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In corso di pubblicazione su Giurisprudenza costituzionale

Presupposti per l’attrazione in via sussidiaria della funzione legislativa ed esercizio della funzione regolamentare

di Gino Scaccia
(Professore straordinario di diritto costituzionale nella Facoltà di Giurisprudenza dell’ Università di Teramo)

Prologo Con un’argomentazione alquanto stringata, la sentenza n. 151 del 2005 ammette, da un lato, che lo Stato possa esercitare una funzione legislativa “sussidiaria” anche in assenza di un’intesa con la Regione interessata; dall’altro che il principio di sussidiarietà possa autorizzare l’esercizio delle potestà regolamentari in deroga alla regola di riparto posta dall’art. 117, sesto comma, Cost.. Che la soluzione accolta si dimostri contraddittoria con i precedenti e poco persuasiva sul piano sistematico si tenterà di seguito di argomentare in modo più analitico. Preliminarmente, però, giova premettere qualche cenno sulla questione di costituzionalità che ha dato causa alla pronuncia in commento.

1. La Corte era chiamata a decidere il ricorso proposto dalla Regione Emilia Romagna avverso l’art. 4, commi da 1 a 6, della legge finanziaria 2004 (legge 24 dicembre 2003, n. 350). Le disposizioni impugnate erogano un contributo di 150 Euro, fino al limite di 110 milioni di Euro, in favore degli utenti che, in regola con il canone dell’abbonamento, acquistano o noleggiano un apparecchio decoder per la ricezione in chiaro dei segnali televisivi in tecnica digitale terrestre (art. 4, primo comma) e inoltre un contributo di 75 Euro, fino al limite di 30 milioni di Euro, a favore delle persone fisiche o giuridiche che acquistano, noleggiano o detengono in comodato un apparecchio di utente per la trasmissione o la ricezione a larga banda dei dati via Internet (art. 4, secondo comma).

Secondo la ricorrente la disciplina era ascrivibile alla materia residuale “sostegno dell’innovazione tecnologica”, essendone beneficiari singoli utenti e non imprese, o comunque a quella concorrente dell’ “ordinamento della comunicazione”, dunque ad ambiti in cui è riservata allo Stato la sola legislazione di principio, mentre alle Regioni sarebbe affidata la disciplina puntuale di tali interventi e la stessa erogazione dei contributi, in considerazione del loro esiguo ammontare, che non ne renderebbe necessaria una gestione unitaria a livello nazionale.

Così qualificato l’ambito di competenza sul quale insiste l’impugnato art. 4, se ne denunciava il contrasto con l’art. 117 della Costituzione, e segnatamente con il terzo comma, nella parte in cui pone regolazioni di puntuale dettaglio, e con il sesto comma, in quanto, in materia estranea alla legislazione esclusiva statale, attribuisce al ministro delle comunicazioni, di concerto con il ministro dell’economia e delle finanze, l’esercizio di poteri regolamentari in ordine alla definizione dei criteri e delle modalità di attribuzione dei contributi.

2. Dopo aver circoscritto l’impugnazione ai soli commi 1 e 4 dell’art. 4, per la genericità delle censure svolte con riferimento alle altre disposizioni oggetto del ricorso, la Corte ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale in riferimento ad entrambi i parametri evocati.

Quanto alla denunciata lesione dell’art. 117, terzo comma, il giudice delle leggi non si avventura nella dimostrazione della natura di principio della disposizione impugnata e dunque accoglie implicitamente la premessa regionale (del resto non contestata neppure dall’Avvocatura generale dello Stato) che la normativa all’esame ponesse una regolazione puntuale, di dettaglio. A questo punto, per poter considerare la norma-oggetto non invasiva delle attribuzioni regionali sarebbe stato necessario individuare a fondamento della disciplina statale un titolo di competenza legislativa esclusiva. La pronuncia muove dalla considerazione che la legge impugnata mira a «favorire la diffusione della tecnica digitale terrestre di trasmissione televisiva, quale strumento di attuazione del principio del pluralismo informativo esterno», principio che la stessa Corte in numerosi precedenti aveva considerato imperativo costituzionale ineludibile in materia di emittenza televisiva[1]. Su queste premesse si giunge alla conclusione che le disposizioni impugnate «attingono sicuramente una pluralità di materie e di interessi (tutela della concorrenza, sviluppo tecnologico, tutela del pluralismo di informazione), appartenenti alla competenza legislativa esclusiva o concorrente dello Stato, senza che alcuna tra esse possa dirsi prevalente così da attrarre l’intera disciplina».

Verificata dunque l’impossibilità di applicare il criterio di prevalenza, il giudice costituzionale invoca a fondamento della competenza statale il principio di sussidiarietà. Si legge infatti nella sentenza che «l’assunzione diretta di una funzione amministrativa da parte dello Stato, nella forma dell’erogazione di un contributo economico in favore degli utenti, previa adozione di un regolamento che stabilisca criteri e modalità di attribuzione di tale contributo, appare nella specie giustificata – alla stregua del principio di sussidiarietà sancito dall’art. 118, primo comma, della Costituzione – da una evidente esigenza di esercizio unitario della funzione stessa, non potendo un siffatto intervento a sostegno del pluralismo informativo non essere uniforme sull’intero territorio nazionale».

E’ lecito dubitare che l’erogazione di un contributo del quale lo stesso giudice costituzionale riconosce la «relativa modestia dal punto di vista finanziario» giustifichi, con il ricorso alla sussidiarietà, una deroga al riparto formale delle competenze[2]; ed è opportuno chiedersi se, assumendo che la disciplina statale costituisca strumento di attuazione del pluralismo esterno e dunque della libertà di informare e di informarsi, non sarebbe stato possibile ricondurla nella competenza esclusiva statale in tema di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali[3]. Ciò che però preme qui evidenziare è che, pur volendo accedere alle premesse della decisione in ordine al fondamento della normativa statale impugnata, essa si pone in netto contrasto con l’interpretazione del principio di sussidiarietà invalsa nella giurisprudenza costituzionale per almeno due profili. Per un verso, infatti, l’applicazione del titolo di competenza sussidiario prescinde da uno dei requisiti finora considerati indefettibili: la previsione di un’intesa con la Regione interessata. Per l’altro, la sussidiarietà viene impiegata anche per respingere la censura inerente la violazione dell’art. 117, sesto comma, della Costituzione e quindi è posta a fondamento di un’attrazione non solo della potestà legislativa, ma anche della funzione regolamentare da parte dello Stato in materie nelle quali esso difetta della competenza legislativa esclusiva.

3. Quanto al primo elemento, la sentenza n. 303 del 2003 pareva aver posto in termini perentori il principio secondo il quale la deroga alla distribuzione costituzionale delle potestà legislative che la sussidiarietà consente può considerarsi legittima solo se la legge statale definisce un «iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale»[4] , e ancor più chiaramente, solo «se la valutazione dell’interesse pubblico sottostante all’assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato (…) sia oggetto di un accordo stipulato con la Regione interessata»[5]. Un accordo, si era precisato nella sentenza n. 6 del 2004[6], che deve assumere le forme dell’intesa “forte”, nel senso che il suo mancato raggiungimento costituisce ostacolo insuperabile alla conclusione del procedimento[7].

La procedimentalizzazione della sussidiarietà suscita molti complessi interrogativi: in ordine alla negoziabilità da parte degli esecutivi regionali di attribuzioni legislative costituzionalmente garantite ai Consigli e al conferimento alle Regioni di un potere di blocco superabile solo ad esito di un eventuale ulteriore conflitto costituzionale[8]; alle modalità di svolgimento delle trattative e agli effetti prodotti dalla mancanza di un accordo sulla sfera territoriale di efficacia della legge statale; alla stessa struttura normativa della legge sussidiaria, che dovrebbe assumere i caratteri di una legge “di procedimenti”. Sarebbe quindi arduo negare che il tentativo di formalizzazione giuridica del principio del consenso evidenzi problemi applicativi non ancora completamente esplorati e risolti; e tuttavia, anche da parte dei commentatori meno indulgenti nei confronti della soluzione accolta con la sentenza n. 303 e successivamente confermata, si è generalmente convenuto che l’intesa, ben più dello scrutinio stretto di ragionevolezza e proporzionalità al quale pure la legge sussidiaria è sottoposta, rappresenti la vera e più salda garanzia delle attribuzioni regionali dinanzi ad un’avocazione statale di competenze legislative e semmai si è lamentata una certa asimmetria fra Stato e Regione nel “potere contrattuale” che di fatto sono in grado di esercitare nella trattativa[9].

Se si pone mente alla giurisprudenza della Corte di Giustizia della Comunità europea[10] e dello stesso Bundesverfassungsgericht[11], che evidenzia un grave problema di giustiziabilità delle clausole unificanti, si può anzi dire di più: che solo la previsione di garanzie procedimentali consente di fondare lo scrutinio della clausola di “sussidiarietà legislativa” su parametri valutativi dotati di una qualche oggettività e controllabilità giuridica. Se invece si rinuncia, come la Corte sembra voler fare nella sentenza in esame, al requisito dell’intesa e si continua per giunta a considerare non necessaria una motivazione espressa della legge “sussidiaria”[12], lo scrutinio costituzionale ad essa relativo si risolve in un giudizio circa l’esistenza in astratto di un’esigenza unitaria atta a giustificare l’attrazione statale delle funzioni amministrative. Un giudizio, come è intuibile, che può svolgersi solo nelle forme di un debole sindacato esterno di non manifesta irragionevolezza e arbitrarietà e rischia perciò di sovrapporre alla valutazione politica del legislatore scelte del giudice costituzionale sottratte a ogni giuridica verificabilità e quindi altrettanto politicamente caratterizzate.

Disattendendo il proprio precedente indirizzo, il giudice delle leggi finisce così per accreditare l’idea che la sussidiarietà costituisca poco più che una variatio linguistica del vecchio limite dell’interesse nazionale.

4. Criticabile appare anche la decisione di far seguire automaticamente all’attrazione sussidiaria della potestà legislativa quella della potestà regolamentare anche quando questa non si configuri come meramente esecutiva, ma rivesta, come nel caso di specie, funzione integrativo-attuativa del precetto legale[13].

Va ricordato anche qui che la più volte menzionata sentenza n. 303 del 2003 aveva considerato gli ambiti disciplinati dalla legge sussidiaria come coperti da una vera e propria riserva assoluta di legge. Si afferma in effetti nel punto 7 del Considerato in diritto che, allorquando la legge statale organizza e disciplina funzioni assunte in sussidiarietà, «non può spogliarsi della funzione regolativa affidandola a fonti subordinate, neppure predeterminando i principî che orientino l’esercizio della potestà regolamentare, circoscrivendone la discrezionalità» e ancora che «in un riparto così rigidamente strutturato, alla fonte secondaria statale è inibita in radice la possibilità di vincolare l’esercizio della potestà legislativa regionale o di incidere su disposizioni regionali preesistenti (...) e neppure i principî di sussidiarietà e adeguatezza possono conferire ai regolamenti statali una capacità che è estranea al loro valore»[14].

La soluzione allora prescelta, oltre a valorizzare in massimo grado l’esigenza che le valutazioni relative all’attrazione sussidiaria di competenze normative siano comunque riconducibili a una fonte legislativa, anche allo scopo di assicurare la più efficace protezione delle attribuzioni regionali nella sede del giudizio di costituzionalità, appare l’unica teoricamente coerente con la peculiare struttura del titolo di competenza sussidiario e con l’interpretazione più rigorosa dell’art. 117, sesto comma, della Costituzione[15].

Come si è avuto modo altrove di rilevare con maggiore approfondimento[16], il principio di sussidiarietà consente di istituire un concorso libero[17] fra legge statale e legge regionale là dove la lettera della Costituzione esigerebbe un concorso vincolato (nelle materie di potestà concorrente), o lo escluderebbe del tutto (nelle materie di legislazione residuale). L’esercizio della competenza sussidiaria, dunque, comprime sempre una potestà legislativa regionale che, in assenza dell’intervento statale, si riespanderebbe naturalmente fino ai confini segnati dalla normativa di principio, nel caso in cui la sussidiarietà operi in materia concorrente; dalla Costituzione e dagli obblighi internazionali e comunitari quando l’attrazione sussidiaria agisca in materia riconducibile alla competenza residuale delle Regioni. Un regolamento statale che dettasse una disciplina integrativa di quella recata dalla legge sussidiaria finirebbe dunque per sottrarre alla legislazione regionale classi di fattispecie riconducibili alla sfera di competenza ad essa costituzionalmente riservata e dunque porrebbe alla legge regionale un limite di validità-efficacia ulteriore. Ciò appare tuttavia in contrasto con la regola - desumibile, da un lato, dall’art. 117, sesto comma; dall’altro dalla mancata previsione, nel titolo V riformato, di una generale funzione di indirizzo e coordinamento - secondo la quale limiti di legittimità della legge regionale diversi da quelli direttamente risultanti dalle norme costituzionali devono sempre essere definiti da fonti statali di rango legislativo.

Quando stabilisce che la potestà regolamentare sia attribuita allo Stato nelle sole materie di competenza legislativa esclusiva, il sesto comma dell’art. 117 traccia una netta linea di separazione fra regolamenti statali e regionali e mira specificamente ad escludere che essi concorrano sullo stesso oggetto; se ne può dedurre che in materie di competenza concorrente o residuale solo fonti legislative statali, non anche atti secondari del Governo possano condizionare l’esercizio della potestà legislativa regionale. La sussistenza di una vera e propria riserva di legge statale per gli atti diretti a porre vincoli di validità-efficacia alle fonti legislative regionali[18] si ricava anche, sistematicamente, dalla constatazione che nel nuovo regionalismo italiano sembrerebbero venuti meno i presupposti sui quali si fondava la funzione di indirizzo e coordinamento. Diversi sono gli elementi che concorrono in questa direzione. Intanto, e in linea generale, l’assoggettamento della legge statale e regionale ai medesimi limiti, nell’art. 117, primo comma, induce a rifiutare per la legislazione regionale limiti diversi da quelli espressamente sanciti; inoltre forme specifiche e puntuali di coordinamento fra Stato e Regioni sono previste in materie ben delimitate: il coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale (art. 117, secondo comma, lett. r); il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario (art. 117, terzo comma, richiamato nell’art. 119, secondo comma); le forme di coordinamento amministrativo – definite con legge statale – in materia di immigrazione, ordine pubblico e sicurezza, tutela dei beni culturali (art. 118, terzo comma). Nessun cenno si fa, per contro, alla funzione generale di indirizzo, che, se si fosse inteso razionalizzare le acquisizioni della legislazione e della giurisprudenza costituzionale, avrebbe dovuto trovare espresso riconoscimento. Ne resta confermata la conclusione, già argomentabile dall’esegesi dell’art. 117, sesto comma, che il Governo non sia autorizzato a vincolare la legislazione regionale con atti sublegislativi.

La sentenza in esame, pur nella laconicità dell’argomentazione, avvalora invece l’idea che il principio di sussidiarietà, così come consente di derogare al riparto formale delle funzioni legislative, in senso analogo autorizzi una deroga alla regola distributiva delle potestà regolamentari. Ad una valutazione d’insieme essa muove dunque in direzione contraria rispetto all’esigenza - che anche in sede comunitaria si va facendo pressante[19] - di rendere più stringenti i presupposti della clausola sussidiaria, giacché ne rimuove la più rigida condizione procedimentale di esercizio e ne propizia l’espansione anche all’ambito della funzione regolamentare, in tal modo conferendo ai regolamenti statali la capacità di incidere sugli ordinamenti regionali a livello primario.

(20/05/2005)


Note

[1] Cfr. Corte cost., sent. 20 novembre 2002, n. 466, in questa Rivista 2002, 3861 e ss., con nota di commento di P.Costanzo (ibid., 3896 e ss.) La libertà d’informazione non può più attendere: ma la Corte continua ad ammettere il transitorio pur censurando l’indefinito; nonché Corte cost., sent. 15 ottobre 2003, n. 312, in questa Rivista2003, 2936 e ss. e 12 febbraio 1996, n. 29, in questa Rivista 1996, 274 e ss., nelle quali si afferma che l'informazione rappresenta una condizione preliminare per l'attuazione dei principi propri dello Stato democratico. Sulla vicenda connessa all’attuazione del sistema digitale terrestre v. A.Pace, Il discutibile avvio del “digitale terrestre” tra la sent.n.466 del 2002 della Corte costituzionale e il rinvio ex art. 74 Cost del Presidente della Repubblica, in questa Rivista 2004, 1368 e ss.

[2] Tanto più ove si consideri che nella sentenza della Corte costituzionale 21 aprile 2005, n. 160, in questa Rivista 2005, infra si stabilisce a chiare lettere che «l’esiguità della somma stanziata esclude la necessità di una sua gestione unitaria in applicazione del principio c.d. di sussidiarietà ascendente».

[3] Secondo la tesi formulata da A.Pace, I progetti «PC ai giovani» e «PC alle famiglie»: esercizio di potestà legislativa esclusiva statale o violazione della potestà regionale residuale?, in questa Rivista 2004, con riguardo all’analogo caso della istituzione di un fondo speciale diretto ad incentivare l’acquisto di strumenti informatici e digitali da parte dei giovani che avessero compiuto sedici anni nel 2003.

[4] Va precisato che l’omessa previsione di una procedura concertativa nella legge espressione della competenza sussidiaria ne determina l’illegittimità, mentre il mancato perfezionamento, in concreto, dell’intesa finalizzata all’esercizio delle funzioni amministrative attratte assume rilievo formale e giuridico ai soli fini dell’efficacia della legge, non della sua validità.

[5] Cfr. Corte cost., sent. 1 ottobre 2003, n. 303, punto 2.2 del Considerato in diritto, in questa Rivista 2003, 2737.

[6] Quanto poi allo strumento dell’intesa forte, esso deve consistere in una paritaria codeterminazione del contenuto dell’atto, da realizzare e ricercare all’occorrenza attraverso reiterate trattative volte a superare le divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo e senza alcuna possibilità di un declassamento dell’attività di codeterminazione in una mera attività consultiva non vincolante (così Corte cost., sentt. 20 gennaio 2004, n. 27, in questa Rivista 2004, 438 e ss. e 16 luglio 1991, n. 351, in questa Rivista 1991, 2806 e ss.).

[7] Le stesse sentenze della Corte costituzionale 29 dicembre 2004, n. 423, in questa Rivista 2004, e 26 gennaio 2005, n. 31, in questa Rivista 2005, che pure, nel richiamare i presupposti di esercizio della competenza sussidiaria descritti nelle citate sentenze n. 6 del 2004 e 303 del 2003, omettevano di ricomprendervi l’intesa con la Regione, in realtà, sia pure con argomentazione tutt’altro che perspicua, non rinvenivano il fondamento delle leggi impugnate, istitutive di fondi statali per il finanziamento della ricerca scientifica e tecnologica, nella sussidiarietà, ma piuttosto negli artt. 9 e 33 della Costituzione e nel principio secondo il quale sarebbe comunque da riconoscere allo Stato la competenza in relazione ad attività di ricerca scientifica strumentale e intimamente connessa a funzioni statali, allo scopo di assicurarne un migliore espletamento.

[8] La sentenza della Corte costituzionale 29 gennaio 2005, n. 62, in questa Rivista 2005,nonostante i richiami interni ai due precedenti costituiti dalle sentenze nn. 303 del 2003 e 6 del 2004 potrebbero a tutta prima far pensare il contrario, non pone in discussione il carattere insuperabile del dissenso regionale, giacché non fa riferimento ai presupposti costituzionali per l’esercizio della competenza sussidiaria. La sentenza fonda infatti saldamente l’intervento legislativo statale (volto a realizzare un impianto necessario per lo smaltimento dei rifiuti radioattivi) sulla competenza in tema di tutela dell'ambiente e dell’ecosistema, ma, in considerazione dell’interferenza di tale disciplina con molte attribuzioni legislative regionali, prescrive che quando, nell’esercizio di tale competenza legislativa esclusiva, si procede all’allocazione delle funzioni amministrative, si debba assicurare il coinvolgimento della Regione interessata e precisa che il livello e gli strumenti della collaborazione fra Stato e Regioni debbano essere commisurati al tipo di interessi coinvolti e alla natura e all’intensità delle esigenze unitarie che devono essere soddisfatte, restando comunque fermo che in caso di dissenso irrimediabile possano essere previsti «meccanismi di deliberazione definitiva da parte di organi statali, con adeguate garanzie procedimentali».

[9] Così S.Bartole, Collaborazione e sussidiarietà nel nuovo ordine regionale, in Le Regioni 2004, 578 e ss.

[10] In pressoché tutte le decisioni in cui i ricorsi statali erano fondati sulla violazione del principio di sussidiarietà da parte delle istituzioni comunitarie, la Corte di giustizia ha concluso nel senso del rigetto. Farebbe eccezione, secondo L.Violini, Federalismo, regionalismo e sussidiarietà come principi organizzativi fondamentali del diritto costituzionale comune europeo, in AA.VV, Diritto costituzionale comune europeo, a cura di M.Scudiero, Napoli, 2002, 95 e ss.., 126, la sentenza del 5 ottobre 2000, in causa C-376/98. Tuttavia anche in tale pronuncia, che ha annullato la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 6 luglio 1998, 98/43/CE, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in materia di pubblicità e di sponsorizzazione a favore dei prodotti del tabacco, il principio in esame non viene mai direttamente evocato. Il passaggio centrale della motivazione insiste piuttosto sull’argomento letterale e sul principio di attribuzione. Si legge infatti nel punto 83 della sentenza: «Dalla lettura combinata di tali disposizioni risulta che le misure di cui all'art. 100 A, n. 1, del Trattato sono destinate a migliorare le condizioni di instaurazione e di funzionamento del mercato interno. Interpretare tale articolo nel senso che attribuisca al legislatore comunitario una competenza generale a disciplinare il mercato interno non solo sarebbe contrario al tenore stesso delle disposizioni citate, ma sarebbe altresì incompatibile con il principio sancito all'art. 3 B del Trattato CE (divenuto art. 5 CE), secondo cui le competenze della Comunità sono competenze di attribuzione». Troppo poco, ci pare, per affermare che la Corte abbia svolto un compiuto esame della sussidiarietà e che ne abbia fatto l’argomento portante della motivazione. Neppure la successiva sentenza 10 dicembre 2002, in causa C-491/01 sulla lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco contraddice le conclusioni fin qui raggiunte. Un macroscopico segnale della sfiducia nella attitudine del principio di sussidiarietà a porsi come effettivo parametro di valutazione giudiziale dell’azione comunitaria può rinvenirsi nell’emendamento n. 60, a firma Hjelm-Wallén, Petersson, Lebkberg, Kvist, al progetto di Protocollo sull’applicazione dei principî di sussidiarietà e di proporzionalità del 27 febbraio 2003, ora allegato al Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa firmato a Roma il 29 ottobre, nel quale, proprio movendo dall’assunto che il principio di sussidiarietà fosse “political in nature”, si proponeva di escludere del tutto l’impugnazione di atti comunitari dinanzi alla Corte di giustizia che fosse fondata su tale parametro.

[11]I presupposti che, ai sensi dell’art. 72, comma II, del Grundgesetz, legittimano l’esercizio della konkurrierende Gesetzgebung (l’unità giuridica ed economica e l’omogeneità delle condizioni di vita), sono stati originariamente considerati accessibili a un controllo giurisdizionale solo in una estensione assai limitata. Fin dalle sue prime pronunce, infatti, l’interpretazione di tale disposizione era stata improntata alla massima valorizzazione delle istanze di unificazione che in essa si esprimevano. Il controllo costituzionale restava sostanzialmente circoscritto ad una verifica di non manifesta irrazionalità della scelta del legislatore federale, e quindi poteva svolgersi solo nelle forme molto blande del controllo di evidenza (Evidenzkontrolle). Il tentativo di rimediare all’erosione di competenze di cui erano vittime i Länder aveva animato già negli anni ‘70 un ampio dibattito politico sulla revisione dell’art. 72 GG, che però ha visto la luce solo nel 1994. Nonostante la sua nuova formulazione, che non fa più riferimento al “bisogno” soggettivamente inteso (Bedürfnis), ma alla “necessità” oggettiva (Erforderlichkeit) di un intervento legislativo federale, un modello di verifica giudiziale della Erforderlichkeitsklausel è stato forgiato solo con la sentenza del 24 ottobre 2002 (BVerfGE 106, 62, 135 e ss.) e si è dovuta attendere la sentenza del 16 marzo 2004 (BVerfGE 110, 141 e ss. e max. 170 e ss.) per registrare la prima applicazione della clausola in discorso in senso sfavorevole al Bund.

[12] Non sarebbe azzardato configurare un vero e proprio obbligo di motivazione, giacché la sussidiarietà consente una deroga al riparto formale di competenze definito in Costituzione: sul punto sia consentito rinviare a G.Scaccia, Le competenze legislative sussidiarie e trasversali, in Dir.pubbl., 2004, 473-474.

[13] Contra: A.Ruggeri, Il parallelismo “redivivo” e la sussidiarietà legislativa (ma non regolamentare) in una storica (e, però, solo in parte soddisfacente) pronunzia, in Itinerari di una ricerca sul sistema delle fonti - Studi dell’anno 2003, Tomo 2, Torino, 2004, 297 e ss., che considera più coerente l’attrazione sussidiaria, insieme alla funzione legislativa, anche di quella regolamentare, e giunge ad ammettere quindi che una fonte secondaria statale si imponga su fonti regionali di rango primario.

[14] Cfr. Corte cost., sent. 1 ottobre 2003, n. 303, in questa Rivista 2003, 2675 e ss.

[15] Il principio secondo il quale nessun tipo di regolamento statale sarebbe legittimato a disciplinare materie di competenza regionale era del resto già enunciato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale nella vigenza del vecchio Titolo V (cfr. Corte cost., sentt. 23 luglio 2002, n. 376, in questa Rivista, 2002, 2791 e ss.; 18 novembre 2000, n. 507, in questa Rivista 2000, 3915 e ss.; 14 dicembre 1998, n. 408, in questa Rivista 1998, 3493 e ss.; 20 luglio 1995, n. 333, in questa Rivista 1995, 2529 e ss.; 13 dicembre 1991, n. 465, in questa Rivista 1991, 3791 e ss.).

[16] Cfr. G.Scaccia, Le competenze legislative, cit., 461 e ss.

[17] Di concorso libero, secondo il fondamentale insegnamento di V.Crisafulli, Gerarchia e competenza nel sistema delle fonti, in Studi in memoria di Guido Zanobini, Milano, 1965, III, 202, si parla quando le norme poste da una fonte limitano o condizionano la capacità di produzione di altra fonte, per il semplice fatto di essere intervenute o di sopravvenire sulla materia.

[18] Come ha, condivisibilmente, sostenuto G.Guzzetta, Problemi ricostruttivi e profili problematici della potestà regolamentare dopo la riforma del Titolo V, in Le Istituzioni del federalismo, 2001, 1123 e ss.

[19] Nel Progetto di protocollo sull’applicazione dei principî di sussidiarietà e di proporzionalità allegato al Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa si stabilisce che «I progetti di atti legislativi europei sono motivati con riguardo al principio di sussidiarietà e di proporzionalità. Ogni progetto di atto legislativo europeo dovrebbe essere accompagnato da una scheda contenente elementi circostanziati che consentano di valutare il rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Tale scheda dovrebbe fornire elementi che consentano di valutarne l’impatto finanziario e le conseguenze, quando si tratta di una legge quadro europea, sulla regolamentazione che sarà attuata dagli Stati membri, ivi compresa, se del caso, la legislazione regionale». Inoltre gli articoli 6 e 7 affidano ai Parlamenti nazionali un vero e proprio potere di rinvio con richiesta di riesame. L’art. 6 dispone che «ciascuno dei parlamenti nazionali o ciascuna camera di uno di questi parlamenti può, entro un termine di sei settimane a decorrere dalla data di trasmissione di un progetto di atto legislativo europeo, inviare ai presidenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione un parere motivato che espone le ragioni per le quali ritiene che il progetto in causa non sia conforme al principio di sussidiarietà». In base all’art. 7, terzo comma, qualora «i pareri motivati sul mancato rispetto del principio di sussidiarietà da parte di un progetto di atto legislativo europeo rappresentino almeno un terzo dell’insieme dei voti attribuiti ai parlamenti nazionali» (ciascun parlamento nazionale dispone, ai sensi dell’art. 7, comma 2, di due voti), il progetto deve essere riesaminato» e, al termine di tale riesame l’organo che ha presentato il progetto di atto legislativo in discussione può decidere, motivandolo, di mantenerlo, modificarlo o ritirarlo.


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