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In corso di pubblicazione nel volume, a cura di Tania Groppi, Democrazia e terrorismo. Diritti fondamentali e sicurezza dopo l'11 settembre 2001, Editoriale Scientifica, Napoli, 2006

La legislazione antiterrorismo e la limitazione della libertà personale in Canada e negli Stati Uniti

di Carla Bassu
(Dottoranda di ricerca in diritto pubblico comparato presso l’Università di Siena)

L’11 settembre 2001 rappresenta una data fondamentale per gli Stati Uniti e costituisce una svolta epocale nella storia e nella coscienza degli americani, determinando un significativo cambiamento nella consapevolezza dei cittadini e delle istituzioni. Come il 4 luglio 1776 sancisce la conquista dell’indipendenza quale simbolo del trionfo della libertà, la nascita di una realtà del tutto nuova in cui si rivendica come sacrosanto il diritto dell’individuo a perseguire la felicità1, così l’11 settembre 2001 segna la fine della presunta impenetrabilità dei confini della Superpotenza mondiale, patria delle opportunità2.

La portata straordinaria degli atti terroristici di New York e Washington è talmente evidente che nemmeno per un momento si è pensato che il fatto potesse limitarsi a una questione interna per gli Stati Uniti, l’impatto è shockante, l’11 settembre scuote la comunità internazionale e determina reazioni forti e immediate da parte della maggior parte degli ordinamenti democratici occidentali.

Il Canada, per ragioni non solo geografiche ma anche in virtù dei legami politici, economici e culturali, che lo legano al vicino di casa statunitense è stato sicuramente il paese che, dopo gli stessi Stati Uniti, ha subito nell’immediato in maniera più forte l’impatto della minaccia terrorista3.

Sia negli Stati Uniti che in Canada la risposta governativa agli attentati dell’11 settembre è stata pronta e si è tradotta, solo a pochi giorni dalla tragedia, in misure straordinarie volte a contrastare il pericolo terrorista e scongiurare, attraverso l’adozione di misure preventive, il ripetersi di simili eventi. In questo senso è importante sottolineare come la coscienza comune si sia orientata naturalmente e univocamente verso un’istanza di protezione e prevenzione che all’unisono è stata rivolta ai poteri istituzionali.

La conseguenza diretta di questo atteggiamento si riscontra osservando l’impatto che l’emergenza terrorismo esercita sulla scala gerarchica delle priorità e dei valori condivisi in uno Stato di diritto: la pubblica sicurezza assurge a valore primario, diventa diritto fondamentale e prioritario e si pone come base originante la tendenza alla compressione delle garanzie dei diritti individuali. Assistiamo a un fenomeno che subdolamente prende piede negli ordinamenti democratici: si tratta della «normalizzazione dell'emergenza»4 che per definizione è una situazione di extra-ordinarietà e in quanto tale dovrebbe essere affrontata con strumenti eccezionali e limitati nel tempo. Si osserva invece come lo stato di emergenza serva da fattore legittimante l’emanazione di leggi che sono sì speciali, poiché destinate alla regolamentazione di situazioni straordinarie, ma che risultano però prive del requisito della temporaneità, elemento indispensabile per conferire un senso concreto alla definizione formale di specialità. Accade così che la legislazione anti-terrorismo non si affianca al sistema normativo ordinario, ponendosi come strumentale al superamento di uno stato di eccezione, ma si ripercuote sul diritto interno integrandosi nell’ordinamento in modo permanente e minando di fatto l’apparato di garanzie fondamentali che costituisce la base delle democrazie moderne e che perciò dovrebbe essere intangibile, indiscutibile e indiscusso.

Sia il Canada che gli Stati Uniti hanno perseguito questa strada, introducendo per mezzo di fonti ordinarie, strumenti repressivi di carattere permanente.

1. Stati Uniti: emergenza terrorismo e due process of law

Negli Stati Uniti le misure antiterrorismo che insistono maggiormente sulla sfera della libertà personale sono previste dal USA Patriot Act, approvato appena pochi giorni dopo l’11 settembre e dalPresidential Military Order emanato da George W. Bush nel novembre 20015.

Lo USA Patriot Act6, approvato dal Congresso nell’ottobre 2001 prevede, al fine di combattere il terrorismo, una serie di strumenti straordinari tra i quali rileva -ai fini di questo studio- la possibilità dell’Esecutivo di far giudicare i terroristi (o sospetti tali) catturati da tribunali militari, a porte chiuse senza le garanzie usuali dei procedimenti giurisdizionali7.

Il 13 novembre 2001 il Presidente Bush emette il Presidential Military Order sulla detenzione, il trattamento e il procedimento nei confronti di alcuni non-cittadini nella guerra al terrorismo8 in cui dichiara che «la situazione di emergenza determinata dalla minaccia terrorista richiede che, per garantire la sicurezza nazionale, siano adottate misure straordinarie nei confronti dei non-cittadini che il Presidente ritenga appartenere ad Al Qaeda o che egli giudichi essere in qualche modo collegati alla rete del terrore». Dunque coloro i quali siano definiti dal Presidente sospetti terroristi (enemy aliens) saranno arrestati e tenuti in detenzione, in deroga all’apparato di garanzie processuali previste costituzionalmente, in virtù dell’urgenza e della straordinarietà causate dallo stato di emergenza9.Tra i molti e rilevanti interventi sulla sfera dei diritti individuali, che risultano talvolta ridimensionati alla luce delle disposizioni antiterrorismo, ci soffermeremo in questa sede proprio sulle deroghe apportate al principio costituzionale del due process of law10, aspetto centrale nel progetto dei Padri costituenti americani ed elemento cardine nella struttura di garanzie che costituisce il nucleo e la principale ispirazione del costituzionalismo americano.

1.1 L’ USA Patriot Act e il trattamento dei sospetti terroristi.

Il Patriot Act attribuisce all’Attorney General poteri di portata inedita e di eccezionale rilevanza tra i quali spicca la facoltà di trattenere in reclusione qualunque soggetto straniero da questi classificato come sospetto terrorista11. La Section 412 del Patriot Act, che emenda l’Immigration and Nationality Act12, prevede infatti che gli stranieri sospettati di terrorismo possano essere incarcerati solo sulla base del fatto che l’Attorney General ritenga sussistere ragionevoli dubbi su un coinvolgimento degli stessi in attività che mettono in pericolo la sicurezza nazionale degli Stati Uniti o che siano «inadmissible or deportable on grounds of terrorism, espionage, sabotage or sedition»13. Di conseguenza, tutti gli individui identificati dal procuratore generale come «suspected terrorists» sono potenzialmente soggetti a detenzione a tempo indeterminato.

Le prime questioni sorgono nel momento in cui si guarda alla definizione di attività terrorista fornita dalla legge: questa risulta tanto ampia e indefinita da consentire che vi possano essere ricondotti casi di stranieri coinvolti in risse da bar o liti domestiche, o chi abbia fornito aiuto di tipo umanitario a un’organizzazione malvista dall’ordinamento. Gli stranieri classificati come «sospetti» solo e soltanto in virtù di questa definizione sono soggetti a detenzione indefinita anche nel caso in cui essi godano di titoli legali, quali per esempio il diritto d’asilo, che permettono loro il soggiorno permanente sul territorio statunitense. Uno degli aspetti più inquietanti del Patriot Act è dato dalla previsione di «guilt by association», retaggio degli anni bui del Maccartismo, in base alla quale il men che minimo collegamento con un individuo ritenuto coinvolto con il terrorismo, con un’ «organizzazione terrorista» (tra quelle segnalate come tale dal segretario di stato) o con uno «Stato terrorista» comporta, per uno straniero, l’espulsione immediata14.

Il Patriot Act conferisce alle autorità dell’Immigrazione e alla polizia di frontiera la facoltà di arrestare e trattenere immigranti per un «reasonable period of time» (non viene precisato cosa esattamente si intenda per «ragionevole periodo di tempo»), senza che nei confronti di questi sia rivolta nessuna accusa e senza il dovere di rispettare alcuna particolare procedura. Le autorità di immigrazione (Immigration and Naturalization Service - INS), inoltre, non sono tenute a rendere conto della decisione di detenzione, né hanno l’obbligo di comunicare ad alcuno i dati personali e la provenienza degli stranieri trattenuti. Questa disposizione si estende anche al personale dei College e delle Università americane visto che le forze di polizia e gli agenti della security dei campus sono considerati, alla luce del Patriot Act, come agenti dell’Immigrazione a tutti gli effetti. Così, gli istituti statunitensi con studenti stranieri sono tenuti a notificare rapporti omnicomprensivi dello status e delle attività svolte da tali studenti alle Immigration authorities, le quali possono disporre l’espulsione sulla base di infrazioni minori quali la mancanza di una firma su un modulo o il fatto di avere saltato una lezione senza adeguata giustificazione. Il personale universitario non può in nessun caso comunicare agli studenti l’eventuale inosservanza al fine di evitare che essi vengano espulsi.

A questo punto sembra opportuno ricordare che il potere delle autorità dell’Immigrazione di detenere stranieri è sempre stato limitato al periodo di tempo strettamente necessario per l’espletamento delle formalità di espulsione: si tratta pertanto di una prerogativa del tutto funzionale al potere di espellere lo stesso soggetto. Secondo il disposto del Patriot Act, invece, il governo ha ora la facoltà di trattenere in reclusione anche individui che non possono essere soggetti a deportazione15. La Corte suprema ha disposto che gli eventuali addebiti penali devono essere contestati all’accusato entro e non oltre le 48 ore successive all’arresto, eccetto il caso in cui sussistano «the most extraordinary circumstances»16. Ciononostante, il ricorso alla reclusione senza incriminazione da parte degli ufficiali dell’INS è sistematico e, privando di contenuto la categoria delle circostanze eccezionali, si allinea perfettamente con la tendenza ormai imperante della «normalizzazione dell’emergenza», segnando un percorso evolutivo all’insegna dell’assuefazione.

Progressivamente il confine tra normalità ed eccezionalità si sposta e il concetto di “extra - ordinarietà” viene svuotato e perde di significato in misura direttamente proporzionale all’ estensione della sfera di ciò che viene considerato normale e come tale disciplinato.

Le autorità dell’Immigrazione hanno sostenuto che il criterio de «reasonable grounds to believe», in base al quale l’Attorney General dispone la detenzione di stranieri è sostanzialmente corrispondente al parametro del «reasonable suspicion» richiesto, ai sensi del IV emendamento17 per rendere legittimo un fermo o una perquisizione. Se così stanno le cose, però, il ragionamento non torna: infatti se il ragionevole sospetto non è neppure sufficiente per autorizzare un arresto vero e proprio in ambito del diritto penale, non si comprende come esso possa addirittura servire per disporre una detenzione a tempo indeterminato quando si tratta di applicare le leggi sull’immigrazione.

1.2 «Enemy aliens»: garanzie giurisdizionali negate

Come già ricordato, il Presidential Military Order, emesso dal Presidente Bush nel novembre 2001 definisce una precisa linea di demarcazione nella disciplina delle misure antiterrorismo e prevede un trattamento particolare e speciale nei confronti di chi venga classificato dallo stesso Esecutivo come «enemy alien». Nell’ordinanza vengono fissati i parametri in base ai quali il Presidente opera tale qualifica, stabilendo personalmente, caso per caso, lo status e la classificazione dei sospettati: «è soggetto alla presente ordinanza chi non è in possesso di passaporto USA e per il quale vi siano ragioni per ritenere che: a) sia o sia stato membro dell’organizzazione denominata «Al-Qaida»; b) abbia comunque partecipato, aiutato, sostenuto (o anche semplicemente progettato di commettere) atti di terrorismo internazionale idonei a colpire cittadini americani, ovvero gli interessi economici e politici del Paese, o la sua sicurezza nazionale o la sua politica estera; c) abbia consapevolmente offerto rifugio o si sia reso complice di uno o più individui di cui ai punti a) e b)».

La categoria di enemy alien è stata creata nel 1942 dai giudici della Corte Suprema i quali, chiamati a valutare la legittimità di un processo speciale di fronte a «Commissioni militari» a carico di alcuni sabotatori tedeschi, dichiararono la propria incompetenza a giudicare sui prigionieri di guerra ma, affermando che gli imputati non potevano essere considerati propriamente tali, coniarono per essi l’inedita definizione di «combattenti nemici» e si pronunciarono nel merito emettendo una sentenza di condanna18. La stessa definizione è stata poi adottata, durante la seconda Guerra Mondiale, anche nei confronti di cittadini giapponesi residenti negli Stati Uniti, i quali furono privati della libertà personale per tutta la durata del conflitto in ragione della loro supposta infedeltà alla Costituzione americana dovuta all’origine etnica, accusa questa rivelatasi poi del tutto infondata19.

In virtù del Military Order, dunque, gli stranieri ritenuti enemy aliens sono esplicitamente individuati come destinatari di misure straordinarie e così sottratti all’applicazione degli strumenti di tutela giurisdizionale garantiti ai cittadini statunitensi. Emblematico, in questo senso, è il caso del cittadino americano, John Walker Lindh, arrestato sul campo di battaglia in Afghanistan dove combatteva al fianco delle forze talebane, e condannato a venti anni di carcere da una Corte statunitense dopo aver affrontato un regolare processo20 A differenza dell’americano Lindh gli stranieri detenuti a Guantanamo21 catturati nel corso delle operazioni militari in Afghanistan nel 2002, sono sottoposti a un durissimo regime di reclusione e, fino alle pronunce della Corte suprema del giugno 2004 che vedremo più avanti, è stato loro negato l’accesso a ogni forma di garanzia legale22.

La necessità del ricorso alla categoria degli «enemy aliens» o «enemy combatants» si palesa nel momento in cui osserviamo che essa determina la sottrazione dei soggetti così classificati all’applicazione della normativa internazionale relativa ai prigionieri di guerra e, in particolare, alla Convenzione di Ginevra23. In sostanza gli enemy aliens costituiscono una classe particolare che si situa nel mezzo tra la categoria dei prigionieri comuni e quella dei prigionieri di guerra, formando un tertium genus la cui caratterizzazione e disciplina dipende totalmente dalla volontà dell’ideatore.

Tra gli elementi che determinano l’appartenenza dei soggetti imprigionati come enemy combatants rileva il fatto che, al momento della cattura essi non indossassero uniformi o segni di appartenenza ad uno Stato belligerante, elemento questo che, ai sensi della Convenzione di Ginevra, escluderebbe la caratterizzazione di prigionieri di guerra24. Inoltre, sempre a proposito dell’applicazione delle norme internazionali in materia di diritti umani, in un memorandum del 22 gennaio 2002, redatto dal capo dell’ufficio legale del Dipartimento di Giustizia, Jay. S. Bybee, si legge che il Presidente Bush non è vincolato dalle leggi internazionali nei confronti dell’Afghanistan perché l’ Afghanistan è un “failed State”, vale a dire uno “Stato mancato”25e in quanto tale non farebbe parte della comunità internazionale degli Stati soggetti alla legislazione internazionale, dunque, secondo il memorandum, lo status di failed State dell’Afghanistan costituisce da solo motivo sufficiente perché il Presidente sospenda la Convenzione di Ginevra26.

1.3 Giusto processo e tribunali militari

Il Presidential Order del novembre 2001 dispone che i nemici combattenti trattenuti in stato di reclusione dagli Stati Uniti (si rivolge in sostanza ai detenuti di Guantanamo) ricevano un «human and non-discriminatory treatment»27 e che, nel caso in cui vengano sottoposti a procedimento, siano giudicati da speciali tribunali militari, per violazioni del diritto di guerra e di altre leggi applicabili28. L’espletamento dei processi viene dunque affidato a speciali Commissioni militari, organi creati ad hoc, sui generis, situati al di fuori degli ordinari percorsi di giustizia, sia civile che militare29. Il Presidente afferma che la predisposizione di un procedimento legale nei confronti degli enemy aliens è solo un’ipotesi eventuale, con la conseguenza che, ipoteticamente, coloro i quali non vengano sottoposti a procedimento potrebbero rimanere in detenzione per un tempo indeterminato o perlomeno fino a quando lo stesso Capo dell’Esecutivo non disponga altrimenti30. Ciò determina l’effettiva realizzazione di un percorso giudiziario parallelo a quello istituzionale, che perciò rifugge alle regole e agli strumenti di garanzia e controllo predisposti nell’ambito dell’ordinamento. In sostanza, affidando i processi ai detenuti di Guantanamo a commissioni speciali, il Governo degli Stati Uniti ha escluso la competenza dei Tribunali del paese a giudicare la legalità delle azioni da esso intraprese nei confronti dei soggetti ritenuti collegati ad organizzazioni terroristiche, per quanto tali sanzioni possano aver comportato la violazione dei principi sanciti nella Costituzione e delle norme di diritto internazionale31. Perché i giudizi possano ritenersi legali, però, la competenza dei Tribunali militari dovrebbe limitarsi soltanto al giudizio sulla violazione delle norme del diritto di guerra, mentre l’ordinanza presidenziale di Bush, nel definire l’ambito di azione delle Military Commissions, dispone che esse siano competenti a giudicare anche «altre leggi applicabili», senza fornire ulteriori dettagli sulla natura di tali atti. Previsione questa che risulta priva di fondamento costituzionale e legale32. Infine, sia la Convenzione di Ginevra che la Convenzione internazionale sui diritti civili e politici sanciscono il diritto imprescindibile per qualsiasi soggetto di essere sottoposto a procedimento di fronte a tribunali «regularly constituted», escludendo quindi la legittimazione di Corti predisposte ad hoc e disciplinate da regolamenti speciali.

Nel giugno 2004 la Corte suprema è intervenuta con tre sentenze di grande importanza per mezzo delle quali si è affermato il diritto di difesa per americani e stranieri, sostenendo che ogni detenuto, a prescindere dalla nazionalità, possa contestare la legalità della sua detenzione davanti a un tribunale degli Stati Uniti33. La Corte afferma l’illegittimità costituzionale dell’azione governativa perchè la Costituzione non prevede la possibilità per il Governo di trattenere persone per un tempo indefinito, senza che siano formalmente incriminate, senza che venga loro concesso tutto il tradizionale apparato strumentale di protezione e garanzia del procedimento penale statunitense, a meno che questi soggetti siano effettivamente trattati come prigionieri di guerra. In questo caso, essi dovrebbero comunque usufruire dei benefici e degli strumenti di tutela garantiti dal diritto internazionale, con particolare riferimento al dettato della Convenzione di Ginevra.

In seguito alle sentenze, alcune petitions for habeas corpus sono state presentate alle Corti statunitensi al fine di richiedere la liberazione di persone detenute a Guantanamo, ma le decisioni si sono susseguite contraddittorie e, nel momento in cui si scrive, nessun prigioniero è stato ancora liberato o, d’altra parte, formalmente incriminato da giudici federali34. Infatti, se il giudice Joyce Hence Green della U.S. District Court for the District of Columbia, con una decisione del 31 gennaio, ha stabilito che i tribunali militari sono incostituzionali, pochi giorni prima una corte federale si pronunciava in senso diametralmente opposto. Nella pronuncia del giudice Green, emessa su ricorso presentato da cinquanta detenuti a Guantánamo, si legge che i tribunali militari non rispettano i diritti fondamentali dei prigionieri dal momento che «le procedure messe in atto dal governo per confermare che i querelanti sono combattenti nemici soggetti a una detenzione a tempo indeterminato violano i loro diritti. Alcuni detenuti possono anche essere colpevoli e rappresentare un pericolo per gli Stati Uniti, ma il governo deve per prima cosa dichiarare le accuse contro essi»35.D’altra parte, in una sentenza del 19 gennaio 2005, il giudice Richard Leon aveva respinto il ricorso di sette detenuti di Guantanamo e aveva disposto che rimanessero in carcere perchè «da nessuna parte nelle sentenze della Corte Suprema del giugno 2004 è scritto che i detenuti di Guantanamo hanno gli stessi diritti dei cittadini degli Stati Uniti d’America». Nelmarzo 2005, poi, un giudice federale di Washington ordina l'interruzione del processo di fronte a un tribunale militare di Salim Ahmed Hamdan,disponendo lo svolgimento di un procedimento ordinario per la valutazione dello status del prigioniero. Hamdan, uno yemenita che faceva da autista e guardia del corpo a Bin Laden, arrestato in Afghanistan nel 2001 e da allora detenuto a Guantánamoaveva infatti fatto ricorso, chiedendo di essere dichiarato prigioniero di guerra. Nel luglio 2005 la Corte di Appello del District of Columbia ha annullato la decisione del giudice federale e ha sostenuto la non applicabilità della Convenzione di Ginevra da parte dei giudici statunitensi perché questa vale solo nei rapporti fra Stati. Poi ha aggiunto che le commissioni militari sono costituzionalmente legittime e che pertanto il detenuto Hamdan –– può essere processato da una di queste commissioni alla quale può chiedere di stabilire previamente se ha diritto allo status di prigioniero di guerra36.

2. L’Antiterrorism Plan canadese

Il piano antiterrorismo sviluppato dal Canada in seguito agli eventi dell’11 settembre37 risponde a cinque obiettivi fondamentali che il Governo ha prontamente individuato e definito come prioritari all’indomani degli attentati dell’11 settembre.

In primis si impone l’esigenza di agire in via preventiva, rinforzando i controlli alle frontiere e intervenendo sulla normativa di immigrazione, al fine evitare che i terroristi possano entrare sul suolo canadese e scongiurare così il pericolo di formazione di nuclei interni. Secondo punto, ma non meno importante, è dato dalla necessità di proteggere nel modo più efficace possibile i canadesi dagli atti terroristici; il terzo obiettivo riguarda l’implementazione di misure straordinarie utili all’identificazione, al perseguimento, alla reclusione e alla condanna dei terroristi. Il quarto punto attiene all’esigenza di garantire la sicurezza del confine con gli Stati Uniti in modo che l’economia canadese, fortemente legata agli scambi con il dirimpettaio statunitense risenta il meno possibile della situazione di emergenza e le attività di commercio legittimo possano andare avanti in modo agevole e aperto38. Da ultimo, l’Esecutivo afferma l’intenzione di collaborare attivamente con la Comunità internazionale per assicurare i terroristi alla giustizia e debellare le cause del terrorismo alla radice.

Si procede così alla creazione della Commissione ad hoc per la sicurezza pubblica e anti-terrorismo (Ad Hoc Cabinet Committee on Public Security and Anti-Terrorism), presieduta dal Ministro degli Affari Esteri, volto a rivedere e adattare alla nuova situazione la politica, la legislazione, i regolamenti e i programmi del governo al fine di rafforzare in ogni modo possibile la risposta del Canada alla lotta al terrorismo e garantire nel modo più efficace la tutela della pubblica sicurezza. Alla luce degli obiettivi individuati il Governo interviene rapidamente per modificare il preesistente piano anti-terrorismo, annuncia l’emanazione di una nuova, severa legislazione in materia e prevede lo stanziamento di 7.7 milioni di dollari per finanziare la lotta al terrorismo e rinforzare il sistema di pubblica sicurezza.

Il 15 ottobre 2001 viene presentato in Parlamento l’Anti-terrorism Act (Bill c-36) che riceve il Royal Assent il 18 Dicembre e che emenda il Codice penale, l’Official Secrects Act, l’Evidence Act, sui mezzi di prova e la legislazione antiriciclaggio (Proceeds of Crime Act -Money Laundering). Successivamente, si registra l’introduzione di altre misure, di carattere più specifico e orientate alla disciplina di ambiti particolari. Tra queste si ricordano gli Smart Borders Agreements con gli Stati Uniti39, il Third Safe Country Agreement, anche questo firmato con gli Stati Uniti40 e l’emanazione della nuova normativa sull’immigrazione, l’Immigration and Refugee Protection Act41.

Le modifiche apportate alla legislazione preesistente in materia di immigrazione sono espressamente rivolte a favorire e velocizzare l’attuazione delle misure anti-terrorismo e, tra le altre cose, prevedono la sospensione o la deroga delle procedure di certificazione dei rifugiati, nel caso in cui sussistano ragionevoli dubbi sul fatto che il soggetto proponente la domanda sia un terrorista, un esponente di un governo coinvolto nel terrorismo o un criminale di guerra. Il nuovoImmigration Act dispone significativi aumenti di pena per le persone coinvolte nel contrabbando, riduce la possibilità di impugnare decisioni amministrative assunte in virtù di motivi di sicurezza e, last but not least, conferisce agli agenti per l’immigrazione il potere di arrestare e tenere in detenzione in Canada soggetti stranieri che non siano capaci di fornire chiarimenti sufficienti utili alla loro identificazione.

Di particolare interesse anche l’introduzione del Public Safety Act 200242 il quale comporta la modifica di diciotto leggi federali allo scopo di rafforzare ulteriormente la capacità del Governo di proteggere i canadesi, prevenire attacchi terroristi e rispondere rapidamente nel caso incomba un pericolo imminente che minacci la sicurezza della nazione. I punti fondamentali della legge riguardano l’introduzione di misure di sicurezza per la progettazione e costruzione di aeroplani, aeroporti e infrastrutture, la realizzazione di un attento e minuzioso monitoraggio e controllo delle persone e dei beni che entrano in aree protette (es.aeroporti, stazioni) e l’adozione di severe misure restrittive nei confronti di chiunque adotti comportamenti che mettano in pericolo la sicurezza di un volo o delle persone a bordo. A questo proposito viene imposto alle compagnie aeree l’obbligo di fornire informazioni sui passeggeri ove richiesto per ragioni di pubblica sicurezza. Nel dicembre 2003 viene istituito il Public Safety and Emergency Preparedness Department che comprende una sezione esclusivamente dedicata alla questione terrorismo, nell’ambito del National Security Directorate43.

Il centro della legislazione canadese in materia di terrorismo è costituito senz’altro dall’Antiterrorism Act, 2001 che interviene apportando modifiche sostanziali in settori delicati quali il diritto penale44 e la normativa sulla privacy. In particolare si registra l’intervento sul codice penale cui viene aggiunta una sezione interamente dedicata al terrorismo, viene fornita una complessa definizione di ciò che si intende per attività terroristica45 che si presta a essere considerata la norma parametro per i nuovi reati inseriti nel codice46. Importanti modifiche vengono apportate anche all’ Official Secrets Act che una volta emendato prende il nome di Security of Information Act, volto a regolare questioni di pubblica sicurezza, riguarda le attività di spionaggio perpetrate da Stati esteri e gruppi terroristici, spionaggio economico e prevede azioni coercitive contro comunità di immigrati in Canada ritenute coinvolte nelle attività sopra elencate. Vengono create nuove fattispecie di reato legate a operazioni di intelligence illecite, quali la comunicazione non autorizzata di informazioni di operazioni speciali, e si interviene per contrastare la connivenza di paesi stranieri con organizzazioni di stampo terrorista.

In questa sede, tuttavia, rileva sottolineare in particolar modo l’impatto esercitato dalle misure introdotte al fine di scongiurare il pericolo terrorista sulla sfera dei diritti individuali e, soprattutto si vogliono osservare gli effetti che la nuova legislazione canadese ha sulla libertà personale.

2.1 Nuovi poteri di polizia e garanzie processuali: Investigative hearings e preventive arrest

L’Antiterrorism Act rafforza in misura significativa l’ambito di azione repressiva in capo ai poteri dello Stato e alle forze dell’ordine, riconfermando in qualche modo le scelte intraprese con la severissima legislazione di emergenza vigente fino all’adozione della normativa del 200147, emessa in risposta alla minaccia del terrorismo internazionale. In virtù del C-36 vengono ampliati i poteri investigativi attribuiti alla polizia, in particolare si prevede la possibilità di esercitare la sorveglianza elettronica per un anno invece che per i sessanta giorni previsti ordinariamente e ciò senza alcun dovere di dimostrare la necessità di far ricorso a tali misure piuttosto che a mezzi meno invasivi48; inoltre, le prove contro la persona accusata di terrorismo possono non essere rese pubbliche per ragioni di sicurezza nazionale.

Tra le innovazioni più significative e interessanti ai fini dello sviluppo della nostra indagine risultano gli strumenti de preventive arrest (o arrest without warrant)49e gli investigative hearings50. Gli investigative hearings intervengono nell’ambito del diritto processuale canadese e prevedono la possibilità che il giudice possa costringere a testimoniare un soggetto ritenuto coinvolto nel terrorismo o che anche solo si pensi essere a conoscenza di informazioni su un reato di matrice terrorista, già commesso o che potrà essere portato a termine. Ciò deve avvenire su domanda dell’autorità di pubblica sicurezza e previo consenso del procuratore generale e, se sussistono tutte le condizioni previste dalla legge, l’obbligo di testimonianza varrà anche nel caso in cui conduca all’incriminazione dello stesso testimone; d’altra parte le informazioni così acquisite non potranno essere usate come prove contro colui il quale ha prestato testimonianza51. Al giudice è lasciata la discrezionalità di decidere nel caso in cui il soggetto interrogato si rifiuti di rispondere: questi potrà disporre l’incriminazione per disobbedienza alla Corte oppure decidere l’utilizzo del contempt power che può determinare la condanna a molti anni di carcere.

La disciplina del preventive arrest, invece, permette alla polizia di arrestare senza mandato giudiziario un individuo sospettato di essere in procinto di commettere un’attività terroristica. L’arresto può protrarsi fino a 72 ore, senza che a carico dell’arrestato venga formalizzata alcuna accusa, sulla mera base di un sospetto ragionevolmente fondato, nel caso in cui la polizia ritenga sussistere situazioni di urgenza che non rendono possibile la previa pronuncia dell’Attorney General e l’emissione di un mandato. Gli agenti di polizia che hanno disposto l’arresto devono presentare di fronte alla Corte provinciale competente una relazione nella quale venga illustrata l’effettiva sussistenza dei presupposti necessari (reasonable grounds of suspect) per far ricorso al preventive arrest. Il giudice deve intervenire per convalidare l’arresto nel tempo più breve possibile e comunque non oltre le 24 ore, questi ha poi ulteriori 48 ore per decidere in merito alla convalida. Qualora il sospetto in base al quale l’arresto è stato determinato sia ritenuto effettivamente ragionevole e fondato il giudice può emettere misure di carattere preventivo (peace bond) o disporre invece il rilascio su cauzione (recognizance)52fino a un massimo di 12 mesi.

Nel caso in cui la polizia ritenga che i presupposti per l’arresto preventivo siano venuti meno l’arrestato potrà essere rilasciato in qualsiasi momento prima di essere portato di fronte alla Corte provinciale per la convalida. Il Solicitor General del Canada (Minister of Public Safety and Emergency Preparedness), è tenuto a predisporre e presentare in Parlamento un rapporto annuale relativo all’utilizzo dell’ arrest without warrant, la durata esatta del periodo di detenzione di ogni arrestato e il numero dei casi in cui un individuo è stato soggetto a preventive arrest e poi rilasciato53. Nel primo rapporto, depositato alla Camera e al Senato il primo maggio 2003, si legge che nel periodo di tempo cui il resoconto fa riferimento, la prerogativa del preventive arrest non è mai stata utilizzata dalla Royal Canadian Mounted Police.

Entrambi gli strumenti dei preventive arrests e degli investigative hearings sono soggetti a una sunset clause: ciò significa che sono misure temporanee e saranno valide fino «at the end of the fifteenth sitting day of Parliament after December 31, 2006», tuttavia si prevede la possibilità di rinnovo che deve essere approvata per mezzo di una risoluzione adottata da entrambe le Camere del Parlamento.

3. Il caso Arar: esule siriano, cittadino canadese, espulso dagli Stati Uniti

Maher Arar lascia la Siria, suo paese natale, e arriva in Canada come esule nel 1987, nel 1991 diventa cittadino canadese a tutti gli effetti; in Canada porta a termine i suoi studi, consegue un master in telecomunicazioni, diventa titolare di una società di consulenza, si sposa con Monia Mazigh e crea una famiglia.

Con moglie e figli parte, nel settembre del 2002 per una vacanza in Tunisia ma è improvvisamente costretto a interrompere il viaggio e tornare in Canada per via di un lavoro urgente. Il 26 settembre 2002, Arar atterra a New York con un volo proveniente da Zurigo diretto a Montreal. Al controllo passaporti il suo nome non sembra gradito, viene invitato ad aspettare e attende per due ore fino a quando arriva qualcuno che lo fotografa e gli prende le impronte digitali. Le sue richieste di spiegazione vengono sistematicamente eluse, non è dato sapere quale sia la ragione che ha determinato un tale trattamento e gli viene altresì impedito di telefonare a un avvocato «perché non è un cittadino americano». Più tardi viene interrogato da agenti dell’FBI i quali gli chiedono dei suoi rapporti con un certo Abdullah Almalki, fratello di un collega nella ditta high-tech in cui lavora ad Ottawa, Arar spiega che si tratta di una conoscenza del tutto superficiale e occasionale, derivata esclusivamente dal rapporto di parentela che lega Almalki con il suo collega. Il giorno seguente Arar viene condotto al Centro di Detenzione Metropolitano di New York dove è tenuto in cella per giorni senza che gli venga permesso alcun contatto con il mondo esterno; d’altra parte però gli agenti di custodia cercano di fargli firmare un documento in cui egli accetta volontariamente di essere espulso in Siria. Finalmente, il 2 ottobre gli consentono di fare una telefonata di 2 minuti a Ottawa durante la quale Arar ha solo il tempo di chiedere disperatamente aiuto alla madre di sua moglie che risponde al telefono.

Nel corso dei successivi interrogatori Arar viene accusato di essere un membro di Al Qaeda. Il 4 ottobre riceve la visita del console canadese il quale lo rassicura sulle garanzie derivanti dal suo status di cittadino canadese tranquillizzandolo anche circa l’impossibilità della sua espulsione verso la Siria. Gli agenti tuttavia insistono nel cercare di far firmare al detenuto documenti senza dargli la possibilità di esaminare il contenuto e Arar persiste nel rifiutare. Il 5 ottobre gli è finalmente concesso di parlare con un avvocato; il giorno successivo viene fatto uscire dalla cella perché, dicono gli agenti, il suo avvocato vuole parlargli ancora ma in realtà viene rinchiuso in una stanza dove viene interrogato per ore e ore. L’8 ottobre, alle tre del mattino, Arar apprende che l’INS, sulla base di informazioni segrete che non gli vengono rivelate, ha motivi per sospettarlo di terrorismo e, perciò, ha disposto l’immediata espulsione per la Siria.

Assistiamo alla fedele attuazione del disposto del Patriot Act.

In realtà la Siria rifiuta di ricevere il prigioniero ma la Giordania accetta, così Arar parte su un jet privato alla volta di Amman, dove atterra il 9 ottobre 2002, dopo aver fatto scalo a Roma.

Arar racconta di essere stato bendato e incatenato, caricato su un furgone e picchiato, poi trasferito in uno stabile54 dove viene interrogato e ancora malmenato. Alla fine dell’interrogatorio gli viene detto che sarà riportato in Canada, è di nuovo caricato su un veicolo che però si ferma poco dopo, Arar viene quindi spostato su un'auto e portato al confine con la Siria, è consegnato a un gruppo di agenti che in seguito si scoprirà essere parte del «Far Falestin» una sezione dei servizi segreti siriani, i quali lo interrogano e picchiano ancora. Infine Arar viene trasferito in una cella sotterranea dalla quale viene fatto uscire solo per essere interrogato fino a quando, dopo dieci mesi di detenzione, può finalmente fare ritorno in Canada. I racconti di Arar parlano di condizioni di reclusione disumane e di sevizie e torture subite ripetutamente nel corso della prigionia55.

Il caso Arar scoppia in Canada e diventa uno scandalo nazionale: in breve tempo viene formato un comitato di solidarietà del quale fanno parte personaggi di spicco della comunità e, con il sostegno di Amnesty International, si chiede l’apertura di un’inchiesta pubblica. Il 5 febbraio 2004 il Parlamento canadese istituisce una commissione speciale, tuttora in corso, al fine di accertare le responsabilità delle autorità del paese nella vicenda56. Tuttavia la Siria, con un comunicato datato 5 luglio 2004, fa sapere di rifiutare qualsiasi collaborazione con l'inchiesta canadese e il 21 settembre il dipartimento di Stato statunitense si associa a questa posizione.

Il 26 novembre 2002 il giudice Dennis O'Connor dell'Ontario, capo della commissione di inchiesta, rende pubblico un dossier di più di mille pagine sul caso Arar ma più della metà di tali pagine sono secretate per ragioni di sicurezza nazionale.

Dalla lettura dei documenti pubblicati, tuttavia, emerge il ruolo attivo svolto dalla polizia canadese che aveva collaborato con le autorità statunitensi sul caso perché, pur non ritenendo Arar coinvolto in attività terroristiche, pensava potesse comunque fornire informazioni utili su elementi sospetti.

A un certo punto però il caso è sfuggito al controllo delle autorità canadesi che hanno assistito imbelli alla deportazione di un cittadino del Canada da parte di forze speciali statunitensi e, rendendosi conto dell’entità dei problemi che avrebbe suscitato la liberazione di Arar, avevano tentato più volte di opporsi alla sua scarcerazione. E’ quasi infatti un’ovvia constatazione che, allo stato dei fatti, sarebbe stato più facile per il Governo canadese gestire una situazione in cui un cittadino spariva senza lasciare tracce piuttosto che, come poi effettivamente è avvenuto, Arar ricomparisse dopo mesi portando testimonianze agghiaccianti su quanto accaduto a lui e a moltissimi altri, finiti in un tunnel dal quale è difficile venire fuori.

4. Osservazioni conclusive. Canada e Stati Uniti dopo l’11 settembre: scelte parallele e differenze sostanziali

Il racconto di Arar è terribile e sembrerebbe improbabile, se non del tutto irreale visto e considerato che protagonisti di questa vicenda non sono (o non sono soltanto) “Stati canaglia” o organizzazioni terroriste bensì ordinamenti costituzionali democratici tra i più evoluti, sistemi considerati universalmente il fiore all’occhiello della democrazia contemporanea.

Pur ricordando che il caso è ancora all’esame dell’autorità giudiziaria e che la fedeltà delle testimonianze e le responsabilità di ognuno devono ancora essere valutate in via definitiva, si deve prendere atto del fatto che vicende come quella di cui sopra rappresentano tutt’altro che un unicuum nella realtà quotidiana di un mondo che denuncia l’esistenza di una minaccia costante per la pubblica sicurezza. Il Governo degli Stati Uniti non ha ancora risposto alle accuse mosse dal Washington Post che, sulla base di informazioni fornite da funzionari pubblici rimasti anonimi, ha denunciato il ricorso sistematico da parte dell’Amministrazione alla «cessione» di sospetti terroristi57 dagli Stati Uniti ad altri paesi quali l’Uzbekistan, il Pakistan, l’Egitto, la Giordania, l’Arabia Saudita e il Marocco dove i diritti umani non sono rispettati e dove effettivamente i deportati sono stati sottoposti a tortura e maltrattamenti58.

Qui non si vogliono accomunare le scelte e gli atteggiamenti canadesi e statunitensi: le differenze sono tante e di tutta evidenza, a partire dagli interventi legislativi, in linea generale più garantisti in Canada, fino al grado di intensità del dibattito e della partecipazione delle istituzioni, dei media e dell’opinione pubblica alle scelte intraprese per rispondere al fenomeno terrorismo. Per citare solo un dato si attira l’attenzione su quanto diverso sia stato l’ambiente nel quale si è svolto il procedimento di approvazione delle misure antiterrorismo all’indomani dell’11 settembre: mentre il Patriot Act è stato approvato in pochissimi giorni, tanto che si è addirittura dubitato che i Parlamentari i quali si sono espressi a favore della legge avessero tutti realmente letto il testo, l’adozione dell’Antiterrorism Act, 2001 è stata oggetto di un dibattito accesissimo, all’interno delle Camere ma soprattutto fuori del Parlamento, che si è protratto per più di due mesi.

Le differenze sono molte e di diverso genere a partire dal dettato costituzionale che vede il Canada dotato di clausole di flessibilizzazione59 in base alle quali si stabilisce che i diritti fondamentali possono essere sottoposti a limitazioni in via legislativa purché tali limiti siano ragionevoli e «la loro giustificazione possa essere dimostrata nel quadro di una società libera e democratica60». Quello che conta, però, è la situazione reale che registra nel contesto canadese un maggiore coinvolgimento dell’autorità giudiziaria rispetto agli Stati Uniti dove, come abbiamo visto, si è talvolta tentato di escludere l’intervento delle Corti, eludendo la giustizia ordinaria per mezzo della determinazione di percorsi giurisdizionali speciali.

Detto questo e sottolineate le opportune differenziazioni, non si può trascurare il dato effettivo che fa sì che, nella realtà dei fatti, l’impatto delle misure antiterrorismo sulla sfera dei diritti individuali non sia poi tanto diverso, se è vero che il Canada non riesce (o non si impegna con troppa convinzione) a proteggere un proprio cittadino dall’ingerenza di un paese straniero che ne dispone l’ espulsione con conseguente violazione dei diritti più elementari. Il punto è che, forse, l’ingerenza non è concepita come tale ma viene vista bensì come interrelazione o collaborazione tra amici e alleati nei confronti dei quali si mostra una particolare indulgenza, soprattutto alla luce del fatto che il legame che unisce non è di natura puramente affettiva ma si basa su forti vincoli economici.

Per ottenere una visione completa e un quadro veritiero delle misure antiterrorismo di Canada e Stati Uniti è necessario collocare tutte le scelte intraprese nel contesto di vita delle due nazioni. Sarebbe dunque opportuno ampliare lo spettro di esame, non fermarsi all’analisi degli ambiti prettamente giuridici ma andare oltre, per considerare gli elementi contingenti i quali, affiancandosi al nucleo sostanziale e ufficiale che ispira le decisioni istituzionali, ne determinano in maniera più o meno significativa la natura, lo scopo reale e le conseguenze. Nello specifico, l’influenza delle vicende storiche, le ragioni politiche, la rivendicazione del portato di identità differenziate e pure di pari dignità, lo sviluppo sociale ed economico di due potenze così fisicamente e storicamente vicine una all’altra, spesso portatrici di valori e interessi comuni, determina una riflessione profonda sulla natura del rapporto che le lega e spinge a interrogarsi, seriamente, su quanto labile e difficile da identificare sia il confine tra alleanza e sudditanza.

(13 aprile 2006)

Note

1Vedi The unanimous Declaration of the Thirteen united States of America in Congress, July 4, 1776, «(…) We hold these truths to be self-evident, that all Men are created equal, that they are endowed by their Creator with certain unalienable Rights, that among these are Life, Liberty, and the Pursuit of Happiness (…)»

2 Gli Stati Uniti si trovano di fronte a una situazione del tutto inattesa, costretti a riconoscere una vulnerabilità di cui non ipotizzavano l’esistenza, repentinamente scoprono di aver perso «il privilegio della sicurezza interna di massa» del quale pensavano di godere in modo incondizionato. V. F. Lanchester, Gli Stati Uniti e l'11 settembre 2001, in www.associazionedeicostituzionalisti.it

3 Nei 45 minuti immediatamente successivi agli attentati dell’11 settembre, 224 aerei che volavano sullo spazio aereo statunitense sono stati fatti atterrare in Canada, così che nell’arco di pochissimo tempo e quasi senza preavviso gli aeroporti canadesi si sono trovati a dover accogliere 33.000 persone tra passeggeri ed equipaggi di bordo. Piccole comunità in Gander, Newfoundland e Labrador, che contano una popolazione di circa 10000 persone, hanno dovuto trovare una sistemazione per 12000 persone.

4 G. de Vergottini, La difficile convivenza tra libertà e sicurezza. La risposta delle democrazie al terrorismo, in Rassegna parlamentare, 2004, p. 439

5 Già il 14 settembre 2001, il Congresso approva la Joint Resolution 23 (Authorization for the Use of Military Force, S.J. Resolution 23, 107th Congress, Statue 224, 2001; questa Resolution si basa sulla section 5(b) della War Power Resolution, 5 novembre 1973, sito web www.yale.edu/lawweb/avalon/warpower.htm) per mezzo della quale si conferiscono pieni poteri al Capo dell’Esecutivo Il 14 settembre Bush dichiara anche lo stato d’emergenza con la Declaration of National Emergency by Reason of certain terrorist Attacks (Proc. 7463, 14 settembre 2001)

6 Public Law 107-56, 2001. In questa sede ci si sofferma sugli effetti che in Patriot Act esercita in ordine all’attuazione delle garanzie giurisdizionali e, in particolare, sul principio del due process of law. Tuttavia la legge, composta da dieci sections, è di ampio respiro e apporta molti e notevoli cambiamenti nella normativa previgente intervenendo con strumenti utili al fine di rendere più agevole ed efficace la lotta al terrorismo. Tra le disposizioni di maggior rilievo si ricordano quelle volte a conferire ulteriori poteri agli organi inquirenti che acquistano maggiore libertà di movimento nella ricerca di prove attraverso i media via cavo e via etere. Viene emendato il Bank Secrecy Act e modificata la normativa sul riciclaggio di denaro nei livelli nazionale e internazionale, si modifica la legislazione sull’immigrazione al fine di prevenire l’ingresso nel paese a terroristi stranieri, si interviene a favore delle vittime di crimini legati al terrorismo, delle loro famiglie e dei soccorritori; vengono create nuove fattispecie di reato e aumentate le pene esistenti per i reati di terrorismo, viene notevolmente rafforzata l'azione di intelligence delle agenzie federali tra le quali rileva la CIA. Per un esame accurato del Patriot Act, 2001 si v. H. Bell, The Patriot Act, Santa Barbara, 2004; A. Etzioni, How Patriotic is the Patriot Act? Freedom vs. Security in an Age of Terrorism, New York, 2004; W. M. Brash, America’s Unpatriotic Acts, New York, 2005

7Si v. R. Dworkin, Terror and the Attack on Civil Liberties, in The New York Review del 6 novembre 2003, 15-17. V. altresì D. Cole, J.X. Dempsey, Terrorism and Constitution. Sacrificing Civil Liberties in the Name of National Security, New York, The New Press, 2002; R.C. Leone e G. Anrig jr., The war on Our Freedom: Civil Liberties in a Age of Terrorism, Washington, The Century Foundation, 2003.

8Presidential Military Order: Detention, Treatment and Trial of Certain Non-citizens in the War Against Terrorism (da qui in avanti Presidential Military Order), 66 Fed. Reg. 57, 833, 13 novembre 2001.

9 Il Presidential Military Order comporta una netta differenziazione fra cittadini cui viene riconosciuto il diritto al giusto processo e non cittadini: sulla base dei poteri straordinari attribuiti al Presidente degli Stati Uniti come Comandante in capo, i non cittadini possono essere, infatti, detenuti in basi militari e sottoposti alla giurisdizione di Tribunali Militari.

10 La clausola del Due Process of Law garantisce i cittadini dall’arbitraria privazione della libertà, della vita, della proprietà, disponendo per tutti il diritto ad un “giusto processo”; il principio è contenuto nel V emendamento alla Costituzione degli Stati Uniti del 1787, «(…) Nor shall (any person) be deprived of life, liberty or property, without due process of law…» e nel il XIV emendamento «(…) nor shall any State deprive any person of life, liberty or property, without due process of law; nor deny to any person within its jurisdiction the equal protection of the laws»

11V. U.S.A. Patriot Act, 2001, Section 412

12The Immigration and Nationality Act, 8 U.S.C. 1101 et seq.

13 La classificazione in base alla quale la reclusione è stata determinata può essere rivista ogni sei mesi al fine di accertare se l’eventuale rilascio costituisca ancora una minaccia per la pubblica sicurezza., v. Sec. 412 (7) USA Patriot Act

14 Il reato federale di «guilt by association» era stato già reintrodotto con l’Antiterrorism Act, 1996, emanato dall’Amministrazione Clinton dopo gli episodi di matrice terrorista del World Trade Center nel 1993 e di Oklaoma City, nel 1995. In ragione di tale reato le persone non sono punite per le azioni commesse bensì per il fatto di avere in qualche modo dato appoggio a gruppi malvisti dal Governo. Se questa norma fosse stata in vigore negli anni ottanta, chiunque avesse finanziato, anche in misura minima, l’African National Congress di Nelson Mandela avrebbe commesso un crimine perché l’ANC era compreso nell’elenco di «terrorists groups» stilato dal Dipartimento di Stato. In proposito si v. V. D. Cole, J. X. Dempsey, Terrorism and the Constitution, New York, 2002, p.118

15 La Corte suprema si è pronunciata affermando che anche gli stranieri nei confronti dei quali sia stato emesso un ordine di espulsione hanno l’interesse costituzionalmente garantito di rimanere liberi e perciò l’autorità dell’INS di tenerli reclusi è limitata. V. Zadvydas v. Davis, 121 S. Ct. 2491 (2001)

16 V. Sentenza della Corte suprema, County of Riverside v. McLaughlin, 500 U.S. 44 (1991)

17 Il IV emendamento alla Costituzione federale statunitense prevede che: «Il diritto dei cittadini a godere della sicurezza per quanto riguarda la loro persona, la loro casa, le loro carte e le loro cose, contro perquisizioni e sequestri ingiustificati, non potrà essere violato; e nessun mandato giudiziario potrà essere emesso, se non in base a fondate supposizioni, appoggiate da un giuramento o da una dichiarazione sull'onore e con descrizione specifica del luogo da perquisire, e delle persone da arrestare o delle cose da sequestrare».

18 Cfr. Ex parte Quirin, 317 U.S. 1 (1942). Otto sabotatori nazisti vennero catturati a New York, processati da una commissione militare istituita dal Presidente Roosevelt e condannati a morte.

19 Molto più tardi, nel 1988, il Congresso chiese pubblicamente scusa ai discendenti dei deportati, stabilendo un’indennità di riparazione per il torto subito: il 10 agosto 1988 il Presidente Ronald Reagan firma il Civil Liberties Act (Public Law 100-383), con il quale stabilisce per ogni reduce dei campi di internamento un risarcimento esemplare di 20.000 dollari ciascuno. I sopravvissuti risarciti saranno più di ottantamila. Si veda J.M. Brown, When Military Necessity Overrides Constitutional Guarantees: The Treatment of Japanese Americans During World War II, in www.yale.edu

20 John Walker Lindh, definito il «Talebano americano», è un californiano residente in Medio Oriente il quale, catturato in Afghanistan viene mandato direttamente in un carcere militare della Virginia dove da subito gli è concesso di usufruire dell’ assistenza legale per difendersi dalle accuse a lui rivolte di fronte ad un tribunale federale. Viene dichiarato colpevole di aver aderito al regime talebano e di aver trasportato materiale esplosivo durante una spedizione contro gli americani ed è condannato a venti anni di carcere. Per una attenta ricostruzione della vicenda si veda, I Made a Mistake by Joining the Taliban, in Washingthon Post del 5 ottobre 2002, 2. In relazione a questa vicenda il portavoce del Governo Ari Fleischer dichiarò che «the great strenght of America is that he (Lindh) now will have his day in court», V. Katharine Q. Seelye, Walker Is Returned to U.S. and Will be in Court Today, New York Times, January 24, 2002

21 I prigionieri del carcere statunitense di Guantanamo Bay, c.d. Camp X Ray , sono di nazionalità pakistana, yemenita, algerina, dell’Arabia Saudita, australiana, svedese, britannica, belga e francese.

22 Tra le numerosissime testimonianze sulle condizioni di detenzione dei prigionieri di Guantanamo, ritenute da più fronti assolutamente disumane, si v. C.Bonini, Guantanamo. USA, viaggio nella prigione del terrore, Einaudi, Torino 2004; D. Rose, Guantánamo, London, 2004; D.Cole, V. Dinh, Guantanamo: democrazia e non persone, in Micromega, n.4/2004, 231 ss.; D. Lelyveld, The Least Worst Place: Life in Guantanamo, in R.C. Leone, G. Anrig Jr. (a cura di), The War on Our Freedoms, New York, 2003; U.S. Clarifies Righs of Guantanamo Detainees, in Herald Sun del 18 aprile 2002, 12: «In its latest rebuff to demands for an indipendent body to decide the legal status of capties held here, the United States said detainees have no right to lawyers and can be held as long as the U.S. led war on terrorism lasts»; K.Q.Seelye, An Uneasy Routine at Cuba Prison Camp, in New York Times del 16 marzo 2002; Amnesty International Memorandum to the U.S. Government, Treatment of prisoners in Afghanistan and Guantanamo Bay undermines human rights, consultabile al sito internet: www.creativeresistance.ca/world-awarness/2002-aug15-us-treatment ; T.Branigan, Dodd Vikram, Afghanistan to Guantanamo Bay-the story of three British Detainees, consultabile al sito internet: www.guardian.com/uk.

23Le quattro Convenzioni (I, Convention for the Amelioration of the Condition of the Wounded and Sick in Armed Forces in the Field; II, Convention for the Amelioration of the Conditions of the Wounded, Sick and Shipwrecked Members of Armed Forces at Sea; III, Convention Relative to the Treatment of Prisoners of War; IV, Convention Relative to the Protection of Civilian Persons in time of War) sono state stipulate a Ginevra il 12 agosto 1949, sono entrate in vigore il 21 ottobre 1950 e sono state ratificate dagli Stati Uniti il 14 luglio 1955.

24 Si v. la III Convenzione di Ginevra, all’art. 4 ricomprende nella categoria di prigionieri di guerra i membri di gruppi di resistenza organizzati, che indossavano precisi segni di riconoscimento individuabili a distanza e conducevano le operazioni nel rispetto delle leggi e delle consuetudini di guerra; a proposito dell’applicazione delle norme di diritto internazionale sui diritti umani da parte degli Stati Uniti si v. S.D.Murphy (ed.), Contemporary practice of the United States Relating to International Law: International Criminal Law: Ability of the Detainees in Cuba to Obtain Federal Habeas Corpus Review, in The American Journal of International Law, n.1, 2004,257 ss.

25 C. Sciuto, cit., 251.

26 Il memorandum del 22 gennaio 2002, Memorandum del Dipartimento di Giustizia al consigliere legale della Casa Bianca, Alberto R. Gonzales, e all’Avvocato generale del Pentagono, William J. Haynez II: Application of Treaties and Lawsto Al Qaida and Taliban Detainees, fa parte di una serie di documenti governativi prima coperti da segreto e resi poi pubblici dal Governo statunitense il 22 giugno 2004, consultabili al sito internet www.gwu.edu/nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB127/index.htm

27 Si v. anche una nota del 9 giugno 2002, desecretata insieme ad altri documenti sopra citati il 22 giugno 2004, nella quale il Segretario di Stato, Donald Rumsfeld afferma che «i prigionieri catturati nell’ambito della guerra al terrorismo non sono titolari dello status di prigionieri di guerra ai sensi della Convenzione di Ginevra (…) ma devono essere trattati con umanità e, nei limiti imposti dalle necessità militari, in modo conforme alla Convenzione di Ginevra del 1949»

28 Presidential Military Order, cit.

29 V. Presidential Military Order, cit, «adherence to the principles of law and the rules of evidence generally recognizd in federal criminal courts was deemed not practicable»Il Presidential Military Order dispone dunque l’organizzazione di processi da tenersi di fronte a commissioni militari appositamente formate e composte da tre fino a sette ufficiali nominati da una speciale Appointing Authority del Dipartimento di Difesa. Tale Appointing Authority ha il potere di revocare un componente della Commissione militare per giusta causa e sceglie un Presiding Officer per ogni Commissione così come il Chief Prosecutor e il Chief Defense Counsel tra i giudici appartenenti al corpo dell’Avvocatura militare. V. Department of Defense Military Commission Instruction n.3, Responsabilities of the Chief Prosecutor, Prosecutors and Assistant Prosecutors, 30 aprile 2002, consultabile al sito internet: www.defenselink.mil/news/Mar2002/d20020321ord; si veda anche Department of Defense Military Commission Instruction n.8, Administrative Procedures, 3, 30 maggio 2003, consultabile al sito internet: www.defenselink.mil/news/May2003/b05022003bt297-03.html .

30 M.Ratner, Moving Away from the Rule of Law: Military Tribunals, Executive Detentions and Torture, in Cardozo Law Review, vol.24, n. 2, April 2003; secondo quanto sostenuto dal Vicepresidente Dick Cheney «i detenuti non meritano le stesse garanzie e i medesimi strumenti di tutela che verrebbero concessi a un cittadino americano che si troverebbe invece ad affrontare l’ordinario percorso giurisdizionale» V. P.Slevin e G.Lardner, Bush Plan for Terrorism Trials Defended, in Washingthon Post del 15 novembre 2001, 36, cfr. Cheeney

31Si v. J. Park Taylor, Event Horizon: The Constitution approaches Guantanamo: A legal guide to the U.S. Detainee Cases, in The Montana Lawyer, n.8, 2004, 512-569.

32V. Presidential Military Order, cit.; si v. anche C. Rosenberg, Detentions at Guantanamo Bay “grave mistake” lawmakers say, in Miami Herald del 7 gennaio 2003, 14;

33Per l’analisi dettagliata delle sentenze della Corte Suprema sui casi riuniti di Al Odah et al. v. United States, Rasul et al. v. United States e quelle relative ad Hamdi v .United States e Padilla v. Rumsfield si v. T.E. Frosini,C. Bassu, La libertà personale nell’emergenza costituzionale, in A. Di Giovine (a cura di), Democrazie protette e protezione della democrazia, Torino, 2005, pp.75 ss.; A. Benazzo, L’emergenza nel conflitto fra libertà e sicurezza, Torino, 2004, p.172 ss.; Si v. anche S. Santoli, USA.: Eppur (r)esistono. Habeas Corpus, due process of law, checks and balances. In margine alle sentenze della Corte Suprema del 28/6/2004, in www.forumcostituzionale.it/telescopio.html; A. De Petris, Guantánamo: un buco nero nella “terra della libertà, http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/materiali/anticipazioni/guantanamo/

34 V. Frosini T.E., Lo stato di diritto si è fermato a Guantanamo in, Diritto Pubblico comparato ed europeo, n. 4/2005 in corso di pubblicazione

35 Su questa sentenza in particolare si v. la cronaca di C. Bonini, “Guantanamo anticostituzionale”: un giudice federale sfida Bush, in la Repubblica dell’1 febbraio 2005, che riporta alcuni brani della sentenza come il seguente: «L’Amministrazione (Bush) sta violando uno dei più fondamentali diritti riconosciuti dalla nostra Costituzione al suo quinto emendamento: il diritto ad un giusto processo (…). L’Amministrazione, infatti, non solo impedisce ai detenuti l’accesso alle prove che giustificherebbero il loro status di “combattente nemico”. Non solo nega loro il diritto all’assistenza legale, ma, in specifiche circostanze, ha anche fondato gli elementi che contribuiscono a qualificare un prigioniero come “combattente nemico” su dichiarazioni possibilmente ottenute con la tortura o altre forme di coercizione». Sulla decisione, v. altresì commenti, favorevoli e entusiastici, di G. Rossi, Ai confini della sicurezza, in la Repubblica del 2 febbraio 2005 e di E. Leser, Les tribunaux militaires à Guantanamo sont «inconstitutionnels», in Le Monde del 2 gennaio 2005.

36 In proposito si v. la notizia e il commento di A. Cassese, Quella sentenza su Guantanamo, in la Repubblica del 21 luglio 2005.

37 Per una analisi approfondita della risposta canadese all’emergenza terrorismo, delle misure adottate e dell’impatto sull’ordinamento e sulla società si v. T. Groppi, Il Canada dopo l’11 Settembre 2001: la ricerca di una «via canadese» per conciliare sicurezza e diritti, in Quaderni costituzionali, n. 3/2005

38 Per Tania Groppi, cit., p.«Fornire agli Stati Uniti sufficienti garanzie sulla sicurezza dei confini canadesi al fine di evitare ripercussioni di tipo economico: questo pare essere stato l’obiettivo primario perseguito dal Governo canadese nelle settimane immediatamente successive all’11 settembre». Gli Stati Uniti da tempo ritengono il Canada «troppo sensibile alle esigenze dei perseguitati e dei deboli del pianeta» e dubitano della lealtà dell’alleato.

39 Firmati nel dicembre 2001, sono rivolti a ottenere il maggior grado di controllo possibile sul transito di persone e merci tra Canada e Stati Uniti e prevedono, a tal fine, l’utilizzo di strumenti altamente tecnologici e lo scambio di informazioni.

40 Firmato nel 2002 mira a impedire che i rifugiati giunti in uno dei due paesi chiedano il diritto d’asilo nell’altro

41 Presentato di fronte al Parlamento già nella primavera del 2001 diventa legge nel novembre 2001

42 Bill C-7, presentato il Parlamento il 22 novembre 2002, riceve il Royal Assent nel 2004.

43 Sulla stessa linea è stato avviato il procedimento per la creazione di una Commissione parlamentare per la sicurezza nazionale nella Camera dei Comuni, v. http://www.sppcc.gc.ca/publications/national_security/pdf/nat_sec_cmte_f.pdf ; nell’ottobre 2004 è stato poi presentato un progetto di legge al fine di regolare con legge le competenze del nuovo Governo, v. http://www.psepc-sppcc.gc.ca/publications/news/20041008-2_f.asp.

44 Il codice penale viene emendato al fine di rendere applicabili le convenzioni internazionali sul terrorismo. Reato è il finanziamento di attività terroristiche, partecipazione, affiliazione e connivenza con organizzazioni terroriste. Si prevede la confisca di beni e proprietà appartenenti a gruppi terroristici o sedi di attività terroriste. Introdotto il reato di danneggiamento a proprietà associate ad attività religiose, e si sancisce la «propaganda dell’odio» sui mezzi di comunicazione e internet.

45 V. Section 83.01 Criminal Code.

46 Vengono istituiti reati relativi al finanziamento di attività terroristiche e alla partecipazione, affiliazione e connivenza con organizzazioni terroriste. Si prevede la confisca di beni e proprietà appartenenti a gruppi terroristici o sedi di attività terroriste. Introdotto il reato di danneggiamento a proprietà associate ad attività religiose, e si sanziona la «propaganda dell’odio» sui mezzi di comunicazione e internet. V. S. 83 Criminal Code.

47 Il War Measures Act del 1914 prevedeva in capo al governo, nel caso in cui lo stesso governo federale avesse dichiarato che «the war, invasion or insurrection exists», l’attribuzione di poteri amplissimi, si può dire addirittura quasi illimitati, sottratti a qualsiasi controllo del Parlamento o delle Corti. La situazione di emergenza conseguente al rapimento del diplomatico britannico James Cross e del Ministro del lavoro del Governo provinciale Pierre La Porte (quest’ ultimo fu ucciso dai rapitori) da parte del gruppo armato indipendentista del Front Quebecois, portò all’applicazione del War Measures Act, così come modificato dopo l’adozione del Bill of Rights, 1960, fino al 2 dicembre 1970. In seguito vennero emanati i Public Order Regulations, 1970, seguiti dal Public Order (Temporary Measures) Act, 1970 rimasto in vigore fino al 30 aprile 1971, che prevedeva misure severissime e derogava al Bill of Rights. Per affrontare la situazione di emergenza il legislatore sceglie l’introduzione di nuovi reati (viene tra l’altro punita l’appartenenza al Front Quebecois, organizzazione definita illegale e sciolta); l’ampliamento dei poteri di fermo, indagine e fermo da parte delle forze di polizia e l’estensione dei termini di custodia cautelare e carcerazione preventiva. Come visto questi interventi corrispondono alle misure introdotte con l’Antiterrorism Act, 2001. Il War Measures Act viene abrogato nel 1988, con l’approvazione dell’Emergencies Act, S.C. 1988, c.29, legge più garantista che non prevede alcuna deroga al Bill of Rights ed evidenzia il carattere temporaneo delle eventuali limitazioni alle garanzie costituzionali attuate in caso di situazioni eccezionali. Di particolare rilievo il ruolo di controllo e supervisione attribuito alle Corti che dovranno giudicare la ragionevolezza delle limitazioni.

Sulla legislazione precedente l’Antiterrorism Act, 2001 si v. T. Groppi, op.cit.

48 V. Criminal Code, s.185 (1.1); 186.1; 196 (5)

49 V. Criminal Code s.83.3

50 V. Criminal Code s.83.28

51 V. s. 83.28(10) Criminal Code, tuttavia ciò non esclude che l’interrogato sia incriminato e sottoposto a giusizio per spergiuro e falsa testimonianza.

52 La recognizance viene concessa solo a condizione del mantenimento di una buona condotta e con la garanzia che non si detengano armi ed esplosivi.

53V.’art. 83.31(3) del Codice penale.

54 Secondo il giornae israeliano «Haaretz» si tratterebbe di un luogo gestito congiuntamente da Cia e servizi segreti giordani.

55 Durante la prigionia Arar viene ripetutamente torturato e si cerca di fargli confessare azioni che egli non ha mai commesso, tra queste il fatto di aver ricevuto addestramento militare in Afghanistan. In prigione, Arar si accorge che anche Abdullah Almakli è lì, gli parla, viene a sapere che è stato anch'egli torturato per mesi. La prigione è un inferno dove sono ammucchiati in celle piccolissime altri prigionieri, anch'essi ripetutamente torturati. Il 23 ottobre 2002 riceve la prima di una serie di visite del console canadese, in presenza degli agenti. Per altri 10 mesi Arar verrà sottoposto ad ogni sorta di sevizia, fisica e psicologica e non vedrà più un minuto di sole sino all'agosto 2003, quando verrà trasferito alla prigione di Sednaya, a nord di Damasco, non prima che un colonnello dei servizi lo abbia di nuovo picchiato e l'abbia costretto a mettere la sua impronta digitale su un documento in cui “confessa” di essere stato in Afghanistan. Il 5 ottobre 2003, dopo che il suo caso, grazie al costante impegno della moglie, era arrivato all'attenzione internazionale, viene prelevato dalla prigione da un’automobile del consolato canadese. Arar è ricevuto a casa del console, viene “ripulito” e riportato in Canada.

56Commission of Inquiry into the Actions of Canadian Official in Relation to Maher Arar, in www.ararcommission.ca

57Si tratterebbe di «extraordinary rendition», una procedura della CIA che consiste nella «practice to turning over low-level suspected terrorists to foreign intelligence services, some of which are known to torture prisoners presumably to gain information fron the suspects» v. D. L. Brown, D. Priest, Deported Terror Suspect Details Torture in Syria, in Washington Post, 5 novembre 2003

58 Questi paesi, tra i quali la Siria dove è stato infine imprigionato Arar, sono paesi nei quali la pratica della tortura è stata criticata dagli stessi Stati Uniti.

59 V. T. Groppi, La garantie des droits et des libertés uu niveau fédéral et provincial au Canada, in C. Casonato, a cura di, The Protection of Fundamental Rights in Europe: Lessons from Canada, Trento, Università degli Studi di Trento, 2005, p.75

60 V. art. 1 Constitution Act, 1982; Ancora più pregnante l’art.33 del Constitution Act, 1982 che contiene la cosiddetta nothwiatanding clause, in base alla quale il legislatore federale o provinciale può disporre, per mezzo di una espressa dichiarazione, di tenere in vita per un periodo di cinque anni prorogabile, una normativa contraria alla maggior parte dei diritti di libertà contemplati dalla Carta quali la libertà di espressione, di coscienza, il diritto alla vita, alla libertà e sicurezza della persona, alla protezione del domicilio, il giusto processo, l’umanità delle pene, l’uguaglianza. Si v. T. Groppi, Il Canada dopo l’11 settembre 2001: la ricerca di una “via canadese” per conciliare sicurezza e diritti,.cit., p.416 «E’ quindi consentito al legislatore di sottrarre le proprie leggi al controllo di costituzionalità e finanche superare, tramite l’approvazione d una nuova legge, munita della clausola, decisioni di incostituzionalità di una precedente normativa: in altri termini, è attribuito al legislatore (al legislatore tout court, al di fuori di qualsiasi ricorso alla revisione costituzionale o a procedimenti in qualche modo aggravati) il c.d. “diritto all’ultima parola”»

 


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