzionali degli Stati membri, come confermato dall’art. 47 della Carta (…) il quale prevede che ogni individuo i cui diritti garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto ad un ricorso effettivo dinanzi ad un giudice». Anche con riferimento a tale richiamo, la disposizione della Carta viene introdotta, dopo l’argomentazione sulla base del diritto vigente, da un “peraltro”. Tale scelta conferma l’orientamento del Tribunale relativo alla funzione svolta dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione, quale strumento di codificazione dei principi generali appartenenti all’acquis comunitario.

Nella causa T-198/01, Technische Glaswerke Ilmenau GmbH contro la Commissione delle Comunità europee, conclusasi con l’ordinanza pronunciata il 4 aprile 2002 dal Presidente del Tribunale di primo grado, le parti rilevano che nel corso della prima audizione dovrebbe sempre essere possibile ottenere provvedimenti provvisori contro decisioni che ordinano il rimborso di aiuti di Stato sulla base di quanto risulta dall’art. 52 della Carta dei diritti fondamentali e dalla giurisprudenza comunitaria (a titolo esemplificativo, viene ricordata la sentenza della CGCE 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston). Inoltre, esse riconoscono che la possibilità che il beneficiario di un aiuto di Stato possa ottenere provvedimenti provvisori nei limiti in cui le condizioni relative al fumus boni iuris e all'urgenza siano soddisfatte rientra nel diritto ad ottenere un effettiva tutela giurisdizionale; si tratta di un principio generale del diritto comunitario derivante dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri (sentenza della CGCE 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston e ordinanza del Tribunale 11 gennaio 2002, causa T-77/01, Diputación Foral de Alava e a./Commissione) e sancito dagli articoli 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e dall'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali (§ 85 e 110).

Con riferimento al principio di cui all’art. 47 della Carta di Nizza, ripetutamente invocato da giudici ed avvocati, assume particolare interesse l’ordinanza pronunciata dalla Corte d’appello di Roma l’ 11 aprile 2002. Pronunciandosi pregiudizialmente su un istanza per gratuito patrocinio in un processo del lavoro, la Corte d’Appello di Roma ha ritenuto disapplicare la normativa della legge italiana n. 533 del 1973 per contrasto con l’art. 6 della CEDU (recepita in Italia con forza di legge dalla l. n. 848 del 1955) e con l’art. 47 della Carta di Nizza. Relativamente a quest’ultima si rileva che «la Carta dei diritti, anche se non ancora inserita nei Trattati, è ormai considerata pienamente operante come punto di riferimento essenziale non solo per l’attività delle istituzioni comunitarie, ma anche per l’attività interpretativa dei giudici europei tanto che è costantemente richiamata negli atti degli organi europei, ma anche invocata più volte nelle conclusioni dell’avvocato generale nei giudizi dinanzi alla Corte di Giustizia europea». Nel caso di specie è particolarmente rilevante e significativo il ragionamento seguito dal giudice. La disapplicazione della normativa italiana sul gratuito patrocinio è la conseguenza dell’asserita antinomia tra tale disciplina e le disposizioni, sopra menzionate della CEDU e della Carta dei diritti fondamentali. Tuttavia, come è noto, i giudici comuni possono disapplicare norme interne soltanto se e nella misura in cui esse contrastino con atti normativi comunitari vigenti e direttamente applicabili. Pertanto, pur potendo considerare ormai superato il primo ostacolo relativo all’efficacia giuridica della Carta, a seguito dell’approvazione del Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa, è comunque opportuno ricordare che, in forza dell’art. 51 della Carta, l’ambito di applicazione della stessa abbraccia le istituzioni, gli organi dell’Unione e anche gli Stati membri, ma «esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione». Più precisamente, disapplicare una norma italiana in quanto contrastante con un principio o un diritto sancito dalla Carta di Nizza significa, non solo attribuire arbitrariamente i caratteri della supremazia e della diretta applicabilità a disposizioni che ne sono formalmente prive, ma eludere un giudizio fondamentale e necessario, ovvero il giudizio di legittimità della Corte costituzionale.

Una situazione analoga a quella svoltasi nella causa T-54/99, Max.Mobil Telekommunikation Service GmbH/Commissione, si è verificata anche nel procedimento dinanzi al Tribunale conclusosi con sentenza 3 maggio 2002 (T-177/01 Jégo-Quéré e Cie SA contro Commissione delle Comunità europee). In entrambe le occasioni, il Tribunale richiama l’art. 47 della Carta di Nizza; tuttavia, nel caso di specie, l’articolo in questione non viene invocato solo a conferma di quanto già previsto dalle tradizioni costituzionali degli Stati membri, ma viene utilizzato quale ratio decidendi per fondare la decisione, dal punto di vista dell’ammissibilità del ricorso (§ 41 e 47). Dalla valutazione del Tribunale si desume, infatti, che la Carta dei diritti fondamentali, pur non essendo dotata di efficacia vincolante, abbia una rilevanza giuridica non trascurabile, in quanto, entrando a far parte dell’ordinamento comunitario rappresenta un valido strumento di integrazione dell’UE che introduce un sistema di garanzie maggiormente rispettose delle posizioni giuridiche dei cittadini comunitari. L’utilizzo dell’art. 47 come parametro di giudizio per fondare la decisione ha indotto a ritenere che il Tribunale con tale decisione si sia avvalso della Carta di diritti «seguendo il criterio dell’effetto utile che impone un’applicazione degli atti comunitari funzionale al raggiungimento delle loro finalità e conforme agli interessi della Comunità».

Il Consiglio di Stato, VI sezione, con sentenza 18 giugno 2002 n. 329, in occasione del ricorso n. 2378/2002 proposto dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato contro l’Enel s.p.a. e nei confronti del CODACONS, per l’annullamento della decisione del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, sez. I, 14 novembre 2001 n. 9354, dichiara inammissibili le questioni prospettate dal CODACONS (con la memoria notificata nei giorni 5 e 6 giugno 2002), relative alle presunte violazioni (da parte della decisione impugnata) del regolamento CEE n. 4064/89 del Consiglio del 21 dicembre 1989, concernente il controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese, della legge 10 ottobre 1990 n. 280, degli artt. 38 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, e della giurisprudenza comunitaria in materia di legittimazione delle associazioni ambientalistiche e consumeristiche (punto 5 del Ritenuto in fatto).

L’Avvocato Generale Jacobs nelle sue conclusioni, presentate alla Corte di Lussemburgo il 21 marzo 2001, relative alla causa C-50/00, Unión de Pequeños Agricultores contro il Consiglio UE, richiama la Carta dei diritti fondamentali, poiché, «anche se priva di forza vincolante, sancisce un principio generalmente riconosciuto dichiarando, all'art. 47 che «ogni individuo i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell'Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi ad un giudice» (§ 39). Affermando, inoltre, che si tratta comunque di un principio ricavabile dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e sancito dagli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, riconosce alla Carta un valore ricognitivo e codificatorio di principi e diritti già presenti nel diritto dell’Unione. Tuttavia, la CGCE si pronuncia con sentenza 25 luglio 2002, senza alcun riferimento alla Carta di Nizza.

Il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale sancito dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali è invocato dall’Avvocato Generale Colomer, nelle conclusioni presentate alla CGCE il 4 dicembre 2001, e relative alla causa C-208/00, Uberseering BV contro NCC. Nonostante l’Avvocato, prendendo spunto dalle conclusioni dell'avvocato generale Tizzano presentate alla CGCE l’8 febbraio 2001, relativamente alla causa C-173/99, BECTU, rilevi che la Carta «pur non costituendo un vero e proprio ius cogens, mancando dell’“autonomo valore vincolante” offre(a) una preziosissima fonte del comune denominatore dei valori giuridici primordiali negli Stati membri, da cui emanano, a loro volta, i principi generali del diritto comunitario», la CGCE decide, con sentenza del 5 novembre 2002, omettendo qualsiasi riferimento alla Carta di Nizza (§ 59 e nota 47).

Nella cause riunite T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01, T-272/01, Philips Morris International, Inc. (e altri) contro la Commissione delle Comunità europee, le parti ricorrenti richiamano la sentenza del Tribunale 3 maggio 2002, causa T-177/01 dove si afferma la necessità di un’effettiva tutela giurisdizionale anche con riferimento all’art. 47 della Carta di Nizza. Il Tribunale di prima istanza delle Comunità europee, II sezione ampliata, pronunciandosi con sentenza il 15 gennaio 2003, richiama la Carta dei diritti dell’UE nella parte in cui prevede il diritto alla tutela giurisdizionale in quanto, «pur se non dotata di forza giuridica vincolante, dimostra l’importanza, nell’ordinamento comunitario, dei diritti che essa enuncia» (§ 122).

L’Avvocato Generale Colomer nelle sue conclusioni presentate alla CGCE il 19 settembre 2002, relativamente alla causa C-187/01, Gözütok, afferma che il diritto ad una tutela giuridica effettiva e ad un giudice imparziale debbano essere garantiti a tutti gli imputati come risulta dai principali accordi internazionali, dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, e dall’art. 47 della Carta di Nizza (nota 47). La Corte, tuttavia, decide con sentenza 11 febbraio 2003 senza alcun riferimento alla Carta di Nizza.

Nel procedimento svoltosi dinanzi al Tribunale di primo grado delle Comunità europee e conclusosi con ordinanza pronunciata dal Tribunale il 21 marzo 2003 (T-167/02, Établissements Toulorge contro il Parlamento europeo), l’unico richiamo alla Carta di Nizza è stato effettuato dalla ricorrente che, facendo riferimento alla sentenza Jégo-Quéré/Commissione, nonché alle conclusioni dell'avvocato generale Jacobs pronunciate nella causa Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio, sostiene che «solo un ricorso diretto dinanzi al Tribunale è tale da offrirle un'adeguata tutela giuridica dal momento che, come statuito dallo stesso Tribunale, i procedimenti previsti agli artt. 234 CE, da un lato, e 235 CE e 288, secondo comma, CE, dall'altro, non possono più essere considerati, alla luce degli artt. 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, e dell'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, idonei a garantire ai singoli un diritto di azione effettivo che permetta loro di contestare la legittimità di disposizioni comunitarie di portata generale direttamente incidenti sulla loro sfera giuridica» (§ 44).

Nelle sentenze pronunciate dal Tribunale di primo grado delle Comunità europee il 5 agosto 2003, relativamente alle cause T-118/01, e T-116/01, P&O European Ferries (Vizcaya) contro la Commissione delle Comunità europee, il giudice richiama una giurisprudenza ormai consolidata per affermare che l'esigenza di un sindacato giurisdizionale costituisce un principio generale di diritto comunitario, derivante dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, sancito dagli artt. 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (sentenze della Corte 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston,; 27 novembre 2001, causa C-424/99, Commissione/Austria e 25 luglio 2002, causa C-50/00 P. Union de pequeños agricultores/Consiglio) e riaffermato come diritto a un ricorso effettivo dall'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata il 7 dicembre 2000 a Nizza (§ 209).

L’Avvocato Generale Siegbert Alber nelle conclusioni presentate alla CGCE il 24 ottobre 2002, relative alla causa C-63/01, Samuel Sidney Evans contro Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions e Motor Insurers' Bureau,rinvia all'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali che, «se è vero che non produce ancora direttamente alcun effetto giuridico vincolante, tuttavia si può assumere come criterio di confronto, perlomeno in quanto si richiama a principi giuridici generalmente riconosciuti» (§ 80). La Corte di Lussemburgo, ancora una volta, con sentenza 4 dicembre 2003 decide senza alcun riferimento alla Carta di Nizza.

L’Avvocato Generale Colomer nelle sue conclusioni presentate l’11 febbraio 2003 alla CGCE, relativamente alle cause C-217/00, Buzzi Unicum Spa, contro Commissione delle Comunità euro, richiama la Carta dei diritti fondamentali nella parte in cui, «oltre al diritto dell'accusato a vedere la sua causa esaminata equamente e pubblicamente da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge, garantisce il diritto di ogni individuo di essere ascoltato dalle istituzioni dell'Unione europea prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio, nonché il diritto di accedere al fascicolo» (§ 26 e note 27 e 28). Come di consueto, la CGCE si pronuncia, con sentenza 7 gennaio 2004, omettendo qualsiasi richiamo alla Carta di Nizza.

La necessità di ricorrere alla tutela del diritto a un ricorso effettivo, dinanzi a un giudice imparziale, di cui all’art. 47 della Carta di Nizza, emerge chiaramente anche nella decisione 23 febbraio 2004, n. 67 adottata dal Tribunale amministrativo delle Marche. In tale occasione, il Tribunale, nel dichiarare inammissibili i ricorsi nn. 307 e 470 del 2002, proposti dal Sig. Cima contro l’amministrazione provinciale di Pesaro ed Urbino e contro il Comune di Gabicce Mare, respinge la domanda di risarcimento danni affermando l’autonomia dell’azione risarcitoria per equivalente rispetto all’azione di annullamento di un provvedimento, uniformandosi, in tal modo, ad un costante orientamento della CGCE; richiama la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea nella parte in cui, riconoscendo il principio di effettività della tutela giurisdizionale, stabilisce che, introdotta un’azione di risarcimento del danno, lo Stato membro è tenuto a rendere il suo esercizio “non disagevole”.

Nella causa C-263/02, Commissione delle comunità europee contro Jégo-Quéré e Cie SA, la CGCE, VI sezione, pronunciandosi con sentenza il 1º aprile 2004, annulla la decisione del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 3 maggio 2002, causa T-177/01, Jego-Quere/Commissione, nella quale il Tribunale aveva riconosciuto che «i procedimenti previsti agli artt. 234 CE, da un lato, e 235 CE e 288, secondo comma, CE, dall'altro, non potevano più essere considerati, alla luce degli artt. 6 e 13 della CEDU e dell'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali, idonei a garantire ai singoli un diritto di azione effettivo che permetta loro di contestare la legittimità di disposizioni comunitarie di portata generale direttamente incidenti sulla loro sfera giuridica». L’Avvocato generale Jacobs, nelle conclusioni presentate il 10 luglio 2003 alla CGCE relativamente alla causa C-263/02, rileva, come già osservato dal Tribunale nella sentenza sopra richiamata, «che, secondo costante giurisprudenza, il diritto comunitario riconosce il diritto ad un'azione effettiva dinanzi ad un giudice competente, diritto basato sulle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e sugli artt. 6 e 13 della Convenzione europea per i diritti dell'uomo e riaffermato dall'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000» (§ 19). La CGCE, invece, omettendo, come di consueto, qualsiasi riferimento alla Carta, richiama le norme della CEDU e delle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri per riconoscere la necessità di garantire una tutela giurisdizionale effettiva e tuttavia, riconduce agli Stati membri ogni responsabilità concernente la predisposizione dei rimedi giurisdizionali necessari al rispetto di una tutela effettiva.

L’Avvocato Generale Jacobs, nelle sue conclusioni presentate il 10 luglio 2003 alla Corte di Lussemburgo, relativamente alla causa C-263/02, Commissione delle Comunità europee contro Jégo-Quéré et Cie SA, riporta quanto si desume dalla costante giurisprudenza del Tribunale di primo grado in base alla quale l’ordinamento comunitario riconosce il diritto ad un'azione effettiva dinanzi ad un giudice competente, diritto basato sulle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e sugli artt. 6 e 13 della Convenzione europea per i diritti dell'uomo e riaffermato dall'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (§ 19). La CGCE con la recente sentenza 22 aprile 2004 decide omettendo qualsiasi richiamo alla Carta.

La presunzione di innocenza dell’imputato fino a quando la sua colpevolezza non venga legalmente provata e, quindi, la garanzia per lo stesso del rispetto dei diritti della difesa, di cui all’art. 48 della Carta, sono principi corrispondenti, sia pur in modo più sintetico e meno esaustivo, a quelli previsti dall’art. 6 della CEDU, dove, infatti, i diritti dell’accusato riguardano anche l’informazione sull’accusa, la disponibilità di tempo e mezzi per preparare la difesa, l’assistenza legale gratuita, il controinterrogatorio dei testimoni a carico e l’interrogatorio dei testimoni a discarico, l’assistenza di un interprete.

Nelle conclusioni presentate il 17 ottobre 2002 alla CGCE, relativamente alla causa C-338/00, Volkswen contro la Commissione delle Comunità europee, l’Avvocato generale Colomer invoca il principio della presunzione di innocenza, in quanto diritto fondamentale, sancito dall'art. 6, n. 2, della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e dall'art. 48, n. 1, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, al fine di proporre al Tribunale di respingere il ricorso proposto dalla ricorrente nella sua integrità (§ 94). La Corte si pronuncia con sentenza il 18 settembre 2003, senza alcun riferimento alla Carta di Nizza.

L’articolo 49 della Carta tutela il principio di legalità dei reati e delle pene; il principio di irretroattività, nel quale si specifica anche il principio di retroattività della legge penale più mite e il principio di proporzionalità fra reati e pene. Rispetto al principio di legalità già espresso dall’art. 7 della CEDU, la norma della Carta, oltre ad avere un contenuto sostanzialmente identico, aggiunge il principio di retroattività della legge penale più mite.

Nella causa C-131/00, Nilsson contro Länsstyrelsen i Norrbottens län, l’Avvocato Generale Christine Stix-Hackl, presentando le sue conclusioni alla CGCE il 12 luglio 2001, richiama l’art. 49, comma 1 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea per affermare che il fondamento giuridico comunitario di una sanzione può essere individuato, in linea di principio, soltanto nelle norme che vigevano al momento del presunto illecito (nota 9). La sentenza pronunciata dalla Corte di Giustizia il 13 dicembre 2001 non presenta alcun richiamo alla Carta di Nizza.

L’Avvocato Generale Geelhoed nelle sue conclusioni presentate il 10 luglio 2003, relativamente alla causa C-58/02, Commissione delle Comunità europee contro il Regno di Spagna, condivide il rinvio effettuato dalla Commissione al principio di legalità, in base al quale “nessuno può essere condannato per fatti non preventivamente ed esplicitamente definiti reati”, sancito dal codice penale spagnolo, e garantito anche dall'art. 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e dall'art. 49 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (§ 39). La CGCE decide la causa con sentenza 7 gennaio 2004 omettendo qualsiasi riferimento alla Carta di Nizza.

Più di recente, il principio di legalità, di cui all’art. 49 della Carta dei diritti fondamentali, viene espressamente richiamato nelle conclusioni presentate il 10 giugno 2004 dall’Avvocato Generale Kokott alla CGCE, relativamente alla causa C-457/02, Antonio Niselli. L’Avvocato sostiene che una direttiva non può avere l'effetto, di per sé e indipendentemente da una legge interna di uno Stato membro adottata per la sua attuazione, di determinare o di aggravare la responsabilità penale di coloro che agiscono in violazione delle disposizioni da essa previste, in quanto il principio di legalità della pena (nullum crimen, nulla poena sine lege) non solo fa parte dei principi generali del diritto che stanno alla base delle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, ma è anche espressamente sancito nell'art. 7 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e nell'art. 49 della Carta di Nizza (§ 54 e 64).

Il diritto di non essere giudicato o punito due volte per lo stesso reato, sancito dalla Carta di Nizza, riproduce l’art. 4 del protocollo n. 7 della CEDU, che tuttavia sancisce il principio come divieto alla persecuzione o alla condanna nello stesso Stato. Invece, il principio del ne bis in idem, ai sensi dell’art. 50 della Carta, deve intendersi come divieto tra giurisdizioni di più Stati membri, conformemente all’acquis comunitario.

L’Avocato Generale Colomer nelle sue conclusioni presentate il 19 settembre 2002 alla Corte di Lussemburgo, relative alle cause riunite C-187/01, Gözütok e C-385/01, Brügge, afferma che, in forza dell'art. 4 del Protocollo n. 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e dell'art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea «il principio del ne bis in idem rappresenta una garanzia talmente fondamentale per la persona che l'art. 4, n. 3, del citato Protocollo non ammette deroghe di alcun genere, neppure in caso di guerra o di altro pericolo pubblico che minacci la sicurezza della nazione»; conclude definendolo «un diritto assoluto» (nota 22). Nella sentenza pronunciata dalla CGCE l’11 febbraio non è presente alcun richiamo alla Carta.

Il Tribunale di primo grado delle Comunità europee, IV sezione, esclude che l’art. 50 della Carta dei diritti fondamentali, prevedendo che «nessuno possa essere perseguito o condannato per un reato per il quale è già stato assolto o condannato nell'Unione a seguito di una sentenza penale definitiva conformemente alla legge», possa trovare applicazione nelle causeT-224/00, Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients contro la Commissione delle Comunità europee e T-223/00, Kyowa Hakko Kogyo e Kyowa Hakko Europe contro la Commissione delle Comunità europee, dal momento che, «indipendentemente dalla questione se il testo citato sopra abbia o meno valore giuridico cogente, quest'ultimo si applica solo nel territorio dell'Unione e delimita espressamente la portata del diritto previsto nel suo art. 50 ai casi in cui la decisione di assoluzione o di condanna in questione sia stata pronunciata all'interno del detto territorio» (§ 93). Pertanto, non può essere invocato suddetto principio poichè le ricorrenti lamentano una violazione del ne bis in idem prendendo in considerazione una condanna avvenuta al fuori dell’Unione europea (§ 94).

L’Avvocato Generale Colomer nelle sue conclusioni presentate l’11 febbraio 2003 alla CGCE, relativamente alle cause C-217/00, Buzzi Unicum Spa, contro Commissione delle Comunità europee e C-213/00, Italcementi Spa contro Commissione delle Comunità europee, afferma che il principio del ne bis in idem non debba essere considerato «una norma di procedura da utilizzare come palliativo al servizio della proporzionalità nel caso in cui un soggetto venga giudicato e sanzionato due volte per lo stesso comportamento, bensì una garanzia fondamentale dei cittadini» come risulta dall’art. 4 del protocollo n. 7 della Convenzione di Roma e dall'art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (§ 178 e nota 118; § 96 e nota 68). Tuttavia il giudice comunitario pronunciandosi, per entrambe la cause, con sentenza 7 gennaio 2004, mantiene salda la sua, ormai consolidata, posizione e decide senza alcun richiamo alla Carta di Nizza.

Nel procedimento conclusosi con sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee, II sezione, 29 aprile 2004, concernente le cause riunite T–236/01, T–239/01, T–244/01, T-245/01, T–246/01, T–251/01 e T-252/01, Tokai Carbon contro Commissione delle comunità europee, le parti ricorrenti affermano che la Commissione, rifiutandosi di detrarre l'importo delle ammende già inflitte negli Stati Uniti e in Canada e delle somme versate a titolo di risarcimento dei danni in tali Paesi, abbia violato la norma che vieta il cumulo delle sanzioni per una medesima infrazione. Tale norma si basa, ad avviso delle ricorrenti, sui principi di equità e di proporzionalità, derivanti dal diritto costituzionale comunitario e, in particolare, dall'art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dagli artt. 54-58 della Convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen del 14 giugno 1985 tra i governi degli Stati dell'Unione economica Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese (§ 119).

9. – Capo VII. Disposizioni generali.

Il Capo VII riguarda le clausole orizzontali della Carta dei diritti fondamentali. A seguito della decisione di «agire come se dovessimo produrre un catalogo vincolante», i membri della Convenzione hanno proceduto ad affrontare e risolvere, nella parte finale, una serie di problematiche concernenti la competenza giurisdizionale sull’applicazione della Carta stessa.

Ai sensi dell’art. 51, la Carta vincola anzitutto le istituzioni e gli organi dell’Unione e si rivolge, quindi, anche agli Stati membri, ma solo con riferimento alle attività di attuazione del diritto europeo.

Nelle conclusioni presentate il 18 marzo 2004 alla CGCE, l’Avvocato Generale Christine Stix-Hackl, relativamente alla causa C-36/02, OMEGA Spielhallen- und Automatenaufstellungs-GmbH contro Oberbürgermeisterin der Bundesstadt Bonn, richiama l’art. 51, n. 1 della Carta di Nizza, dal momento che tale disposizione rispecchia l’affermazione secondo cui «la Comunità, in quanto comunità di diritto, concepisce se stessa come una comunità fondata sul rispetto dei diritti fondamentali e dei diritti umani»; pertanto, né le misure adottate dagli organi comunitari né quelle emanate dagli Stati membri nell'ambito di applicazione del diritto comunitario possono «essere consentite» se «incompatibili con il rispetto dei diritti dell'uomo in tal modo riconosciuti» (§ 55).

L’art. 52 della Carta, sulla portata dei diritti garantiti, fissa le condizioni delle eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà fondamentali e stabilisce che i diritti fondati sui trattati europei si esercitano alle condizioni e nei limiti definiti dagli stessi, mentre per i diritti corrispondenti a quelli della CEDU, il significato e la portata degli uni sono uguali a quelli degli altri, salva restando la possibilità di una protezione più estesa da parte dell’Unione. Quanto al sistema delle limitazioni ai diritti e alle libertà è opportuno rilevare che la formula utilizzata dalla Carta si ispira alla giurisprudenza della Corte di Giustizia e, in particolare, alla sentenza 13 aprile 2000 (causa C-297/97, Karlsson), dove la Corte di Lussemburgo afferma che «secondo una giurisprudenza costante, restrizioni all’esercizio di questi diritti possono essere operate (…) purchè tali restrizioni rispondano effettivamente a finalità di interesse generale perseguite dalla Comunità e non si risolvano, considerato lo scopo perseguito, in un intervento sproporzionato ed inammissibile che pregiudicherebbe la stessa sostanza di tali diritti».

Il Tribunale di Genova, nel sollevare, con ordinanza 22 ottobre 2003, una questione di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 5, del d.l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito con legge 14 novembre 1992, n. 438, dell'art. 3, comma 36, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, dell'art. 1, comma 66, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, dell'art. 22, legge n. 488/1999, e dell'art. 36, legge n. 289/2002, nella parte in cui, nello stabilire il blocco degli aumenti, non hanno riguardo unicamente ai meccanismi automatici di indicizzazione, ma si estendono anche a voci contrattate, come il compenso per il lavoro straordinario, richiama la giurisprudenza della CGCE, la Carta sociale europea, la CEDU e la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, nella parte in cui, all’art. 52, dispone che «eventuali limitazioni all'esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla presente Carta devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà. Nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall'Unione o all'esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui». Il giudice a quo rileva, infine, che la Carta di Nizza, pur non essendo stata ratificata e, quindi, pur essendo priva di valore giuridico vincolante, svolge una funzione particolarmente significativa come criterio orientativo in tema di interpretazione, in quanto «dichiarazione di intenti degli Stati firmatari».

10. - Conclusioni.

Nonostante la Carta sia stata proclamata, come atto solo privo di valore vincolante, è agevole rilevare quanto tale documento, a prescindere dallo status conferitogli, abbia influito sulla giurisprudenza di questi anni.

La “forza” della Carta era emersa ancor prima della sua proclamazione ufficiale quando, il Tribunale costituzionale spagnolo, con la sent. 30 novembre 2000, n. 292, (al n. 8 della motivazione) ha comunque richiamato l’art. 8 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, al fine di rafforzare la dichiarazione di illegittimità di diversi articoli della legge n. 15 del 1999, nella parte in cui prevede, senza adeguate garanzie, lo scambio dei dati personali fra diverse amministrazioni.

Successivamente gli Avvocati generali della Corte di Giustizia, nelle Conclusioni ad essa presentate, hanno richiamato ripetutamente la Carta, quale strumento di codificazione di diritti già riconosciuti sul piano giuridico nell’Unione europea, in quanto «fonte preziosissima» e «strumento privilegiato» per identificare i diritti fondamentali e i principi generali del diritto comunitario. Nel percorso argomentativo generalmente seguito nelle loro Conclusioni, gli Avvocati hanno mostrato di non ignorare che la Carta dei diritti sia priva di un autonomo valore vincolante e che, in quanto dichiarazione politica, non esplichi immediata efficacia giuridica; tuttavia, sottolineandone la significativa rilevanza, in quanto documento solenne ed ufficiale di trascrizione e di consolidamento dei diritti fondamentali già garantiti nell’ordinamento comunitario, se sono avvalsi come «immediato ausilio interpretativo per “rafforzare” conclusioni raggiungibili comunque su altre basi». Pertanto, rispetto alle altre proclamazioni di diritti, la Carta gode di una maggiore autorevolezza in quanto strumento di codificazione di diritti già riconosciuti sul piano giuridico nell’ordinamento comunitario: in ragione di questa sua caratteristica ricognitiva, la Carta non può essere ignorata nella soluzione delle controversie giurisprudenziali che coinvolgono i diritti fondamentali, come sostenuto dall’Avvocato generale Léger, secondo cui la Carta «anziché sancire (essa stessa) un diritto positivo gli attribuisce una qualità che deve guidare la sua interpretazione» (§ 86).

Sebbene non siano mancati più audaci tentativi di interpretare i richiami alla Carta dei diritti fondamentali, operati dagli Avvocati generali, quali strumenti volti a proporre una «lettura progressiva, orientata ad un futuro riconoscimento degli effetti» la Corte di Giustizia si è mostrata particolarmente riottosa ad applicare la Carta, omettendo qualsiasi riferimento alla stessa e decidendo sulla sola base del diritto europeo ricavabile da altre fonti dell’ordinamento comunitario. Questo silenzio “impassibile”, quasi “provocatorio” della Corte - a cui fa eccezione solo (e con portata assai limitata) l’ordinanza 18 ottobre 2002, C-232/02 - crea una situazione paradossale, in quanto  proprio i giudici che hanno svolto una funzione determinante nell’evoluzione della tutela comunitaria dei diritti sono apparsi molto restii ad applicare la Carta.

Tale resistenza appare ancor più paradossale, da un lato, in quanto la Corte di Lussemburgo non richiama la Carta di Nizza, mentre continua a richiamare con frequenza la CEDU e la giurisprudenza della Corte di Strasburgo, proprio mentre proprio la Corte di Strasburgo ha – chiasmicamente - fatto riferimento alla Carta. E, dall’altro, in quanto la funzione interpretativa della Carta è fermamente riconosciuta nella coerente posizione del Tribunale di primo grado delle Comunità europee, da subito orientato a favore della sua utilizzabilità, che più volte l’ha richiamata quale elemento ricognitivo e confermativo di diritti e principi già riconosciuti a livello comunitario, citandola in un primo momento ad abundantiam, per rafforzare le motivazioni addotte a sostegno delle proprie decisioni, e successivamente quale argomentazione ulteriore della ratio decidendi delle pronunce da esso adottate. L’orientamento del Tribunale risulta scolpito nelle parole della sent. 15 gennaio 2003, in cui si richiama la Carta in quanto, «pur se non dotata di forza giuridica vincolante, dimostra l’importanza, nell’ordinamento comunitario, dei diritti che essa enuncia».

Anche in un’ottica di diritto italiano, viene riconosciuta alla Carta dei diritti una valenza interpretativa di indubbio rilievo. La Corte costituzionale, nell’argomentare le proprie decisioni si riferisce, sia pur soltanto ad adiuvandum, alla Carta dell’Unione europea, precisando che, pur essendo essa «priva di efficacia giuridica», viene richiamata «per il suo carattere espressivo di principi comuni agli ordinamenti europei». In altre parole, la Corte, pur potendo risolvere le controversie, prescindendo da qualsiasi riferimento alla Carta, coglie volutamente l’occasione, almeno in un paio di occasioni, per riconoscere che tale documento abbia un valore essenzialmente ricognitivo di norme poste da altre fonti dell’ordinamento comunitario, potendo assegnare alla Carta solo una valenza interpretativa in senso «debole», dal momento che manca nell’ordinamento italiano una norma che introduca come automatico criterio ermeneutico delle norme sui diritti fondamentali i testi internazionali relativi ai diritti umani e le pronunce giurisprudenziali degli organi che le applicano. Un inequivocabile sintomo della portata interpretativa della Carta dei diritti fondamentali si rileva, inoltre, in alcune pronunce della giurisprudenza di merito, nelle quali è possibile cogliere un significativo segnale in ordine all’operatività della Carta quale «punto di riferimento essenziale» sia «per l’attività delle istituzioni comunitarie» sia «per l’attività interpretativa dei giudici europei».

Dall’esperienza giuridica finora registratasi, è possibile individuare un consolidamento e un progressivo ampliamento dell’ambito di autorità giurisdizionali – ricordiamo la Corte di Strasburgo, i Tribunali costituzionali di Spagna, Portogallo, Italia - che fanno richiamo della Carta.

Non è la prima volta che dichiarazioni politiche, ancorché prive di forza cogente, abbiano rappresentato, nell’esperienza giuridica, «un riferimento “retorico” di indubbia importanza», soprattutto quando, come nel caso di specie, il documento venga redatto secondo i criteri del drafting normativo.

La Carta dei diritti ha mostrato sul campo tutta la forza in sé contenuta, di là da ogni polemica sulla sua efficacia formale, ha mostrato una forza giuridica sui generis che le ha consentito di produrre effetti significativi che non «legati esclusivamente all’attribuzione ad essa di un esplicito e vincolante valore giuridico», ma piuttosto intimamente connessi all’esigenza che l’unione degli Stati europei passi attraverso il riconoscimento di un tessuto comune di diritti e libertà.


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