Attività | Organizzazione | Link | Redazione web e cont@tti
Home
Associazione Italiana dei Costituzionalisti
 
Materiali

 

Home :: Materiali :: Anticipazioni

Di prossima pubblicazione fra gli Atti del Convegno: Le competenze normative statali e regionali tra riforme della Costituzione e giurisprudenza costituzionale. Bilancio di un triennio - Pisa, 16-17 dicembre 2004

La definizione e la delimitazione delle materie di cui all’art. 117 della Costituzione

di Paolo Cavaleri
(Professore ordinario di Istituzioni di diritto pubblico nella facoltà di Economia dell’Università degli Studi di Verona)

1.- Premessa

Quello della definizione delle materie è sicuramente uno dei problemi centrali posti dall'art. 117 della Costituzione, perché dalla soluzione che se ne dà dipende in buona parte - anche se non totalmente, come si vedrà - il riparto della funzione legislativa tra lo Stato da una parte e le Regioni dall'altra. Snodo fondamentale già nella vigenza del ‘vecchio’ Titolo V[1], lo è a maggior ragione in presenza della nuova formulazione dell’art. 117, che richiede di individuare il contenuto non solo di materie 'nominate' (quelle di potestà statale esclusiva e di potestà concorrente), ma anche di materie 'innominate' (quelle di competenza generale-residuale delle Regioni).

Di fronte ad un testo fortemente innovativo, se non addirittura rivoluzionario, che il legislatore ordinario non ha accompagnato - proprio quando ve n'era maggiore necessità, visto l'enorme allargamento delle competenze delle Regioni a scapito di quelle dello Stato - con una normativa diretta a disciplinare il trasferimento alle autonomie territoriali delle funzioni in precedenza svolte a livello centrale, che avrebbe contribuito a definire le rispettive aree di competenza[2], l'interprete, per avere qualche punto di riferimento, deve rivolgersi soprattutto alla giurisprudenza costituzionale.

Riconosciuta la necessità di questo approccio al problema, vi sono almeno due scogli da superare.

A) Il primo, di tipo qualitativo, è che la giurisprudenza appare complessa e disomogenea, e quindi di non facile lettura, perché la Corte - a causa del drafting di bassissima qualità della l. cost. n. 3 del 2001[3] - ha dovuto farsi carico di un fardello interpretativo gravosissimo, soprattutto al fine di garantire - nell'applicazione di un testo costituzionale carente di meccanismi di raccordo - un minimo di coordinamento tra le sfere di competenza dello Stato e delle Regioni.

La Corte deve continuamente fare i conti, infatti, prima di tutto con elenchi di materie (di potestà statale esclusiva e di potestà concorrente) assolutamente disorganici, e quindi causa di sovrapposizioni e di interferenze fra loro e nei riguardi delle materie residuali (si pensi ad esempio alla materia statale esclusiva "norme generali sull'istruzione" in rapporto alla materia concorrente "istruzione"; o alla materia residuale "acque minerali e termali" in rapporto alla materia concorrente “tutela della salute”; o alle materie residuali "caccia" e "pesca" in rapporto all'ambito materiale di esclusiva potestà statale “tutela dell'ambiente e dell'ecosistema”).

Poi, la Corte deve affrontare la difficoltà di lettura di espressioni e formule, destinate all'identificazione delle materie, terminologicamente imprecise e poco pregnanti. Si pensi ad esempio alla materia concorrente "governo del territorio" (che secondo la Corte comprende l' "edilizia" e l' "urbanistica"[4], mentre ad avviso di parte della dottrina[5] - al contrario - "edilizia" ed "urbanistica"[6] sono materie a sé, e rientrano nella competenza residuale delle Regioni); e si pensi, soprattutto, ad alcuni settori riservati alla potestà statale esclusiva, come la "tutela della concorrenza", la "tutela dell'ambiente", la "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali". Questi ultimi ambiti, inseriti disordinatamente nell'elenco del secondo comma dell'art. 117, vengono qualificati dalla Costituzione come "materie", ma dottrina e giurisprudenza hanno rilevato che si tratta invece, più esattamente, di competenze del legislatore statale idonee ad investire una pluralità di materie: in altre parole, di 'competenze trasversali'[7], che non a caso sono state anche definite - significativamente - 'materie-non materie'[8].

Infine, tenuto conto dell'attribuzione implicita alle Regioni, secondo uno schema di tipo federalistico, di tutte le competenze non espressamente riservate allo Stato o non classificate di tipo concorrente, è soprattutto la Corte che deve farsi carico del non facile compito di individuare il contenuto di questo bacino residuale[9].

B) Il secondo scoglio, di tipo quantitativo, è rappresentato dall'enorme numero di decisioni riguardanti in senso lato le materie. Esse sono il frutto di un contenzioso, di dimensioni smisurate, che è stato alimentato da una parte dalle Regioni, le quali - di fronte ad un campo d'azione potenzialmente molto ampio, incomparabilmente più vasto rispetto al passato, ma non chiaramente definito - sono state indotte ad esercitare, per così dire in via 'sperimentale', la propria potestà legislativa in ambiti da esse ritenuti di loro spettanza[10]; dall'altra dallo Stato, che per parte sua, parallelamente, ha legiferato spesso in base ad una concezione estensiva delle materie di propria potestà esclusiva.

2.- Modalità di individuazione del contenuto delle materie: I) il richiamo alla legislazione statale ordinaria

Accostandoci allora, con limitato riferimento alle decisioni più significative, alla giurisprudenza costituzionale relativa al primo triennio di vigenza del nuovo Titolo V, si può notare come molto spesso la Corte, di fronte al problema della definizione delle materie, ritenga opportuno ancorare le proprie decisioni a parametri relativamente obiettivi e quindi, per ricostruirne il contenuto, faccia richiamo alla legislazione ordinaria[11]. In questi casi la giurisprudenza costituzionale non distingue fra le materie assegnate alla potestà statale esclusiva, alla potestà concorrente o alla potestà regionale residuale[12], ma dà peso, piuttosto, alla differenza fra materie vere e proprie (dall'oggetto almeno sommariamente identificabile, anche se articolato) e 'competenze trasversali'.

Nell'applicare questa tecnica - che ricorda il vecchio ‘criterio oggettivo’ utilizzato dalla giurisprudenza costituzionale ai primordi dell'esperienza regionale, secondo il quale le materie vanno individuate in base al loro contenuto, così come emerge dalle formule costituzionali interpretate "secondo il significato che hanno nel comune linguaggio legislativo e nel vigente ordinamento giuridico"[13] - la Corte tiene conto dei cambiamenti intervenuti, nel tempo, nelle discipline di settore, ma in molte occasioni utilizza ancora i risalenti decreti legislativi di trasferimento delle funzioni amministrative statali alle Regioni (in particolare il d.lgs. n. 112 del 1998 e talvolta, addirittura, il d.P.R. n. 616 del 1977).

I casi in cui questa tecnica viene applicata sono molto numerosi. Tra le decisioni più significative si possono citare:

a) la sent. n. 94/2003, che desume il (diverso) contenuto delle materie "tutela dei beni culturali" (di competenza esclusiva statale) e "valorizzazione dei beni culturali" (di competenza concorrente) dagli artt. 148, 149 e 152 del d.lgs. n. 112 del 1998 e dal d.lgs. n. 490 del 1999;

b) la sent. n. 313/2003, che - in base agli artt. 55 cod. proc. pen. e all'art. 159 d.lgs. n. 112 del 1998 - fa rientrare, rispettivamente, nelle materie "giurisdizione penale" e "ordine pubblico e sicurezza" (entrambe riservate in via esclusiva allo Stato) la competenza a legiferare in tema di polizia giudiziaria da un lato e di polizia di sicurezza dall'altro;

c) la sent. n.359/2003, secondo la quale la disciplina del mobbing appartiene all' "ordinamento civile" (di potestà esclusiva statale) in quanto fenomeno che rientra nella previsione dell'art. 2087 cod. civ., relativo alla tutela delle condizioni di lavoro;

d) la sent. n. 362/2003, secondo cui l'urbanistica e l'edilizia - che la più recente evoluzione della legislazione ordinaria considera unitariamente (viene citato il d.lgs. n. 80 del 1998) - appartengono alla materia (concorrente) "governo del territorio";

e) la sent. n. 1/2004, secondo la quale dalla legislazione statale vigente (in particolare dall'art. 27, lett. e) d.lgs. n. 114 del 1998) si ricava che la disciplina delle fiere e delle sagre inerisce alla materia (residuale regionale) "commercio";

f) la sent. n. 9/2004, secondo la quale "utili elementi per la distinzione tra tutela e valorizzazione dei beni culturali" (materie rientranti nella sfera statale esclusiva la prima, nella potestà concorrente la seconda) si possono desumere dagli artt. 148,149, 150 e 152 del d.lgs. n. 112 del 1998;

g) la sent. n. 12/2004, secondo la quale il miglioramento genetico dei cavalli da trotto e da galoppo è ascrivibile alla materia (residuale delle Regioni) "agricoltura", come si evince dagli artt. 66 e 75 del d.P.R. n. 616 del 1977;

h) la sent. n. 166/2004, che richiama l'art. 125 d.lgs. n. 112 del 1998 per dimostrare che la protezione e la tutela degli animali impiegati a fini scientifici e sperimentali rientrano nella materia (concorrente) "ricerca scientifica";

i) la sent. n. 228/2004, la quale, utilizzando in particolare il d.lgs. n. 77 del 2002, rileva che nella materia (esclusiva statale) "difesa" rientra - accanto alla difesa dello Stato con mezzi e attività militari - anche la 'difesa civile', che si traduce nella prestazione di "attività di impegno sociale non armato", come il c.d. servizio civile;

l) la sent. n. 287/2004, che si fonda sulla l. n. 328 del 2000 (legge quadro sui servizi sociali) e sul d.lgs. n. 112 del 1998 (artt. da 128 a 134) al fine di mettere a fuoco l'ambito della materia (residuale regionale) "servizi sociali". Il tenore delle disposizioni legislative richiamate dalla Corte evidenzia che gli interventi di servizio sociale sono caratterizzati dalla presenza di condizioni di bisogno o di svantaggio, che li differenziano da altre provvidenze previste dall'ordinamento, a favore di diversi soggetti, a prescindere da situazioni di disagio o di difficoltà economiche, che in quanto tali sono riconducibili alla materia (esclusiva statale) "previdenza sociale".

Come si vede, con questo criterio, che si può definire legislativo-evolutivo[14], la Corte si sforza di individuare l’oggetto della materia, ma non si preoccupa di ricostruirlo nella sua interezza, ‘a figura intera’. Essa si limita, quasi si trattasse della ricostruzione di un mosaico, a metterne insieme alcune tessere - ricavate dal materiale che il caso da decidere, al quale la Corte si attiene rigorosamente, le mette a disposizione - e su questa base stabilisce se la competenza sulla materia è del legislatore statale o regionale.

3.- Segue: II) il richiamo ai fini perseguiti dalla legislazione ordinaria (statale e regionale)

In altri casi, meno frequenti, la Corte non si pone il problema di ricostruire – nemmeno parzialmente, come in precedenza – il contenuto (o l’oggetto) delle materie, ma si limita a verificare se c’è o meno corrispondenza tra la finalità del provvedimento sub iudice (quasi sempre una legge statale o regionale) e la materia a cui si pretende di riferirlo, individuata semplicemente in base al suo nomen iuris.

Si veda in proposito la sent. n. 222/2003, relativa ad una legge della Regione Marche riguardante la detenzione e il commercio di animali esotici. Al riguardo la Corte esclude che tale legge incida su materie di potestà statale esclusiva come la “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema” e la “profilassi internazionale”, proprio in base alla finalità della normativa regionale, la quale lascia intendere di perseguire – invece – “obiettivi di tutela igienico-sanitaria e di sicurezza veterinaria”, riconducibili alla materia (concorrente) “tutela della salute”.

Nella sent. n. 370/2003 vengono richiamate le mutevoli finalità via via fatte proprie dalla legislazione statale in materia di asili nido, che non possono più essere considerati, come un tempo, semplicemente degli istituti di sostegno alle famiglie, ma hanno gradualmente assunto funzioni sia di educazione e di formazione, sia di tutela del lavoro. Queste osservazioni conducono la Corte all'applicazione di un criterio di prevalenza (rimasto peraltro isolato, a quanto consta), per cui la disciplina sugli asili nido viene fatta ricadere nell’ambito della materia “istruzione” nonché, per alcuni profili, nella materia “tutela del lavoro” (entrambe di potestà concorrente), ma non nella materia residuale regionale “assistenza e servizi sociali”.

Anche la sent. n. 378/2003, la quale respinge un ricorso della Regione Emilia-Romagna che sosteneva l’incostituzionalità di una disposizione di legge statale che obbliga le Regioni (e altri soggetti pubblici) all’acquisto di una quota minima di pneumatici ricostruiti, si muove nella stessa logica. La Corte riconosce la legittimità costituzionale di tale provvedimento che, in quanto persegue finalità ecologiche, va considerato esplicazione della competenza esclusiva statale in materia di “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”.

Infine, si può richiamare la sent. n. 9/2004, che risolve a favore dello Stato un conflitto di attribuzione, sollevato dalla Regione Toscana in contestazione di un decreto ministeriale concernente l’attribuzione della qualifica di restauratore di beni culturali e architettonici. Anche in questo caso la motivazione si impernia sulla finalità del provvedimento, che induce la Corte a considerarlo rientrante nella materia “tutela dei beni culturali”, di competenza esclusiva dello Stato, e non nella materia “formazione professionale”, di competenza residuale regionale.

Non è facile dire se tutte queste decisioni sono state assunte applicando il criterio teleologico. Infatti, se è vero che l’interpretazione teleologica consiste nella giustificazione costituzionale di provvedimenti legislativi estranei all'ambito oggettivo di una materia, ma preordinati al raggiungimento di fini riconducibili alla materia stessa[15], qualcuno dei casi sopra citati non sembra esattamente riconducibile in questo quadro, e lascia pensare piuttosto che la relativa pronuncia sia stata resa semplicemente applicando un criterio di ragionevolezza.

4.- Segue: III) le definizioni 'pretorie'

Non sempre, però, la Corte avverte la necessità di ricorrere ad apporti esterni per mettere a fuoco le varie nozioni di materia, ma le identifica essa stessa, tutt’al più richiamando propri precedenti. Anche in tali occasioni - così come in quelle esaminate nei paragrafi precedenti - è una costante il fatto che la Corte si limita alle osservazioni strettamente indispensabili per la soluzione della controversia da decidere, al fine di ricondurre o meno in un determinato ambito materiale il provvedimento sottoposto a giudizio. In altri termini, si può dire che, nel ricostruire il contenuto delle materie, la Corte non usa lo schema sillogistico (premessa maggiore: definizione generale della materia; premessa minore: analisi dell'oggetto o del fine del provvedimento la cui costituzionalità è contestata; conclusione: allocazione o meno del provvedimento nella materia) perché quasi mai mette a fuoco la premessa maggiore.

Particolarmente significative, per le (parziali) definizioni che offrono, mi sembrano:

a) la sent. n. 407/2002, che (richiamando la precedente sent. n. 290/2001) identifica la “sicurezza pubblica” (di competenza esclusiva dello Stato) con le “misure inerenti alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell’ordine pubblico”;

b) la sent. n. 300/2003, la quale, dopo aver osservato che l’evoluzione legislativa ha trasformato le fondazioni di origine bancaria in soggetti privati senza fini di lucro, conclude che la disciplina di tali fondazioni rientra nella materia (esclusiva statale) “ordinamento civile”, comprendente, appunto, la disciplina delle persone giuridiche di diritto privato. A dimostrazione che le definizioni della Corte sono parziali e strettamente funzionali alla soluzione delle specifiche controversie, va affiancata a questa decisione la sent. n. 282/2004, la quale, sempre con riguardo alla materia “ordinamento civile”, ma stavolta con riferimento ad una legge regionale di disciplina degli enti di bonifica, sottolinea che la materia stessa riguarda la fissazione delle “regole fondamentali che disciplinano i rapporti privati” (le quali non possono quindi essere modificate dalla legislazione regionale);

c) la sent. n. 307/2003 (confermata dalla sent. n. 196/2004), secondo la quale il “governo del territorio” (materia concorrente) “comprende, in linea di principio, tutto ciò che attiene all’uso del territorio e alla localizzazione di imprese o attività”;

d) la sent. n. 376/2003, secondo cui la materia (concorrente) “coordinamento della finanza pubblica” comprende “la disciplina delle condizioni e dei limiti dell’accesso degli enti territoriali al mercato dei capitali”, e la materia “tutela del risparmio e dei mercati finanziari” (esclusiva dello Stato) “riguarda in particolare la disciplina delle forme e dei modi in cui i soggetti – e così anche, in particolare, gli enti territoriali – possono ottenere risorse finanziarie derivanti da emissione di titoli o contrazione di debiti”;

e) la sent. n. 12/2004, secondo la quale la materia “agricoltura” (residuale delle Regioni) “ha a che fare con la produzione di vegetali ed animali destinati all’alimentazione”;

f) la sent. n. 14/2004 (confermata dalla sent. n. 272/2004), in base alla quale la “tutela della concorrenza” (materia esclusiva statale) va intesa come garanzia di regolazione e di equilibrio del mercato, senza escludere interventi promozionali pubblici volti a ridurre squilibri e a favorire lo sviluppo di assetti concorrenziali;

g) la sent. n. 255/2004, che sottolinea come la materia (concorrente) “promozione ed organizzazione di attività culturali” riguardi “tutte le attività riconducibili alla elaborazione e diffusione della cultura, senza che vi possa essere spazio per ritagliarne singole partizioni come lo spettacolo”.

5.- Deroghe al riparto delle competenze per materia

Le decisioni sopra riportate riflettono l'idea secondo la quale, nel contesto del nuovo art. 117 della Costituzione, l'individuazione del contenuto delle materie consente di stabilire come la funzione legislativa vada ripartita fra lo Stato e le Regioni. Su questa base, tuttavia, non si deve concludere che tale riparto viene inteso dalla Corte in modo rigido.

Al contrario, secondo altre pronunce (si vedano in particolare la notissima sent. n. 303/2003 e la sent. n. 6/2004), lo schema di cui all'art. 117 della Costituzione, imperniato sulla enumerazione delle materie di competenza statale (esclusive e concorrenti) e sull’attribuzione di tutte le altre alle Regioni, non va considerato una garanzia ferrea a favore di queste ultime, per non "svalutare oltremisura istanze unitarie che pure in assetti costituzionali fortemente pervasi da pluralismo istituzionale giustificano, a determinate condizioni, una deroga alla normale ripartizione delle competenze". La Corte ravvisa il fondamento costituzionale di questa flessibilità nel primo comma dell'art. 118 della Costituzione, "là dove prevede che le funzioni amministrative, generalmente attribuite ai Comuni, possano essere allocate ad un livello di governo diverso per assicurarne l'esercizio unitario, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza".

Si tratta di un meccanismo dinamico, il quale - ancorché riferito esplicitamente alle funzioni amministrative - non è privo di conseguenze sulla distribuzione della funzione legislativa. Ciò in virtù del principio di legalità, secondo il quale le funzioni amministrative vanno regolate per legge, e quindi - quando si tratta di funzioni amministrative attratte per sussidiarietà a livello nazionale - è compito della legge statale disciplinarle.

Malgrado la Corte sottolinei che questa deroga al normale riparto delle competenze contenuto nel nuovo Titolo V si giustifica solo a condizione che "la valutazione dell'interesse pubblico sottostante all'assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato" risulti proporzionata, non sia affetta da irragionevolezza e sia oggetto di un accordo con la Regione interessata, la motivazione lascia l'impressione di una certa spregiudicatezza interpretativa. La sent. n. 303/2003 e la sent. n. 6/2004 sembrano infatti rovesciare quello che dovrebbe essere - perlomeno secondo la lettura più lineare del nuovo Titolo V - il rapporto fra gli artt. 117 e 118 della Costituzione[16]. Una lettura, cioè, nella quale l'art. 117 dovrebbe essere considerato il punto di partenza, la disposizione che fissa i criteri per la distribuzione della funzione legislativa fra lo Stato e le Regioni, mentre l'art. 118 dovrebbe assumere rilievo solo in una fase logicamente successiva. Vale a dire quando, una volta individuate le rispettive aree di competenza, viene il momento, per la legge statale e per la legge regionale, di stabilire l'allocazione delle funzioni amministrative ai diversi livelli di governo.

Per garantire flessibilità al sistema e soddisfare esigenze unitarie[17], la Corte sceglie invece, come si è visto, un'impostazione diversa, grazie alla quale, in nome dei principi di sussidiarietà e adeguatezza di cui all'art. 118, comma 1, Cost., possono essere giustificate leggi statali che altrimenti andrebbero considerate invasive delle attribuzioni regionali[18]. Stando alla sent. n. 303/2003 queste deroghe riguardano materie di potestà concorrente (all'interno delle quali, quindi, la legge statale può introdurre, oltre ai principi, anche norme di dettaglio[19]), ma la successiva sent. n. 6/2004 lascia capire che tale ragionamento può essere esteso anche alle materie di potestà regionale residuale, visto che - sia pure en passant - richiama esplicitamente non solo le materie di cui al terzo comma, ma anche quelle elencate dal quarto comma dell'art. 117[20]. E' essenzialmente su tale estensione che si fonda l'osservazione fatta in precedenza, e cioè che secondo la giurisprudenza costituzionale recente i principi di sussidiarietà e di adeguatezza (di cui al nuovo art. 118 della Costituzione) impongono di non applicare in termini rigidi - ai fini dell'individuazione delle competenze legislative di Stato e Regioni - il criterio del riparto per materie.

6.- Le competenze statali ‘trasversali’

L'esigenza di tutelare le istanze unitarie mi pare sia alla base anche di quelle sentenze che hanno identificato all'interno del comma 2 dell'art. 117 le competenze statali 'trasversali'. Come si è già osservato, infatti, con un’infelice formulazione, nell'elenco di cui al citato comma 2 dell'art. 117, accanto a materie vere e proprie, riservate in via esclusiva alla legislazione statale, sono state inserite (senza ordine alcuno e senza fare la minima distinzione) anche materie-non materie, cioè prive di un oggetto preciso, non sempre facilmente identificabili[21].

Ecco allora, ancora una volta, l'importanza del contributo della Corte, in questo caso volto all’individuazione delle materie-non materie. Tali vengono qualificate, ad esempio, la "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale" (art. 117, comma 2, lett. m)[22]; l' "ordinamento penale" (art. 117, comma 2, lett. l)[23]; le "relazioni internazionali e con l'Unione europea" (art. 117, comma 2, lett. a)[24]; le "norme generali dell'istruzione" e la "tutela dei beni culturali" (art. 117, comma 2, rispettivamente lett. n e lett. s)[25]; la "tutela della concorrenza" (art. 117, comma 2, lett. e)[26].

Più precisamente, stando alla sent. n. 282/2002 la formula di cui al comma 2, lett. m), dell'art. 117, relativa alla determinazione dei "livelli essenziali", non riguarda una 'materia' in senso stretto, ma "una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull'intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite … senza che la legge regionale possa limitarle o condizionarle".

Sembrerebbe che ad avviso della Corte la legge statale goda, nel campo della determinazione dei "livelli essenziali", di una sorta di passe-partout, che le consente di penetrare legittimamente nelle materie concorrenti e in quelle residuali regionali. Questa impressione va tuttavia corretta, dato che la giurisprudenza successiva precisa che - per legittimare l'invasione operata dalle leggi statali nelle materie regionali - devono essere rispettati alcuni 'paletti'.

Lo si deduce dalla sent. n. 407/2002, la quale non si limita ad osservare che anche la "tutela dell'ambiente" (art. 117, comma 2, lett. s) non si può considerare una 'materia' in senso tecnico, "dal momento che non sembra configurabile come sfera di competenza statale rigorosamente circoscritta e delimitata, giacché, al contrario, essa investe e si intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze", ma va oltre. Dopo aver ribadito che l'ambiente va inteso come un "«valore» costituzionalmente protetto, che, in quanto tale, delinea una sorta di materia «trasversale»" rispetto ad ambiti di competenza regionale concorrente come la "tutela della salute", il "governo del territorio", la "protezione civile", la "tutela e sicurezza del lavoro"[27], la sent. n. 407/2002 precisa infatti che queste interferenze del legislatore statale si devono limitare alla fissazione di standards di tutela uniformi sull'intero territorio nazionale, senza escludere - nelle sopra citate materie concorrenti - l'esercizio da parte delle Regioni delle loro competenze[28].

Questo limite alle interferenze da parte della legge statale nell'esercizio di una competenza trasversale vale non solo nei riguardi delle materie concorrenti (come nel caso, appena citato, della sent. n. 407/2002), ma anche quando concerne materie residuali regionali, come si desume da alcune decisioni in tema di "caccia" e di "servizi pubblici locali".

Quanto alla "caccia" è indicativa la sent. n. 226/2003[29], secondo la quale "la disciplina statale rivolta alla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema può incidere sulla materia caccia, pur riservata alla potestà legislativa regionale, ove l'intervento statale sia rivolto a garantire standards minimi e uniformi di tutela della fauna, trattandosi di limiti unificanti che rispondono a esigenze riconducibili ad ambiti riservati alla competenza esclusiva dello Stato" (si trattava del calendario venatorio).

Allo stesso modo, la sent. n. 272/2004 osserva che un intervento statale che incida, a titolo di "tutela della concorrenza", sulla materia "servizi pubblici locali", si giustifica solo se consiste in "disposizioni di carattere generale che disciplinano le modalità di gestione e l'affidamento dei servizi pubblici locali di «rilevanza economica»", con la conseguenza che "solo le predette disposizioni non possono essere derogate da norme regionali".

Di questa giurisprudenza mi pare sia possibile dare una duplice lettura. L'una, volta a sottolineare come la Corte si preoccupi di scongiurare il rischio di una sostanziosa espropriazione dell'autonomia legislativa delle Regioni. L'altra, che evidenzia come le materie residuali regionali costituiscano una barriera assai fragile nei confronti del legislatore statale. Fino al punto di dover riconoscere che le incursioni di quest'ultimo - nell'esercizio delle 'competenze trasversali' - portano a snaturare la potestà residuale regionale (che per questo motivo non pare corretto definire esclusiva[30]), trasformandola in una atipica potestà concorrente.

Anche questo filone giurisprudenziale - oltre a quello che utilizza il principio di sussidiarietà di cui all'art. 118 della Costituzione per giustificare alcune deroghe alla distribuzione 'per materia' della funzione legislativa fra lo Stato e le Regioni - conferma dunque il marcato ridimensionamento dell'importanza delle materie quando si tratta di tracciare i confini tra la sfera statale e quella regionale.

7.- La ‘trasversalità’ della potestà legislativa regionale

L'eclissi delle materie, se così si può dire, non si manifesta tuttavia a senso unico, a discapito delle Regioni e ad esclusivo vantaggio della competenza statale. Non mancano infatti, nella recente giurisprudenza della Corte, alcuni segnali riguardanti la legittimazione di leggi regionali ad incidere, in chiave di reciprocità, entro ambiti riservati in via esclusiva allo Stato dal comma 2 dell'art. 117 della Costituzione. La Corte ritiene ammissibili interferenze da parte del legislatore regionale sia con riferimento a materie-non materie, sia con riferimento a materie vere e proprie, riservate in via esclusiva allo Stato.

Si possono citare prima di tutto alcune decisioni in tema di “tutela dell’ambiente” e di “tutela della concorrenza”. Si veda ad esempio la sent. n. 407/2002, che dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale di una legge regionale che disciplina le attività a rischio rilevante, malgrado essa sia indubbiamente riconducibile – come riconosce la Corte – all’ambito materiale “tutela dell’ambiente”, di cui all’art. 117, comma 2, lett. s). Secondo la sentenza, infatti, da ciò non va dedotta necessariamente l’esclusiva competenza del legislatore statale, giacché “le Regioni sono titolari, in questo campo disciplinare, di una serie di competenze concorrenti, che riguardano profili indissolubilmente connessi ed intrecciati con la tutela dell’ambiente”. Di conseguenza, non si può “escludere in questo settore la competenza regionale alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali”[31], che riguardano, ad esempio, la “tutela della salute”, il ”governo del territorio”, la “protezione civile”, la “tutela e sicurezza del lavoro”[32].

A sua volta, la sent. n. 14/2004 precisa che la nozione di “tutela della concorrenza” non va intesa nella sua “dilatazione massima”, per non “vanificare lo schema di riparto dell’art. 117 Cost., che vede attribuite alla potestà legislativa residuale e concorrente delle Regioni materie la cui disciplina incide innegabilmente sullo sviluppo economico. Si tratta allora di stabilire fino a qual punto la riserva allo Stato della predetta competenza trasversale sia in sintonia con l’ampliamento delle attribuzioni regionali disposto dalla revisione del Titolo V … . In tale prospettiva, proprio l’inclusione di questa competenza statale nella lettera e) dell’art. 117, secondo comma, Cost., evidenzia l’intendimento del legislatore costituzionale del 2001 di unificare in capo allo Stato strumenti di politica economica che attengono allo sviluppo dell’intero Paese … che, in definitiva, esprimono un carattere unitario … . L’intervento statale si giustifica, dunque, per la sua rilevanza macroeconomica … . Appartengono invece alla competenza legislativa concorrente o residuale delle Regioni gli interventi sintonizzati sulla realtà produttiva regionale …”.

Molto significativa mi pare anche la sent. n. 228/2004, che si differenzia dalla pronunce appena citate perché non riguarda ambiti competenziali solo sommariamente circoscritti (come sono appunto la "tutela dell'ambiente" e la "tutela della concorrenza"), bensì una materia vera e propria, di esclusiva titolarità statale, come la “difesa”[33]. Dopo aver osservato che la “difesa” comprende, accanto alla difesa militare, anche “attività di impegno sociale non armato”, e quindi la competenza a disciplinare il servizio civile nazionale, la sent. n. 228/2004 precisa che tale riserva allo Stato “non comporta però che ogni aspetto dell’attività dei cittadini che svolgono detto servizio ricada nella competenza statale”. In particolare, secondo la Corte, quegli aspetti del servizio civile che investono ambiti materiali come l’assistenza sociale (materia residuale regionale) o la protezione civile (materia concorrente) “restano soggette alla disciplina dettata dall’ente rispettivamente competente, e dunque, se del caso, alla legislazione regionale”.

8.- La giurisprudenza costituzionale sui ‘principi fondamentali’ delle materie

Prima di concludere, pare opportuno un cenno alle numerose decisioni riguardanti la potestà concorrente.

A questo proposito, si deve sottolineare innanzitutto che la Corte muove dall'assunto, da tempo recepito nell'ordinamento, secondo il quale la legislazione regionale concorrente si deve svolgere nel rispetto dei principi fondamentali fissati da leggi "espressamente rivolte a tale scopo", o che risultino, comunque, dalla legislazione statale vigente[34].

Ciò premesso, è chiaro che le decisioni più interessanti non sono quelle che ricapitolano i principi dettati dalle apposite leggi quadro nelle materie dove tali leggi sono state introdotte[35], ma quelle che - con un impegno interpretativo di indubbio rilievo, che è difficile considerare meramente ricognitivo - enucleano i principi fondamentali di determinate materie dalla legislazione statale vigente, in assenza di leggi quadro ad hoc.

In questa prospettiva vanno collocate ad esempio:

a) la sent. n. 282/2002 (confermata e precisata dalla successiva sent. n. 338/2003), secondo la quale dalla legislazione statale in materia di "tutela della salute" si ricavano principi fondamentali come l'autonomia e la responsabilità del medico nell’effettuazione delle scelte terapeutiche, nonché l'obbligo di quest'ultimo di tenere conto dello stato delle conoscenze scientifiche e delle evidenze sperimentali acquisite;

b) la sent. n. 303/2003 e la sent. n. 362/2003, che individuano rispettivamente come principi dell' "urbanistica" (compresa nella materia concorrente "governo del territorio") da un lato quello secondo cui la legislazione regionale e le funzioni amministrative in materia non devono risultare inutilmente gravose, oltre ad essere dirette a semplificare le procedure e ad evitare duplicazioni; dall'altro, quello per cui il ritardato o mancato versamento del contributo di costruzione va colpito con una sanzione pecuniaria;

c) la sent. n. 353/2003, la quale evidenzia come, nell'esercizio della competenza concorrente in materia di professioni (sanitarie), la Regione "debba rispettare il principio, … vigente nella legislazione statale, secondo cui l'individuazione delle figure professionali, con i relativi profili ed ordinamenti didattici, debba essere riservata allo Stato";

d) la sent. n. 361/2003, che riconosce la natura di principio fondamentale, in materia di "tutela della salute", al divieto di fumare in determinati locali e su mezzi di trasporto pubblici, nonché alle relative sanzioni amministrative nel caso di violazione del divieto stesso;

e) la sent. n. 196/2004, secondo la quale, in materia di "governo del territorio", la disciplina statale sul condono edilizio contiene alcuni principi non derogabili da parte del legislatore regionale. Si tratta della previsione del titolo abilitativo edilizio in sanatoria, del limite temporale massimo di realizzazione delle opere condonabili, della determinazione delle volumetrie massime condonabili. Al di fuori di questi profili va riconosciuto alla legge regionale il potere di articolare e specificare le disposizioni sul condono dettate dal legislatore statale.

A prima vista, potrebbe sembrare che l'attività giurisdizionale diretta al 'riconoscimento' dei principi fondamentali riguardi la distribuzione della potestà legislativa fra lo Stato e le Regioni all'interno delle materie di potestà concorrente, ma sia estranea al problema dell’identificazione delle materie stesse. Ad una riflessione più meditata, però, non è così, dal momento che quando il giudice costituzionale è chiamato ad accertare la natura (di principio o meno) di una disposizione, deve preventivamente individuare la materia cui essa si riferisce (per verificare se rientra in quelle di potestà concorrente e non in quelle di potestà statale esclusiva o residuale regionale) e, quindi, assumerne la nozione (anche senza darne una definizione esplicita).

Indicativa, in proposito, mi pare la sent. n. 282/2002[36], dove si specifica che una legge regionale che pone limiti ad alcune terapie psicochirurgiche (elettroshock, lobotomia, ecc.) non rientra nell' "ordinamento civile", né riguarda la "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali". Pur essendo coinvolti "diritti fondamentali della persona come il diritto ad essere curati e quello al rispetto della integrità psico-fisica e della personalità del malato", secondo la Corte la questione va affrontata "sotto il profilo dei principi generali che regolano l'attività terapeutica", e quindi "il punto di vista più adeguato … è quello che muove dalla constatazione che la disciplina in esame concerne l'ambito materiale della «tutela della salute»".

9.- Cenni conclusivi

Dal momento che tutte le decisioni esaminate sono strettamente collegate alle fattispecie concrete, non è facile stabilire se sono unite da un comune filo conduttore, lungo il quale possa essere ordinata la giurisprudenza costituzionale sulle materie. Forse l’unica possibile osservazione di carattere generale è che, stando alla lettura che ne dà la Corte, la riforma del Titolo V segna il progressivo ridimensionamento del ruolo delle materie, alle quali è necessario affiancare altri punti di riferimento per potersi orizzontare nell'effettuare il riparto della potestà legislativa fra lo Stato e le Regioni.

Se è vero, come si è visto, che la barriera delle materie di cui all’art. 117 della Costituzione cede sia di fronte alle spinte ‘trasversali’ (derivanti non solo dal legislatore statale, ma anche dal legislatore regionale), sia a seguito dell’applicazione del principio di sussidiarietà-adeguatezza[37], si può forse convenire che il riparto per materie non è la chiave di volta su cui si regge la distinzione fra la competenza statale e quella regionale. Del resto, non poteva essere che così, visto che, a seguire pedissequamente il riparto per materie, la distinzione delle competenze legislative fra Stato e Regioni avrebbe esasperato i caratteri di rigidità e di dualismo presenti nel testo costituzionale, che la giurisprudenza tende costantemente a temperare. Ben si comprende, allora, che la Corte non si preoccupi di fare quadrato a difesa della centralità delle materie, e si lasci guidare soprattutto dall' "esigenza di una lettura sistematica del complessivo quadro costituzionale"[38].

Con la conseguenza che, per garantire nello stesso tempo le ineludibili esigenze unitarie e il rispetto delle nuove competenze regionali, la Corte valorizza il più possibile gli elementi di flessibilità e di integrazione presenti nel sistema, in modo da consentire un corretto e funzionale svolgimento della potestà legislativa a livello centrale e a livello periferico[39].

Agli occhi della Corte, mi pare, le materie 'tengono' finché sono espressione di interessi statali o regionali distinti, tuttavia, quando all’interno di una medesima materia emerge la necessità di soddisfare esigenze diverse, di carattere sia generale che locale, il criterio per operare il riparto non è quello delle materie, ma quello della dimensione degli interessi. Estendendo, in un certo senso, la logica che presiede alla potestà concorrente alle altre potestà (statale esclusiva e regionale residuale), questo significa che nello stesso settore materiale possono convivere competenze legislative diverse. Quella statale, quando si tratta di garantire una disciplina comune ed uniforme, richiesta da istanze unitarie e non frazionabili; quella regionale, diversificata sotto il profilo territoriale, per rispondere ad esigenze particolari e specifiche.

Da questo punto di vista, la giurisprudenza recente si mantiene in linea con un proprio risalente orientamento, e lo consolida[40]. Nello stesso tempo sembra condividere almeno in parte quelle posizioni dottrinali[41] secondo le quali, in particolare dopo la riforma del 2001, la titolarità della competenza a legiferare va individuata eminentemente sulla base della dimensione degli interessi (unitari o locali) che – ai sensi del sistema costituzionale nel suo complesso, e non solo dell’art. 117 – richiedono di essere soddisfatti.


Note

[1] Della ricchissima letteratura sull'argomento mi limito a citare, anche al fine di ricavarne ulteriori indicazioni dottrinali, PALADIN, Problemi legislativi e interpretativi nella definizione delle materie di competenza regionale, in Foro amm., 1971, III, pp. 3 ss.; VIRGA, Problemi legislativi ed interpretativi nella definizione delle materie di competenza regionale, ivi, pp. 113 ss.; CORSO, Elenchi di materie di competenza legislativa e criteri di classificazione, ivi, pp. 569 ss.; BARTOLE, Art. 117, in Commentario della Costituzione (a cura di BRANCA), Zanichelli-Il Foro Italiano, Bologna-Roma, 1985, specie pp. 125 ss., 165 ss., 207 ss.; TOSI, "Principi fondamentali" e leggi statali nelle materie di competenza regionale, Cedam, Padova, 1987, pp. 117 ss.; MANGIAMELI, Le materie di competenza regionale, Giuffré, Milano, 1992, passim.

[2] Come era accaduto con i decreti legislativi predisposti in occasione dei tre trasferimenti del 1972, del 1977 e del 1998.

[3] Vedi in proposito le puntuali osservazioni di D'ATENA, Materie legislative e tipologia delle competenze, in Quad. cost., 2003, pp. 16 ss.

[4] Vedi la sent. n. 362/2003.

[5] TORCHIA, La potestà legislativa residuale delle Regioni, in Le Regioni, 2002, p. 353.

[6] E' appena il caso di ricordare che il testo originario dell'art. 117 Cost. elencava l'urbanistica fra le materie di competenza regionale (concorrente): vedi, non a caso in senso diverso dalla sent. n. 362/2003 (citata nella precedente nota 4), la sent. n. 239/1982.

[7] L'espressione, ormai divenuta di uso comune, si deve a FALCON, Il nuovo Titolo V della Parte II della Costituzione, in Le Regioni, 2001, p. 5.

[8] Cfr. D'ATENA, Materie legislative, cit., p. 21.

[9] Tra le materie residuali, la Corte fa rientrare ad esempio le materie "assistenza e servizi sociali" (sent. n. 370/2003), "formazione professionale" (sent. n. 9/2004), "commercio" (sent. n. 1/2004), "agricoltura" (sent. n. 12/2004).

In negativo, invece, osserva che "la mancata inclusione dei «lavori pubblici» nella elencazione dell'art. 117 … non implica che essi siano oggetto di potestà legislativa residuale delle Regioni. Al contrario, si tratta di ambiti di legislazione che non integrano una vera e propria materia, ma si qualificano a seconda dell'oggetto al quale afferiscono e pertanto possono essere ascritti di volta in volta a potestà legislative esclusive dello Stato ovvero a potestà legislative concorrenti" (sent. n. 303/2003). Nell'elaborare questa massima la Corte sembra partire dal principio di base, enunciato nella sent. n. 370/2003, secondo cui non è possibile ricondurre un determinato oggetto di disciplina normativa nella potestà residuale delle Regioni “per il solo fatto che tale oggetto non sia immediatamente riferibile ad una delle materie elencate nei commi secondo e terzo dell’art. 117 della Costituzione". E' opportuno sottolineare, tuttavia, che tale posizione non sembra in linea con la precedente sent. n. 282/2002, dove si osservava che, per accertare se una legge regionale è rispettosa delle sfere costituzionali di competenza, si deve partire "non tanto dalla ricerca di uno specifico titolo costituzionale di legittimazione, quanto, al contrario, dalla indagine sulla esistenza di riserve, esclusive o parziali, di competenza statale").

Con angolazione e risultati diversi, anche la dottrina si è cimentata in tale impresa (vedi CARAVITA, La Costituzione dopo la riforma del Titolo V, Giappichelli, Torino, 2002, pp. 80 ss.; ANZON, I poteri delle Regioni nella transizione dal modello originario al nuovo assetto costituzionale, Giappichelli, Torino, 2003, p. 201; TORCHIA, La potestà legislativa residuale, loc. ult. cit.; BARTOLE-BIN-FALCON-TOSI, Diritto regionale. Dopo le riforme, il Mulino, 2003, pp. 155 ss.), evidenziando - spesso con accenti critici - che dal testo della Costituzione si ricava che la competenza residuale regionale comprende materie di grande rilievo come l’industria (o più in generale le attività produttive), le poste, la circolazione stradale e anche, a differenza della Corte, i lavori pubblici. Significative, nello stesso senso, mi paiono le osservazioni di SCACCIA, Le competenze legislative sussidiarie e trasversali, in Dir. pubbl., 2004, p. 498, il quale sottolinea come nell'elenco delle attribuzioni statali vi siano "lacune e incongruenze addirittura macroscopiche", citando - similmente - "il sistema postale e le telecomunicazioni, le grandi opere pubbliche, la sicurezza nella circolazione stradale, le politiche industriali".

[10] E’ la stessa Corte costituzionale, peraltro, ad affermare che le Regioni non sono tenute ad attendere un atto statale di attribuzione delle nuove competenze, ma “possono esercitare le attribuzioni, di cui ritengono di essere titolari, approvando – fatto naturalmente salvo il potere governativo di ricorso previsto dall’art. 127 della Costituzione – una propria disciplina legislativa anche sostitutiva di quella statale” (sent. n. 510/2002).

[11] Va qui richiamata la tesi (di PALADIN, Problemi legislativi e interpretativi, cit., pp. 36 ss., criticata da D'ATENA, Materie legislative, cit., pp. 17 ss.) risalente a prima della riforma del Titolo V, secondo la quale gli elenchi delle materie vanno considerati una "pagina bianca", e quindi le materie sono soggette ad essere definite e ridefinite dal legislatore ordinario statale.

[12] Le pronunce relative alle materie residuali regionali sono comunque di particolare rilievo, perché danno corpo ad un catalogo, quello delle materie 'innominate', solo implicitamente evocato dalla Costituzione: vedi la precedente nota 9.

[13] Sent. n. 66/1961.

[14] In questo senso il Presidente Zagrebelsky nella Conferenza stampa del 2 aprile 2004 su "La giustizia costituzionale nel 2003", in www.cortecostituzionale.it.

[15] Cfr. PALADIN, Diritto regionale, VI ed., Cedam, Padova, 1997, p. 85.

[16] In dottrina si è osservato che la sent. n. 303/2003 richiama, a logica invertita, il vecchio principio del parallelismo tra funzioni legislative e funzioni amministrative: LUCIANI, L'autonomia legislativa, in Corte costituzionale e Regioni due anni dopo la riforma - Atti del Convegno di Firenze, 30 gennaio 2004, in Le Regioni, 2004, pp. 367 s.

[17] La sent. n. 303/2003 esclude comunque che nel nuovo Titolo V trovi collocazione l'interesse nazionale, che "non costituisce più un limite, né di legittimità, né di merito, alla competenza legislativa regionale"; vedi anche la sent. n. 16/2004, dove si afferma che "l'interesse nazionale non è più, oggi, un limite autonomo della legislazione regionale, né può essere autonomo fondamento di un intervento legislativo statale in materie di competenza regionale.

[18] Che la giurisprudenza costituzionale potesse applicare il principio di sussidiarietà alla potestà legislativa era stato previsto da BARTOLE, Le tentazioni della Corte costituzionale, relazione conclusiva al Seminario di Pavia - 6/7 giugno 2003, La riforma del Titolo V della Costituzione e la giurisprudenza costituzionale, Giappichelli, Torino, 2004, p. 802.

[19] Nel caso di specie si trattava di una normativa statale suppletiva e cedevole, a proposito della quale la Corte osserva che “non può negarsi che l’inversione della tecnica di riparto delle potestà legislative e l’enumerazione tassativa delle competenze dello Stato dovrebbe portare ad escludere la possibilità di dettare norme suppletive statali in materie di legislazione concorrente, e tuttavia una simile lettura dell’art. 117 svaluterebbe la portata precettiva dell’art. 118, comma primo, che consente l’attrazione allo Stato, per sussidiarietà e adeguatezza, delle funzioni amministrative e delle correlative funzioni legislative … . La disciplina statale di dettaglio a carattere suppletivo determina una temporanea compressione della competenza legislativa regionale che deve ritenersi non irragionevole, finalizzata com’è ad assicurare l’immediato svolgersi di funzioni amministrative che lo Stato ha attratto per soddisfare esigenze unitarie e che non possono essere esposte al rischio dell’ineffettività”.

[20] Vedi il punto 7 del Considerato in diritto. Anche SCACCIA, Le competenze legislative, cit., p. 463 nota 4, sottolinea che la sent. n. 6/2004 riconosce esplicitamente che la sussidiarietà opera anche con riferimento alle materie di cui all'art. 117, comma 4, Cost.

[21] Secondo CERULLI IRELLI e PINELLI, Normazione e amministrazione nel nuovo assetto costituzionale dei pubblici poteri, in Verso il federalismo. Normazione e amministrazione nella riforma del Titolo V della Costituzione, Quaderni di Astrid, il Mulino, Bologna, 2004, pp. 27-28, le competenze ‘trasversali’ riflettono “esigenze unitarie riferibili alla Repubblica «costituita» ai sensi dell’articolo 114, comma 1, anziché esigenze coessenziali allo Stato-soggetto, alle quali si riferiscono invece altre materie oggetto di potestà legislativa statale esclusiva (perlomeno «sistema tributario e contabile dello Stato», «organi dello Stato e relative leggi elettorali», «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali»)”.

[22] Sent. n. 282/2002.

[23] Sent. n. 185/2004.

[24] Sent. n. 239/2004.

[25] Sent. n.255/2004.

[26] Sent. n. 14/2004.

[27] Si tratta di settori coinvolti nel caso di specie, dove era sottoposta a giudizio di costituzionalità una legge regionale recante norme in materia di attività a rischio di incidenti rilevanti.

[28] Sulla stessa linea è la sent. n. 222/2003.

[29] Che riprende la precedente sent. n. 536/2002.

[30] Vedi sul punto FALCON, Il nuovo Titolo V, cit., p. 5 ss.; TOSI, La legge costituzionale n. 3 del 2001: note sparse in tema di potestà legislativa ed amministrativa, in Le Regioni, 2001, p. 1233.

[31] Critico, su questo assunto della sent. n. 407/2002, MANGIAMELI, Sull'arte di definire le materie dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, in Le Regioni, 2003, pp. 343-44.

[32] Un ragionamento analogo sta alla base della sent. n. 222/2003, secondo la quale si deve escludere che una legge regionale, che interferisce nell’ambito della “tutela dell'ambiente e dell'ecosistema”, realizzi un vulnus del parametro costituzionale di cui all’art. 117, comma 2, lett. s), se trova un titolo di legittimazione nelle competenze regionali concorrenti (nel caso di specie, nella materia “tutela della salute”).

[33] Di cui all'art. 117, comma 2 lett. d).

[34] Vedi in particolare la sent. n. 282/2002. Vi è un episodio giurisprudenziale isolato (sent. n. 201/2003), dal quale si ricava che il limite dei principi fondamentali si può individuare non solo in una specifica disposizione di legge statale, ma anche nel "principio ispiratore di cui essa è espressione".

[35] Vedi ad esempio la sent. n. 331/2003, dove viene presa in considerazione la legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici.

[36] Lo stesso iter logico è alla base della sent. n. 353/2003 sulle professioni sanitarie e della sent. n. 359/2003 sul mobbing nei luoghi di lavoro.

[37] Per una approfondita riflessione sui delicati problemi che l'interprete deve affrontare - dopo l'inserimento nel nuovo Titolo V del principio di sussidiarietà e delle competenze 'trasversali' - per mettere a fuoco il rapporto fra la potestà legislativa statale e quella regionale, vedi SCACCIA, Le competenze legislative, cit., pp. 461 ss.

[38] DE SIERVO, Il sistema delle fonti: il riparto della potestà normativa tra Stato e Regioni, Relazione tenuta al 50° Convegno di studi amministrativi dedicato a "L'attuazione del titolo V della Costituzione"-Varenna, 16/17/18 settembre 2004, stesura provvisoria.

[39] Secondo LAMARQUE, Regioni e ordinamento civile, (di imminente pubblicazione, Cap. III, paragr. 1, lett. b) per interpretare lo schema costituzionale di riparto delle funzioni legislative non sono soddisfacenti né la concezione dualistica (o di separazione delle competenze), né quella cooperativa (o di integrazione delle competenze). Secondo l'Autrice l'impasse può essere superato grazie alla giurisprudenza costituzionale, che "ha evidenziato come l'unico modello che al momento è in grado di operare - e non quindi l'unico in astratto ricavabile dal testo costituzionale, ma quello praticabile in concreto" - è una soluzione mediana, definita "modello rigido corretto da momenti collaborativi a prevalenza statale".

[40] RUGGERI-SALAZAR, Le materie regionali tra vecchi criteri e nuovi (pre)orientamenti metodici di interpretazione, in Scritti in memoria di Livio Paladin, vol. IV, Jovene, Napoli, 2004, p. 1955, osservano che l'attenzione alla natura degli interessi è "la stella polare della giurisprudenza sulle materie" già da prima della riforma del Titolo V; anche secondo PALADIN, Diritto regionale, VI ed., cit., p. 87, la Corte ha sempre avuto cura di distinguere, nella disciplina della stessa materia, la competenza delle Regioni e quella dello Stato, "secondo il carattere locale o generale degli interessi coinvolti".

[41] Vedi ad esempio BIN, «Problemi legislativi e interpretativi nella definizione delle materie di competenza regionale». Rileggendo Livio Paladin dopo la riforma del Titolo V, in Scritti in memoria di Livio Paladin, cit., vol. I, pp. 317 ss.; RUGGERI-SALAZAR, Le materie regionali, cit., passim; BENELLI, L'ambiente tra «smaterializzazione» della materia e sussidiarietà legislativa, in Le Regioni, 2004, specie pp. 180 e 184; CAMERLENGO, Il nuovo assetto costituzionale delle funzioni legislative tra equilibri intangibili e legalità sostanziale, in Le Regioni, 2004, p. 628; RUGGERI, La riforma costituzionale del Titolo V e i problemi della sua attuazione, con specifico riguardo alle dinamiche della normazione ed al piano dei controlli, in Quad. reg., 2001, pp. 594 ss. Anche secondo VERONESI, I principi in materia di raccordo Stato-Regioni dopo la riforma del Titolo V, in Le Regioni, 2003, pp. 1027 e 1029, la distribuzione costituzionale della funzione legislativa fra Stato e Regioni è effettuata in base al "variabile livello degli interessi", in quanto implicitamente imposta dall'applicazione del principio di sussidiarietà.

(28/02/2005)


Home
Attività | Organizzazione | Link | Redazione web e cont@tti
Dibattiti | Cronache | Dossier | Materiali | Novità editoriali | Appuntamenti