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In corso di pubblicazione in "Giurisprudenza costituzionale" 2003

Il difficile avvio della giurisprudenza costituzionale sul nuovo Titolo V della Costituzione

di Adele Anzon

1. La situazione di stallo delle riforme del Titolo V. - La sconcertante posizione di stallo in cui versano le riforme costituzionali del titolo V della Costituzione è il risultato di cause che, specie dopo anni di insistenti appelli al "federalismo" contro l'invasività dello Stato "centralista", possono apparire sorprendenti.

L'adozione dei nuovi Statuti regionali ordinari, dopo la riforma del 1999, è tuttora paralizzata dalla impossibilità, nelle Regioni - pur dichiaratamente assetate di "autonomia costituzionale" - di trovare un accordo delle forze politiche sui rapporti tra Presidente ("Governatore"), Giunta e Consiglio - specie in relazione alle modalità di elezione del primo e della applicazione della regola del simul stabunt simul cadent - e dunque sulla scelta definitiva in merito alla forma di governo regionale. Le parziali ed isolate iniziative di qualche Regione su aspetti limitati (anche se non secondari) dell'assetto dei propri organi "supremi" sono state ritenute illegittime dalla Corte costituzionale 1. Nel frattempo restano irrisolti i problemi della coesistenza dei precedenti Statuti con il nuovo modello disegnato dalla riforma; permane, in particolare, l'incertezza sulla spettanza del potere regolamentare e più in generale sullo stato del sistema regionale delle fonti: insomma appare davvero di là da venire l'auspicata concretizzazione del nuovo "progetto della macchina decisionale regionale" 2.

Pure gli Statuti speciali si trovano, anche se in una posizione e per ragioni diverse, in una situazione di precarietà. La prima causa di questa situazione sta nella legge cost.n.2 del 2001 che, modificandoli uno actu, ha esteso a tutte le Regioni e Province autonome l'elezione diretta del Presidente della Regione e il nuovo assetto dei rapporti tra gli organi regionali supremi, demandando però ad apposite leggi regionali rinforzate la capacità di derogare a tale disciplina sotto entrambi i profili e di scegliere perciò una diversa forma di governo. Una seconda ragione di precarietà di questi Statuti sta nella necessità del loro adeguamento al nuovo - e per molti aspetti più favorevole - regime delle competenze introdotto per le Regioni ordinarie dalla revisione degli artt.117-120 Cost

Finora però, con l'unica eccezione della legge del Friuli-Venezia Giulia che intendeva restaurare una forma di governo di tipo parlamentare-assembleare ma è stata respinta in sede di referendum 3, nulla di nuovo è venuto alla luce, mentre per il regime delle competenze - data verosimilmente la situazione di incertezza sulle sorti di questa parte della riforma, di cui si dirà tra poco - ci si limita al più ad utilizzare ( non senza incertezze e problemi) la norma transitoria (l'unica!) dell'art.10 della legge cost. n.3 del 2001, applicando alle singole Regioni speciali - in luogo di quelle statutarie - le nuove norme del Titolo V quando più favorevoli.

Per quanto riguarda poi il modello di riparto delle competenze e l'assetto del nuovo sistema delle autonomie prodotti dalla legge cost.n.3 del 2001, la peraltro doverosa sollecita attuazione - già di per sè naturalmente complessa per via soprattutto delle profonde innovazioni nella distribuzione delle attribuzioni legislative, regolamentari e amministrative - è scoraggiata innanzi tutto dai difficili e spesso ostici problemi interpretativi e applicativi provocati dai gravi difetti di formulazione - quando non propriamente di impostazione - dall'oscurità e dalla contraddittorietà di molti dei disposti normativi della legge cost.n.3 del 2001, dalla mancanza delle necessarie norme transitorie: tutte carenze ed imperfezioni, queste, difficilmente giustificabili nella redazione di una riforma costituzionale così ampia e così a lungo attesa  4.

L'attuale stasi della riforma trova causa poi sia nell'eccessiva timidezza delle Regioni nel trarre profitto dal nuovo ordine delle competenze e, di contro, nell'eccessiva disinvoltura con cui lo Stato continua ad adottare atti normativi di impianto fortemente centralistico, sia e soprattutto - tenendo conto del fatto che la riforma è solo in parte autoapplicativa e che richiede invece consistenti interventi del legislatore statale - nell'atteggiamento tra perplesso e ostruzionistico della nuova maggioranza di governo nei confronti di una riforma apparsa come opera esclusiva della precedente e opposta maggioranza parlamentare, atteggiamento complicato ulteriormente dalle acrobazie e dagli equilibrismi escogitati per tentare di conciliare le diverse anime della stessa coalizione governativa specie dinanzi a risorgenti tendenze centralistiche e, ad un tempo, al velleitario e poco comprensibile progetto della c.d. "devolution" alla padana.

Il risultato di tante spinte differenti consiste in un coacervo di iniziative tra loro apparentemente non coordinate e comunque certo non facilmente conciliabili, delle quali è arduo pronosticare la sorte.

Infatti, da un lato, il Governo manifesta l'intento di promuovere l'"adeguamento" dell'ordinamento della Repubblica al testo costituzionale vigente con un apposito disegno di legge ordinaria (c.d.La Loggia), il quale solo in questi giorni (27 maggio 2003), dopo lunga e poco trasparente gestazione, è stato approvato definitivamente dalle Camere ed è ancora in attesa di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale 5.

Dall'altro lato, il medesimo Governo presenta due disegni di legge costituzionale, ora in diverso stato di avanzamento, che mirano ad un tempo - non si comprende secondo quale logica - sia - il primo - ad integrare l'attuale art.117 Cost. sia - il secondo - a sostituirlo presso che completamente. Si tratta rispettivamente, com'è noto, del c.d. progetto "Bossi" sulla devolution , volto, nelle intenzioni ad integrare l'attuale art.117, ed approvato in prima lettura da entrambe le Camere, e del nuovo disegno di legge costituzionale del Governo, recante una radicale riforma dell'attuale regime delle competenze legislative, di recente (11 aprile 2003) approvato in Consiglio dei Ministri, trasmesso alla Conferenza Stato-Regioni e non ancora presentato al Parlamento. A quanto pare, questo secondo testo, dovrebbe - secondo un iter non proprio lineare - finire per "incorporare" quello sulla devolution. Staremo a vedere. Oltre a queste iniziative, il Governo manifesta anche l'intento - proiettato però, sembra, in un futuro più lontano - di procedere ad una ulteriore possibile riforma costituzionale per introdurre la ormai mitica - per l'Italia - "seconda Camera", istituendo un apposito Comitato di studio (che al termine dello scorso anno ha approntato una prima bozza di proposta, di cui però non sono noti gli esiti 6), nonché di integrare la composizione della Corte costituzionale con membri di estrazione regionale.

Nel frattempo giace ancora in Parlamento la legge di riforma della "legge La Pergola" 7 per assicurare una più piena attuazione del comma 5 dell'art.117 sulle modalità di partecipazione delle Regioni al processo di integrazione europea, mentre le Camere non sono riuscite a realizzare l'integrazione della Commissione parlamentare per le questioni regionali con rappresentanti regionali e locali auspicata dall'art.11 della legge cost. n.3 del 2001.

Un altro punto cruciale - il nuovo regime della finanza regionale e locale disegnato dall'art.119 Cost. - si trova in una situazione di ancor più grave e accentuata precarietà. Infatti, mentre la legge finanziaria 2003 rinvia l'attuazione definitiva dell'art.119 all'esito dei lavori di un'apposita Alta Commissione di studio, la legge La Loggia si limita (non a dettare direttamente, ma) a promuovere l'adozione di una duplice normazione, secondo un doppio livello di transitorietà, rinviando allo scopo ad una doppia serie di futuri atti normativi (risp.art.2, comma 5 per le funzioni fondamentali degli enti locali minori, e art.7, comma 2 per le funzioni conferite a tutti gli enti locali, Regioni comprese, ai sensi dell'art.118 Cost.).

In tale situazione, l'attività legislativa, sia statale sia regionale, registra un complessivo notevole regresso quantitativo a favore di atti normativi secondari anche di incerta qualificazione, e si moltiplicano gli interventi della Conferenza Stato- Regioni, o unificata, alla ricerca di soluzioni condivise dei problemi interpretativi e applicativi della riforma nei singoli settori 8 secondo una prassi sempre più insistita che, sebbene in fatto positivamente apprezzabile sotto il profilo pratico, presenta a sua volta molti aspetti problematici, come si avrà modo di chiarire in seguito.

Insomma, la assai modesta qualità originaria della riforma del 2001 e la spregiudicatezza con cui il testo della Costituzione è fatto oggetto di trattativa e di scambio tra le forze politiche per fini di mera convenienza partitica contingente 9 hanno prodotto una miscela esiziale che, combinata con le fisiologiche indiscutibili difficoltà del trapasso ad un nuovo regime, contribuisce a mantenere l'attuale Titolo V in una condizione di totale incertezza e, con ciò, delegittima gravemente la Costituzione vigente.

In una situazione del genere, non stupisce che anche l'avvio della giurisprudenza costituzionale sul nuovo assetto sia particolarmente cauto e attendista. Il contenzioso Stato-Regioni attualmente giacente presso la Corte è considerevole, ma il ritmo con cui la Corte gli fa fronte non può certo dirsi sollecito. Indubbiamente, nella totale imprevedibilità dei tempi e modi dell'evoluzione della vicenda, il confronto del Giudice Costituzionale con un testo che, pur appartenendo ad una Costituzione rigida, è privato in fatto della sua naturale (relativa) stabilità, appare del tutto inedito, mentre particolarmente ostico, anche per le gravi incertezze sulla sua futura utilità, si presenta il compito di affrontare per la prima volta e senza l'ausilio di una qualche significativa prassi applicativa a livello politico-amministrativo nuovi e spesso astrusi problemi interpretativi e di dovere assumere così scelte anche fortemente discrezionali destinate a pesare in modo decisivo sulla concreta conformazione dell'attuale modello e capaci anche di influire sulle eventuali nuove revisioni delle disposizioni del Titolo V.

2. La giurisprudenza costituzionale sulla transizione: il principio di continuità dell'ordinamento e la sorte della legislazione ordinaria preesistente. - Nonostante questa situazione anomala, la Corte non ha voluto né potuto sottrarsi al compito di risolvere innanzi tutto i problemi della transizione, pur in assenza, come si è detto, di nuove norme costituzionali apposite. In questa ottica, di importanza decisiva quale criterio guida per decidere la sorte della legislazione ordinaria preesistente alla riforma e per affrontare il contenzioso pendente è stata naturalmente la ripresa del principio di continuità dell'ordinamento, già utilizzato nella sua remota giurisprudenza ed enunciato in modo particolarmente lucido e attento a tutte le sue implicazioni in due pronunzie del 1974 (nn.13 e 269) 10. Secondo tale principio non la astratta attribuzione ma solo il concreto esercizio delle potestà legislative da parte dei nuovi soggetti competenti su ciascuna delle materie loro attribuita limita la competenza altrui; perciò le nuove norme costituzionali sul riparto delle competenze normative tra Stato ed enti autonomi "di norma" non provocano di per sé né la perdita di efficacia (abrogazione?) né l'incostituzionalità sopravvenuta delle leggi statali e regionali precedenti, ma ne consentono la sopravvivenza con efficacia dispositiva nei confronti degli atti di esercizio delle nuove competenze da parte dei soggetti titolari.

Queste vecchie leggi dunque, quando impugnate anteriormente all'entrata in vigore della riforma, possono essere sindacate esclusivamente con riguardo al quadro costituzionale precedentemente in vigore, mentre, per la loro eventuale incompatibilità con il nuovo sistema, non possono essere censurate in via principale dinanzi alla Corte (essendo oltretutto scaduti i termini per farlo) , ma potranno essere semplicemente sostituite dalle nuove leggi competenti 11. Anche i conflitti di attribuzione proposti anteriormente alla riforma debbono essere decisi sulla base dei parametri anteriori 12.

Che il nuovo titolo V - per l'aspetto ora in esame - non abbia di regola potere invalidante della normativa anteriore è confermato dal fatto che vizi di competenza rispetto ad esso non possono, a quanto sembra, essere fatti valere successivamente neppure in via incidentale 13: il che però, pur essendo coerente con la dottrina della continuità e soprattutto con la configurazione del giudizio principale come giudizio di parti, non manca invece di suscitare più di una perplessità per i giudizi incidentali, nei quali resterebbe sostanzialmente insoddisfatto l'interesse sotteso alla rimessione della quaestio da parte del giudice a quo.

La normativa costituzionale sopravvenuta avrà invece l'ordinario effetto invalidante nei confronti dei nuovi (posteriori cioè all'entrata in vigore della legge di revisione) atti di esercizio delle competenze legislative, funzionando così normalmente da parametro per la verifica della loro costituzionalità nei giudizi dinanzi alla Corte.

Certo il meccanismo imperniato sul principio di continuità ( e insieme, sull'esaurimento dei termini per ricorrere) si presta, anche se non senza qualche difficoltà, a risolvere i problemi della transizione fisiologica. Tuttavia, oltre a non essere suscettibile di generale applicazione - non potendo funzionare almeno nei casi in cui le leggi anteriori non possono essere sostituite o modificate da nuove leggi di un diverso soggetto competente, come per esempio nel caso di quelle recanti "principi fondamentali" della legislazione concorrente  14- ha l'inconveniente di fare leva - per la messa in sintonia dell'ordine delle competenze con i nuovi parametri - esclusivamente sulla solerzia dei soggetti competenti. Non c'è dubbio che incomba innanzi tutto sui legislatori, statale e regionali, il compito di dare attuazione al dettato costituzionale. Quindi è certo più che corretta la loro chiamata in causa da parte della Corte. Nondimeno non possono dirsi sicuramente infondate le perplessità sulla possibile tenuta del meccanismo in discussione - anche pensando ai possibili riflessi sui giudizi incidentali - se la transizione, per la perdurante inerzia di tali soggetti, dovesse protrarsi per un periodo eccessivamente lungo e dovessero perciò per tale periodo rimanere in vita atti comunque incompatibili con il nuovo testo costituzionale.

Un timore del genere d'altra parte non potrebbe essere ritenuto frutto di pessimismo eccessivo, dato che il meccanismo in discussione, oltre e più che garantire un ordinato e fisiologico passaggio dal vecchio al nuovo, evitando il vuoto e mantenendo in vita la legislazione precedente, sta finendo in via di fatto per essere piegato indebitamente a fornire oggettivamente, e al di là certo delle intenzioni della Corte, un alibi all'inerzia e perciò un ulteriore puntello alla situazione di attuale paralisi 15.

3. L'impugnazione delle leggi regionali ai sensi del nuovo art.127 Cost.. Diverso è il problema posto dalla sorte dei ricorsi statali pendenti avverso delibere legislative regionali e proposti sulla base del vecchio regime del controllo preventivo. Qui non si tratta - come nel caso del sopravvenuto mutamento del parametro del giudizio - dell'incidenza di nuove norme costituzionali su precedenti leggi ordinarie, ma del rapporto tra disposizioni di pari grado (vecchia disciplina del controllo e nuovo art.127 Cost.). Il contrasto, puntuale e insanabile, è così tra normative entrambe costituzionali, e ben può risolversi nel senso della immediata abrogazione della precedente (compreso l'art.2 legge cost.n.1 del 1948) e con l'immediata operatività dell'abolizione - oltre che del controllo di merito - del precedente controllo preventivo di legittimità sulle leggi regionali ad opera del nuovo art.127 Cost..

Secondo la Corte da tale immediata abolizione consegue la improcedibilità dei ricorsi statali anteriori, motivata dalla assorbente considerazione che, per via di tale articolo, il controllo di costituzionalità della Corte sulle delibere legislative regionali prima della loro promulgazione e pubblicazione non è più praticabile 16.

Per effetto dell'art.10 della legge cost. n.3 del 2001, il nuovo articolo 127 Cost. - comportando la soppressione del detto controllo un ampliamento delle garanzie di autonomia - si applica immediatamente anche alle Regioni e Province ad autonomia speciale in sostituzione della rispettiva disciplina statutaria in argomento) 17.

Mentre dunque la soluzione prescelta dalla Corte circa gli effetti dell'art.127 Cost. sui ricorsi statali pendenti appare sostanzialmente da condividere, non altrettanto persuasiva è invece la recente presa di posizione - accennata, più che propriamente manifestata, nella pronunzia n.94 di quest'anno - circa gli effetti del nuovo art.127 Cost. sul differente problema dei vizi denunziabili mediante il ricorso in via principale e dunque sul problema dell' interesse a ricorrere dei soggetti legittimati.

Già vari autori, proprio a tale proposito, non avevano mancato di prospettare - quale possibile riflesso della nuova impostazione dell'articolo in esame nel senso di una pari sottoposizione di leggi statali e regionali a un identico controllo successivo - la avvenuta parificazione delle posizioni tra Stato e Regioni anche sotto il profilo dell'interesse a ricorrere; in questa stessa direzione era stato inteso un obiter dictum della sentenza n.282 del 2002  18.

Non si può pertanto non rimanere stupiti dinanzi alla opinione espressa dalla recente sentenza n. 94 del 2003, la quale invece si mostra incline a conservare allo Stato la sua precedente posizione di privilegio. In realtà pure l'espressione di tale opinione costituisce, in questa sentenza, un obiter dictum, anch'esso- come l'opposto precedente del 2002- alquanto criptico. Tuttavia, proprio il fatto che, pur non essendo - com'è anche espressamente detto nella pronunzia - necessaria alla decisione, l'opinione sia stata comunque manifestata, autorizza l'illazione che la Corte ci tenga a far sapere che, a suo (più recente) avviso, sul punto dell'interesse a ricorrere, nulla sarebbe mutato rispetto al passato, che cioè la disparità tra Stato e Regioni permanga, e che lo Stato mantenga la possibilità di impugnare le leggi regionali per qualsiasi vizio di costituzionalità e non solo per i vizi attinenti alla competenza. Diversamente, sarebbe difficile comprendere perché, in replica alla specifica eccezione di inammissibilità del ricorso statale sollevata dalla Regione, la Corte enunci la conclusione che i rilievi di costituzionalità siano tutti riconducibili all'art.117 Cost., ma faccia al contempo precedere tale enunciazione dalla seguente proposizione: "Anche prescindendosi dal fatto che il primo comma del nuovo art.127 della Costituzione ammette il ricorso del Governo in termini identici a quelli utilizzati nel terzo comma del previgente art.127 Cost.".

Certo, si può anche ammettere che la tesi della rigida parificazione in tema di interesse a ricorrere non sia incontestabile e che l'idea della Corte possa non essere implausibile. E' vero infatti che - per una scelta quanto meno discutibile e sciatta - l'espressione usata in proposito dal nuovo art.127 per il ricorso governativo ("..la legge regionale ecceda la competenza della Regione") è identica a quella usata nel precedente regime e diversa da quella usata per il corrispondente ricorso della Regione ( quando ritenga che un atto legislativo dello Stato o di altra Regione "leda la sua sfera di competenza) . Ciò nonostante, appare comunque inaccettabile - dato anche il rilievo e lo stato del dibattito sulla questione - che la Corte si sia fermata frettolosamente al mero dato dell'identità letterale, e non abbia sentito invece il bisogno - una volta deciso di dire la sua sul punto, senza che fosse richiesto dall'iter decisorio - di motivare con il dovuto approfondimento, ampliando il discorso ad una considerazione sistematica sia del senso del nuovo regime dei controlli sulle leggi statali e regionali, sia ancora della loro nuova complessiva posizione reciproca  19.

Ma, come si è detto, si tratta di un cenno per di più pronunziato obiter, per cui si può forse ancora sperare in successivi ripensamenti o almeno in più meditate e convincenti enunciazioni.

4. Uno sguardo d'insieme sullo stato attuale del contenzioso Stato-Regioni. - Quanto poi alle decisioni di merito, il primo dato caratterizzante anche quale spia del disagio del giudice costituzionale di cui si parlava all'inizio è senza dubbio l'esiguità del loro numero rispetto al contenzioso pendente, e ciò sia in riferimento ai ricorsi precedenti, sia in particolare a quelli successivi alla riforma. Per restare a questi ultimi, al momento (e cioè fino alla pronunzia n.210 del 2003) infatti senza risposta restano ancora numerosissimi quesiti, spesso di importanza cruciale, sulla compatibilità della legislazione statale posteriore all'entrata in vigore della riforma rispetto al nuovo riparto di competenze: così, per restare agli esempi più importanti, quelli sulle grandi infrastrutture (anche di telecomunicazione) e sugli insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale (c.d.legge Lunardi); quelli sulle fondazioni bancarie e su vari aspetti della finanza regionale; egualmente aperti sono gli interrogativi sulla conformità al nuovo modello della legislazione regionale sull'inquinamento elettromagnetico, sull'ambiente in genere e sulla sicurezza pubblica, come pure quelli sulla distribuzione delle competenze in tema di protezione civile, etc.. Alcuni, forse i principali, di questi problemi risultano essere stati già iscritti a ruolo delle udienze più recenti, o già trattati, perciò si può sperare che l'attesa per una loro soluzione non sia più troppo lunga.

Nell'insieme, la scarsa giurisprudenza prodotta dopo l'entrata in vigore della riforma dà l'impressione di una tendenza prevalente alla conservazione dell'esistente e comunque a non pregiudicare la soluzione di alcuni dei problemi più incerti e spinosi.

Quanto ai ricorsi proposti anteriormente all'entrata in vigore della legge cost. n.3 del 2001, su dodici giudizi principali concernenti leggi statali esiste finora una sola dichiarazione di illegittimità parziale 20, mentre per il resto si tratta di dichiarazioni di infondatezza (n.10 21) o di inammissibilità (n.5 22), mentre su otto conflitti "vecchi" contro atti statali, uno si conclude con l'annullamento 23 e sette sono risolti nel senso del rigetto o dell'inammissibilità 24, mentre l'unico ricorso contro un atto regionale è parzialmente accolto per ragioni formali 25.

Per quanto riguarda poi il contenzioso impiantato successivamente all'entrata in vigore della riforma, risultano finora (fine maggio 2003) risolti soltanto giudizi principali su leggi regionali (sette in tutto), con tre decisioni di annullamento 26, una di annullamento parziale 27, 4 di infondatezza 28. I due conflitti, uno contro atto statale e uno contro atto regionale, si sono risolti il primo con l'annullamento dell'atto statale per ragioni formali 29, il secondo con il rigetto 30.

Delle questioni incidentali proposte successivamente alla riforma su leggi preesistenti solo due coinvolgono vizi di incompetenza in relazione al nuovo testo costituzionale: la prima è dichiarata manifestamente infondata in applicazione del principio di continuità 31, la seconda inammissibile per difetto di motivazione sulla rilevanza 32, le altre tre riguardano parametri costituzionali non toccati dalle riforme del Titolo V 33.

5. La giurisprudenza sui problemi sostanziali: i "principi fondamentali della legislazione concorrente" - I problemi di merito con cui ha dovuto confrontarsi la giurisprudenza con riferimento al nuovo Titolo V sono stati finora essenzialmente due. Il primo, sicuramente il più spinoso, è quello della individuazione del contenuto e dei confini delle materie enumerate e della distinzione tra di esse. Il secondo concerne i modi di esercizio della competenza statale a dettare i "principi fondamentali" della legislazione concorrente.

Cominciando da quest'ultimo tema, relativamente meno complesso, la Corte con la sentenza n.282 del 2002, ha dato innanzi tutto una espressa risposta negativa al quesito circa la necessità , per l'esercizio della competenza di dettaglio regionale, della previa adozione di tali "principi" in leggi statali nuove ed apposite. I "principi" secondo la Corte possono naturalmente trarsi da leggi apposite posteriori alla riforma, ma in loro mancanza, "specie nel periodo di transizione" possono, anzi debbono, trarsi, dalle leggi statali (anche non di cornice) già vigenti (e dunque anche da leggi precedenti alla riforma e rimaste in vita per il principio di continuità).

Questa soluzione, pur all'inizio non pacifica, sembra ampiamente condivisibile (v. anche sent.n.201 del 2003) nonostante il mutato tenore letterale della disposizione sulla legislazione concorrente, anche perché - come del resto era avvenuto in passato - consente di sottrarre i legislatori regionali al condizionamento della eventuale inerzia del legislatore statale nell'adottare nuove ed apposite leggi-cornice, mentre garantisce comunque che i "principi" siano posti dalla fonte titolare della riserva di competenza in merito. Problematica resta però, come si diceva più sopra - per effetto dell'applicazione del principio di continuità - la sorte dei principi risultanti da leggi statali precedenti alla riforma e divenuti con essa incompatibili senza che il legislatore statale intervenga per sostituirli o eliminarli..

Diverso è il problema posto dalla totale mancanza di principi, né appositamente posti, né desumibili dalla legislazione statale già vigente. E' il caso oggetto della sent.n.94 del 2003, la quale , replicando ad uno specifico rilievo in tal senso, espressamente dichiara che in assenza di "principi" statali la Regione, nelle materie di legislazione concorrente, è legittimata comunque a legiferare senza dovere attendere l'intervento del legislatore nazionale. In effetti, questa sembra, nel caso, la soluzione maggiormente in sintonia con l'attuale configurazione della competenza statale come derogatoria e di quella regionale come generale, purchè però si tenga ben distinta da quella relativa al caso della sentenza precedente (citata mi pare impropriamente nella nuova decisione): purchè cioè si applichi al caso di totale inesistenza di principi e non alla sola inesistenza di principi nuovi ma in presenza di principi ricavabili da leggi vigenti.

Il secondo aspetto toccato, o meglio, sfiorato dalla sentenza n.282 del 2002 , è quello che si può ricavare dalla lettura del brano della pronunzia che dichiara ora, a seguito della mutata formulazione della legislazione concorrente rispetto alla enunciazione precedente, come più nettamente distinta la competenza dello Stato da quella delle Regioni : in questo passo infatti si è voluta leggere 34una allusione implicita ad un vero e proprio divieto per il primo di adottare disposizioni di dettaglio, anche eventualmente ad efficacia suppletiva, secondo la contraria prassi - positivamente valutata dalla giurisprudenza costituzionale - invalsa nel regime anteriore Sia o meno questo il senso dell'espressione della Corte, l'esistenza di un simile divieto dovrebbe essere a questo punto fuori discussione, dato il rilevato carattere solo derogatorio e tassativamente circoscritto alla sola posizione dei principi fondamentali della potestà legislativa statale.

6. L'individuazione delle "materie": considerazioni generali. - Ma il terreno più impegnativo e più scivoloso per la giurisprudenza costituzionale resta naturalmente l'altro, quello della individuazione delle materie. Il carattere davvero impervio, e però decisivo, di tale terreno è del resto ben noto a chi ha presente l'esperienza del precedente regime, in cui le materie da definire erano le materie regionali. Oggi il sistema è rovesciato, ma le difficoltà non sono certo diminuite.

Sui criteri con cui le materie enumerate sono state indicate nel nuovo art.117 sono stati già espressi svariati commenti, di regola piuttosto critici, innanzi tutto a causa della loro eterogeneità, che costituisce fonte ulteriore di sovrapposizioni ed interferenze di competenze. Altre fondate critiche al nuovo sistema di riparto riguardano sia la palese incongruenza - per via della loro dimensione - dell'attribuzione di alcune importanti settori alla competenza concorrente, sia - per l'effetto paradossale di lacune, intenzionali o meno - la rimessione in toto alla competenza regionale residuale di materie altamente problematiche, come i lavori pubblici, l'agricoltura, le poste, la circolazione stradale, etc.  35

In particolare, come era prevedibile, nella prima esperienza pratica, il problema si è concentrato sulla ricognizione della "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali", demandata alla legislazione esclusiva dello Stato (art.117, comma 2, lett.m) e dell'ulteriore quesito della sua distinzione, in particolare, dalla "tutela della salute", affidata alla competenza concorrente e a quella dell'assistenza sociale, ora regionale-residuale (art.117, commi 3 e 4: sentt.nn.282 del 2002, 88 del 2003); sull'identificazione della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, anch'essa di spettanza statale esclusiva (art.117, comm 2, lett.s), anche rispetto alle materie, di legislazione concorrente, del governo del territorio, della stessa tutela della salute ovvero di quella (di competenza primaria/residuale) della caccia. (sentt.nn.407 del 2002, 536 del 2002). Altre materie toccate dalla giurisprudenza post riforma sono l'" ordinamento civile" (sentt.nn.282 del 2002 e 94 del 2003), la "sicurezza" e l'"ordine pubblico" (sent.n.407 del 2002); la "tutela" e "valorizzazione" dei beni culturali (art.117, risp. comma 2, lett.s, e comma 3 : sent.n.94 del 2003 36).

La tutela dell'ambiente e la determinazione dei «livelli essenziali» delle prestazioni sono materie accomunate dal fatto di essere emerse solo con la recente riforma a livello di legislazione costituzionale, ma di essere state oggetto in precedenza di una corposa elaborazione nella legislazione ordinaria e nella giurisprudenza costituzionale.

In proposito la dottrina e la stessa Corte hanno chiarito preliminarmente che non si tratta di materie in senso tecnico ma di "materie-non materie" 37, o, altrimenti detto, di competenze statali "trasversali".

Questa nuova terminologia esprime efficacemente la caratteristica di simili attribuzioni, che è quella di potere, o meglio, di dovere - e sia pure con un proprio e diverso titolo - penetrare e muoversi in potenzialmente tutte le altre "materie" individuate con criteri diversi e spettanti alla competenza regionale di qualsiasi tipo ( e cioè sia concorrente sia residuale/esclusiva), accostandovisi, sovrapponendovisi o altrimenti limitandola.

Le ragioni di tale capacità di azione "trasversale" sono diverse. Prevalentemente essa è dovuta al fatto che le "materie" in questione sono definite secondo un criterio finalistico, nel senso cioè che si configurano come settori di attività individuati non per l'oggetto, ma per il fine da perseguire o il valore da proteggere: è il caso principalmente, oltre che della tutela dell'ambiente, anche della tutela della salute, della tutela e sicurezza del lavoro, della tutela della concorrenza. C'è da dire che non si tratta di una novità del nuovo sistema, poiché anche in passato esistevano materie così individuate o individuabili (nonostante peraltro l'insistente riferimento della giurisprudenza costituzionale sull'uso del criterio c.d. oggettivo di ricognizione delle materie regionali); si possono ricordare in particolare i problemi posti dalla definizione dei diversi interventi incidenti sul territorio, quali quelli di tutela del paesaggio, protezione della natura, e dell'urbanistica , distinguibili appunto solo per il fine della rispettiva disciplina  38e della stessa protezione ambientale anche allora individuata solo teleologicamente (a vantaggio delle Regioni: v.infra, § 11).

Diverso è invece il caso della "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali": qui la individuazione del settore non è fatta con criterio teleologico, ma oggettivo (le "prestazioni", limitatamente ai loro «livelli essenziali»). La trasversalità della competenza deriva dal fatto che i diritti, cui si riferiscono le prestazioni, non costituiscono una materia separata, ma si presentano piuttosto come figure giuridiche distribuite in svariati ambiti dell'esperienza umana. Di qui la necessità che la competenza in tema di "livelli essenziali" segua i diritti di riferimento in qualunque "materia" essi emergano, sia essa di competenza concorrente che di competenza residuale.

Al di là comunque delle particolarità dei singoli casi, ciò che importa rilevare è che il moltiplicarsi di competenze del genere, soprattutto quando la materia è definita per mezzo del fine da raggiungere, comportando necessariamente l'estensione della relativa disciplina normativa quanto meno ad una molteplicità di oggetti pertinenti a materie diverse e assegnate a diversi titolari, si traduce effettivamente in un proliferare delle già comunque inevitabili sovrapposizioni ed interferenze proprie di ogni esperienza di tipo regionale e federale.

Dubbia sembra invece la possibilità che le attribuzioni di competenza di tipo trasversale possano senz'altro convertirsi in una sorta di konkurrierende Gesetzgebung alla tedesca 39, e ciò per due ragioni.

Innanzi tutto perché qui l'attribuzione allo Stato è fatta una volta per tutte dalla stessa Costituzione e il suo esercizio non è eventuale né subordinato al possibile verificarsi in concreto di determinati presupposti costituzionalmente indicati. Nel nostro caso insomma la valutazione della necessarietà della concentrazione della competenza in capo allo Stato al fine della tutela di esigenze unitarie è fatta una volta per tutte e definitivamente dallo stesso testo costituzionale e non è demandato al legislatore ordinario statale (ed eventualmente alla Corte Costituzionale) di verificare di volta in volta la sussistenza dei relativi presupposti.

In secondo luogo, non è rimesso a questo legislatore - anche al di fuori delle ipotesi dell'art.117, comma 3 Cost. - neppure di scegliere il grado di '"intensità" dell'intervento e cioè dell'ampiezza e consistenza della disciplina, scorrendo lungo la scala che va dalla normazione di solo principio a quella di minuto dettaglio. Infatti, la materia, pur determinata con i criteri particolari sopra descritti, è affidata in toto allo Stato e non è ammessa, almeno in astratto e allo stesso titolo, alcuna intromissione regionale nel perseguimento dello stesso fine, neppure eventuale e parziale. Così è per i «livelli essenziali» delle prestazioni, che solo lo Stato, può e deve determinare, sia nei principi, sia nel dettaglio; lo stesso vale, mi sembra, o almeno dovrebbe valere ( v. però infra, §11) per l'ambiente, che solo lo Stato può e deve tutelare, etc.

Il fatto di escludere che lo Stato possa discrezionalmente variare l'intensità dei propri interventi non significa però escludere ogni possibile interferenza di competenza con le Regioni ed accettare la prospettiva rassicurante quanto semplicistica della netta separazione delle rispettive sfere di incidenza. Infatti rimarrebbero comunque, più che quelli derivanti dalla combinazione flessibile di diversi livelli di tutela di un medesimo interesse, gli intrecci dovuti alla connessione e sovrapposizione di interessi, fini e oggetti diversi, derivanti naturalmente ed inevitabilmente dalla compresenza di molteplici materie distribuite tra più autorità legislative .

7. La determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali: i principali aspetti problematici. - La competenza per la "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali compare come oggetto di una riserva alla legislazione statale esclusiva nell'art.117, comma 2, lett. m), mentre la "tutela" dei medesimi livelli è ripresa come presupposto dell'esercizio dei poteri sostitutivi del Governo dall'art.120, comma 2. Questa competenza statale ha attirato l'attenzione dei commentatori innanzi tutto per la sua valenza di garanzia di esigenze unitarie in un quadro, quale quello della riforma, che, nel trasformare lo Stato in un ente a competenze tassative, non sembra contemplare, per il perseguimento di tali esigenze, clausole generali ma solo ipotesi puntuali.

Contemporaneamente, la medesima competenza si è però dimostrata fonte di numerosi problemi interpretativi, a partire da quello preliminare dell'individuazione di quali siano i "diritti civili e sociali" di cui parla la disposizione in questione, e quali le relative "prestazioni" che caso per caso li concernono 40.

Altro interrogativo è naturalmente quello della natura di questi "livelli essenziali", se, cioè, coincidano o meno con quelli "minimi", "uniformi", "garantiti", e simili, anch'essi presenti nella legislazione ordinaria anteriore e in precedenti progetti di riforma costituzionale del Titolo V. Infatti, nell'ardua ricerca dei parametri di riferimento necessari per la loro "determinazione", ci si può chiedere fino a che punto questi "livelli" possano essere condizionati dalle disponibilità finanziarie e quindi dall'assetto della finanza locale disegnato dall'art.119 Cost., e fino a che punto debbano commisurarsi ai bisogni dei rispettivi destinatari e mirare perciò a privilegiare istanze di pari garanzia dell'eguaglianza sostanziale in tutto il territorio nazionale. 41Anche l'idea che questi livelli - come che siano concepiti - siano comunque da considerare come standards minimi che le Regioni possono superare offrendo prestazioni aggiuntive non è priva di difficoltà, poiché pone la questione del necessario equilibrio tra ragioni dell'uniformità nel godimento dei diritti ed istanze di differenziazione scaturenti dall'articolazione autonomistica.

Ma, anche al di là di ciò, resta comunque il problema di inquadrare i più generali rapporti di questa competenza statale con quella regionale, nelle sue varie esplicazioni. Secondo l'ipotesi che pare più convincente, la potestà statale , essendo circoscritta alla determinazione dei soli "livelli essenziali" delle prestazioni, si distingue da - e però convive, condizionandola, con - la competenza regionale - che non sia esclusa da altre espresse indicazioni costituzionali - su tutto quanto esorbiti dai livelli medesimi e tocchi da altri punti di vista tali prestazioni e in genere i diritti civili e sociali.

Una simile sovrapposizione pone, tra gli altri, il nodo forse inestricabile della collocazione di tale competenza sui «livelli essenziali» rispetto, in particolare, a quella per "la tutela della salute", competenza anch'essa formulata in termini finalistici, che comunque comprende pure i tradizionali aspetti organizzativi e gestionali dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera  42. In proposito, un quesito che potrebbe porsi e che in concreto si è posto è il seguente: fino a dove può e deve spingersi la determinazione dei «livelli essenziali» delle prestazioni? Il legislatore statale, cioè, può anche prefissare in toto gli aspetti organizzativi e funzionali dei servizi (intesi come apparati o strutture operative) erogatori di tali prestazioni, che ritenga imprescindibili per il concreto perseguimento delle medesime? In altre parole, i «livelli essenziali» delle prestazioni sono comprensivi di certe modalità di conformazione e di resa dei servizi da considerare quindi totalmente rimessi alla normativa statale e perciò intoccabili da parte delle dalle Regioni?

Sono, questi, interrogativi che non solo non è possibile eludere, ma che non possono che trovare una risposta positiva, considerata la più generale inscindibile connessione tra il piano dei diritti e il piano dell'organizzazione dei poteri pubblici: quindi, non di soli livelli quantitativi si dovrebbe trattare, ma anche delle strutture organizzative necessarie a garantirli 43.

Questa conclusione, sempre per l'ambito sanitario, trova conferma peraltro non tanto nel significato - spesso di per sé piuttosto ambiguo ed incostante - con il quale il termine "servizi" è adoperato nel complessivo linguaggio normativo e amministrativo relativo anche all'argomento specifico (se cioè si tratti di strutture organizzative o di attività terapeutiche : v. per es. i commi 1 e 6 dell'art.1 del D.P.R. n. 229 del 1999), quanto piuttosto nell'indicazione espressa di "modalità organizzative e standard" in riferimento a singole prestazioni comprese tra i "livelli essenziali" nella dettagliatissima tabella contenuta nell'allegato n.1 dell'atto volto specificamente a dettare il livelli essenziali di assistenza (LEA) in materia sanitaria , e cioè il D.P.C.M. del 29 novembre 2001: così è per esempio per le vaccinazioni obbligatorie, per la fornitura dei medicinali di classe A e C, per le prestazioni specialistiche e di diagnostica strumentale e di laboratorio erogate in regime ambulatoriale, per le varie forme di assistenza alla maternità e per i minori, per gli affetti da malattie psichiatriche, nonché per le attività sanitarie e socio-sanitarie a favore di tossicodipendenti e persone affette da HIV, etc.

Se dunque prestazioni sanitarie e strutture organizzative presentano aspetti di interferenza inestricabili , come e dove trovare, sul punto specifico, il discrimine tra la competenza statale in discussione e quella concorrente sulla "tutela della salute"? Quanto alle modalità organizzative, come distinguere - specie, ma non solo, in assenza di disposizioni esplicite - tra quanto, pertinendo ai «livelli essenziali» delle prestazioni sanitarie debba essere stabilito in toto dallo Stato, eventualmente anche con regolamento, e quanto, collocandosi nell'ambito generico della tutela della salute, possa essere disciplinato da quest'ultimo solo con legge e limitatamente ai "principi fondamentali" per essere rimesso per il resto alle Regioni?

Il quesito della collocazione delle competenze sugli aspetti organizzativi, già del massimo rilievo in relazione a singoli settori e fattispecie, assume una dimensione di enorme portata se si pensa che, a ben vedere, si dovrebbe ritenere che lo stesso assetto del Servizio sanitario nazionale, in quanto appunto volto ad assicurare i livelli essenziali di assistenza (art.1, comma 2 d.lgs.n.502 del 1999) , riposi oggi su questa competenza statale 44. Fuori della sfera dei "livelli essenziali", risulta poi tutt'altro che facile trovare un titolo costituzionale sul quale fondare, nell'ambito della "tutela della salute", i pregressi interventi statali sia per il disegno ( a più livelli) della struttura organizzativa sia per l'attività pianificatoria di dimensione nazionale, dal momento che risultano difficilmente riconducibili alla competenza legislativa statale per i soli "principi fondamentali", non possono trovare fondamento in un generale clausola di perseguimento dell'"interesse nazionale", ormai non più esistente fuori degli strumenti tassativamente indicati 45, né possono essere oggetto di potestà regolamentare, allo Stato preclusa nella materia dal comma 6 dell'art.117 Cost.. Se poi simili interventi volessero ritenersi tutti espressione di funzioni amministrative, spostate dalla loro sede naturale - i Comuni - verso l'alto per ragioni di esercizio unitario (secondo il modello dell'art.118, comma 1), si presenterebbe comunque il problema del soggetto competente a legiferare per fornire ad essi la necessaria base legale anche per la disciplina sostanziale.

Problemi ulteriori sorgono poi quando si tratti di prestazioni di tipo, oltre che sanitario, anche socio-assistenziale - come tradizionalmente nel caso degli interventi connessi all'uso non terapeutico degli stupefacenti - perché le già intricate potestà che incidono sugli aspetti sanitari si debbono coordinare pure con la competenza regionale residuale/esclusiva in tema di assistenza sociale 46.

I problemi di interferenza sono dunque molteplici e non sembrano esaurientemente risolvibili mediante pratiche collaborative tra Governo, Regioni e Province autonome in sede di Conferenza Stato-Regioni, ormai in progressiva diffusione e non a caso particolarmente fitte e frequenti nel settore in esame: ciò, a tacer d'altro, sia perché tali accordi non possono certo produrre "aggiustamenti" nella distribuzione della titolarità delle competenze 47, sia perché le deliberazioni della Conferenza, pur dotate di un indubbio e crescente peso politico, hanno un valore giuridico assolutamente incerto specie nei confronti dei legislatori, mentre la stessa Conferenza ( o meglio, il sistema delle Conferenze) è tuttora priva di qualsiasi riconoscimento costituzionale esplicito  48.

In particolare, per la risoluzione dei problemi accennati, non si rivelano decisive le "linee guida relative al ruolo delle Regioni in materia di LEA" contenute nell'allegato n.4 del menzionato D.P.C.M. del 29 novembre 2001, con il rinvio a disposizioni legislative che "definiscono gli ambiti di azione regionale in questa materia"( e cioè l'art.13D.P.R. n.502 del 1992, l'art.85, comma 9 legge n.388 del 2000, l'art.4, comma 3 e l'art.6, commi 1 e 2 del D.L.n.347 del 2001, poi convertito in legge n.405 del 2001). Queste disposizioni infatti non recano una normativa di natura sostanziale, ma solo procedurale e di spesa, e perciò non individuano gli ambiti materiali di intervento; né è più utile a tal fine il richiamo al vago principio della "appropriatezza" dell'erogazione dei LEA 49.

8. Livelli essenziali delle prestazioni sanitarie e disciplina delle attività terapeutiche: la sentenza n.282 del 2002. - Accennato questo rapido quadro di alcuni dei problemi più spinosi cui può dare luogo la competenza statale sui "livelli essenziali", è ora interessante verificare quali di tali problemi siano giunti all'esame della Corte costituzionale , ed eventualmente come e con quale esito siano stati affrontati.

La Corte ha avuto occasione di pronunziarsi in argomento in due occasioni, rispettivamente con le sentenze nn. 282 del 2002 e 88 del 2003.

La prima decisione affronta innanzi tutto il tema della natura e del contenuto dell'attribuzione in esame. Premesso che quella ex art.117, comma 2, lett.m) Cost. "non è una materia in senso stretto, ma una competenza del legislatore statale idonea a investire tutte le materie" ( ed ha perciò, come si è ricordato più sopra, natura "trasversale"), la Corte chiarisce che tale competenza consiste nel potere di "porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull'intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle". Sembra così che la Corte, identificando i "livelli essenziali" con le "prestazioni garantite come contenuto essenziale" dei diritti civili e sociali, intenda privilegiare la valenza egualitario-solidaristica del concetto, lasciando nell'ombra quella tecnico-finanziaria della compatibilità con le risorse disponibili, profilo, questo, che - è inutile aggiungere - resta peraltro di rilievo decisivo e pone problemi di particolare gravità in ordine al nuovo assetto finanziario disegnato dall'art.119 Cost., specie in riferimento al ruolo del fondo perequativo ex comma 3 e dei contributi speciali di cui al comma 5.

La Corte poi, nella medesima sentenza, ha dovuto affrontare per la prima volta la problematica distinzione tra "determinazione dei livelli essenziali" in materia sanitaria e "tutela della salute". Il caso non coinvolgeva aspetti organizzativi , ma una attività terapeutica, vista sotto il profilo della sua efficacia . Il criterio di riferimento seguito per imputare tale attività, nel caso di specie, alla seconda materia è convincente: in effetti, una cosa è valutare l'appropriatezza ed efficacia di una azione terapeutica nei confronti di determinate patologie, altra cosa stabilire se - una volta verificatane l'appropriatezza - quella o altra terapia siano o meno da considerare anche prestazione essenziale a tutela della salute, da garantire a tutti i membri della collettività in modo uniforme a mezzo del Servizio sanitario nazionale.

Sembra perciò corretto l'avere ascritto la legge della Regione Marche sulla sospensione delle terapie dell'elettroschock e di alcuni interventi di psico-chirurgia (sulla base di una pretesa loro dubbia efficacia) alla materia di legislazione concorrente - invece che in quella statale esclusiva dell'art.117, comma 2, lett.m), come pretendeva il Governo ricorrente - e averla poi assoggettata alla verifica di conformità con i "principi fondamentali" di origine statale. 50

9. I profili organizzativi e funzionali dei servizi erogatori delle prestazioni sanitarie: la sentenza n.88 del 2003. - Il caso della sentenza n.88 del 2003 costituiva una prima occasione 51per mettere seriamente alla prova il nodo più intricato delle competenze sulle prestazioni sanitarie , quello cioè che coinvolge aspetti sostanziali e aspetti organizzativi. Ciò nonostante, la pronunzia rimane invece singolarmente ermetica sul punto.

In sintesi, il giudizio riguardava due conflitti di attribuzione, sollevati rispettivamente dalla Provincia di Trento e dalla Regione Emilia-Romagna e aventi ad oggetto un decreto del Ministro della Salute del 14 giugno 2002, recante "Disposizioni di principio sull'organizzazione e il funzionamento dei servizi per le tossicodipendenze delle aziende sanitarie locali-SERT di cui al decreto ministeriale 30 novembre 1990, n.444".

Il decreto costituiva in sostanza un regolamento ministeriale adottato dopo l'entrata in vigore del nuovo Titolo V e fondato su una disposizione del Testo unico sugli stupefacenti (D.P.R. n.309 del 1990, art.118, comma 1), per la quale "In attesa di un riordino della normativa riguardante i servizi sociali, il Ministro della Sanità, di concerto con il Ministro per gli affari sociali, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome…, determina con proprio decreto l'organico e le caratteristiche organizzative e funzionali dei servizi per le tossicodipendenze da istituire presso ogni unità sanitaria locale". Il nuovo decreto - a differenza peraltro del precedente decreto ministeriale istitutivo dei SERT n.444 del 1990 - non si autoqualificava come "regolamento", ma conteneva, come quest'ultimo, una serie di disposizioni indubbiamente normative, corrispondenti anche per tipo di contenuto. Infatti recava un complesso di disposizioni, racchiuse nell'art.1 e rubricate come "principi generali", sulle caratteristiche strutturali e sulle funzioni dei SERT, e nell'art.2, come "norme di principio sul funzionamento dei SERT", un altro insieme di disposizioni, che, premesso il limite del " rispetto dei criteri fissati dai livelli essenziali di assistenza di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 29 novembre 2001", dettavano una serie di indicazioni più o meno analitiche sulle modalità delle prestazioni che i SERT erano tenuti ad erogare.

Il quadro normativo nel quale questo decreto era chiamato ad operare era piuttosto complesso, essendo il tema della disciplina dell'uso delle sostanze stupefacenti notoriamente al centro di un intrico di interessi diversi e finalità. Limitando il discorso ai soli aspetti socio-sanitari delle patologie e dei disagi connessi alle tossicodipendenze, il quadro risultava composto innanzi tutto dalla normativa (legislativa e regolamentare) concernente specificamente la lotta contro la tossicodipendenza e in particolare i SERT; in secondo luogo, dalle prescrizioni sui livelli essenziali di assistenza sanitaria ivi compresi quelli delle prestazioni sanitarie e socio-assistenziali a favore dei soggetti tossicodipendenti o affetti da patologie da HIV stabiliti dal D.P.C.M. del novembre 2001.

A tali complessi normativi vanno poi aggiunte le prescrizioni facenti capo al "sistema integrato di interventi e servizi sociali" oggetto della legge-quadro n.328 del 2000, che affida allo Stato l'individuazione dei livelli essenziali ed uniformi delle prestazioni (art.9, comma 1, lett.b), ed è successivamente completata dal D.P.R. 3 maggio 2001 (Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali 2001-2003), che espressamente indica tra gli obiettivi (n.5) anche la prevenzione delle tossicodipendenze e, quanto in particolare ai "livelli essenziali delle prestazioni sociali" menziona le "droghe" tra le aree di intervento.

Per quanto riguarda gli intricati rapporti tra questi diversi corpi legislativi è interessante notare che il D.P.C.M. del 2001 tra i "livelli essenziali" concernenti i tossicodipendenti e i malati di AIDS (e le loro famiglie), comprende espressamente anche le prestazioni sanitarie "di rilevanza sociale, ovvero le prestazioni nelle quali la componente sanitaria e quella socio-assistenziale non risultano operativamente distinguibili", mentre, nell'insieme, indica tutte le prestazioni dovute con espressioni alquanto generiche e sintetiche, corredate però da appositi rinvii alla normativa (ivi compresi eventuali accordi Stato-Regioni) già esistente.

La Provincia e la Regione ricorrenti censuravano il decreto essenzialmente da due punti di vista: innanzi tutto, sul presupposto che esso fosse riconducibile alla materia della "tutela della salute", demandata alla legislazione concorrente, e alla materia "assistenza sociale" rimessa alla competenza residuale, ne eccepivano l' illegittimità per violazione dei commi 3, 4 e 6 dell'art.117 Cost. ( la Provincia in applicazione dell'art.10 legge cost.n.3 del 2001), i quali precludono allo Stato interventi di tipo regolamentare nelle materie di legislazione concorrente e di competenza regionale residuale ( e in genere al di fuori di quelle riservate alla sua legislazione esclusiva).

In secondo luogo, e sempre sulla base del medesimo presupposto, le ricorrenti criticavano il decreto dal punto di vista formale, sottolineandone, per un verso, la mancanza di specifica base legale - dovendo considerarsi l'autorizzazione disposta dal T.U. sugli stupefacenti come già da tempo "venuta meno" ad opera delle stessa legislazione ordinaria sopravvenuta, oppure divenuta incostituzionale per effetto del nuovo Titolo V Cost. - per altro verso, il mancato rispetto delle regole formali imposte dall'art.17 della legge n.400 del 1988; infine, dal medesimo punto di vista, lamentavano la violazione del principio di leale collaborazione, per essere stato, esso decreto, adottato senza il parere della Conferenza Stato-Regioni prescritto dallo stesso T.U.

L'Avvocatura dello Stato contestava le censure regionali facendo leva soprattutto sull'idea che il decreto impugnato fosse riconducibile alla materia della determinazione dei «livelli essenziali» delle prestazioni, riservata alla competenza esclusiva dello Stato , per cui rimaneva intatta la sua potestà regolamentare.

Ora, pare che, delle censure prospettate, quella da esaminare per prima era quella concernente la violazione di norme sostanziali di competenza, e che quindi innanzi tutto occorreva verificare in quale ambito materiale il decreto si doveva collocare. Questo del resto era stato giustamente il punto maggiormente controverso nelle memorie delle parti e trovava origine nel composito quadro legislativo di riferimento di cui si è parlato più sopra, nel quale la disciplina dei servizi per le tossicodipendenze aveva sempre costituito oggetto di trattamento specifico, separato ed autonomo nell'ordinamento e orientato prevalentemente - sulla base di apposite disposizioni del T.U. in materia - sugli aspetti strutturali e organizzativi dei servizi stessi (v. in particolare il precedente regolamento emanato con D.P.R. n. 444 del 1990), mentre le attività assistenziali di "livello essenziale" relative alle patologie connesse all'uso di stupefacenti erano oggetto del recente D.P.C.M. sui LEA, con indicazione anche di specifiche modalità organizzative.

L'accertamento della materia di pertinenza, mediante una valutazione analitica del contenuto del decreto, era davvero preliminare: infatti occorreva verificare innanzi tutto se lo Stato era competente, e solo in caso positivo, poteva porsi il quesito sul se tale competenza fosse stata o meno correttamente svolta sul piano formale. Che senso e quale rilievo poteva avere infatti l'accertare l'avvenuto rispetto delle forme, se si trattava di un potere che lo Stato non avrebbe potuto in nessun caso esercitare?

La Corte però, pur rilevando che il decreto interveniva sugli aspetti organizzativi dei SERT introducendone nuove modalità, e che per altro verso, elencava prestazioni apoditticamente ritenute ulteriori rispetto a quelle del D.P.C.M. sui LEA, non si è soffermata a verificare a quale titolo competenziale tali specifici contenuti fossero ascrivibili, ma ha spostato l'attenzione sul piano della regolarità formale del decreto stesso, senza pronunciarsi sugli aspetti sostanziali della competenza. Indubbiamente il tema specifico è al centro di un groviglio particolarmente intricato, proprio in quel quadro più generale di connessioni e interferenze tra strutture organizzative e prestazioni da erogare di cui si è parlato prima. Ma ciò avrebbe dovuto costituire una ragione di più per replicare al quesito posto dalle ricorrenti e verificare attentamente se la concreta normativa sui SERT posta dal decreto impugnato fosse - per il suo contenuto - riferibile o meno alle materie della tutela della salute e/o dell'assistenza sociale.

Tuttavia la Corte, come s'è detto, non ha seguito questa strada. Lo spostamento della sua attenzione sul piano unicamente formale e perciò la sua convinzione della ininfluenza della distribuzione delle competenze ex commi 3, 4 e 6 dell'art.117 sono rivelate in modo palese dal fatto che espressamente dichiara di potere prescindere dal verificare la conformità della base legale del decreto impugnato (l'art.118, comma 1 del T.U n.309 del 1990) al divieto ricavabile dal comma 6 dell'art.117  52, e considera invece decisiva per la sorte dello stesso decreto l'avvenuta violazione della procedura di consultazione delle Regioni e Province.

Per questo solo motivo, in tale prima parte della sentenza (n.3 della motivazione in diritto) , dichiara illegittimo il decreto.

Una impostazione del genere induce a ipotizzare che secondo la sentenza il potere regolamentare statale, pur confinato in astratto dalla normativa costituzionale alle sole materie di legislazione statale esclusiva, sarebbe invece sempre esercitabile, purchè le Regioni lo accettino "collaborando lealmente" nella Conferenza permanente.

Generalizzando la medesima impostazione, si potrebbe dire che qualunque potere sarebbe esercitabile dai soggetti del "federalismo", purchè in forma concordata e collaborativa, a nulla rilevando la ripartizione costituzionale delle competenze secondo lo schema disegnato dai diversi commi dell'art.117.

A quanto consta neppure nei sistemi federali ispirati al più spinto spirito cooperativo (per es. in quello tedesco 53) si ritiene che le pratiche collaborative possano disporre liberamente della distribuzione costituzionale delle competenze normative.

Ancora maggiori sono le perplessità se si considera che la sentenza, nel passo in considerazione, pur utilizzando il parametro del principio di leale collaborazione come unico strumento di verifica della legittimità del decreto, non abbia speso neppure una parola per dimostrare la sopravvivenza del principio stesso - con le medesime caratteristiche possedute nel precedente regime - nel nuovo modello costituzionale. Essa, nell'utilizzarlo senz'altro come parametro, si è limitata a dare tacitamente per scontato che così sia. Può darsi che in effetti ciò corrisponda la vero. Ma dubbi in proposito ne esistono e sono stati espressi da varie parti, essendosi messo in luce, da un lato che tale principio - nonostante la sua tormentata ma salda affermazione come criterio regolatore, generale e pervasivo, dei rapporti tra Stato e Regioni ottenuta in via giurisprudenziale nella passata esperienza - non è mai menzionato come principio generale nel nuovo testo costituzionale, ma solo a proposito di limitate e specifiche ipotesi e non potrebbe più perciò trovare sufficiente fondamento nel solo art.5 Cost.; dall'altro che la riforma è gravemente carente sul punto della previsione di strutture e sedi collaborative 54.

E' vero che simili perplessità si scontrano con l'evidenza dell'impossibilità di funzionamento di un sistema politicamente articolato su base territoriale senza il ricorso a strumenti e forme di integrazione e collaborazione, dimostrata peraltro anche nel nostro ordinamento dalla perdurante e crescente prassi dell'uso di simili strumenti e forme specie a mezzo di sempre più diffusi e penetranti interventi delle Conferenze. Ma proprio questa avrebbe dovuto costituire per la Corte una ragione ulteriore per riaffermare a chiare lettere la persistente garanzia costituzionale della leale collaborazione come principio generale, anche eventualmente per rafforzare indirettamente l'attuale sistema delle Conferenze, particolarmente attivo nell'ambito sanitario

10. segue. - Una volta così dichiarata l'illegittimità del decreto, la sentenza si volge ad esaminare l'ipotesi alternativa, propugnata dall'Avvocatura dello Stato, della totale ricomprensione del decreto stesso nella materia della "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni". Anche questa ipotesi però non è esplorata adeguatamente. La Corte infatti si limita a rilevare che l'atto impugnato contiene soltanto uno stringato e globale rinvio al D.P.C.M. sulla definizione generale dei LEA per confermarne il necessario rispetto da parte dei SERT. Ora, un richiamo del genere - nel quadro di un'indagine sostanziale sui confini della materia interessata - non poteva dirsi da solo sufficiente a far dire eventualmente assorbita l'intera disciplina del decreto nella materia dei "livelli essenziali", ma occorreva invece analizzare i singoli contenuti della disciplina medesima.

La sentenza però non affronta tale indagine, ma - senza alcuna esplicita presa di posizione sul punto - si volge direttamente a descrivere le caratteristiche della competenza statale ex art.117, comma 2, lett.m), sottolineandone la natura di "strumento per garantire il mantenimento di una adeguata uniformità di trattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti " in un sistema improntato ad un grado "di autonomia regionale e locale decisamente accresciuto"; prosegue poi affermando che "la conseguente forte incidenza sull'esercizio delle funzioni nelle materie assegnate alle competenze legislative e amministrative delle Regioni e delle Province autonome impone evidentemente che queste scelte, almeno nelle loro linee generali, siano operate dallo Stato con legge, che dovrà inoltre determinare adeguate procedure e precisi atti formali per procedere alle specificazioni ed articolazioni ulteriori che si rendano necessarie nei vari settori".

Così argomentando la Corte evidenzia due aspetti: da un lato la funzione di garanzia di uniformità ("adeguata", precisa la sentenza) inerente alla competenza statale in esame, dall'altro l'esistenza in argomento di una riserva di legge non assoluta ma relativa ( o di un principio di legalità sostanziake). Il primo aspetto è abbastanza pacifico e non abbisogna di particolari commenti, quello del tipo di riserva esistente sul tema merita invece qualche spunto di riflessione.

Infatti, mentre doveva ritenersi addirittura ovvia la necessarietà della "legge" - trattandosi di intervento su diritti, riconducibile ad una competenza espressamente definita come "legislativa" (in senso formale) 55. - qualche incertezza permaneva sul possibile carattere relativo della riserva, per il timore che meri atti regolamentari potessero condizionare la legislazione regionale ulteriore 56. La Corte mostra di attribuire valore decisivo a simile rilievo e lo confuta indicando i contenuti minimi necessari della stessa legge atti a delimitare sufficientemente la discrezionalità delle successive autorità non legislative. Perciò lo Stato, purchè sulla base di una congrua base di una previa legge , potrebbe tranquillamente intervenire anche con atti regolamentari - come del resto in via generale prevede il comma 6 dell'art.117 Cost. - oltre che , ma nel rispetto del sistema inaugurato dall'art.118, comma 1, con atti amministrativi.

Secondo la Corte, la congruità della base legale sarebbe assicurata, per gli aspetti sostanziali, dalla fissazione delle "linee generali" (diverse evidentemente dai "principi" o "criteri" che provocherebbero ulteriori motivi di confusione con la competenza concorrente), e per quelli formali, dall'indicazione di "adeguate procedure" e "precisi atti formali" da utilizzare per dettare le specificazioni ed articolazioni ulteriori dei "livelli" stessi anche relativamente ai diversi settori di incidenza. Una impostazione del genere consentirebbe di dire rispettata la riserva di legge o il principio di legalità in senso sostanziale e di ricondurre pur sempre alla legge l'incidenza sulle competenze regionali degli interventi regolamentari statali, secondo il paradigma inaugurato dalla lontana pronunzia n. 150 del 1982 per gli atti di indirizzo e coordinamento.

Sembra invece tendenzialmente da escludere la possibilità che simile impostazione autorizzi la automatica permanenza in capo allo Stato, al di là dell'ipotesi dell'art.120, comma 2 Cost., di funzioni amministrative, anche solo di indirizzo e coordinamento : in particolare una funzione siffatta a mio avviso si porrebbe - anche per le materie di legislazione esclusiva - fuori della logica dell'art.118 Cost., il quale prevede strumenti specifici e tassativi per provvedere alle esigenze di unitarietà di esercizio (comma 1) e di coordinamento con le attribuzioni regionali (comma 3), strumenti tra i quali - mancando la base generale dell'"interesse nazionale" - non figura una altrettanto generale riserva allo Stato di una funzione amministrativa di indirizzo e coordinamento, neppure in corrispondenza dei campi di legislazione statale esclusiva. 57

In ogni caso però, dovrebbe ritenersi fermo che, sia che vi provveda in toto la legge, sia che la legge sia integrata poi da atti regolamentari o da atti come l'attuale D.P.C.M. (la cui natura resta misteriosa non qualificandosi come regolamento ma avendo contenuto normativo) o, eventualmente, da atti anche sostanzialmente amministrativi, la "determinazione" dei «livelli essenziali» deve essere effettuata dallo Stato, essendo ad esso propriamente riservata la competenza relativa.

Diverso da questo, che concerne i modi dell'intervento statale, resta naturalmente il problema sostanziale dell'ampiezza di tale intervento e cioè della individuazione dei tipi di attività riconducibili ai «livelli essenziali» specie, come si è sottolineato più volte, in riferimento alle modalità organizzative e funzionali di erogazione delle prestazioni, per verificare se e in che limiti queste ultime siano riconducibili alle prime (e restino perciò statali) oppure si possano o debbano riconnettere a competenze regionali concorrenti o residuali, e in primo luogo alla "tutela della salute".

La Corte però lascia aperto l'interrogativo, anche qui fermandosi al dato formale. Infatti, una volta enunciato il principio della riserva relativa di legge (o di legalità sostanziale) quanto ai "livelli essenziali", prosegue il suo iter argomentativo affermando che poiché: 1) esiste al momento una sola e precisa procedura per la definizione e modificazione dei LEA in campo sanitario, quella descritta dall'art.6 legge n.405 del 16 novembre 2001, e 54 della legge finanziaria 2003 (l.27 dicembre 2002, n.289) del ricorso al D.P.C.M. previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni ; 2) il decreto ministeriale impugnato non ha seguito questa procedura ; ergo il decreto medesimo , adottato da un organo e con una procedura radicalmente difforme non può "essere ritenuto espressivo del potere statale garantito dall'art.117, secondo comma , lettera m) Cost.".

Ora, prescindendo da ogni valutazione sulla conformità, o necessarietà, costituzionale della procedura prescritta per i LEA anche in riferimento al rispetto della riserva relativa di legge in argomento 58, quello che sembra necessario sottolineare è che la sentenza non dice che il decreto è riconducibile alla competenza esclusiva statale, ma è illegittimo, ma dichiara puramente e semplicemente che non è riconducibile a tale competenza

Si potrebbe perciò pensare che, secondo la Corte è il procedimento seguito per la formazione dell'atto che determina la competenza di riferimento, e non l'oggetto o il fine della disciplina; che perciò, se fosse stata seguita la procedura corretta, il medesimo contenuto del decreto impugnato sarebbe stato ascrivibile a quella competenza.

In altre parole, anche qui ogni vizio sostanziale sembra convertito in vizio formale, confermando l'impressione che basti seguire il procedimento corretto e tutto si possa fare, senza limiti di contenuto: ciò che, però non sembra conforme ad un sistema che - proprio nel campo dei rapporti tra Stato e Regioni - pone invece chiaramente questi limiti di contenuto, indicando, sia pure con criteri eterogenei, i campi materiali riservati ai diversi soggetti.

In definitiva, rimane del tutto oscuro se la normativa del decreto impugnato rappresenti un complesso omogeneo, ascrivibile ad un solo titolo competenziale, ed eventualmente a quale, ovvero al suo interno occorra distinguere parte da parte , oggetto da oggetto, imputandoli a competenze diverse.

La sentenza presenta poi un'altra difficoltà di lettura: in dispositivo viene dichiarata soltanto la non spettanza allo Stato del potere di "determinare ulteriori limiti organizzativi e funzionali in materia di SERT con forme e modalità non riconducibili alla speciale procedura di determinazione dei «livelli essenziali» di assistenza nel settore sanitario legislativamente stabilita". Non c'è traccia invece della illegittimità del decreto dichiarata nel punto 3 della motivazione in diritto per la violazione della relativa specifica procedura dettata dal T.U. sugli stupefacenti e, con essa, del principio di leale collaborazione. I motivi di questa lacuna sono poco comprensibili. Comunque il limite del dispositivo alla sola procedura dei "livelli essenziali" non potrebbe leggersi come sintomo di un totale assorbimento di qualunque normativa sui SERT nella materia dei "livelli essenziali"; in tal caso, che senso avrebbe la prima parte della sentenza?

Data questa particolarità della pronunzia e mancando l'indicazione sull'ambito materiale di incidenza del decreto, resta aperto il dubbio sulla procedura da seguire se si vorrà reintrodurre la medesima normativa ponendo rimedio ai suoi difetti formali : si dovrà seguire la procedura dettata per la determinazione dei LEA (D.P.C.M., su proposta del Ministro della salute e di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, e di intesa con la Conferenza Stato-Regioni: art.6 legge n.405 del 2001) ovvero - ammesso e non concesso che un potere regolamentare statale sia ancora esercitabile nelle materie del comma 3 dell'art.117 Cost., purchè "concordato", come sembra ritenere la Corte - quella descritta dal T.U. sugli stupefacenti ( decreto del Ministro della salute, sentita la Conferenza: art.118 D.P.R., n.309 del 1990)? Oppure si dovrà distinguere parte da parte e seguire di conseguenza l'una o l'altra strada?

L'impostazione e le conclusioni della Corte, lasciano quindi irrisolti molti quesiti. Senza dubbio però raggiungono un risultato : non mettendola in discussione, mantengono la titolarità della competenza sull'organizzazione e il funzionamento dei SERT (sia pure limitatamente alla disciplina oggetto del decreto ministeriale contestato), fino alla normazione di minuto dettaglio, in capo allo Stato, condizionatamente al suo esercizio mediante procedure collaborative, lasciando così intatta anche la sua potestà regolamentare propria del sistema precedente, e ciò perfino, sembra, nei confronti di materie di competenza concorrente o addirittura di competenza regionale residuale.

Per concludere, e anche a prescindere dalla valutazione degli svolgimenti della giurisprudenza costituzionale, questa prima esperienza ha dimostrato come la competenza enunziata dalla lett.m) del comma 2 dell'art.117 Cost. celi già di per sé un groviglio di problemi interpretativi e applicativi noti per ora verosimilmente solo in piccola parte e che assai difficilmente possono essere risolti dal solo giudice costituzionale.

Un ordine di problemi ulteriore può derivare ancora dall'intreccio di questa competenza non solo con le competenze regionali, ma anche con altra competenza statale esclusiva: è il caso per esempio dei livelli essenziali di prestazioni concernenti la protezione contro le varie forme di inquinamento, che concernano perciò il "diritto all'ambiente salubre", dove oltre alla competenza in discussione entrano in gioco qui sia quella concorrente sulla tutela della salute, sia l'altra, statale esclusiva per la "tutela dell'ambiente". Quale competenza richiamare per i «livelli essenziali» di prestazioni che siano ad un tempo strumenti indispensabili di protezione dell'ambiente?

Prima però di proseguire sul punto è necessario considerare appunto come debba intendersi la competenza per la tutela dell'ambiente.

11. La "tutela dell'ambiente". - La materia della "tutela dell'ambiente e dell'ecosistema", oggi oggetto di espressa previsione quale materia di legislazione statale esclusiva da parte dell'art.117, comma 2, lett.s), è una materia del tutto nuova dal punto di vista della normativa costituzionale. In precedenza infatti essa formalmente non compariva affatto né nella Costituzione né negli Statuti speciali. Le esigenze di protezione ambientale e di lotta contro ogni tipo di inquinamento infatti sono affiorate successivamente e si sono concretizzate lentamente fino ad assumere un rilievo straordinario, non solo nell'ambito degli Stati, ma anche ai livelli sovranazionale e internazionale. Per via di tale sviluppo, la materia in questione, pur in assenza di espressa menzione costituzionale, era stata enucleata e poi ampiamente elaborata in sede legislativa ordinaria e giurisprudenziale. Non è il caso qui , né è utile, ripercorrerne l'intera storia.

Per quanto in particolare concerne la sua collocazione nei rapporti di competenza tra Stato e Regioni occorre però almeno ricordare, quanto alla legislazione ordinaria, il sistema disegnato, nel quadro della "riforma Bassanini" dal D.P.R. n.112 del 1998, che dedica all'argomento l'intero Capo III del Titolo III e, per la giurisprudenza costituzionale, il punto di arrivo nel quadro del precedente regime.

Il fatto che questa tutela non apparisse menzionata negli elenchi delle materie regionali non aveva impedito alla Corte, traendo spunto dall'evoluzione legislativa in proposito a cominciare almeno dall'art.80 del D.P.R. n.616 del 1977, di riconoscere egualmente una competenza regionale. Come si è accennato più sopra (§6) ciò era avvenuto mediante una interpretazione finalistica di alcune delle materie enumerate (principalmente, ma non solo: urbanistica, assistenza sanitaria, tutela del paesaggio, protezione della flora e della fauna, etc.) dilatandone le potenzialità in vista del perseguimento dello specifico ed ulteriore fine della protezione dell'ambiente contro gli inquinamenti (e quindi inteso in senso diverso dall'ambiente in senso urbanistico e da quello in senso paesaggistico-culturale, secondo la famosa distinzione gianniniana 59), visto come valore costituzionale riconducibile agli artt.9 e 32 Cost.

Questa evoluzione ha riguardato sia le Regioni ad autonomia ordinaria sia le Regioni e le Province ad autonomia speciale ed ha consentito di coinvolgerle nel suo perseguimento rendendo flessibile il limite delle competenze enumerate 60. Anche in epoca relativamente recente la Corte aveva sottolineato come la protezione dell'ambiente, pur avendo "assunto una propria autonoma consistenza…attraversa una molteplicità di settori in ordine ai quali si mantengono competenze diverse, statali e regionali" 61. Si configurava così, si potrebbe dire, una competenza doppiamente anomala, e cioè sia perché autonoma - in quanto individuata dal valore da proteggere - sia perché, nello stesso tempo, legata, per connessione strumentale, ai singoli settori "attraversati": una competenza spettante perciò al medesimo titolo (appunto lo specifico fine di protezione dell'ambiente) sia allo Stato sia alle Regioni 62ed eventualmente distribuita secondo l'allora dominante criterio del livello degli interessi, con il mantenimento in capo allo Stato della potestà di intervento per la tutela di esigenze unitarie e infrazionabili 63.

Con il nuovo articolo 117 la situazione è mutata perché oggi - essendo le Regioni gli enti a competenza generale non occorre più sforzarsi, come prima, di trovare un fondamento costituzionale specifico dell'intervento regionale (sent.n.282 del 2002) dilatando eventualmente i campi ad esse attribuiti. Nondimeno, proprio la materia della tutela ambientale e dell'ecosistema , costituisce una deroga a tale generale competenza, essendo riservata alla legislazione esclusiva dello Stato, mentre sono demandate alla legislazione concorrente le materie, in vario modo connesse con la prima, del "governo del territorio", della "tutela della salute", protezione civile, tutela e sicurezza del lavoro, etc.; altre materie poi, come per es. agricoltura, caccia e pesca, e la stessa tutela del paesaggio, non essendo oggetto di espressa menzione, sono ora di spettanza regionale esclusiva.

In questa situazione normativa si potrebbe dubitare che la complessa costruzione precedente possa reggere in presenza di una espressa considerazione autonoma della protezione dell'ambiente come oggetto di una riserva esclusiva a vantaggio dello Stato. Infatti si potrebbe sostenere che, pur restando ferma la competenza regionale nelle materie in qualunque modo connesse o collegate, il fine della protezione ambientale possa ormai essere perseguito solo dallo Stato, mentre le Regioni nell'esercitare le proprie diverse competenze non potrebbero adottare misure volte direttamente al medesimo scopo. Anche il tenore letterale della lett.m) del comma 2 dell'art.117, che riserva la materia in toto allo Stato senza ulteriori precisazioni, specificazioni e limitazioni farebbe pensare che la tutela dell'ambiente non possa perciò più considerarsi un compito comune, una competenza condivisa e distribuita tra Stato e Regioni magari anche secondo la dimensione delle esigenze sottostanti ai differenti apporti legislativi.

In realtà però le poche pronunzie della Corte sull'argomento non sono orientate in questo senso, ma si attestano su una linea che finisce per lasciare presso che inalterata la situazione preesistente. Infatti, a cominciare dal leading case rappresentato dalla sent.n.407 del 2002 , la Corte , messa in luce la caratteristica valenza "trasversale" della materia per l'intreccio con interessi e competenze diverse, conclude che l'attribuzione statale, anche letta alla luce dei lavori preparatori, consisterebbe nella riserva del solo potere di fissare standards di tutela uniformi sull'intero territorio nazionale, mentre al di là di tali standards rimarrebbe intatta la preesistente pluralità di titoli di legittimazione per interventi regionali diretti a soddisfare contestualmente, nell'ambito delle proprie competenze, ulteriori esigenze 64.

Nel caso particolare, non sarebbe illegittima una legge della Regione Lombardia in tema di attività industriale a rischio di incidenti rilevanti 65, la quale, intervenendo in un campo fitto di regole comunitarie e nazionali, tra l'altro fissa in modo più rigoroso che non la legge nazionale la quantità massima di sostanze pericolose, al di sopra della quale i gestori degli stabilimenti debbono presentare un apposito rapporto preliminare per avviare la valutazione del rapporto di sicurezza. La legge infatti sarebbe ricollegabile ad una serie di competenze concorrenti (tutela della salute, governo del territorio, protezione civile, tutela e sicurezza del lavoro) e nel contempo diretta ad assicurare con prescrizioni più rigorose, un più elevato livello di garanzie per la popolazione e il territorio interessati".

Poco dopo la sentenza n.407 la concezione della competenza statale come circoscritta alla sola fissazione di standards minimi uniformi è stata ripresa dalla sentenza n.536, concernente una legge della Regione Sardegna che estendeva il periodo di esercizio della caccia nell'isola oltre il termine fissato dalla legge statale. Premesso che nel caso la materia regionale della caccia, divenuta di competenza residuale in applicazione dell'art. 10 della legge cost.n.3 del 2001, non poteva comunque sottrarsi ai limiti derivanti dalla presenza delle competenze statali esclusive ex art.117, comma 2 (e non importa qui se operanti direttamente, oppure attraverso quelli indicati dall'art.3, comma 2 St. Sardegna per la competenza regionale primaria 66), la sentenza dichiara illegittima la legge sarda per avere violato il limite temporale all'esercizio della caccia stabilito sul piano nazionale, e, con esso, il limite della competenza statale a dettare standards minimi e uniformi di tutela della fauna nell'esercizio delle attribuzioni per la protezione ambientale.

Dall'esame di queste due decisioni si possono ricavare due prime constatazioni: che la competenza in tema di protezione ambientale, nonostante sia espressa come statale esclusiva, è intesa dalla Corte come una competenza ripartita tra Stato e Regioni, spettando al primo la sola determinazione di standards minimi uniformi inderogabili, e alle seconde tutto quanto esuli da tali standards. Ora, può darsi che questa sia una ripartizione adeguata e ragionevole dell'assetto delle competenze nel settore, o forse anche l'unica praticabile: resta però il fatto che la disposizione costituzionale parla tout court della "tutela dell'ambiente" e non della "determinazione degli standards minimi uniformi per la tutela dell'ambiente": eppure, avrebbe ben potuto farlo, come ha fatto nel caso dei "livelli essenziali delle prestazioni" di cui alla precedente lett.m), tanto più che nella redistribuzione delle funzioni in materia ambientale nel quadro della riforma Bassanini era già menzionato, tra i compiti riservati allo Stato, quello della "determinazione di valori limite, standard, obiettivi di qualità e sicurezza e norme tecniche necessari al raggiungimento di un livello adeguato di tutela dell'ambiente sul territorio nazionale (D.P.R. n.112 del 1998, art.69, comma 1, lett.e).

In sostanza la restrizione della competenza statale agli standards minimi, pur costituendo probabilmente l'unico modo di assicurare la coesistenza del coacervo di competenze che in vario modo si intrecciano nel settore, non può certamente dirsi priva di forzature notevoli anche se in ipotesi dirette "a fin di bene", e cioè a porre rimedio a un difetto di formulazione della nuova disposizione costituzionale che rende in pratica difficilmente gestibile il settore stesso.

La seconda considerazione che queste decisioni suggeriscono è quella della sicura indicazione nel senso della continuità rispetto al regime precedente , come è del resto dimostrato in modo palese anche dalla coincidenza dei criteri di decisione e delle relative conclusioni rispetto a due precedenti specifici ed estremamente puntuali, quali, rispettivamente, quello concernente il rispetto da parte della Regione Lombardia dei limiti di inquinamento elettromagnetico 67per la sentenza n.407 , e quello della diversa fissazione del periodo di caccia in Sardegna 68 per la sentenza n.536.

Lo specifico terreno di confronto delle soluzioni e degli itinerari argomentativi dimostra molto chiaramente l'attuale tendenza alla - prudente? - conservazione della giurisprudenza della Corte, e ciò sia sul punto della ricostruzione dei nuovi concetti costituzionali, individuati non in base anche a categorie concettuali nuove ed autonome, ma tenendo conto esclusivamente della figura che ne risulta dall'evoluzione legislativa e dalla giurisprudenza costituzionale precedenti, sia per il rinnovato uso - nel quadro di un sistema che di regola lo rifiuta - del criterio del doppio livello degli interessi anche laddove mancano riferimenti testuali espliciti o impliciti in tal senso .

12. Le potestà legislative delle Regioni e Province ad autonomia speciale. - La Corte ha avuto modi di pronunziarsi anche sulla attuale - e transitoria - consistenza del patrimonio di competenze legislative delle Regioni e Province ad autonomia speciale a seguito dell'applicazione della clausola di maggior favore statuita dall'art.10 della legge cost.n.3 del 2001 e in attesa dell'adeguamento dei rispettivi Statuti.

E' del tutto pacifico che un adeguato riassetto del regime di questi enti in considerazione del nuovo e di regola più vantaggioso trattamento introdotto dalla riforma costituzionale per le Regioni ad autonomia ordinaria non possa certo avvenire mediante l'applicazione di quella clausola, ma richieda, se si vuole conservare un senso all'autonomia differenziata, distinti, appositi e urgenti interventi di modifica dei diversi Statuti ora vigenti.

Qualche contrasto si è invece manifestato tra i commentatori sul modo in cui debba farsi applicazione del suddetto art.10 alle competenze legislative e cioè, in particolare, sui criteri di valutazione della condizione di maggior favore, specie in relazione ai limiti.

Si tratta di diverse ipotesi. Quanto alle materie ascritte alla competenza concorrente sia negli Statuti sia nel nuovo art.117, si può sostenere che il limite di "principi fondamentali" continui ad applicarsi, verosimilmente secondo la più favorevole impostazione prevista dal secondo (con conseguente divieto di ingresso di qualsivoglia normativa statale di dettaglio). La perdurante applicabilità di tale limite nelle materie rimaste nella competenza concorrente della Provincia di Bolzano è affermata pianamente dalla sent.n.533 del 2002.

Quando invece si tratta di materie riservate dagli Statuti alla potestà primaria e dall'art.117 alla legislazione concorrente, sembra ovvio che debba prevalere il più favorevole regime statutario.

Controversa resta invece - dopo la sicura scomparsa dell'interesse nazionale - la sopravvivenza o meno dei limiti dei principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato e di quello delle grandi riforme, specie quando si tratti di materie soggette alla potestà primaria secondo gli Statuti, ed ora transitate nella competenza residuale delle Regioni ad autonomia ordinaria.

Secondo un'opinione questi limiti della competenza primaria resterebbero in vita perché funzionali al bene dell'unità  69. Soluzione più convincente - considerato che proprio il favor verso le speciali autonomie impedirebbe di aggiungere tali limiti a quelli, specifici e tassativi, disposti a tal fine dall'art.117 - sembra invece quella, seguita dai più 70, che ritiene che questi limiti, ritenuti più penetranti, in casi del genere non si applichino più, e che la competenza già primaria, ora residuale, sia ormai condizionata soltanto dai limiti previsti dall'art.117 commi 1 e 2 ( per es., quanto a questi ultimi, quelli scaturenti dalle competenze statali "trasversali").

Sul caso del "transito" di una materia dalla competenza statutaria primaria alla competenza residuale la Corte si è pronunziata con la sentenza n.536 del 2002 sulla regolamentazione della caccia in Sardegna, già commentata più sopra. Come si ricorderà, la Corte ha applicato a tale competenza i limiti derivanti dagli standards minimi e uniformi fissati dallo Stato per la tutela dell'ambiente ex art.117, comma 2 lett.s), qualificando appunto come tale il diverso termine temporale del periodo venatorio fissato dalla legge dello Stato. Almeno a prima vista però, non è affatto chiaro a quale titolo, nel suo pensiero, questi limiti operino, se cioè discendano direttamente dalla riserva di competenza statale, oppure se agiscano attraverso il filtro dei limiti statutari  71.

Essa infatti non sancisce espressamente il trapasso della "caccia" nella competenza "residuale", come è per le Regioni ordinarie, ma si limita a precisare che la clausola di maggior favore del ricordato art.10 della legge cost. n.3 del 2001, non implica che la potestà legislativa regionale primaria sia ormai sottratta ai limiti statutari quando interferisca con competenze statali esclusive secondo il nuovo art.117 Cost. poiché viceversa tali competenze esprimono limiti "unificanti", come tali inderogabili. Nonostante l'oscurità della formulazione, più attendibile sembra l'ipotesi che nel caso si tratti di limiti discendenti in via diretta dall'art.117, comma 2 Cost., in una con il trasferimento della competenza primaria nel quadro di quelle residuali ex art.117, comma 4. L'idea che il richiamo ai limiti statutari possa servire ad attenuare e a limitare - nei confronti delle potestà primarie delle Regioni ad autonomia speciale - ai soli standards minimi l'intromissione statale nel caso della tutela dell'ambiente è smentita dal fatto che per quest'ultima materia la scissione nel "doppio livello" vale anche, come s'è visto più sopra, nei confronti delle competenze delle Regioni ad autonomia ordinaria. D'altra parte una simile capacità "riduttiva" del richiamo ai limiti statutari non potrebbe valere per il caso dei "livelli essenziali" delle prestazioni concernenti i diritti, perché, per effetto se non altro dell'art.3, comma 2, questi "livelli" dovrebbero vincolare identicamente tutti i legislatori regionali. Insomma, l'applicazione della clausola di maggior favore in caso di materie non più menzionate nel nuovo art.117 Cost. impone la scelta tra due alternative : o la trasformazione della competenza primaria in residuale, con applicazione di nuovi limiti stabiliti dall'art.117 Cost., oppure mantenimento della competenza statutaria con i relativi "vecchi" limiti e con esclusione di quelli introdotti dalla riforma. Non è possibile invece sovrapporre le due soluzioni come fa la pronunzia in commento 72.

L'altra sentenza che si occupa della condizione attuale di competenze legislative primarie di regioni speciali, la n. 48 del 2003, concerne un'ipotesi diversa, quella cioè in cui era coinvolto un settore materiale (la legislazione elettorale degli enti locali) attribuito dallo Statuto sardo alla Regione, e dall'art.117, comma 2, lett.p) alla legislazione esclusiva dello Stato. Ai fini di valutare l'applicabilità della clausola di maggior favore, l'alternativa era dunque tra mantenere o escludere la titolarità della competenza in capo alla Regione e non già di soppesare i relativi limiti, statutari e costituzionali. Perciò, poiché nello Statuto la competenza sullo specifico argomento era riconosciuta e nell'art.117 negata, mi pare del tutto corretta la soluzione della Corte nel senso di far prevalere la normativa dello Statuto, sia quanto innanzi tutto alla materia, sia, di conseguenza, agli specifici limiti.. Il caso più recente, insomma, poneva solo il preliminare problema della materia di incidenza della disciplina contestata e non invece quello della eventuale necessaria considerazione complessiva degli aspetti "orizzontali" e di quelli "verticali" della distribuzione delle competenze per valutare per il corretto confronto del peso rispettivo della competenza statutaria e di quella risultante dall'art.117 73.

Semmai, ciò che sorprende è che dopo la sua corretta qualificazione della sfera di competenza interessata, di per sé sufficiente a pronunziare l'infondatezza della questione, la Corte abbia finito invece per annullare la legge sulla base di un vizio ulteriore non dedotto, a quanto risulta, nel ricorso, e cioè la violazione dei limite dell'armonia con la Costituzione e con i principi dell'ordinamento giuridico dello Stato.

13. Osservazioni finali. - Al termine dell'analisi, non è certo il caso di formulare conclusioni, troppo ristretto essendo ancora il "campione" di giurisprudenza costituzionale disponibile. Si può solo ribadire l'impressione che la Corte sia indirizzata al momento a risolvere i problemi del nuovo riparto di competenza privilegiando le strade che portano a mantenere il più possibile intatta la situazione preesistente. Ciò è accaduto, come si è visto, sia per il tema delle prestazioni sanitarie, sia per quello della protezione ambientale. Per entrambi i casi non si è mancato di manifestare le perplessità di vario tipo che simile atteggiamento suscita, ma non si è mancato neppure di porre in risalto le molteplici e anomale ragioni di difficoltà e di disagio in cui la Corte si trova ad operare.

Per il futuro, naturalmente, non è possibile formulare alcun giudizio prognostico. Non resta dunque che attendere le prossime pronunzie del giudice costituzionale, con la speranza che le nebbie che circondano il nuovo Titolo V si possano diradare e che gli attori principali (e in ispecie i legislatori) facciano adeguatamente la propria parte. E' auspicabile che in un quadro più evoluto e definito della transizione la Corte potrà riuscire con il prudente apprezzamento e il sofisticato strumentario interpretativo-ricostruttivo di cui dispone a sciogliere in modo innovativo i molti nodi e le tante asperità del nuovo Titolo V che, quale che sia il giudizio che su di esso di voglia dare, resta pur sempre - almeno fino alla prossima, o alle prossime annunziate revisioni - parte della vigente Costituzione della Repubblica.

Note

 1 Si tratta rispettivamente della deroga transitoria al principio del simul stabunt simul cadent (sent.n.304 del 2002, con nota di S.MANGIAMELI, La nuova potestà statutaria delle Regioni davanti alla Corte costituzionale, in questa Rivista, 2002, 2358 ss.) e della qualificazione come "parlamento" dell'assemblea legislativa regionale (sentt. nn.106 e 306 del 2002, la prima con note di F.CUOCOLO, Parlamento nazionale e "parlamenti" regionali, in questa Rivista, 2002, 873 ss., , di C.PINELLI, Continuità e discontinuità dell'impianto repubblicano nella prima pronuncia sul nuovo Titolo V, ivi, 878 ss, di N.ZANON, La funzione unitaria del Parlamento nazionale e la revisione del Titolo V, ivi, 884 ss., di A.MANGIA, I consigli regionali e la fine della rappresentanza politica, ivi, 885 ss.). Questa giurisprudenza costituzionale ha inoltre dettato alcuni altri punti fermi sulla nuova potestà statutaria delle Regioni : sottolineata la distinzione, sotto il profilo formale, tra lo statuto e la legge regionale, ha chiarito la collocazione del referendum e del controllo di costituzionalità nel procedimento di formazione di quest'ultimo; ha dichiarato ammissibili modifiche solo parziali degli statuti vigenti, ha precisato il significato del limite dell'"armonia" con la Costituzione (v. spec.sent.n304 del 2002). Recentissime pronunzie hanno poi precisato la capacità di intervento della legge regionale in tema di elezioni, ineleggibilità e incompatibilità dei Consiglieri regionali, ai sensi del nuovo art.122, comma 1 Cost., precisandone i limiti rispetto alla potestà di "principio" del legislatore statale (sentt.nn.196 e 201 del 2003), mentre hanno sancito la riserva statutaria in tema di proprogatio degli organi elettivi ex art.123 Cost., distinguendola dalla materia della durata dei medesimi organi, oggetto di riserva alla legge statale ex art.122, comma 1 Cost. (sent.196 del 2003)

 2 Così R.BIN, Statuti regionali. I rischi tecnici del riflusso, in Le Istituzioni del federalismo, 1/2002, 5 ss .Cfr. poi pure più ampiamente e per ulteriori indicazioni M.OLIVETTI, Nuovi statuti e forma di governo delle Regioni, Bologna, 2002, 194 ss.. nonché i contributi, tutti apparsi in www2.unife.it/forumcostituzionale, di A. D'ATENA. Statuti regionali e disciplina delle fonti: tre domande; di A.BALDAN, Sempre più indispensabili i nuovi Statuti regionali, e ancora di R.BIN, Abrogazione espressa, testi unici, leggi organiche, semplificazione. Gli Statuti regionali tra problemi veri e soluzioni normative inutili.

 3 Sulla legge v. il commento di A. MORRONE, Può il Friuli-Venezia Giulia fare "marcia indietro" sulla forma di governo regionale?, in www2.unife.it/forumcostituzionale/contributi/statuti

 4 Per più ampi svolgimenti ed ulteriori osservazioni critiche alla riforma rinvio a i miei precedenti scritti dal titolo, rispettivamente, Un passo indietro verso il regionalismo "duale"( in AA.VV., Il nuovo Titolo V della Parte II della Costituzione. Primi problemi della sua attuazione, Milano, 2002, 225 ss.) , e I poteri delle Regioni dopo la riforma costituzionale, Torino, 2002 spec.195 ss.

 5 Al di là della valutazione dei singoli aspetti della legge, che qui non è possibile effettuare, pare però il caso di sottolineare che essa per certi anche rilevanti profili più che porvi rimedio, di fatto finisca per istituzionalizzare la precarietà . Ciò accade principalmente in tema di "principi fondamentali", nonché, come si accenna più avanti nel testo, in tema di rapporti finanziari. Di questi ultimi rapporti si parla appunto nel testo. Quanto ai principi fondamentali, (di cui all'art.1 , commi 4-6) la prevista macchinosa operazione della loro c.d. "ricognizione" nella legislazione statale già vigente , quand'anche ammissibile e praticabile (del che è ampiamente lecito dubitare) otterrebbe lo scopo di creare dei testi normativi di assai incerta natura, e destinati fin dall'inizio ad avere valore solo di "orientamento" (?) e transitorio , potendo (o dovendo) essere sostituiti da successive leggi statali recanti i principi nuovi. Sulla stessa linea è la prefigurazione della raccolta in testi unici meramente compilativi della legislazione statale "residua" nelle materie di competenza concorrente, e cioè, par di capire, della legislazione di minuto dettaglio (art.3) anch'essi destinati ad essere sostituiti dalle leggi regionali competenti. Il senso dell'operazione non è molto chiaro: innanzi tutto non si comprende in che cosa debba consistere questa funzione di "orientamento" dei legislatori nella fase di prima attuazione, dato che entrambi i tipi di testi non avrebbero valore vincolante proprio e diverso da quello della normativa preesistente, ma rappresenterebbero, si potrebbe dire, forme di "diritto mite" o di soft law, e potrebbero pertanto essere contraddetti o superati dagli stessi legislatori, i quali mantengono la loro potestà di individuare autonomamente i principi esistenti; i decreti legislativi e forse anche i testi unici potrebbero inoltre anche essere impugnati dinanzi alla Corte Costituzionale se non si mantengono entro i limiti ad essi affidati dal legislatore delegante, esorbitando dalla "ricognizione" o dalla "compilazione", o indebitamente individuando i principi o le norme da raccogliere (con ciò menomando l'integrità la integrità delle competenze regionali). Inoltre si può fare anche un'altra considerazione. Sia per i decreti delegati "ricognitivi" dei "principi" sia per i testi unici della legislazione residua è previsto un procedimento molto complesso e termini, rispettivamente, di un anno per i primi, e di un ulteriore anno dall'adozione di quelli , per i secondi. Insomma si dà il via ad una operazione che è poco utile allo scopo di ridurre il contenzioso Stato-Regioni e che ad un tempo più che spingere al necessario sollecito "adeguamento" della legislazione al nuovo riparto di competenze, sembra invece diretta alla sua conservazione per un futuro di incerta e non breve durata: operazioni così lunghe e complesse come quelle previste dal legislatore delegante infatti avrebbero ben poco senso se se ne prevedesse la sopravvivenza solo per una breve stagione. In conclusione, almeno per questo aspetto della transizione, e per quello relativo al c.d.federalismo fiscale, la situazione di incertezza e di precarietà risulta non certo attenuata ma potenziata dai meccanismi predisposti dalla legge La Loggia. Su questa legge v. invece, tra i primi, il commento sostanzialmente positivo di M.CARLI, Luci ed ombre nella prima attuazione della legge costituzionale n.3/2001(c.d. legge La Loggia), in www.federalismi.it

 6 Su questa bozza v. il primo caustico commento di R.TOSI, Un Senato articolato sul territorio versus una Camera di rappresentanza regionale, in www2.unife.it/forumcostituzionale/contributi

 7 V. il disegno di legge governativo presentato alla Camera il 2 settembre 2002 (XIV legisl., doc.n.3123).

 8 a partire all'accordo inter-istituzionale del 20 giugno 2002 stipulato tra Governo, Regioni, Comuni , Province e Comunità montane sulla base dell'art.9, comma 2 lett.c) del D.P.R. n.281 del 1997, per garantire "un processo armonico di adeguamento dell'ordinamento alla riforma del Titolo V".

 9 Sulla qualità della riforma e sull'uso strumentale fattone dalle forze politiche nel quadro della progressiva bipolarizzazione del sistema politico cfr. le aspre critiche di G. SCACCIA, Revisione di maggioranza e "qualità" della Costituzione, in Teoria del Dir. e dello Stato, 2002, 117 ss..

 10 Tali decisioni si inseriscono nell'orientamento della Corte secondo il quale i problemi dell'impatto di nuove norme costituzionali sull'assetto legislativo preesistente non si prestano ad una soluzione unica, come risulta, innanzi tutto , dalla storica sentenza n.1 del 1956; la sentenza n.13 del 1974 , poi, giustifica la deroga che il principio di continuità arreca alla normale applicabilità dei criteri gerarchico e cronologico con il "riferimento a determinati settori o a materie particolari , in cui sono preminenti gli aspetti organizzativi ", tra i quali, nella specie, il settore dei rapporti di competenza tra Stato e Regioni : il fatto che, per effetto di tale principio, non l'astratta attribuzione , ma solo il concreto esercizio delle nuove competenze sia in grado di limitare l'autonomia altrui impedendo che la legislazione precedente possa essere valutata in base ai nuovi parametri costituzionali, non è però senza limitazioni, poiché viene meno per esempio nei casi in cui le leggi ordinarie anteriori non possano essere sostituite o modificate da un nuovo soggetto competente (v. in particolare ord.n.269 del 1974), casi nei quali dunque occorre pensare ad un riespandersi degli ordinari criteri - e, ove possibile, dei mezzi giurisdizionali - di risoluzione delle antinomie.

 11 Cfr. le decisioni nn.376, 383, 422 e 510 del 2002; 37, 91, 92, 93, 96, 103, 196 del 2003.

 12 Cfr. le decisioni nn. 507/2002, 13/2003, 39/2003.

 13 V. ord.n.383 del 2002, secondo la quale, la "vecchia" legge statale impugnata (dopo la riforma del 1999) , in tema di incompatibilità dei consiglieri regionali, non può dirsi illegittima poiché il nuovo art.122 Cost. invocato dal giudice a quo , nell'attribuire alle Regioni la competenza legislativa in materia, "dà luogo solo a diverse possibilità di intervento legislativo della Regione , senza che però venga meno , nel frattempo, in forza del principio di continuità…l'efficacia della normativa statale preesistente conforme al quadro costituzionale in vigore all'epoca della sua emanazione". Le questioni incidentali proposte prima della riforma si sono concluse invece con la restituzione degli atti al giudice a quo per nuovo esame della questione a causa della sopravvenienza del nuovo parametro: cfr. tra le tante, ordd.nn.382/2001, 96 e 339 /2002. Data però l'impostazione dell'ord. n.383 sopra ricordata, tale restituzione può avere un senso solo ( e non è poco) allo scopo di accertare l'insussistenza di possibili contrasti rispetto al nuovo parametro; nel caso invece in cui il giudice verifichi la permanenza del dubbio si determinerebbe una situazione paradossale, poiché una eventuale riproposizione delle questioni in riferimento al la normativa costituzionale sopravvenuta sembrerebbe preclusa.

Sull'insieme delle diverse modalità di risoluzione dei problemi posti dal contenzioso costituzionale pendente cfr. le critiche di S. MANGIAMELI, Corte Costituzionale e Titolo V: l'impatto della riforma, in questa Rivista, 2002, 457 ss.; G. GRASSO, La Corte salva la continuità dell'ordinamento giuridico (di fonti di grado legislativo), ma indebolisce la forza delle nuove norme costituzionali di modifica del Titolo V, in M.BELLETTI, Corte costituzionale e Consiglio di Stato delineano i contorni del nuovo Titolo V, in www2.unife.it/forumcostituzionale; T. GROPPI, La legge costituzionale n.3/2001 tra attuazione e autoapplicazione, in AA.VV., La Repubblica delle autonomie, Torino, 2002, 219 ss.; A.RUGGERI, La Corte e lo jus superveniens costituzionale ( a proposito della riforma del Titolo V e dei suoi effetti sui giudizi pendenti), in www.federalismi.it

 14 Cfr. ord. n. 269/1974, cit.. In tali ipotesi queste leggi , per essere rimosse, dovrebbero essere impugnate dinanzi alla Corte e valutate secondo i nuovi parametri: il che però potrebbe avvenire solo a seguito di impugnativa incidentale (anche, se del caso, della stessa Corte), dal momento che il ricorso principale sarebbe ormai irrimediabilmente precluso dalla avvenuta scadenza dei termini.

 15 Il principio di continuità è accolto anche dalla legge La Loggia (art.1, commi 2 e 3). Mi pare che le operazioni di ricognizione dei principi fondamentali e di raccolta della legislazione statale residua di cui si è detto supra, alla nota (3) costituiscano una conferma del timore espresso nel testo di un ulteriore "congelamento" della riforma.

 16 Cfr. ordd.nn.17, 65, 377 del 2002. La soluzione della improcedibilità dei vecchi ricorsi statali è oggetto di valutazioni contrastanti : nel senso della Corte si era già espressa A.CONCARO, Corte Costituzionale e riforma del Titolo V della Costituzione: spunti di riflessione su alcuni problemi di dirtto intertemporale, in Le Regioni, 2001, 1329 ss. ; favorevole è E. GIANFRANCESCO , L'art.10 della legge costituzionale n.3 del 2001 ed i controlli nelle Regioni ad autonomia speciale, in questa Rivista, 2002, 3314; critici invece, con il richiamo alla asserita necessaria prevalenza del principio tempus regit actum alla fase della instaurazione dei giudizi costituzionali, sono T. GROPPI, A. RUGGERI, e G. GRASSO negli scritti cit. nella nota (12), nonché S.MANGIAMELI, op.cit., 461, 468.

 17 V. le decisioni nn. 65, 377, 533 del 2002. Sugli effetti della nuova disciplina rispetto alle Autonomie speciali e sui particolari meccanismi di controllo previsti dagli Statuti della Sicilia e del Trentino-Alto Adige/Süd Tirol, v. E. GIANFRANCESCO, L'art.10 della legge costituzionale n.3 del 2001, cit., 3312 ss. ; G. DI COSIMO, Nuova disciplina del controllo sulle leggi regionali. Il caso delle Regioni a Statuto speciale, in Le Istituzioni del federalismo, 2/2002, 364 ss.; E. LAMARQUE, Il nuovo art.127 della Costituzione e il giudizio di legittimità costituzionale, in Quad.cost., 2002, 96 ss..

 18 Cfr. D'ATENA, La Consulta parla …e la riforma del Titolo V entra in vigore, in questa Rivista, 2002, 2028 ss. A favore di una rottura sotto questo profilo con il regime precedente si erano già espressi pure (sia pure dubitativamente) il mio I poteri delle Regioni, cit., 207, nonché E.GIANFRANCESCO, op.cit., 130.

 19 Molto critici nei confronti di questo passo della sentenza per ragioni in parte analoghe a quelle esposte nel testo sono anche i commenti di A.RUGGERI, Riforma del Titolo V e vizi delle leggi regionali: verso la conferma della vecchia giurisprudenza?, in www2.unife.it/forumcostituzionale/giurisprudenza e di F.DRAGO, I ricorsi in via principale nel quadro del novellato Titolo V, in www.federalismi.it

 20 Cfr.sent. n.103 del 2003.

 21 Cfr.sentt.nn.376 e 422 del 2002; 28, 37, 91, 92, 93, 96, 103, 186 del 2003.

 22 Cfr.sentt. nn.510 del 2002; 37, 96, 186, 197 del 2003

 23 Cfr. sent.n.38 del 2003.

 24 Cfr.sentt.nn.507 del 2002; 30, 39, 79, 95, 97 e 113 del 2003.

 25 Cfr.sent.13 del 2003.

 26 Cfr.sentt.nn.282 e 536 del 2002; 48 del 2003.

 27 Cfr.sent.n.533 del 2002.

 28 Cfr. sentt.nn.407, 533 del 2002; 49 e 94 del 2003.

 29 Cfr.sent.n.88 del 2003.

 30 Cfr. sent.n.29 del 2003.

 31 Si tratta dell'ord.n.383 del 2002 già ricordata.

 32 Cfr.ord.102 del 2003.

 33 Cfr. sentt. nn.7, 47 e 125 del 2003.

 34 Cfr. A.D'ATENA, La Consulta parla, cit., 2029 s.

 35 In argomento mi limito a rinviare, tra i molti, ad A. ANZON, I poteri delle Regioni, cit., 197 ss.; G. CORSO, La tutela della concorrenza come limite alla potestà legislativa (delle Regioni e dello Stato), in Diritto Pubblico, 2002, 981 ss..; A.D'ATENA, Materie legislative e tipologia delle competenze, in Quad.Cost., 2003, 15 ss.. Occorre tenere presente che , oltre a quelle dell'art.117, commi 2 e 3, ulteriori competenze legislative vengono riservate allo Stato da altre disposizioni, e cioè dagli artt.116, comma 3; 117, commi 5 e 9; 118, commi 1, 2 e 3; 119, commi 3, 5 e 6; 120, comma 2; 122, comma 1.

 36 Pur non intendendo soffermarmi specificamente su tale sentenza per gli aspetti di merito, su cui rinvio al commento di F.MARINI…., supra, mi sembra utile qui segnalare che essa affronta, con diversa impostazione, un problema presso che identico a quello della sentenza n.118 del 1990, quello cioè del regime dei locali sedi di esercizi commerciali di rilievo "culturale". Entrambe le decisioni concludono per la legittimità del vincolo di destinazione imposto a siffatti locali proprio in ragione di tale rilievo, mentre però la sentenza del 1990 - che non riguardava rapporti di competenza Stato-Regioni - ascriveva tali locali alla categoria dei "beni culturali" tutelabili a mezzo della legge n.1089 del 1939, quella attuale ritiene che i locali medesimi, pur venendo in rilievo per il loro pregio storico, artistico e ambientale, non siano inquadrabili nella categoria dei "beni culturali" contemplati dal T.U. n.409 del 1999. In tal modo quest'ultima pronunzia distingue "beni culturali", per così dire veri e propri, tutelabili solo dallo Stato, ex art.117, comma 2 lett.s), e beni di valore culturale ma non "culturali" tutelabili anche dalle Regioni : così facendo, giunge a giustificare, anche per il profilo della competenza, il particolare intervento di sostegno finanziario disposto a favore dei locali storici dalla legge regionale impugnata, ma introduce un ulteriore elemento di complicazione nel quadro tutt'altro che nitido di questo settore, disegnato dagli artt.117, comma 2, lett.s) e comma 3, 118, comma 3 e 116, comma 3.

 37 Così A.D'ATENA, Materie legislative, cit., 21 ss.

 38 V. chiaramente in tal senso la sent.n.239 del 1982, ma anche la n.379 del 1994.

 39 Come vorrebbe invece A.D'ATENA, Materie , cit., 21 ss. e ID. , La Consulta parla, cit., 2030.

 40 Sull'argomento v. specialmente M. LUCIANI, I diritti costituzionali tra Stato e Regioni cit., 349 ss. nonché L. PRINCIPATO, I diritti costituzionali e l'assetto delle fonti dopo la riforma dell'art.117 della Costituzione, in questa Rivista, 2002, 1170 ss.

 41 Per approfondimenti cfr. E. BALBONI, Il concetto di livelli essenziali ed uniformi come garanzia in materia di diritti sociali, in Le Istituzioni del federalismo, n.6/2001, 1103 ss.; R. BALDUZZI, Titolo V e tutela della salute, in Quad. reg., 2002, 65 ss.; M. LUCIANI, I diritti costituzionali, cit., 352 ss.; C. PINELLI, Sui "livelli essenziali" delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali" (art.117, co.2,lett.m Cost), in Dir. Pubbl., n.3/2002, 880 ss.; L. TORCHIA, Sistemi di welfare e federalismo, in Quad.cost., n. 4/2002, 732 ss.; R. TOSI, Cittadini, Stato e Regioni di fronte ai "livelli essenziali" delle prestazioni..",in www2.unife.it/forumcostituzionale/contributi. Sul punto specifico del contemperamento di esigenze di tutela e vincoli di bilancio, v. specialmente R. BALDUZZI, Considerazioni di sintesi, in R.BALDUZZI (a cura di) La sanità italiana tra livelli essenziali di assistenza, tutela della salute e progetto di devolution, Milano, 2003, § 1 (di imminente pubblicazione). Per la legislazione ordinaria v. per il settore sanitario specialmente il D.P.R. n.502 del 1992 e successive modificazione del D.P.R., n.229 del 1999), l.n.405 del 2001, l.n.289 del 2002 (legge finanziaria 2003), nonché in particolare, il D.P.C.M. 29 novembre 2001 sulla "definizione dei livelli essenziali di assistenza", adottato previo accordo in Conferenza Stato-Regioni; per il settore dell'assistenza sociale v.legge n.328 del 2000, spec.art.9, lett.b)

 42 Mi pare invece del tutto implausibile considerare tali aspetti come pertinenti non alla "tutela della salute" ma ad una materia separata di competenza regionale residuale/esclusiva.

 43 Per tale impostazione cfr. soprattutto M.LUCIANI, I diritti costituzionali tra Stato e Regioni, cit., 345 ss; R.BALDUZZI, Considerazioni di sintesi, cit., § 3.

 44 In senso analogo si esprime dubitativamente cfr. R.BALDUZZI, Titolo V, cit., §3.

 45 Né in sostituzione di questo, e mancando l'esplicito titolo competenziale, possono trovare diretto fondamento nel solo art.5 Cost., o nei principi di sussidiarietà, e adeguatezza ( riferiti peraltro questi ultimi alle sole funzioni amministrative e non alle competenze legislative).

 46 Nel settore delle prestazioni sociali la connessione tra i "livelli essenziali" e i necessari strumenti organizzativi è ben evidenziata proprio nel passo dedicato a tali livelli : cfr. il D.P.R. 3 maggio 2001, Parte III, n.1.

 47 Sul punto specifico v. anche, infra, § 9.

 48 Quanto all'efficacia delle pratiche collaborative nei confronti del legislatore la Corte, in riferimento al passato regime, ha dichiarato che esse possono condizionarne la legittimità soltanto ove imposte direttamente o indirettamente dalla Costituzione e che una loro autonoma efficacia condizionante non potrebbe trarsi dal solo principio di leale collaborazione: v. sent.n.437 del 2001. Su vari spetti problematici del sistema delle Conferenze cfr. di recente R.BIN, Le deboli istituzioni della leale collaborazione, in questa Rivista, 2002, ….Per il settore sanitario, fiducioso nel ricorso a pratiche collaborative è R.BALDUZZI, Titolo V, cit., § 5.

 49 Sul valore giuridico e sulla stessa utilità del ricorso a queste "linee guida" cfr. le perplessità di R.BALDUZZI, Considerazioni conclusive, cit., § 3.

 50 Per ulteriori commenti alla sentenza, anche da altri punti di vista cfr. essenzialmente A.D'ATENA, La Consulta parla, cit., 2027 ss.; D. MORANA, La tutela della salute fra libertà e prestazioni, dopo la riforma del Titolo V. A proposito della sentenza n.282/2002 della Corte costituzionale, ivi, 2034 ss.; R.BIN, Il nuovo riparto di competenze legislative: un primo, importante chiarimento, in Le Regioni, 2002, 1445 ss.; L.VIOLINI, La tutela della salute e i limiti al potere di legiferare: sull' incostituzionalità di una legge regionale che vieta specifici intwerventi terapeutici senzxa adeguata istruttoria tecnico-scientifica, ivi, 1450 ss.; M.LUCIANI, I diritti costituzionali, cit., 355 s.

 51 La sentenza n.510 del 2002, che pure aveva ad oggetto censure regionali circa l'ampiezza della normativa statale in tema di organizzazione dei servizi sanitari non ha affrontato il merito, ma ha concluso per l'inammissibilità dei ricorsi per sopravvenuta carenza di interesse.

 52 Ciò appare ancora più singolare se si considera il parere dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato in data 11 aprile 2002, che aveva ritenuto che l'art.6, comma 3 della legge n.502 del 1992, a seguito dell'entrata in vigore della riforma costituzionale del Titolo V, fosse venuto meno quale base legale per regolamenti del Ministro della Salute in cidenti in settori non più di esclusiva pertinenza statale.

 53 Per il diniego di simile disponibilità cfr. BverfGE 72, 330 (388) e in dottrina R.ARNOLD, La ripartizione delle competenze fra Bund e Länder alla luce della giurisprudenza della corte costituzionale tedesca, in Le Regioni, 1988, 900; H.KLATT, Interföderale Beziehungen im kooperativen Bundesstaat, in Verwaltungsarchiv, 1987, 195; T.MAUNZ-R.ZIPPELIUS, Deutsches Staatsrecht, München, 1988, 105; P.BADURA, Staatsrecht, München, 1986, 234.

 54 Cfr. per la prima osservazione A.ANZON, I poteri , cit., e per il secondo punto di vista, L.TORCHIA, "Concorrenza" tra Stato e Regioni dopo la riforma del Titolo V: dalla collaborazione unilaterale alla collaborazione paritaria, in Le Regioni, 2002, 647 ss.; R.BIN, Le deboli istituzioni della leale collaborazione, cit.

 55 Così anche M.LUCIANI, I diritti costituzionali, cit., 358, nt.27. Sostenere, come si fa nel testo, che l'art.117, commi da 1 a 4 ponga una riserva relativa di legge ( o un principio di legalità sostanziale) su tutte le materie significa ovviamente respingere la tesi che lo stesso articolo contenga solo norme sulle competenze e non richieda perciò il necessario intervento della legge ma ne autorizzi la disciplina con qualsivoglia fonte, anche eventualmente con regolamenti indipendenti. Non è possibile qui intrattenersi adeguatamente su simile tesi; mi pare sufficiente a giustificarne il rigetto il contrasto sia con la corretta impostazione dei rapporti di competenza Stato-Regioni (giustamente messa in luce dalla sentenza in esame) sia, più in generale con il concetto di principio di legalità ereditato dalla tradizione liberal-democratica, il quale non può essere piegato - quasi fosse una variabile dipendente del sistema elettorale delle assemblee legislative - a quella nozione, asseritamente più adeguata alla democrazia maggioritaria perché irrobustisce il potere normativo dell'Esecutivo, che ritiene necessaria non già la previa "legge", ma solo la previa "regola" da chiunque e con qualsiasi atto posta.

 56 Cfr. S.BARTOLE, R.BIN, G.FALCON, R.TOSI, Diritto regionale, Bologna, 2003, 169 s., nonché R.TOSI, Cittadini, Stato e Regioni, cit.

 57 V. invece per opposte considerazioni su entrambi i punti R.TOSI, Cittadini, Stato e Regioni, cit.; R.BALDUZZI, Titolo V, cit., § 5.Anche la recentissima legge "La Loggia" ha conservato allo Stato la funzione in esame per le materie di competenza esclusiva , vietandola solo per le materie di cui ai commi 3 e 4 dell'art.117 (art.8, comma 6).

 58 In senso positivo si pronunzia proprio in relazione alla sentenza in commento, R.BALDUZZI, Note sul federalismo e sull'autonomismo eurocompatibili ( con particolare riferimento alle problematiche sanitarie), Relazione al Convegno "federalismo e devoluzione in sanità: rischi e opportunità2, Roma 4 aprile 2003, il quale considera le garanzie procedurali come valido surrogato della garanzia sostanziale della riserva di legge.

 59 Cfr. il noto saggio di M.S.GIANNINI, Ambiente: saggio sui suoi diversi aspetti giuridici, in …

 60 In questo senso come particolarmente significative si possono ricordare le decisioni nn. 225 del 1983, 183 del 1987 e n.356 del 1994.

 61 Così la sent.n.356 del 1994.

 62 V. in particolare la sent.n.382 del 1999.

 63 Chiaramente in tal senso è la recentissima sent.n.422 del 2002, riferita però al quadro costituzionale anteriore, come per esempio, tipicamente nel sistema disegnato dal D.P.R. n.112 del 1998, nell'operare il vasto conferimento di funzioni verso "il basso", espressamente riservava allo Stato i compiti di rilievo nazionale.

 64 Critico di tale impostazione è F.S.MARINI, La Corte costituzionale nel labirinto delle materie "trasversali": dalla sent.n.282 alla n.407 del 2002, in questa Rivista, 2002, 2954, per il fatto che essa priverebbe la materia del suo rilievo giuridico autonomo.

 65 Questa specifica attività spettava alle Regioni anche nel passato regime, in cui, dopo un periodo di caos normativo, era stata loro conferita organicamente dall'art.72 del D.P.R. n.112 del 1998.

 66 Per la permanenza dei "vecchi" limiti della competenza primaria delle Regioni ad autonomia speciale pur se "trasformata" ora, per effetto dell'art.10 legge cost.n.3 del 2001 in competenza "residuale" v. A.RUGGERI, La riforma costituzionale del Titolo V e i problemi della sua attuazione, con specifico riguardo alle dinamiche della normazione ed al piano dei controlli, in AA.VV., Il nuovo Titolo V della Parte II della Costituzione. Primi problemi della sua attuazione, Milano, 2002, 55 ss.

 67 V. la sent.n.382 del 1999 che ha risolto con la medesima regola di giudizio, ma sotto l'imperio del regime costituzionale precedente, il caso analogo concernente una legge della regione Lombardia che conteneva la fissazione di standards più severi di tutela contro l'inquinamento elettromagnetico (sent.n.382 del 1999)..

 68 Cfr. la sentenza n.323 del 1998 in cui il termine temporale al periodo di caccia fissato dal legislatore statale è stato ritenuto inderogabile dalla Regione Sardegna quale "norma fondamentale" di riforma.

 69 Così A.RUGGERI, La riforma costituzionale del Titolo V, con specifico riguardo alle dinamiche della normazione ed al piano dei controlli, in AA.VV. Il nuovo Titolo V della Parte II, cit., 55 ss.

 70 Cfr. per es. P.CAVALERI, Diritto regionale, Padova, 2002, 141; S.BARTOLE-R.BIN-G.FALCON-R.TOSI, Diritto regionale, cit., 167 s.

 71 V. in tal senso anche le osservazioni di M. GORLANI, La materia della caccia davanti alla Corte costituzionale dopo la riforma del titolo V Cost.. ritorna l'intertesse nazionale e il "primato " della legislazione statale di principio?, in www2.unife.it/forumcostituzionale/giurisprudenza.

 72 Sulla confusione prodotta da tale sovrapposizione v. le osservazioni di M. GORLANI, La materia della caccia davanti alla Corte costituzionale dopo la riforma del Titolo V della Costituzione: ritorna l'interesse nazionale e il "primato" della legislazione statale di principio?, in www2.unife.it/forumcostituzionale/giurisprudenza.

 73 Come vorrebbe A.RUGGERI in una nota critica alla sentenza: cfr. Potestà legislativa primaria e potestà "residuale" a confronto (nota minima a Corte Cost. n.48 del 2003), in www.federalismi.it


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