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Il presente scritto costituisce una rielaborazione dell’intervento svolto al Convegno internazionale “La revisione costituzionale e i suoi limiti. Teoria costituzionale, diritto interno ed esperienze straniere”, Università degli studi della Calabria 22 e 23 maggio 2006 ed è destinato agli Scritti in onore di Giovanni Grottanelli de Santi.

Il referendum costituzionale nell’esperienza repubblicana e nelle prospettive di riforma dell’art. 138 Cost.

di Roberto Romboli
(Professore ordinario di diritto costituzionale nell’Università di Pisa)

SOMMARIO: 1. Premessa. Il modello di referendum costituzionale come referendum oppositivo nelle intenzioni dei Costituenti. – 2. La prima fase (1948-1969) della “non azionabilità” del referendum e la seconda (1970-1992) di attuazione, ma non utilizzazione, dell’istituto. – 3. La terza fase (1993-2000): la modifica della legge elettorale ed il progetto di “grande riforma”. Il referendum costituzionale nelle procedure “in deroga” previste dalle leggi costituzionali 1/93 e 1/97. – 4. La quarta fase (2001-2006): le prime applicazioni del referendum dell’art. 138 Cost. e le sue anomalie rispetto al modello costituzionale (non più “quando c’è dissenso c’è referendum”, ma “quando c’è revisione, c’è referendum”). – 5. La mancata previsione di un quorum di partecipazione e l’effetto in teoria ricollegabile al suo mancato raggiungimento. Le ragioni contrarie ad una sua introduzione in relazione alla natura oppositiva del referendum costituzionale. – 6. Il carattere obbligatoriamente omogeneo della richiesta (e quindi dell’oggetto) di referendum e la necessità di riforme “puntuali” e “omogenee”: gli argomenti a favore e quelli contrari. – 7. I tentativi di conciliare la possibilità di riforme organiche con l’omogeneità dell’oggetto del referendum: l’ipotesi di referendum parziali e la lettura nell’art. 138 Cost. di due differenti procedimenti di revisione. Non accoglibilità di entrambi. – 8. Il referendum costituzionale nelle proposte di revisione dell’art. 138 Cost. presentate alla Bicamerale del 1997 e nel corso della XIV e della XV legislatura. La modifica della disposizione costituzionale nella proposta di riforma sottoposta al referendum del 2006. – 9. Il fallimento della “grande riforma”, il referendum del 2006 e le indicazioni che se ne possono trarre: a) innalzamento delle maggioranze richieste per la revisione ad evitare il ripetersi di “riforme di maggioranza”. La supposta necessità di recuperare il vulnus causato dall’approvazione del titolo V e di approvare la revisione dell’art. 138 Cost. con maggioranza qualificata: critica. – 10. Segue: b) la formalizzazione del carattere specifico delle leggi di revisione costituzionale ed il superamento del problema della omogeneità del referendum. La necessità di garantirne la giustiziabilità: l’ipotesi di un controllo “giurisdizionale” (ricorso diretto preventivo alla Corte costituzionale) accanto a quello “politico” (referendum oppositivo).

1. Premessa. Il modello di referendum costituzionale come referendum oppositivo nelle intenzioni dei Costituenti.

Con questo intervento intendo svolgere alcune considerazioni in ordine al ruolo che è stato attribuito e che in effetti ha svolto l’istituto del referendum nella procedura di revisione costituzionale prevista dall’art. 138 Cost.

A questo scopo procederò indicando quattro fasi della nostra esperienza repubblicana, la prima, relativamente al periodo 1948-1969, caratterizzata, tra l’altro, dall’assenza di una legge ordinaria di attuazione del referendum, la seconda, comprendente il successivo ventennio (1970-1992), durante il quale il referendum costituzionale, seppure utilizzabile, non viene mai concretamente esercitato, così come pure per la terza fase (1993-2000), caratterizzata dalla modifica della legge elettorale e dall’ipotesi di una “grande riforma” che suggerisce soluzioni “alternative” ed “in deroga” al procedimento di cui all’art. 138 Cost., ed infine la quarta (2001-2006) che vede le prime due concrete applicazioni del referendum su riforme costituzionali assai ampie e non certo specifiche e puntuali, quali quelle realizzate nei periodi precedenti.

Successivamente cercherò di puntualizzare due aspetti che ritengo assai indicativi e qualificanti del ruolo da assegnare al referendum costituzionale, vale a dire quello della mancanza di un quorum di validità - a differenza di quanto, com’è noto, è disposto per il referendum abrogativo dell’art. 75 Cost. - e l’altro, molto discusso, del carattere necessariamente omogeneo dell’oggetto della consultazione referendaria.

In conclusione cercherò di svolgere alcune valutazioni in ordine al ruolo del referendum nelle diverse proposte avanzate, anche nella legislatura in corso, per la modifica del procedimento di revisione costituzionale.

Recenti ed assai approfonditi studi hanno ripercorso analiticamente i lavori dell’Assemblea costituente relativi all’approvazione dell’art. 138 Cost., in modo tale che può essere sufficiente in questa sede fare rinvio ai risultati cui gli stessi sono pervenuti ([1]), salvo, per gli scopi di questo scritto, richiamare alcuni essenziali momenti della discussione ed alcune precise scelte dei nostri Costituenti.

Ad essi fu ben presente la necessità di bilanciare la fondamentale scelta operata a favore della rigidità della Costituzione con la possibilità di portare alla stessa le modifiche che con il tempo si sarebbero inevitabilmente rese necessarie ([2]) e, pur nella convinzione di dover evitare revisioni incaute, si cercò una soluzione tale da consentire, senza eccessive difficoltà, le necessarie innovazioni ([3]).

Nelle discussioni svoltesi, sia in commissione, sia soprattutto in assemblea, fu in molte occasioni ribadita la necessità di assicurare la partecipazione e l’intervento del popolo nel procedimento di revisione costituzionale ([4]). Per la realizzazione di tale finalità, dopo aver scartato l’ipotesi di una approvazione della legge di revisione attraverso un referendum popolare, fu avanzata la soluzione, in primo momento prevalente, di procedere allo scioglimento delle camere che avevano approvato la riforma e di eleggere il nuovo parlamento che avrebbe dovuto confermare la legge di revisione, ponendo al centro della campagna elettorale e dei programmi delle forze politiche il tema della conferma o meno della riforma approvata dalle precedenti assemblee e consentendo così al corpo elettorale di incidere, indirettamente, sull’esito della riforma.

L’altra ipotesi fu invece quella di un intervento diretto, attraverso il referendum, che si sarebbe dovuto tenere comunque, a conferma della scelta operata dal parlamento.

Alla fine prevalse la seconda, essendosi fatti valere nei riguardi della prima una serie di inconvenienti, sia sul piano istituzionale – carattere eccessivo dello scioglimento, in caso di riforme di scarso rilievo politico o contraddittorietà dell’appello al popolo per poi riconoscere alle nuove camere il potere di approvare o respingere la riforma e non quello di emendarla – sia su quello pratico - il timore che il parlamento non avrebbe fatto riforme, per non decretare la propria fine, o le avrebbe fatte solo al termine della legislatura o ancora che quello della revisione sarebbe divenuto solo uno dei temi in discussione nella campagna elettorale e avesse finito per essere quello non più importante né decisivo, specie nella considerazione che le nuove camere non avrebbero avuto, per il principio del divieto di mandato imperativo, alcun obbligo di seguire il mandato elettorale ([5] ).

Nelle varie discussioni e votazioni che si succedettero il referendum subì una prima trasformazione: da sempre obbligatorio e necessario ad eccezionalmente facoltativo, in quanto era tale solo al ricorrere di certe, particolari condizioni; poi, divenne sempre facoltativo ed in alcuni casi addirittura escluso ([6]).

L’art. 138 Cost. consente infatti, com’è noto, che una legge di revisione costituzionale venga legittimamente approvata ed entri in vigore senza che il popolo abbia la possibilità di intervenire e far sentire la propria voce ossia allorché la legge sia approvata in seconda lettura con una maggioranza pari a due terzi dei componenti le assemblee.

Il procedimento di revisione risulta essere unico, nel senso che non viene accolta alla Costituente - allo scopo di individuare ipotesi di possibile esclusione dell’intervento popolare - la proposta tendente a diversificare le riforme più importanti o principali da quelle meno rilevanti (per indicare le quali si fa l’esempio dell’ordinamento regionale (sic!)) oppure tra riforme a carattere totale o organico e riforme parziali o settoriali.

Il significato che, nella previsione poi approvata, risulta essere attribuito al referendum costituzionale appare abbastanza chiaramente da molti degli interventi svolti in assemblea, ripresi nella relazione con cui l’on. Rossi presentò quello che sarebbe divenuto l’art. 138 Cost., ossia un referendum con lo scopo principalmente di garantire e tutelare le minoranze parlamentari, alle quali è riconosciuta la facoltà di richiedere il ricorso al corpo elettorale, allorché abbiano a percepire la revisione costituzionale come lesiva dei loro diritti. Questa interpretazione è confermata dalla nota affermazione dello stesso relatore Rossi, il quale sostenne che il riconoscimento della possibilità di approvare una legge di revisione con il voto favorevole della sola maggioranza assoluta doveva ritenersi strettamente legato al sistema elettorale di tipo proporzionale ([7]).

Un referendum quindi di minoranza ed a tutela della minoranza, di opposizione alla maggioranza espressa dai rappresentanti in parlamento, avente lo scopo di dimostrare che alla maggioranza parlamentare non corrisponde quella del corpo elettorale, il quale ha così l’opportunità di smentire i propri rappresentanti ([8]).

Per questo merita, a mio avviso, quantomeno una precisazione la tesi sostenuta da una parte della dottrina la quale parla dell’art. 138 Cost. come di un “modulo a schema aperto” ([9]) e sostiene altresì, a proposito del referendum costituzionale, che l’Assemblea costituente avrebbe riconosciuto le molteplici valenze che avrebbe potuto assumere tale strumento, senza legarlo ad una finalità predefinita, concludendo nel senso di un “referendum a struttura aperta”, aperta quindi anche ad un uso plebiscitario ([10]).

Queste tesi paiono infatti fondarsi in larga parte su quelle che sono state in concreto le applicazioni pratiche del referendum costituzionale e se appare indubbio che qualsiasi disposizione, principio o istituto previsto dalla Costituzione possa avere, nella prassi applicativa, differenti possibili attuazioni e realizzazioni, più o meno in linea con il modello cui i nostri Costituenti avevano voluto  (basti pensare al referendum abrogativo o alla decretazione d’urgenza), ciò non deve affatto far dimenticare, o addirittura negare, l’esistenza di un modello ricavabile dal testo costituzionale e dalla volontà dei Costituenti, che hanno voluto attribuire al referendum dell’art. 138 Cost. non il significato di un possibile richiamo al corpo elettorale buono a tutti gli usi, in quanto “a schema aperto”, bensì, come detto, il ruolo di tutela della minoranza e di opposizione alla maggioranza parlamentare ([11]).

2. La prima fase (1948-1969) della “non azionabilità” del referendum e la seconda (1970-1992) di attuazione, ma non utilizzazione, dell’istituto.  

La prima delle indicate fasi ([12]), relativa agli anni 1948-1969, è caratterizzata dalla mancata attuazione dell’istituto referendario, in tutte le diverse forme previste dalla Costituzione e ciò significa, per il tema in esame, la impossibilità pratica in quegli anni di farvi riferimento.

La dottrina che si occupa dell’istituto sottolinea la natura oppositiva dello stesso - ricavabile anche dal fatto che, a differenza del referendum abrogativo (pure questo strumento di minoranza) è prevista la legittimazione a richiederlo da parte della minoranza parlamentare ([13]) -  ed il carattere di strumento di garanzia a tutela della minoranza ([14]) e delle compagini politiche rimaste soccombenti o insoddisfatte nella discussione e votazione parlamentare ([15]).

Il ricorso al referendum dell’art. 138 Cost. viene principalmente inteso come espressivo di un’istanza di conservazione del testo costituzionale verso la proposta, approvata dalle camere a maggioranza assoluta, di modificare lo stesso.

La natura oppositiva dell’istituto è efficacemente indicata da Sergio Panunzio, attraverso l’espressione: “se non c’è dissenso, non c’è referendum” ([16]).

Nella prassi, sulla base ed in ragione di quanto detto, l’inutilizzabilità dello strumento referendario fa sì che tutte le riforme costituzionali siano in questi anni approvate con la speciale maggioranza dei due terzi, la quale esclude appunto la possibilità del ricorso al voto popolare.

E’ frequente l’affermazione secondo cui il procedimento di revisione costituzionale previsto dall’art. 138 Cost. sarebbe stato concretamente percorribile, nonostante la mancata attuazione del referendum, proprio in considerazione della presenza di una via “alternativa” che escludeva la possibilità di farvi ricorso.

Un’ipotesi intorno alla quale si è meno riflettuto, forse anche perché in pratica non si è verificata, è quella delle conseguenze che avrebbero dovuto trarsi da una legge costituzionale o di revisione costituzionale approvata con la sola maggioranza assoluta. Certamente, al momento in cui veniva presentato il progetto di legge costituzionale, non era possibile prevedere con quale maggioranza lo stesso sarebbe poi stato approvato e, qualora ciò fosse avvenuto con la maggioranza assoluta, la legge costituzionale non poteva certo dirsi invalida, essendo tale maggioranza espressamente prevista, addirittura come regola, dall’art. 138 Cost.

La mancata attuazione, e quindi utilizzabilità, del referendum costituzionale – eventuale solo perché può non essere richiesto dai soggetti legittimati, i quali debbono però avere la reale possibilità di farlo – avrebbe forse creato una sorta di “blocco” del procedimento di approvazione della legge costituzionale, superabile solo attraverso l’approvazione, da parte delle camere, della legge di attuazione. C’è quindi da ritenere che, qualora ciò si fosse concretamente verificato, avrebbe potuto funzionare come una notevole spinta per superare l’inerzia del parlamento ([17]).

La seconda fase (1970-1992) è invece caratterizzata dalla approvazione della l. 25 maggio 1970 n. 352 con cui viene, tra l’altro, disciplinato il referendum previsto dall’art. 138 Cost., indicandone tempi e modalità di presentazione della relativa richiesta da parte di ciascuno dei tre soggetti legittimati, il controllo di legittimità e ammissibilità da parte dell’Ufficio centrale presso la Corte di cassazione, la forma che deve assumere il quesito, lo svolgimento della consultazione elettorale ed i relativi controlli fino alla proclamazione del risultato della votazione e le relative conseguenze.

Nonostante che divenga con ciò realizzabile anche l’ipotesi di una approvazione della revisione costituzionale attraverso la maggioranza assoluta dei componenti le assemblee parlamentari, il maggior numero di revisioni costituzionali di questo periodo continua ad essere approvato a maggioranza qualificata dei due terzi, tanto che si parla di una sorta di “fuga dal referendum, quasi una ripulsa da parte del parlamento della possibilità che si dia luogo al referendum costituzionale”, sostenendo che “il parlamento tende ad esorcizzarlo [il referendum] attraverso la maggioranza dei due terzi” ([18]).

In alcuni casi le camere approvano leggi di revisione costituzionale con la maggioranza assoluta, ma ciò appare discendere da ragioni assolutamente casuali e non frutto di una reale contrapposizione fra diverse parti politiche ([19]). Anche per questo in ordine a tali leggi non viene mai esercitato da alcuno dei soggetti legittimati il potere di richiedere il referendum oppositivo.      

3. La terza fase (1993-2000): la modifica della legge elettorale ed il progetto di “grande riforma”. Il referendum costituzionale nelle procedure “in deroga” previste dalle leggi costituzionali 1/93 e 1/97.

La terza fase (1993-2000), nettamente inferiore alle due precedenti come arco temporale di riferimento, è al tempo stesso più interessante per i mutamenti istituzionali e costituzionali intervenuti e che vengono ad esercitare un’influenza assai importante sul ruolo del referendum costituzionale.

Due sono in particolare gli elementi da sottolineare allo scopo, il primo dei quali è costituito dalla riforma della legge elettorale, che segna il passaggio da un sistema elettorale di tipo proporzionale ad uno prevalentemente uninominale-maggioritario.

L’influenza sul referendum dell’art. 138 Cost. appare evidente, dal momento che questo è escluso qualora la proposta di revisione sia approvata dai due terzi dei voti parlamentari. Pertanto se, attraverso un diverso sistema elettorale, i voti che prima avrebbero garantito solo la maggioranza dei seggi, determinano, a seguito della nuova legge elettorale, il conseguimento dei due terzi degli stessi, ciò significa riconoscere in sostanza alla maggioranza di governo il potere di impedire il ricorso al referendum ([20]).

Il secondo elemento da evidenziare consiste invece nella elaborazione di un progetto di riforma costituzionale, indicato come “grande riforma” o “riforma organica” della Costituzione, a segnare la differenza tra questa operazione e le precedenti, realizzate tutte attraverso riforme puntuali e specifiche, riferite a singole disposizioni ed a profili particolari.

Per la realizzazione di un simile progetto la procedura delineata dall’art. 138 Cost. viene ritenuta troppo complessa o comunque non idonea ([21]), per cui vengono approvate, nel 1993 e nel 1997, due successive leggi costituzionali contenenti una procedura parzialmente diversa, in deroga a quella prevista dalla Costituzione e che avrebbe dovuto valere solamente per la realizzazione della “grande riforma”. Nascono così le due Bicamerali, giustificate, sotto l’aspetto politico, dalla esigenza di avviare la legittimazione reciproca tra le due coalizioni di centro-destra e di centro-sinistra ([22]).

Entrambe le suddette leggi costituzionali disciplinano un procedimento nell’ambito del quale si inserisce il referendum popolare. In un caso esso è previsto come necessario ed obbligatorio e la promulgazione della legge di revisione costituzionale è subordinata all’approvazione della stessa attraverso la maggioranza dei voti validi ([23]), mentre nell’altro il referendum è ancora necessario ed obbligatorio, si tiene a precisare che deve essere “unico”  sull’intera riforma e viene però altresì richiesta, per la sua validità, la partecipazione al voto da parte della maggioranza degli aventi diritto ([24]).

Le due leggi costituzionali sopra richiamate prevedono un referendum costituzionale con caratteristiche assolutamente differenti da quello contenuto nell’art. 138 Cost.: così mentre questo è facoltativo, in quanto attivabile solo ad opera dei soggetti specificamente legittimati ed assume quindi, come detto, la natura di uno strumento di minoranza, l’altro è obbligatorio, in quanto si deve necessariamente tenere, indipendentemente da qualsiasi richiesta in tal senso ([25]); mentre per questo non è previsto alcun quorum di validità, la validità dell’altro (del 1997) è subordinata alla partecipazione della maggioranza degli aventi diritto; mentre per questo il raggiungimento di una maggioranza qualificata (due terzi dei componenti) esclude la possibilità di ricorrere al referendum, ciò non vale per l’altro, che si dovrà comunque tenere.

In considerazione di tali caratteristiche, come è stato esattamente rilevato ([26]), muta la natura del referendum costituzionale, il quale viene così a perdere il carattere “oppositivo” e di minoranza, che discende chiaramente dal modello costituzionale, per assumere quello di referendum confermativo della scelta politica operata dalla maggioranza dei rappresentanti. Esso infatti, data la sua indefettibilità (non deve essere richiesto, non viene escluso qualunque sia la maggioranza parlamentare che approva la legge costituzionale) viene ad assumere il ruolo di una terza approvazione del medesimo testo, una sorta di “sanzione regia”, in un significato molto simile a quello espressamente escluso dall’Assemblea costituente.

Il referendum previsto nelle leggi costituzionali sopra indicate acquisisce, atteggiandosi quale referendum-questione di fiducia nei confronti di un gruppo politico ([27]), natura e carattere plebiscitari, in quanto strumentale ad una gestione autoritaria del potere di governo che sollecita una adesione popolare non consapevole e chiara ([28]). Il carattere plebiscitario, come esattamente osservato, è tanto maggiore quanto più generale e generico è il quesito sottoposto al corpo elettorale, mentre esso si attenua, divenendo più democratico, quanto più il quesito è chiaro, semplice e al tempo stesso completo degli aspetti essenziali del problema che viene sottoposto al corpo elettorale ([29]).

E’ stato sostenuto che il referendum obbligatorio approvativo, con voto unico, sarebbe da ritenersi incostituzionale per contrasto con il principio costituzionale supremo di democrazia, la quale è rappresentativa e non plebiscitaria ([30]) oppure che la disciplina del referendum costituzionale nella nostra Costituzione è solamente quella dettata dall’art. 138 Cost., per cui  se al procedimento referendario viene data una disciplina diversa, questa non costituisce un tertium genus, bensì una violazione della Costituzione ([31]).

Le due diverse discipline del referendum costituzionale debbono ritenersi in larga misura la conseguenza, per molti versi coerente, dell’inserimento dello stesso istituto in procedure di revisione costituzionale tra loro assai diverse, per cui appare poco produttivo un confronto, anche ai fini della valutazione di legittimità costituzionale, tra i due tipi di referendum costituzionale in sé considerati, essendo questi solo un momento, seppure importantissimo, dell’intera procedura di revisione costituzionale.

Il problema appare pertanto di carattere più generale ed investire una serie di aspetti che vanno ben oltre il tema specifico di questo intervento e che pertanto riprenderò solo in piccola misura nella parte conclusiva. Intendo riferirmi in particolare agli interrogativi relativi alla legittimità costituzionale di una “grande riforma” o di una revisione “organica” della Costituzione; alla idoneità della procedura dell’art. 138 Cost. a realizzare riforme di questo tipo (ammesso siano costituzionalmente consentite); alla legittimità di una revisione costituzionale dell’art. 138 Cost. ed ai limiti che essa incontra; alla possibilità di procedere, temporaneamente ed una tantum, ad una deroga della procedura di revisione delineata dalla Costituzione.

4. La quarta fase (2001-2006): le prime applicazioni del referendum dell’art. 138 Cost. e le sue anomalie rispetto al modello costituzionale (non più “quando c’è dissenso c’è referendum”, ma “quando c’è revisione, c’è referendum”).

La quarta ed ultima fase (2001-2006) risulta infine caratterizzata dal comprendere la realizzazione delle prime due concrete applicazioni del referendum costituzionale dell’art. 138 Cost., avutesi, com’è noto, dopo oltre trenta anni dal momento in cui l’istituto è divenuto concretamente azionabile, rispettivamente il 7 ottobre 2001 ed il 25-26 giugno 2006.

Entrambe queste applicazioni, in misura maggiore e più evidente quella del 2006, hanno avuto ad oggetto le proposte di revisione costituzionale più ampie ed organiche tra quelle finora votate dal parlamento. Nel 2001 la riscrittura del titolo V della parte seconda della Costituzione, nel 2006 addirittura di contenuti qualificanti l’intera parte seconda del testo costituzionale.

In considerazione di ciò si è parlato, da parte di alcuni, di una “rivincita” dell’art. 138 Cost. sulle procedure speciali e le Bicamerali, sorte sul presupposto che il procedimento indicato nella disposizione costituzionale sarebbe stato inidoneo a realizzare una “grande riforma” ([32]).

Potremmo chiederci se davvero si possa parlare di una “rivincita” dell’art. 138 Cost., soprattutto in considerazione del fatto che le ricordate esperienze sembrano dimostrare come la procedura dell’art. 138 sia stata certamente seguita dal punto di vista formale, ma con applicazioni che sembrano, sotto vari aspetti, averne tradito lo spirito ed il modello come inteso dal Costituente, fino ad avvicinarlo, di fatto e per alcuni aspetti, al referendum previsto proprio dalle leggi costituzionali che prevedevano procedure speciali di revisione costituzionale.

Per quanto concerne il referendum del 2001 sul titolo V, sono da segnalare una serie di anomalie ([33]), una prima delle quali è rappresentata dal fatto che il ricorso alla votazione popolare viene richiesta anche dalla stessa maggioranza di centrosinistra che ha votato in parlamento la riforma, contraddicendo con ciò la natura “oppositiva” e di strumento di minoranza propria, come abbiamo visto, del referendum costituzionale dell’art. 138 Cost. Ad essa se ne aggiunge una seconda derivante dal comportamento stavolta delle forze politiche di centrodestra che avevano votato contro la riforma, le quali pure hanno richiesto il referendum, ma con il dichiarato scopo, non tanto di voler conservare il contenuto della Costituzione vigente, quanto di voler andare oltre nella modifica della stessa. Inoltre la minoranza di centrodestra, divenuta nel frattempo maggioranza, non si è impegnata affatto nello scontro referendario, pensando appunto già alla riforma della riforma ([34]) ed ha tentato addirittura di evitare in vario modo che la consultazione, da essa stessa richiesta, effettivamente si tenesse ([35]).

Proprio in considerazioni di tali anomalie, è stato sostenuto, in maniera a mio avviso non proprio convincente, che l’Ufficio centrale per il referendum presso la Cassazione avrebbe dovuto dichiarare illegittima la richiesta, in quanto avanzata da parlamentari appartenenti alla maggioranza che aveva approvato la proposta di revisione costituzionale ([36]) ed è stato denunciato l’uso scorretto dello strumento referendario, giudicato illegittimo dal punto di vista sostanziale e politico ([37]).

Al di là di possibili illegittimità, forse non facilmente configurabili ed ancor meno concretamente giustiziabili, pare chiaro come in queste esperienze il referendum sia venuto ad assumere un ruolo per molti aspetti simile a quello che avrebbe avuto nelle procedure speciali di cui abbiamo parlato e poco cambia, almeno nella sostanza, se in un caso (2001) il referendum è stato richiesto anche dalle forze di maggioranza, mentre nell’altro (2006) solo da quelle di opposizione ([38]).

L’intervento del corpo elettorale viene infatti inevitabilmente ad assumere il significato di confermare e/o legittimare una determinata scelta politica, per il quale però parrebbe allora giustificata la previsione di un quorum minimo di partecipazione per la validità della consultazione. Diversamente, in caso di alta astensione ([39]), la suddetta finalità, ed i conseguenti effetti nei confronti del testo approvato, rischiano di essere frustrati o comunque ampiamente ridotti di significato.

Sul ruolo che il referendum costituzionale è venuto ad assumere nelle sue prime due applicazioni ha indubbiamente esercitato un’influenza decisiva l’uso politico che in quegli anni è stato fatto della Costituzione e delle modifiche della stessa, spesso usate quale merce di scambio o per siglare patti politici, con poca attenzione alla sostanza delle modifiche stesse e alla coerenza dell’ordinamento costituzionale.

L’aver trasferito la logica del maggioritario per la formazione del governo anche alla approvazione delle riforme costituzionali ha inevitabilmente portato  alla approvazione di modifiche costituzionali “di maggioranza”, volute e votate dalle forze politiche di maggioranza e combattute da tutte quelle di opposizione, con ciò contrastando con il carattere fondamentale per ogni costituzione, che è appunto quello della sua natura “antimaggioritaria” ([40]).

A fronte di una revisione costituzionale “di maggioranza” nel senso indicato, il ricorso al referendum inevitabilmente è divenuto non più uno strumento eccezionale, per ipotesi particolari (“quando c’è dissenso, c’è referendum”), ma un qualcosa di pressochè inevitabile, allorché l’approvazione della riforma si sia svolta in un clima di contrapposizione tra due opposti raggruppamenti di forze politiche, comprensivi praticamente dell’intero panorama politico nazionale.

E’ difficile infatti immaginare che la parte politica che ha contrastato in parlamento l’approvazione della riforma non si appelli (come è avvenuto nel 2001 e poi nel 2006) al corpo elettorale per bloccare, attraverso il referendum popolare, l’entrata in vigore della riforma stessa.

Nel perdurare di questo clima ci dovremmo pertanto attendere che qualsiasi approvazione parlamentare di una proposta di revisione costituzionale (o certamente di quelle dotate di un maggiore rilievo politico) sarà seguita da una convocazione del corpo elettorale, divenendo in questa ipotesi il referendum costituzionale uno strumento “di fatto” sempre attivato (“quando c’è revisione, c’è referendum”), con un effetto quindi simile alla previsione dello stesso come strumento necessario e facendo anche in certo senso sfumare la distinzione tra referendum oppositivo e referendum di legittimazione.

Il referendum del 2006 ha avuto ad oggetto la proposta di revisione di varie disposizioni della seconda parte della parte della Costituzione, relative di nuovo al titolo V, ma riguardanti altresì la forma di governo, la funzione legislativa del parlamento, i poteri del Capo dello Stato, le garanzie ([41]).

Quale conseguenza della approvazione di revisioni costituzionali “di maggioranza”, il corpo elettorale è stato chiamato, dopo meno di cinque anni, a pronunciarsi nuovamente sulla modifica del titolo V e addirittura su uno stesso, identico tema: dopo aver approvato nel 2001 l’eliminazione del riferimento costituzionale all’“interesse nazionale” presente nella revisione del centrosinistra, si è espresso nel 2006 sulla reintroduzione dello stesso ad opera della revisione approvata dal centrodestra.

5. La mancata previsione di un quorum di partecipazione e l’effetto in teoria ricollegabile al suo mancato raggiungimento. Le ragioni contrarie ad una sua introduzione in relazione alla natura oppositiva del referendum costituzionale.

Vengo adesso al primo dei due problemi che ho indicato in premessa, vale a dire quello relativo alla giustificazione dell’assenza di un quorum di validità per il referendum costituzionale, a differenza di quanto accade per quello abrogativo dell’art. 75 Cost. ed alla opportunità di un suo inserimento, da valutare de iure condendo, essendo assolutamente minoritaria e per niente convincente la tesi per cui la previsione del quorum, contenuta nell’art. 75, 4° comma, Cost. dovrebbe essere estesa, per analogia, al referendum costituzionale, in ragione della maggiore importanza di quest’ultimo e dovendosi ritenere regola di carattere generale la necessità di un quorum di validità.

Il problema della previsione di un quorum per il referendum costituzionale non fu espressamente affrontato in Assemblea costituente e la richiesta di farlo, avanzata in sede di approvazione della legge ordinaria del 1970 attuativa dell’istituto referendario, fu scartata nella considerazione che ciò sarebbe stato contrario, o non consentito, dall’art. 138 Cost. ([42])

La mancanza di un quorum, è stata giustificata in particolare con riguardo alla natura oppositiva del referendum dell’art. 138 Cost ([43]), il quale tenderebbe non ad assicurare la certezza di un vasto consenso, quanto, in negativo, che la legge di revisione approvata dalle camere non incontri nell’elettorato soverchie opposizioni ([44]). Si è altresì sottolineato, allo stesso scopo, come, a differenza del referendum abrogativo, nel nostro caso non saremmo di fronte ad un atto normativo già vigente, per la cui cancellazione si richiede necessariamente una partecipazione al voto rappresentativa (in parallelo al quorum di validità prescritto dall’art. 64, 3° comma, Cost. per le sedute in cui si vota la legge) ([45]) o che l’assenza di un quorum avrebbe il significato di parificare le chances degli oppositori a quelle dei fautori della riforma costituzionale, non potendosi né gli uni, né gli altri avvalersi degli astenuti ([46]).

Poco convincente pare la posizione di chi giustifica l’assenza del quorum, sostenendo che il referendum previsto dall’art. 138 Cost. deve necessariamente concludersi con un risultato certo, sia esso a favore o contro la proposta votata dal parlamento ([47]). E’ infatti evidente che lo scopo suddetto sarebbe perfettamente raggiunto attraverso l’attribuzione di un chiaro significato all’ipotesi di  mancato raggiungimento del quorum, vuoi nel senso di consentire la promulgazione e l’entrata in vigore della legge costituzionale, vuoi nel senso opposto di impedirla.

La natura oppositiva e di garanzia delle minoranze, propria del referendum costituzionale, può giustificare la mancata previsione di un quorum, nel senso di non rendere eccessivamente gravoso il compito della minoranza che chiede il referendum, pesando su di essa l’onere di far partecipare al voto la maggioranza degli aventi diritto.

Questo perché, a mio avviso, appare coerente con la natura oppositiva del referendum – che non può ritenersi mutata a seguito di utilizzazioni “improprie” o “di maggioranza”, cui abbiamo prima fatto riferimento – che, qualora si dovesse ritenere necessaria l’introduzione di un quorum di partecipazione, il mancato raggiungimento dello stesso non potrebbe che avere l’effetto contrario alle finalità che si prefiggono coloro che hanno richiesto la consultazione referendaria. In altri termini, così come, logicamente, il mancato raggiungimento del quorum nel referendum abrogativo dell’art. 75 Cost. ha l’effetto di rendere non valida la consultazione e quindi di determinare la permanenza in vigore della legge o parte di legge oggetto del quesito referendario, altrettanto dovrebbe valere per il referendum costituzionale oppositivo, nel senso che il mancato raggiungimento del quorum, determinando la non validità della consultazione, dovrebbe comportare la promulgazione e l’entrata in vigore della legge costituzionale. Ciò in quanto l’intervento popolare non si presenta come una terza approvazione del medesimo testo, mancando la quale la legge costituzionale non potrebbe entrare in vigore, bensì come il tentativo di dimostrare l’esistenza nel paese di un’opposizione alla legge votata dal parlamento a maggioranza assoluta.

Ben diversa pertanto dovrebbe essere, sempre in caso di esistenza di un quorum di validità, la conclusione da trarsi qualora al referendum costituzionale fosse attribuito carattere necessario e di legittimazione/approvazione della scelta operata dalle camere. In tal caso la presenza di un quorum parrebbe innanzi tutto decisamente opportuna e coerente con la natura del referendum ed il mancato raggiungimento dello stesso non potrebbe inoltre che comportare il blocco della legge costituzionale e la sua mancata promulgazione ed entrata in vigore.

Paiono infatti operare una sorta di più o meno consapevole, ma comunque improprio, intreccio di aspetti legati ad una o all’altra natura del referendum costituzionale le ipotesi, come quella accolta nel c.d. progetto Speroni, in cui è previsto, da un lato, che il referendum sia eventuale, in quanto subordinato alla richiesta della minoranza e, dall’altro, che la legge costituzionale debba essere promulgata solo se alla votazione abbia partecipato la maggioranza degli aventi diritto e sia stata approvata con il voto favorevole della maggioranza dei voti validamente espressi.

Analogo rilievo può essere mosso nei riguardi della soluzione indicata nel testo di riforma della seconda parte della Costituzione approvato il 25 marzo 2004 in prima lettura dal senato ([48]), dove veniva prevista la presenza di un quorum eventuale, nel senso che il raggiungimento dello stesso era richiesto solo nel caso in cui la legge costituzionale fosse stata approvata in seconda votazione da ciascuna camera con una maggioranza (assoluta, ma) inferiore ai due terzi dei suoi componenti ([49]). Non pare infatti coerente, per quanto detto, con la natura oppositiva del referendum che il mancato raggiungimento del quorum, se previsto, produca la mancata promulgazione della legge costituzionale approvata dalle camere, effetto invece in linea con un referendum avente natura approvativa/confermativa.

Sulla base di ciò ritengo sia da escludere l’ipotesi di una introduzione di un quorum di partecipazione, restando ancora valide le ragioni in base alle quali i Costituenti non hanno previsto un quorum per il referendum costituzionale, vale a dire la volontà di non rendere troppo gravoso il compito delle minoranze che lo richiedono ([50]).

La conclusione, a mio avviso, non dovrebbe cambiare neppure per il caso in cui si intendesse attribuire al mancato raggiungimento del quorum l’effetto – contrario, per la ragioni viste, alla natura oppositiva del referendum costituzionale – di conferma della Costituzione vigente, in quanto impeditivo della promulgazione della legge costituzionale.

Alle ragioni di sistema sopra richiamate parrebbe infatti doversi aggiungere una valutazione di inopportunità fondata sul rischio di strumentalizzazione dell’istituto referendario, con riguardo in particolare al fenomeno dell’astensione ([51]).

Non parrebbe infatti potersi escludere il ripetersi dell’esperienza maturata in ordine al referendum abrogativo, di cui all’art. 75 Cost., circa l’atteggiamento tenuto, specie nelle ultime consultazioni referendarie, dalle forze politiche contrarie all’abrogazione, le quali hanno preferito fare campagna per l’astensione, acquisendo così a loro favore la parte comunque disinteressata o impossibilitata a recarsi alle urne.

Sarebbe cioè immaginabile un referendum costituzionale, richiesto da una minoranza politica, la quale potrebbe poi, seppur contraddittoriamente, fare campagna per l’astensione, in modo tale da impedire il raggiungimento del numero legale e quindi l’entrata in vigore della riforma costituzionale.

 6. Il carattere obbligatoriamente omogeneo della richiesta (e quindi dell’oggetto) di referendum e la necessità di riforme “puntuali” e “omogenee”: gli argomenti a favore e quelli contrari.

Il secondo dei problemi che ho indicato in premessa, attiene essenzialmente alle ricadute che un presunto, possibile carattere del referendum costituzionale (quello della necessaria omogeneità dell’oggetto) verrebbe a svolgere sul procedimento di revisione.

Una parte della dottrina sostiene infatti che il carattere omogeneo del referendum - indicato dalla giurisprudenza costituzionale formatasi in ordine all’art. 75 Cost. come limite implicito alla ammissibilità del referendum abrogativo – dovrebbe valere, per le stesse ragioni, anche con riguardo al referendum costituzionale, trattandosi di esigenze riferibili a qualsiasi consultazione referendaria non caratterizzata da natura plebiscitaria e quindi certamente ad un referendum di carattere oppositivo, quale quello previsto dall’art. 138 Cost.

Il carattere necessariamente omogeneo dell’oggetto imporrebbe quindi che il procedimento di revisione dell’art. 138 Cost. potrebbe essere utilizzato esclusivamente per riforme di tipo puntuale e specifico ([52]), quindi di contenuto omogeneo.

E’ stato infatti in particolare sostenuto, specificamente da Alessandro Pace, che la Costituzione non prevede la possibilità di riforme “totali” o “disomogenee”, ma legittima solamente quelle “puntuali” e “omogenee”, per cui grava su quanti presentano un progetto di legge di revisione costituzionale l’onere di proporre solo modifiche puntuali, non potendosi mai dare per scontata l’approvazione della legge da parte della maggioranza qualificata che esclude la possibilità del ricorso al referendum ([53]).

A sostegno della necessaria omogeneità dell’oggetto del referendum costituzionale e delle logiche conseguenze sopra ricordate, è stato sottolineato lo stretto raccordo esistente tra tale requisito e l’attuazione di quanto previsto dagli art. 1 e 48 Cost., rilevando come le “grandi riforme” vanificano la funzione del referendum coartando la volontà del corpo elettorale, in quanto l’elettore non è nella condizione di distinguere tra i differenti contenuti e viene fatalmente portato a porsi secondo logiche di schieramento, privando così il referendum della sua funzione di valore aggiunto ([54]).

E’ stato altresì sostenuto che nel bilanciamento tra la tutela della libertà-spontaneità del voto e libertà del parlamento di determinare liberamente l’oggetto delle proprie proposte (anche di revisione costituzionale), non può che prevalere la prima, anche in considerazione del fatto che le camere sono dotate di poteri e di un margine di manovra tale da consentirle di formulare i progetti di legge in modo da salvaguardare l’omogeneità dell’eventuale referendum oppositivo ([55]).

Dal punto di vista pratico sono stati poi evidenziati i rischi connessi ad un referendum avente oggetti disomogenei, nel senso che, come l’esperienza del referendum abrogativo pare aver chiaramente dimostrato, il corpo elettorale potrebbe confermare certe scelte solamente perché convinto in virtù dell’effetto “trainante” svolto da un particolare aspetto della riforma, sul quale ad esempio si è specificamente concentrata la campagna elettorale ([56]).

In senso contrario si è parlato, con riguardo alla tesi sopra riassunta, di una sorta di inversione logica, in quanto verrebbe trasferito al referendum costituzionale un carattere ritenuto necessario per quello abrogativo, il quale è caratterizzato da una natura assai differente e si determinerebbe un limite all’attività del legislatore costituzionale che la Costituzione non prevede, dovendosi ritenere il divieto di revisioni organiche un limite non implicito, ma esistente solo allorché venga esplicitamente previsto ([57]).

Più in particolare è stato sostenuto che ciò che viene sottoposto al corpo elettorale non sarebbero i singoli contenuti della riforma, bensì la volontà di provvedere alla revisione, al popolo cioè non sarebbe chiesto di esaminare la proposta votata dal parlamento nel suo specifico contenuto normativo, ma nel suo inscindibile significato funzionale, per cui si tratterebbe inevitabilmente di una decisione generale, non frazionabile nei singoli contenuti ([58]).

Dal punto di vista pratico si rileva poi come in certe condizioni una revisione potrebbe dover essere addirittura necessariamente di tipo “organico” ([59]) e come spesso la legge di revisione costituzionale sia il frutto di un compromesso tra le varie parti, per cui introdurre il requisito della omogeneità porrebbe problemi tali da rendere non realistica la sua realizzazione ([60]).

Possibili inconvenienti, derivanti dal principio secondo cui in una riforma di carattere organico “tout se tien”, dovrebbero e potrebbero essere comunque risolti attraverso un eventuale intervento successivo del parlamento che, di fronte al risultato negativo nei riguardi di una specifica proposta di revisione, dovrebbe ritenersi impegnato ad approvare nuove soluzioni compatibili con il voto popolare ([61]).

D’altra parte sembra da condividere l’affermazione secondo cui l’approvazione di un’unica legge costituzionale con contenuto non omogeneo, più che favorire la realizzazione di una riforma organica, pare favorire la logica di scambio all’interno della maggioranza che sostiene la riforma, con possibili ricatti da parte di un partito, anche piccolo, che richiede il suo “pezzetto” di riforma ([62]).

Infine a sostegno della tesi che nega la necessaria omogeneità dell’oggetto del referendum costituzionale, è stato ricordato come, a partire dalla riforma del 1999, il “nuovo” art. 123 Cost., relativo al procedimento di approvazione dello statuto regionale ordinario, ha introdotto nel nostro ordinamento costituzionale un tipo di referendum a carattere anch’esso oppositivo e certamente “non omogeneo” ([63]).

In effetti un raffronto tra il testo dell’art. 123 revisionato e quello dell’art. 138 Cost. mostra come il legislatore costituzionale del 1999 abbia utilizzato, per quanto concerne il possibile ricorso al referendum (art. 123, 3° comma e 138, 2° comma, Cost.), le stesse, identiche parole, dando quindi chiaramente il senso di volerne riprendere pure i caratteri.

L’identico dato testuale non può però esimere dal rilevare l’esistenza di sensibili e profonde differenze riscontrabili nei due differenti procedimenti.

Così, in un caso, il legislatore costituzionale si poneva in una posizione di “potere costituente”, il quale stabiliva quindi ad un tempo il contenuto della Costituzione, il procedimento per la sua revisione ed i limiti allo stesso, mentre i consigli regionali assumono all’evidenza il ruolo di “poteri costituiti” ed il procedimento di approvazione e modifica degli statuti è fuori dalla disponibilità degli stessi.

In un caso (art. 138 Cost.) trattasi di un referendum oppositivo che ha ad oggetto la proposta, approvata dal parlamento, di portare modifiche al testo costituzionale, mentre nell’altro (art. 123 Cost.), pur parlando anche della modifica, si fa riferimento essenzialmente al momento “costituente” dell’adozione dei “nuovi” statuti ([64]) ed infine, come in più occasioni ha avuto modo di sottolineare la Corte costituzionale, lo statuto, a differenza della Costituzione, è atto a competenza riservata e speciale, indicata espressamente nell’art. 123 Cost., il che attribuisce una naturale “omogeneità” (o una minore possibilità di inserire elementi del tutto disomogenei) all’oggetto dell’eventuale referendum oppositivo ([65]).

7. I tentativi di conciliare la possibilità di riforme organiche con l’omogeneità dell’oggetto del referendum: l’ipotesi di referendum parziali e la lettura nell’art. 138 Cost. di due differenti procedimenti di revisione. Non accoglibilità di entrambi.

Nel tentativo di conciliare la possibilità di procedere a riforme costituzionali “organiche”, anche caratterizzate da un contenuto disomogeneo, con il carattere necessariamente omogeneo che dovrebbe avere l’oggetto del referendum costituzionale, è stato ipotizzato il ricorso a referendum parziali oppure è stata avanzata una particolare lettura dell’art. 138 Cost. e del riferimento ivi contenuto alla approvazione della riforma con la maggioranza qualificata dei due terzi dei componenti le assemblee.

Per quanto concerne il primo, è stato affermato che la “via maestra” per superare la eterogeneità dell’oggetto del referendum e poterne sanzionare l’uso è quella del ricorso a referendum parziali, aventi ad oggetto, seppure con qualche forzatura della lettera della legge, solo talune delle disposizioni della proposta di legge di revisione costituzionale ([66]).

Sulla stessa linea Antonio Ruggeri ha sostenuto che la carica “oppositiva” del referendum  è una buona ragione per ritenere che non deve essere coinvolto l’intero testo, ma solo alcune specifiche parti, concludendo nel senso che la logica del tutto o niente non apparterrebbe al dna delle verifiche popolari aventi ad oggetto atti costituzionali e proponendo di non rinunciare quindi a forme più morbide e, tra l’altro, più idonee a preservare la volontà degli elettori ([67]).

In proposito credo possano svolgersi alcuni rilievi sia in ordine alla legittimità costituzionale di referendum parziali, sia all’opportunità di una loro previsione ed applicazione nel procedimento di revisione costituzionale.

Sotto il primo profilo pare innegabile, anche senza voler riconoscere natura costitutiva alla consultazione popolare ([68]), che la formulazione dell’art. 138, a confronto con quella dell’art. 75 Cost. – il quale parla di “abrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto avente forza di legge” – pare volersi riferire ad un referendum avente ad oggetto la proposta votata dalle camere nella sua interezza.

In tal senso certamente è stata interpretata dal legislatore ordinario del 1970, il quale, mentre prevede espressamente l’ipotesi che in uno stesso giorno possano svolgersi più referendum costituzionali (art. 20, 3° comma, l. 352/70), fa chiaramente riferimento all’intera legge nell’indicare la formula con cui deve essere proposto agli elettori il quesito referendario ([69]).

Per questo l’eventuale ricorso a referendum parziali potrebbe ritenersi legittimo ed ammissibile solamente a seguito della dichiarazione di incostituzionalità, in parte qua, della legge n. 352 del 1970.

Sempre in punto di legittimità sembrano invece assumere un significato importante - anche se non insuperabile, stante le differenze sopra evidenziate tra il referendum dell’art. 123 Cost. e quello dell’art. 138 Cost. -  le recenti affermazioni svolte dalla Corte costituzionale in merito alla possibilità di svolgere referendum parziali nei riguardi della legge regionale con cui è stato approvato lo statuto ordinario.

La Corte ha dichiarato incostituzionale una disposizione di legge regionale, per la parte in cui presupponeva la possibilità di sottoporre a referendum, ai sensi dell’art. 123, 3° comma, Cost., anche una sola parte della delibera con cui il consiglio regionale, con doppia votazione a maggioranza assoluta, aveva approvato lo statuto regionale. Il giudice costituzionale ha precisato che il referendum previsto dall’art. 123 Cost. non può che avere ad oggetto la complessiva deliberazione statutaria, essendo esclusa la sottoponibilità alla consultazione popolare di singole sue parti, con la conseguenza che l’effetto dell’eventuale dichiarazione di incostituzionalità (totale o parziale che sia) comporta comunque che le operazioni referendarie compiute prima del ricorso con cui il governo ha esercitato l’impugnazione davanti alla Corte costituzionale divengono necessariamente inefficaci ([70]).

Sotto l’aspetto invece della opportunità sarei ancora più decisamente contrario al possibile utilizzo dei referendum costituzionali parziali, soprattutto in considerazione di quanto è accaduto a proposito del referendum abrogativo, specificamente con l’utilizzo della tecnica dei referendum c.d. manipolativi, la quale dovrebbe far riflettere quanti si sono espressi invece a favore della possibilità in esame.

Potremmo cioè assistere alla possibile “riscrittura” di singole disposizioni costituzionali, attraverso il metodo del ritaglio e l’eliminazione di singole espressioni o di singole parole della proposta di revisione approvata dalle camere, venendo così il referendum costituzionale ad assumere un ruolo ed un significato del tutto diverso da quello oppositivo assegnatogli dall’art. 138 Cost., in contrasto altresì indirettamente con il significato attribuito alla esclusione delle fonti di livello costituzionale dalla possibilità di essere abrogate per referendum, ai sensi dell’art. 75 Cost. ([71]) e sulla quale la giurisprudenza costituzionale ha poi fondato il limite delle leggi costituzionalmente necessarie e quello delle leggi a contenuto costituzionalmente vincolato.

Non pare in proposito tranquillizzante la posizione di chi, riconosciuta l’anomalia dell’uso del referendum “manipolativo” nella revisione costituzionale, ritiene che il parlamento sarebbe comunque in grado di rimediare e correggere l’effetto del referendum, potendo riattivare la procedura dell’art. 138 Cost. e magari approvare la revisione costituzionale con la maggioranza qualificata dei due terzi in maniera tale da sottrarla al possibile intervento popolare tramite il referendum ([72]).

Un diverso tentativo di conciliare la possibilità, da parte del parlamento, di fare leggi “organiche” di revisione costituzionale con la necessità che il referendum dell’art. 138 Cost. abbia un oggetto omogeneo, è stata avanzata, come ho detto, attraverso un’interpretazione, un po’ ardita, della disposizione costituzionale.

Valorizzando il riferimento alla possibile approvazione della proposta di revisione attraverso la maggioranza dei due terzi dei componenti, se ne fa discendere la conseguenza che esisterebbero due differenti procedimenti, per due differenti ipotesi di revisione: a) per l’approvazione di leggi di revisione “organiche” o “disomogenee” sarebbe sempre necessario procedere attraverso l’approvazione della maggioranza dei due terzi, la quale esclude il possibile ricorso al referendum (un po’ come accadeva fino al 1970, prima che l’istituto referendario venisse attuato); b) per l’approvazione di leggi di revisione “puntuali” e “omogenee”, la quale potrebbe avvenire anche con la semplice maggioranza assoluta ([73]).

A parte la difficoltà, certamente superabile, di distinguere quando una proposta di revisione possa dirsi omogenea oppure no e la considerazione che questa ipotesi fu scartata nelle discussioni avutesi alla assemblea costituente, resta comunque indubbio il fatto che al momento della presentazione non è preventivamente conoscibile quale sarà la maggioranza che si esprimerà a favore della stessa. Per questo, pur supponendo di seguire la tesi in esame, allorché una proposta di legge di revisione “organica o disomogenea”  venisse approvata con la maggioranza assoluta non è dato vedere, alla luce dell’attuale formulazione dell’art. 138 Cost., come poter escludere la piena validità della stessa e la sua sottoponibilità a referendum a richiesta dei soggetti legittimati.

Il limite principale, anche se non l’unico, della tesi in discorso appare infatti essere quello della  mancanza di giustiziabilità della violazione delle regole da essa ricavate dall’art. 138 Cost. e di un giudice davanti al quale far valere, in questo caso, il supposto vizio del procedimento.

L’organo che, com’è noto, esercita il controllo circa la legittimità e l’ammissibilità del referendum costituzionale è rappresentato dall’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione, il quale è da dubitare che, de iure condito, possa svolgere un controllo circa la omogeneità dell’oggetto del referendum costituzionale, anche perché, come detto, la legge prevede chiaramente che oggetto debba essere la proposta approvata dalle camere nella sua interezza ([74]).

Per questo, come in altra occasione ho avuto modo di sostenere, si potrebbe pensare alla possibilità, da parte dell’Ufficio centrale, di sollevare questione di legittimità costituzionale della l. 352/70, nella parte in cui non consente allo stesso di valutare il carattere di omogeneità dell’oggetto del referendum o non prevede la possibilità di avanzare la richiesta di referendum parziali ([75]).

8. Il referendum costituzionale nelle proposte di revisione dell’art. 138 Cost. presentate alla Bicamerale del 1997 e nel corso della XIV e della XV legislatura. La modifica della disposizione costituzionale nella proposta di riforma sottoposta al referendum del 2006.

Venendo, in conclusione, alle proposte di modifica della procedura di revisione costituzionale di cui all’art. 138 Cost. avanzate nell’ultimo decennio ed al ruolo che conseguentemente verrebbe riconosciuto all’istituto referendario, molte e tra loro diverse furono le ipotesi avanzate in occasione della Bicamerale del 1997 ([76]), tra queste può valere la pena di ricordare le proposte attraverso le quali si tentava di dare una risposta ai dubbi, sollevati in dottrina, circa la procedura per l’approvazione di leggi organiche di revisione e/o il necessario carattere omogeneo dell’oggetto del referendum.

In tal senso, per il caso di riforma organica, una proposta prevedeva che il procedimento avrebbe dovuto iniziare con una delibera assunta a maggioranza dei due terzi dei componenti, a seguito della quale l’intervento del corpo elettorale si sarebbe esercitato attraverso l’elezione di un’apposita assemblea per la riforma della Costituzione, eletta con metodo proporzionale ([77]), mentre un’altra tendeva più semplicemente a sostituire il 3° comma dell’art. 138 Cost. con altro, secondo cui “il referendum è richiesto e indetto per ciascuna delle disposizioni sottoposta a revisione o per gruppi di disposizioni tra loro collegate per identità di materia” ([78]).

Nell’articolato presentato dalla relatrice Dentamaro si riprendeva, in parte, la prima delle suddette proposte e veniva dettata un’esplicita regolamentazione dell’ipotesi di “revisione organica della Costituzione”, prevedendo che il Capo dello Stato, previa deliberazione di ciascuna camera a maggioranza di due terzi, avrebbe dovuto indire le elezioni di un’assemblea per la riforma della Costituzione con metodo proporzionale. Il testo da questa approvato sarebbe stato “in ogni caso” sottoposto a referendum e sarebbe stato promulgato solo se approvato da parte della “maggioranza degli aventi diritto al voto”. La determinazione dei casi in cui una riforma dovesse ritenersi “organica” veniva rinviata ad una futura legge del parlamento.

Nel corso della XIV legislatura è stata presentata una proposta di riforma dell’art. 138 Cost., avente analoghe finalità, il nuovo testo infatti avrebbe dovuto prevedere che “se la legge di revisione costituzionale modifica o abroga disposizioni comprese in più di un articolo della presente Costituzione, sono sottoposte a referendum, distintamente, le disposizioni modificative delle disposizioni comprese in ciascun titolo o sezione”, attribuendo alla Corte costituzionale la funzione di garantirne l’osservanza ([79]).

Anche il progetto di riforma costituzionale, sul quale si è tenuto il referendum nel giugno del 2006, prevedeva una modifica dell’art. 138 Cost. che avrebbe esercitato conseguenze sul ruolo del referendum costituzionale.

Nel testo, poi modificato, votato dal senato in prima approvazione, accanto alla abrogazione del 3° comma dell’art. 138 Cost., veniva, come già ricordato, previsto il quorum di validità per l’ipotesi in cui la legge di revisione fosse approvata dalla maggioranza assoluta, mentre lo stesso non veniva richiesto in caso di votazione del testo da parte dei due terzi dei componenti ([80]).

La proposta di revisione, approvata dalle camere e bocciata dal referendum del giugno 2006, conteneva anche la modifica dell’art. 138 Cost., del quale era prevista la soppressione del 3° comma. A seguito di ciò, qualora la proposta fosse stata approvata dal corpo elettorale, la possibilità di ricorrere al referendum sarebbe stata ampliata, venendo meno l’esclusione determinata dall’approvazione della revisione con la maggioranza qualificata dei due terzi.

La riforma non interveniva quindi sui veri problemi che la procedura di revisione costituzionale dell’art. 138 Cost. aveva di recente mostrato - vale a dire impedire modifiche costituzionali “di maggioranza”, per le quali altre avrebbero dovuto ovviamente essere le innovazioni da portare alla disposizione costituzionale – ma potremmo dire che, in certo senso, la riforma andava in senso esattamente opposto.

Anche in considerazione del “significato simbolico” ([81]) che indubbiamente assume la Costituzione, e quindi la modifica della stessa, l’eliminazione del riferimento all’approvazione delle riforme con la maggioranza dei due terzi poteva rappresentare il segnale che queste possono essere approvate dalla maggioranza dei parlamentari e confermate dalla maggioranza del corpo elettorale. L’eliminazione del riferimento alla maggioranza dei due terzi avrebbe infatti fatto cadere qualsiasi incentivo a ricercare più ampie convergenze, tali da sottrarre la revisione all’eventuale referendum oppositivo ([82]).

Nel corso della attuale XV legislatura, le prime proposte presentate di revisione dell’art. 138 Cost. ([83]) hanno come obiettivo dichiarato quello di superare l’impasse che vanificherebbe, a giudizio dei presentatori, la reale esigenza di un’organica riforma costituzionale ([84]), sul presupposto della inadeguatezza “politica” della procedura prevista dalla disposizione costituzionale per realizzare una riforma che non sia di mera e limitata correzione dell’impianto attuale, ma risponda all’esigenza di una sensibile modificazione dell’ordinamento statale ([85]).

Entrambe le suddette proposte prevedono l’elezione popolare di un’assemblea con mandato costituente.

Con specifico riferimento all’intervento del corpo elettorale, in un caso si prevede che il testo debba essere votato da una maggioranza dei tre quinti dell’assemblea e confermato attraverso un referendum obbligatorio, per la cui validità non è previsto alcun quorum di partecipazione; il referendum non si tiene in caso di approvazione con una maggioranza dei due terzi dei componenti l’assemblea ([86]).

L’altro progetto prevede, in merito allo stesso aspetto, anch’esso un referendum obbligatorio sul testo votato a maggioranza assoluta dei componenti dell’assemblea (“quale approvazione o reiezione del testo” medesimo ([87])), nonché la possibilità che questa approvi un testo di minoranza (votato da almeno un quarto dei componenti), nel qual caso il referendum si terrà sottoponendo al corpo elettorale i due testi in alternativa e consentendo loro quindi di ribaltare l’esito del voto in assemblea e le maggioranza ivi formatesi; per la validità del referendum non è previsto alcun quorum di partecipazione ([88]).  

In queste ipotesi il referendum perderebbe quindi del tutto il significato oppositivo che gli viene attualmente riconosciuto dall’art. 138 Cost. e verrebbe quindi ad assumere (quando viene indetto) il ruolo di una terza approvazione, con valore di conferma e di legittimazione del voto dell’assemblea.

9. Il fallimento della “grande riforma”, il referendum del 2006 e le indicazioni che se ne possono trarre: a) innalzamento delle maggioranze richieste per la revisione ad evitare il ripetersi di “riforme di maggioranza”. La supposta necessità di recuperare il vulnus causato dall’approvazione del titolo V e di approvare la revisione dell’art. 138 Cost. con maggioranza qualificata: critica.

Il referendum del 25-26 giugno 2006 è stato giustamente indicato da più parti come il chiaro segnale di una “svolta” di quelle destinate a caratterizzare la nostra storia costituzionale ([89]), di un evento “storico”, dal momento che la nostra Costituzione supera, per la prima volta, la prova del consenso elettorale al quale era stata sottoposta ([90]), mostrando che l’impianto di base della stessa è ancora sentito come valore nazionale identitario ([91]) e della prova della definitiva fine di un ciclo (quello della “grande riforma”) ([92]).

I primi commenti della dottrina, così come pure le discussioni parlamentari, si sono in larga maggioranza orientatati nel senso di trarre dall’ennesimo fallimento (dopo le esperienze delle varie Bicamerali) di un progetto di “grande riforma”, l’insegnamento di considerare definitivamente tramontata tale concezione “eroica” ([93]), per tornare ad un’attività di manutenzione della Costituzione, a riforme specifiche e puntuali, tali, tra l’altro, da non vanificare – come invece accade nel caso di riforme organiche e generali – il significato oppositivo del referendum costituzionale ([94]).

Più in particolare, sulla base dell’esperienza appena trascorsa e dello “scampato pericolo”,  viene da più parti  sottolineata la necessità che per le riforme costituzionali venga seguito un diverso metodo, tale da escludere l’uso politico della Costituzione, come terreno di lotta politica contingente e da impedire l’approvazione di “costituzioni di maggioranza”, coinvolgendo necessariamente anche le forze politiche di opposizione ([95]), senza trascurare le particolarità che presentano le riforme costituzionali votate in una “fase non costituente”, caratterizzata dalla presenza di una maggioranza di governo ([96]).

L’esperienza degli ultimi anni di discussioni sulle riforme costituzionali e quella più recente del referendum del 2006 dovranno quindi essere alla base di una riflessione che oggi può essere svolta in ordine alla opportunità di modificare o meno – e se sì, in quale misura – la procedura di cui all’art. 138 Cost.

In proposito mi sembra di poter dire che due sono essenzialmente le indicazioni e le “lezioni” che dovremmo trarre dalle suddette esperienze: a) le riforme costituzionali non dovranno più essere “riforme di maggioranza”; b) le riforme costituzionali dovranno esprimersi attraverso modifiche specifiche, abbandonando l’idea della grande riforma organica e, di conseguenza, il referendum facoltativo ed oppositivo verrà ad avere un oggetto necessariamente “omogeneo”.

I due aspetti – connessi, ma del tutto differenti nel significato e soprattutto nell’indicazione delle specifiche modalità attraverso le quali realizzarli – vengono a volte confusi o non esattamente distinti, per cui, al fine di svolgere una valutazione sulle possibili soluzioni, pare il caso di affrontarli separatamente.

Con riguardo al primo (sub a), è stato esattamente sottolineato come quello della modifica dell’art. 138 Cost. appaia come l’intervento di riforma più urgente ([97]), allo scopo di rendere il procedimento maggiormente garantista e di “mettere in sicurezza” la Costituzione, rafforzandone la rigidità, contro la possibilità di riforme a colpi di maggioranza ([98]).

Allo scopo la proposta avanzata è generalmente quella di elevare le maggioranze attualmente richieste, anche in considerazione del mutato sistema elettorale, non più a carattere proporzionale quale quello tenuto dal Costituente a base delle prescritte maggioranze ([99]).

Non trovo irresistibili le obiezioni o la richiesta di dilazione della riforma, giustificate, da un lato, dalla necessità di dover procedere preventivamente al recupero del vulnus causato dalla approvazione “a maggioranza” del nuovo titolo V nel 2001 ([100])  e, dall’altro, dalla considerazione che la modifica dell’art. 138 Cost., nel senso di un innalzamento della maggioranza richiesta, dovrebbe essere necessariamente approvata a maggioranza qualificata dei due terzi ([101]).

Sulla riforma del titolo V - una volta riconosciuto ormai quasi da tutti l’errore commesso e rifiutato, come detto, per il futuro il metodo della riforme “di maggioranza” – non può d’altra parte essere sottovalutato o del tutto svalutato il fatto che sulla stessa è stato richiesto un referendum popolare, il cui esito è risultato favorevole alla medesima.

A ciò si potrebbe aggiungere che, in un lasso di tempo abbastanza breve, il corpo elettorale è stato nuovamente chiamato a pronunciarsi su quella stessa riforma, stavolta in ordine alla possibilità di sostituirla con altra, approvata dalle forze politiche che si erano opposte all’approvazione della prima ed anche stavolta la riforma del 2001 è stata indirettamente confermata, attraverso il voto popolare.

Non vedrei pertanto una assoluta necessità in proposito di procedere al recupero del suddetto vulnus, che potrebbe essere ritenuto sanato proprio a seguito dell’intervento popolare, anche perché, nell’attesa che le forze politiche di maggioranza e di opposizione trovino un accordo sul tema del titolo V, vedo assai forte il rischio che la riforma dell’art. 138 Cost. nel senso detto venga prima rinviata, poi dimenticata, con conseguente frustrazione della finalità sottesa all’innalzamento delle attuali maggioranze (evitare, per il futuro, revisioni “di maggioranza”). 

Per questo - anche in considerazione delle indubbie manchevolezze e necessità di “aggiustamenti” che presenta il vigente titolo V della Costituzione – appaiono particolarmente apprezzabili i tentativi che sono stati fatti di scongiurare il rischio sopra indicato, proponendo l’inserimento in uno stesso pacchetto di riforme condivise della revisione del titolo V e dell’art. 138 Cost. oppure l’approvazione di una disposizione transitoria che consenta, per un certo numero di anni, la modifica del titolo V con le vecchie maggioranze dell’art. 138 Cost. ([102])

Circa la maggioranza necessaria alla revisione dell’art. 138 Cost. nel senso di un innalzamento delle maggioranze richieste, una volta riconosciuta la possibilità, entro i limiti ricavabili implicitamente dalla Costituzione ([103]), di procedere alla modifica della disposizione costituzionale, l’unico limite che formalmente si pone al legislatore costituzionale è quello di fare per l’ultima volta applicazione delle regole da questo stabilite e l’apparente contraddizione che verrebbe a verificarsi (modifica a maggioranza assoluta dell’art. 138 Cost. per impedire che la Costituzione venga in futuro modificata con una maggioranza inferiore ai due terzi o ai tre quinti) cadrebbe, come esattamente rilevato da Leopoldo Elia ([104]), in considerazione dell’intento garantistico (“non ci indurre in tentazione”) della riforma stessa.

Importante appare invece, allo scopo di stabilire le nuove maggioranze necessarie per la revisione costituzionale, tenere conto di un’eventuale modifica della legge elettorale, attualmente in discussione anche in relazione alla prospettata richiesta di un referendum abrogativo.

Se è vero infatti che il principale argomento a favore dell’innalzamento delle maggioranze richieste dall’art. 138 Cost. è rappresentato, come detto, dalla riforma in senso maggioritario della legge elettorale – e dalla maggiore facilità quindi di raggiungere la maggioranza assoluta richiesta dalla disposizione costituzionale – pare evidente l’incidenza sul tema in discorso della eventuale (ed auspicabile) riforma della legge elettorale sul tema in discorso ([105]) ed interessante l’ipotesi avanzata da Gaetano Azzariti di mettere nello stesso pacchetto (nel senso di discutere insieme) la modifica della legge elettorale e la riforma delle maggioranze richieste dall’art. 138 Cost. ([106]), senza nascondere, anche in questo caso, i rischi di un allontanamento sine die dei tempi di approvazione della seconda.

Le proposte di revisione presentate successivamente allo svolgimento del referendum del giugno 2006 sono in effetti ispirate all’esigenza di un innalzamento delle maggioranze richieste.

In maggiore aderenza alla formulazione vigente dell’art. 138 Cost. e nell’ottica di un mero adeguamento della stessa a causa del mutamento della legge elettorale, pare muoversi,  la proposta di sostituire la attuale maggioranza assoluta con quella dei tre quinti dei componenti e la maggioranza dei due terzi con quella dei quattro quinti. Il referendum oppositivo resterebbe quindi facoltativo e ad iniziativa dei medesimi soggetti legittimati, mentre sarebbe escluso in presenza di un’approvazione da parte dei quattro quinti ([107]). La proposta pare ben conciliare le esigenze già presenti all’Assemblea costituente di garantire la rigidità della Costituzione, senza con ciò rendere eccessivamente difficile il ricorso alla revisione.

Un’altra proposta prevede invece un’unica maggioranza (quella dei due terzi dei componenti), con la possibilità di esercitare sempre la richiesta del referendum oppositivo, in quanto viene stabilita la abrogazione del 3° comma dell’art. 138 Cost. Il medesimo progetto prevede altresì un aggravamento, a mio avviso non condivisibile, per i soggetti legittimati a richiedere il referendum, raddoppiando il numero delle firme degli elettori necessarie (da cinquecentomila ad un milione) e portando ad un terzo (anziché un quinto) i membri di ciascuna camera, vale a dire tutti quelli che non hanno votato a favore della riforma, la quale deve essere approvata appunto dai due terzi dei componenti ([108]).

Le indicate ragioni (evitare revisioni “di maggioranza” a favore di riforme il più possibile condivise) in base alle quali considero al momento assolutamente necessario, e non rinviabile, un innalzamento delle maggioranze previste dall’art. 138 Cost., valgono a ritenere non accettabile, nell’attuale situazione politico-istituzionale, la tesi secondo cui un aumento della maggioranza richiesta modificherebbe il ruolo del referendum, radicalizzando il rischio di porre in conflitto la rappresentanza parlamentare con il corpo elettorale ([109]).

Al contrario l’innalzamento della maggioranza richiesta, esigendo il voto favorevole di un numero di parlamentari superiore a quello necessario a sostenere il governo, porta inevitabilmente ad un necessario coinvolgimento nelle scelte anche di forze politiche dell’opposizione ed allontana il rischio del denunciato conflitto, evidente invece, specie nella presente situazione politica italiana, allorché le riforme possono essere approvate a maggioranza, come dimostra proprio l’esempio fatto, ovviamente per dimostrare il contrario, dal sostenitore della tesi in discorso ([110]).

10. Segue: b) la formalizzazione del carattere specifico delle leggi di revisione costituzionale ed il superamento del problema della omogeneità del referendum. La necessità di garantirne la giustiziabilità: l’ipotesi di un controllo “giurisdizionale” (ricorso diretto preventivo alla Corte costituzionale) accanto a quello “politico” (referendum oppositivo).

In ordine al secondo aspetto (sub b) è stato, di recente, sostenuto che in Italia soffriamo la carenza di una differenziazione di procedura a seconda che si intenda procedere a specifici e puntuali emendamenti della Costituzione oppure alla modifica di larghe parti della medesima o comunque a temi non rapportabili ad omogeneità e sistematicità ed a tale carenza sarebbero da ricollegare le previsioni di procedure in deroga. L’ipotesi di grande riforma organica, prevista esplicitamente nell’art. 138 Cost., dovrebbe comportare la natura obbligatoria del referendum (con valore quindi confermativo), non potendosi escludere la consultazione popolare allorchè si va a coinvolgere una parte ampia della Costituzione ([111]).

Ritengo che la procedura dell’art. 138 Cost. sia adeguata allo scopo di tenere aggiornata la nostra Costituzione e tale da poter essere usata anche per scopi ulteriori rispetto ai semplici emendamenti assolutamente specifici e puntuali, vale a dire per interventi di maggiore ampiezza, purchè legati da identità di materia o appartenenti ad uno stesso titolo o sezione della Costituzione ([112]), mentre le riforme organiche, intese come “grandi riforme” globali, paiono difficilmente inquadrabili entro il processo di revisione disegnato dall’art. 138 Cost. e proprio per questo debbono ritenersi escluse, in quanto portano al risultato di una Carta “nuova” che si sostituisce alla “vecchia” ([113]).

Il ricorso a leggi di revisione, aventi un contenuto specifico nel senso appena detto, garantisce altresì, sul versante del referendum oppositivo, l’esigenza di omogeneità dell’oggetto sottoposto al voto popolare, la quale, come è stato rilevato ([114]), è esigenza di democrazia, di libertà dell’elettore.

Potrebbe valutarsi l’opportunità - al pari di quanto detto a proposito del primo aspetto (sub a) a garanzia della rigidità della Costituzione e contro le revisioni di maggioranza -  di formalizzare le conclusioni cui sembra essere giunta, a seguito delle esperienze maturate, larga parte della dottrina e della classe politica in ordine alla necessità di riforme specifiche ed aventi un contenuto omogeneo.

Nel caso in cui si ritenesse di dover inserire una simile indicazione nell’art. 138 Cost., sorgerebbe inevitabilmente la necessità di garantirne la giustiziabilità e, pensando ad un controllo di tipo “giurisdizionale” e non “politico”, l’organo più idoneo a svolgerlo non potrebbe che essere la Corte costituzionale ([115]).

A prima vista, anche per analogia con quanto accade per il referendum abrogativo, verrebbe immediatamente da pensare alla previsione di un controllo di ammissibilità del referendum costituzionale, da parte della Corte, il quale è stato ritenuto da alcuni auspicabile, sia con riguardo specificamente alla necessità di verificare la chiarezza ed omogeneità del quesito sottoposto al corpo elettorale ([116]), sia anche più in generale con lo scopo di garantire, indirettamente, il rispetto dei limiti, esplicitamente o implicitamente posti alla revisione costituzionale ([117]), indicando la Corte come “ultimo presidio” ([118]) cui affidare il compito di impedire la sottoposizione a referendum di modifiche incoerenti con i principi supremi ([119]) o che non muovono nella direzione di uno sviluppo democratico delle istituzioni ([120]).

Il riconoscimento in capo alla Corte costituzionale del compito di giudicare in ordine alla ammissibilità della richiesta di referendum costituzionale, sulla base della chiarezza e omogeneità del quesito ed al rispetto dei limiti posti dalla Costituzione alla revisione, solo in apparenza si porrebbe in parallelo con la competenza ad essa attribuita in ordine al referendum abrogativo.

In quest’ultimo caso infatti l’eventuale dichiarazione di inammissibilità si riferisce al quesito così come predisposto dal comitato promotore e, non consentendo la consultazione popolare, non svolge ovviamente alcun effetto nei confronti della legge o parte di legge oggetto del quesito, né impedisce che la medesima richiesta, “depurata” dai vizi rilevati dalla Corte, possa, come è in certi casi accaduto, essere nuovamente presentata.

Il giudizio di ammissibilità del referendum costituzionale, qualora previsto, avrebbe ad oggetto un quesito che non è nelle disponibilità di chi richiede il referendum – a meno di non voler altresì ammettere la possibilità di referendum parziali, ipotesi che ho in precedenza escluso – dovendo necessariamente avere ad oggetto la delibera parlamentare votata dalle due camere e la dichiarazione di inammissibilità avrebbe l’effetto di consentire la promulgazione della legge di revisione, non essendo, per ragioni formali e sostanziali, riproponibile la richiesta di referendum.

Pare evidente infatti che il giudizio di ammissibilità del referendum costituzionale solo formalmente avrebbe ad oggetto la richiesta di referendum, mentre sostanzialmente eserciterebbe il proprio controllo sull’atto votato dal parlamento, allo scopo di verificare il rispetto, da parte di questi, del carattere specifico, omogeneo della proposta approvata e quindi, solo indirettamente, del referendum richiesto.

Si tratterebbe in pratica di un ricorso diretto “mascherato”, esercitato da una minoranza parlamentare, una parte del corpo elettorale e cinque consigli regionali, ai quali verrebbe così riconosciuta la possibilità di sottoporre al giudizio della Corte un vizio formale in cui sarebbe incorso il parlamento nell’approvazione della proposta di riforma costituzionale.

Tutto ciò senza però riconoscere alla Corte poteri adeguati al caso, perché, come detto, qualora essa dovesse ritenere sussistente il vizio, non potrebbe far altro che dichiarare inammissibile la richiesta di referendum, consentendo quindi la promulgazione della legge di revisione costituzionale, dopo e nonostante averla ritenuta incostituzionale.

Pur avendo ben presenti i rischi di una eccessiva politicizzazione del Giudice costituzionale, tanto minori quanto maggiore sarà il grado di specificazione normativa della nozione di “riforme specifiche ed a contenuto omogeneo” e la difficoltà per questo di intervenire in una materia quale quella della revisione costituzionale, ci potremmo chiedere se non fosse più lineare e soprattutto più efficace - anziché usare uno strumento (ammissibilità del referendum) in sostanza per scopi diversi da quelli suoi propri – riconoscere ai soggetti legittimati a richiedere il referendum anche la legittimazione a ricorrere direttamente alla Corte costituzionale, entro un termine prefissato, in modo tale da consentire alla stessa, se del caso, di dichiarare, in via preventiva, l’incostituzionalità della proposta di legge costituzionale votata dalle camere ([121]).

Avremmo così la possibilità di due differenti controlli attivabili dagli stessi soggetti, ma con caratteri, finalità ed effetti assai diversi tra loro, uno di natura giurisdizionale, di competenza della Corte costituzionale, l’altro politica del corpo elettorale.

I rapporti e le connessioni, anche di ordine temporale, tra i due tipi di controllo potrebbero essere regolati dalla legge, stabilendo ad esempio termini brevi per l’impugnazione e la decisione della Corte o comunque l’effetto sospensivo del ricorso sui termini per la richiesta del referendum ([122]).  


[1] Si vedano in particolare FERRI, Il referendum nella revisione costituzionale, Padova, 2001, 4 ss.; BUSIA,  Il referendum costituzionale fino al suo debutto: storia di un “cammino carsico” di oltre cinquant’anni, in Nomos, 2003, 2, 31 ss.; STAIANO, La legge di revisione: crisi e trasfigurazione del modello costituzionale, in La garanzia delle opposizioni parlamentari nella democrazia maggioritaria, a cura di Baldini, Napoli, 2006, 22 ss.; GROPPI, La revisione della Costituzione. Commento all’art. 138, in BIFULCO, CELOTTO, OLIVETTI (cur.), Commentario della Costituzione, Torino, 2006, III, 2705 ss.  

[2]  STAIANO, La legge di revisione cit., 26, il quale osserva come il punto di equilibrio ricercato, in prima istanza, non attiene ai rapporti maggioranza/minoranze parlamentari, ma al rapporto rigidità formale/immodificabilità.

[3] Cfr. FERRI, Il referendum nella revisione cit., 59 ss.

[4] In proposito DE VERGOTTINI, Referendum e revisione costituzionale: una analisi comparativa, in Giur. cost., 1994, 1360 e 1384, osserva come l’inserimento del popolo nel procedimento di revisione è strettamente legato alla forma di stato, sia nel rapporto tra democrazia diretta e democrazia indiretta, sia per la manutenzione ed aggiornamento della scelta costituente e come esso rimane senza dubbio nell’area dei poteri costituiti, essendo la volontà popolare concepita non come organo sovrano, ma quasi come un ulteriore organo statale.

[5] Cfr. FERRI, Il referendum cit., 61 ss.

[6] Sul significato della distinzione tra referendum necessario o eventuale v. DE VERGOTTINI, Referendum e revisione cit., 1375.

[7] L’on Rossi sostenne infatti che: “in un paese dove vigesse il sistema del collegio uninominale, o dove correnti politiche si polarizzazzero intorno a due soli partiti, una maggioranza qualificata dei due terzi potrebbe eventualmente non rispondere alla maggioranza reale del paese. Ma in Italia, dove abbiamo il sistema proporzionale e dove i partiti purtroppo, me ne rammarico, sono anche soverchiamente frammentati, una maggioranza che raccolga in parlamento i due terzi, raccoglierà certamente una proporzione anche maggiore dei consensi”.

[8] Corte cost. 14 novembre 2000, n. 496, Giur. cost., 2000, 3798, con note di BARTOLE, ZANON e PAGANETTO, ha in proposito affermato che, all’interno del procedimento di revisione costituzionale, il popolo interviene “come istanza di freno, di conservazione e di garanzia ovvero di conferma successiva”.

[9] STAIANO, La legge di revisione cit., 31, il quale parla dell’art. 138 Cost. come di un modulo a schema aperto “destinato a vedere assumere variabile significato ad alcune sue implicazioni in fase dinamica, in ragione dell’influenza contingente del processo storico-istituzionale, tra tali variabili va posta la valenza garantista per le minoranze parlamentari derivante dalla necessità di approvazione a maggioranza qualificata”.

[10] BUSIA, Il referendum costituzionale cit., 65.

[11] Corte cost. 14 novembre 2000, n. 496 cit. ha affermato, tra l’altro, che “l’intervento del popolo non è a schema libero, poiché l’espressione della sua volontà deve avvenire secondo forme tipiche e all’interno di un procedimento”.

[12] Una esposizione per fasi del ruolo esercitato dal referendum costituzionale di cui all’art. 138 Cost. nella nostra esperienza costituzionale, è contenuta altresì in PASSAGLIA, Il referendum costituzionale, in L’attuazione della Costituzione. Recenti riforme e ipotesi di revisione, 3° ediz., a cura di Panizza e Romboli, Pisa, 2006, 368 ss. ed in GROPPI, La revisione della Costituzione cit., 2724 ss.

[13] PASSAGLIA, Il referendum costituzionale cit., 365 ss.

[14] Per l’affermazione secondo cui il referendum facoltativo, la cui attivazione è rimessa all’iniziativa popolare, è strumento di garanzia non solo delle minoranze, ma anche del sistema rappresentativo, v. DE VERGOTTINI, Referendum e revisione costituzionale cit., 1383.

[15] ANGIOLINI, Referendum, potere costituente e revisione costituzionale, in Jus, 1996, 329.

Per l’individuazione del carattere oppositivo del referendum costituzionale come momento di vitalità dell’art. 138 Cost., come garanzia costituzionale e strumento per attivare controforze, come diritto di difesa dell’ordine costituzionale, v. RIDOLA, Le riforme costituzionali dopo il referendum del 25-26 giugno 2006, Forum della Riv. dir. cost., 2006,   .

[16] PANUNZIO, Riforme costituzionali e referendum, in Referendum, a cura di Luciani e Volpi, Bari, 1992, 91.

Sugli interventi di Sergio Panunzio in materia di referendum costituzionale v., di recente, DE PETRIS, Il referendum costituzionale nell’opera di Sergio P. Panunzio, in www.associazionedei costituzionalisti.it/materiali/anticipazioni

[17]  Una situazione in larga misura simile è quella che si può prospettare per gli statuti regionali ordinari, ai sensi del “nuovo” art. 123 Cost., il cui testo, nel 1999, è stato, com’è noto, modellato su quello dell’art. 138 Cost.

Anche per gli statuti regionali è infatti prevista la possibilità, entro un termine prefissato, di essere sottoposti a referendum popolare, su richiesta di una minoranza del consiglio regionale o di una quota di elettori della regione ed anche in questo caso può darsi l’ipotesi in cui venga approvato il testo dello statuto, ma non ancora la legge che disciplina l’uso del referendum regionale, con la differenza-aggravante che, per l’ordinamento regionale, non esiste l’“alternativa” della approvazione a maggioranza qualificata.

Si potrebbe pertanto porre un problema di legittimità del procedimento di approvazione dello statuto regionale, allorché lo stesso non possa essere sottoposto a referendum per la mancanza della legge regionale che dia attuazione all’istituto. La soluzione può apparire complicata dal fatto che uno dei contenuti dello statuto è appunto proprio il referendum regionale, il quale parrebbe dover essere regolato con legge regionale solo dopo l’approvazione dello statuto, anche se, così facendo, quest’ultimo non potrebbe essere sottoposto a referendum confermativo per l’assenza dell’istituto.

Nel senso che il problema potrebbe essere risolto attraverso una legge regionale temporanea approvata con la procedura aggravata, da riassorbire successivamente nello statuto, v. ROMBOLI, Il sistema dei controllo sullo statuto e sulle leggi regionali, in La revisione costituzionale del titolo V tra nuovo regionalismo e federalismo, a cura di G.F.Ferrari e Parodi, Padova, 2003, 248-250 ed ivi richiami alle altre soluzioni prospettate in dottrina.

 

[18] PANUNZIO, Riforme costituzionali cit., 94

[19] In tal senso anche STAIANO, La legge di revisione cit., 32 ss.

[20] Cfr., tra gli altri, FERRI, Il referendum nella revisione costituzionale cit., 185 ss.

[21] Secondo VOLPI, La banalizzazione della Costituzione tra revisioni adottate e riforme progettate, www.costituzionalismo.it/articolo, 6, tale presupposto non corrisponde affatto alla realtà.

[22] In tal senso pure VIOLANTE, Relazione introduttiva sulle riforme istituzionali, Seminario dei gruppi parlamentari dell’Ulivo, 11-12 settembre 2006, www.astridonline.it/Dossier:riforme istituzionali.

[23] L. cost. 6 agosto 1993, n. 1, art. 3: “il progetto di legge costituzionale è approvato da ciascuna camera in seconda deliberazione, ad intervallo non minore di tre mesi dalla prima, a maggioranza assoluta dei componenti, e sottoposto a referendum popolare entro tre mesi dalla pubblicazione. La legge costituzionale è promulgata se nel referendum popolare sia stata approvata dalla maggioranza dei voti validi”.

[24] L. cost. 24 gennaio 1997, n. 1, art. 4: “la legge costituzionale approvata con unico voto finale ai sensi dell’art. 3, 4° comma, è sottoposta ad unico referendum popolare entro mesi dalla pubblicazione ed è promulgata se al referendum abbia partecipato la maggioranza degli aventi diritto e sia stata approvata dalla maggioranza dei voti validi”.

In merito al referendum previsto dalla l. cost. 1/97 ed al suo carattere di “unicità” v. le osservazioni di DAL CANTO, Legge costituzionale 24 gennaio 1997 n. 1, in AA.VV., Leggi costituzionali e di revisione costituzionale (1994-2005), in Commentario della Costituzione, fondato da Branca e continuato da Pizzorusso, Bologna-Roma, 2006, 51 ss.

[25] Nel senso che il carattere necessario del referendum rafforza e muta il significato della presenza del popolo e, pur rientrando nell’ambito della revisione, pare offrire una copertura anche alle innovazioni che paiono discostarsi dalle previsioni iniziali dei Costituenti, v. DE VERGOTTINI, Referendum e revisione cit., 1382-83.

[26] Cfr., tra gli altri, PANUNZIO, Riforme costituzionali cit., 119; ROMBOLI, Le regole della revisione costituzionale, in Cambiare costituzione o modificare la Costituzione?, a cura di Ripepe e Romboli, Torino, 1995, 88 ss.; SCIACCA, Revisione di maggioranza e “qualità” della Costituzione, www.associazionedeicostituzionalisti.it/dibattiti/riforma, 2

[27] LUCIANI, La formazione delle leggi. Il referendum abrogativo, in Commentario della Costituzione, fondato da Branca e continuato da Pizzorusso, sub art. 75, Bologna-Roma, 2005, 133 ss., 137, il quale indica sei definizioni concettuali di referendum e di plebiscito, tra cui quella indicata nel testo.

[28] In tal senso PANUNZIO, Riforme costituzionali cit., 119 ss.

[29] PANUNZIO, Riforme costituzionali cit., 119.

[30] MODUGNO, Ricorso al potere costituente o alla revisione costituzionale? (Spunti problematici sulla costituzionalità della L. cost. n. 1 del 1997, istitutiva della c.d. Commissione bicamerale per le riforme costituzionali), in  Giur. it., 1998, I, 622.

[31] PACE, Vi spiego perché la riforma è incostituzionale, in Europaquotidiano.it, 22 settembre 2003, 3.

[32]  In tal senso BUSIA, Il referendum costituzionale fino al suo debutto cit., 87 ss.; analogamente GROPPI, La revisione della Costituzione cit., 2730, secondo la quale attraverso la procedura dell’art. 138 Cost. sarebbe possibile anche produrre grandi riforme, purchè ci sia la volontà politica e sia mantenuto il carattere pattizio.

Secondo ZANON (Dopo il referendum: perché modificare l’art. 138 Cost.?, in Quaderni cost., 2006, 766-67) il vero vincitore della battaglia referendaria del 2006 sarebbe proprio l’art. 138 Cost., che ha svolto a pieno il proprio ruolo “oppositivo” e di difesa della Costituzione vigente, concludendo che se “il lascito della vicenda referendaria debba essere proprio la modifica dell’art. 138 Cost. mi parrebbe un beffardo paradosso”.

 

[33] Per una esposizione delle varie anomalie presenti nella prima applicazione del referendum costituzionale, v. PASSAGLIA, L’art. 138 Cost. ed il referendum del 7 ottobre 2001, in L’attuazione della Costituzione cit., 2° ediz., Pisa, 2004, 236 ss.

[34] Cfr. in proposito le osservazioni di D’ATENA, Sette tesi per il riavvio delle riforme costituzionali, Presidenza del consiglio dei ministri. Dipartimento delle riforme istituzionali, Seminario di Firenze 25 settembre 2006, www.astridonline.it/Dossier:riforme istituzionali.

[35] Si veda in particolare la dichiarazione dell’allora neoministro per la devolution Umberto Bossi, il quale affermò di essere “alla ricerca di un grimaldello capace di far saltare il referendum sul cosiddetto federalismo dei signori Amato e D’Alema” (La Repubblica 22 giugno 2001)

Per il raggiungimento di questo scopo si parlò di una “via amministrativa” sostenendo che il fatto che il passato governo non avesse fissato una data per la consultazione avrebbe impedito la possibilità di farlo adesso per il nuovo governo o di una “via legislativa”, ossia l’approvazione di una legge ordinaria di modifica della l. 352/70 sui referendum per estendere anche a quello dell’art. 138 Cost. la previsione relativa a quello abrogativo di cui all’art. 75 Cost., nel senso della impossibilità di tenere la consultazione popolare nell’anno in cui sono indette le lezioni politiche, in modo da far slittare di un anno la data del referendum e di avere il tempo di approvare una diversa legge costituzionale di modifica del titolo V. Si parlò infine anche di una terza possibilità, ossia la “via costituzionale”, sostenendo l’incostituzionalità della legge costituzionale approvata in seconda lettura dal parlamento, in quanto sarebbe stato seguito un procedimento costituzionalmente non corretto.

[36] BALDASSARRE, Non può essere il centrosinistra a chiedere il referendum, in Il Giornale 7 marzo 2001.

[37] MERLINI, La forma di governo nella riforma costituzionale, in Cittadini, governo, autonomie. Quali riforme per la Costituzione, a cura di Groppi e Petrillo, Milano, 2005.

[38] Secondo CALAMO SPECCHIA, Corriere della sera 23 giugno 2006, invece si dovrebbe, per la differenza indicata nel testo, parlare per il referendum del 2001 di “carattere confermativo”, mentre per quello del 2006 di “natura oppositiva”.

[39] Come accaduto in occasione del referendum del 2001, dove la revisione è stata confermata con il 64,4% dei voti favorevoli, ma con una presenza di votanti pari al 34% degli aventi diritto.

[40] Cfr. DE VERGOTTINI, Referendum e revisione costituzionale cit., 1369, il quale osserva come la possibilità di procedere alla revisione della Costituzione contiene anche la garanzia del mantenimento dei principi essenziali della stessa per mantenere nell’argine costituzionale “l’esigenza di radicali modifiche delle convivenza politica pretendendosi che qualsivoglia riforma costituzionale non implichi la possibilità che la Costituzione venga posta al servizio di una maggioranza e perda la propria intrinseca natura di strumento di protezione delle minoranze”; GROPPI, La revisione della Costituzione cit., la quale, a proposito della riforma del titolo V del 2001, parla di rottura di una convenzione, in base alla quale, per la modifica della Costituzione, sono richiesti accordi ampi ed un’ampia convergenza tra le forze politiche.

[41] In considerazione di ciò ELIA, Cinquantanove anni dopo, www.astridonline.it/Dossier:riforme istituzionali, parla di “uno strappo irrimediabile, una discontinuità verso l’ignoto, un disconoscimento della Carta fondamentale del 1947”.

[42] Si veda in proposito la ricostruzione di PIAZZA, Le ragioni della mancata previsione del giudizio di ammissibilità nel referendum costituzionale, in Le zone d’ombra della giustizia costituzionale. I giudizi sui conflitti di attribuzione e sull’ammissibilità del referendum abrogativo, Seminario di studi del Gruppo di Pisa, Modena 13 ottobre 2006, i cui atti sono in corso di pubblicazione presso la casa editrice Giappichelli.

[43] BUSIA, Il referendum costituzionale cit., 68, nota 175, ad avviso del quale l’unico effetto dell’esito negativo del referendum sarebbe stato quello di bloccare la proposta di legge costituzionale, lasciando intatto il testo vigente, per cui non sarebbe apparso necessario presidiare da particolari garanzie una non-modifica, intendendo invece più importante prevenire una riforma non pienamente voluta dalla maggioranza dei cittadini.

[44] ANGIOLINI, Revisione costituzionale, voce del Digesto disc. pubbl., Torino, 1997, XIII, 312.

[45] FERRI, Il referendum nella revisione cit., 135 ss.

[46] PASSAGLIA, Il referendum costituzionale cit., 367

[47] Così BUSIA, Il referendum costituzionale fino al suo debutto  cit., 111.

[48] La disposizione è stata poi modificata dalla Camera e non ha pertanto costituito, nella formulazione di cui tratto nel testo, oggetto del referendum del 25-26 giugno 2006. 

[49] La disposizione prevedeva che: “la legge sottoposta a referendum non è promulgata se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi e, nel caso in cui nella seconda votazione la legge sia stata approvata da ciascuna delle camere con una maggioranza inferiore ai due terzi dei suoi componenti, se non ha partecipato al voto la maggioranza degli aventi diritto”.

[50] Nel senso invece della necessità di cambiare la disciplina attuale v. COTTURRI, Il processo costituente in Italia dopo il referendum sulla riforma della seconda parte della Costituzione voluta dal centrodestra, relazione al Seminario nazionale di Cittadinanzattiva, Roma 6 luglio 2006, www.astridonline.it/Dossier:riforme istituzionali, il quale parla a proposito dell’assenza di quorum per il referendum costituzionale dell’art. 138 Cost., di “singolarità, molto rischiosa”.

La mancanza o l’introduzione di un quorum è stata ritenuta un’“operazione neutra”  da CANEPA, Referendum costituzionale e quorum di partecipazione, in Quaderni cost., 2001, 309-310, mentre CARNEVALE (Del faticoso avvio di un esordiente: il caso del referendum sul titolo V della Costituzione, ivi, 2003, 568), ha escluso che essa trovi un “necessario” fondamento a livello costituzionale, bensì a livello della l. 352/70 che ha in ciò operato una scelta pienamente legittima.

[51] In senso analogo CANEPA, Referendum costituzionale e quorum cit., 303 ss.

[52] Già nelle discussioni svoltesi all’Assemblea costituente ed a proposito dell’ipotesi di procedere allo scioglimento delle camere che avevano approvato la riforma ed alla successiva elezione delle nuove camere con il compito di confermare la legge di revisione, l’on. Einaudi sottolineò l’esigenza che si procedesse ad una riforma per volta ed in maniera chiara, perché solo così gli elettori sarebbero stati posti in condizione di rendersi effettivamente conto delle cose sulle quali sarebbero andati a pronunciarsi.

In proposito RUGGERI  (Revisioni formali, modifiche tacite della Costituzione e garanzie dei valori fondamentali dell’ordinamento, in Dir. e soc., 2005, 480 ss.) avverte circa la difficoltà che si potrebbe poi incontrare nella pratica nel distinguere tra modifiche di carattere puntuale e di tipo “organico” , nonché sul rischio che la previsione di eccessivi vincoli al procedimento di revisione conduca ad un ampliamento dei casi di modificazioni tacite della Costituzione.

[53] La tesi è espressa da PACE in molti suoi scritti v., tra gli altri, Riforma della Costituzione: attenti alle deleghe in bianco, in L’Unità, 20 novembre 1992; Problemi della revisione costituzionale in Italia: verso il federalismo e il presidenzialismo?, in Studi parl. e di pol. cost., 1995, 5 ss., 15; Processi costituenti italiani 1996-97, in Dir. pubbl., 1997, 1140 ss.; L’instaurazione di una nuova Costituzione. Profili di teoria costituzionale, in Quaderni cost., 1997, 7 ss. e, più recentemente,  L’incostituzionalità della costituzione di Berlusconi. Una traccia per poter discutere su una legge costituzionale assai controversa, www.eius.it/articoli/2006

In senso analogo VOLPI, Referendum nel diritto costituzionale, voce del Digesto disc. pubbl., Torino, 1997, XII, 515-516. il quale parla in proposito di limiti, posti dall’art. 138 Cost., alla possibilità di revisioni totali di fatto e della necessità di non sacrificare le alte esigenze (artt. 1, 48 Cost.) sottese al carattere omogeneo dell’oggetto del referendum.

[54] D’ATENA, Sette tesi per il riavvio delle riforme costituzionali cit.

Osservazioni analoghe sono svolte da NICOTRA (Le zone d’ombra nel giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo, in Le zone d’ombra cit.), la quale qualifica un paradosso, nelle scelte operate dalle leggi costituzionali istitutive delle Bicamerali e del procedimento speciale di revisione, l’aver previsto il referendum come obbligatorio ed averlo consentito con riguardo ad un pacchetto eterogeneo di riforme.

[55] Così specialmente BUSIA, Il referendum costituzionale cit., 101 ss.

[56] In tal senso v. ANGIOLINI (Referendum, potere costituente e revisione costituzionale cit., 329), il quale avverte il rischio che la maggioranza per far passare certe scelte metta volutamente insieme cose diverse (ad esempio la questione del “federalismo” con quella del “presidenzialismo”).

L’on. Violante (Relazione introduttiva sulle riforme istituzionali cit.) nello svolgere un bilancio del referendum tenutosi il 25-26 giugno 2006, rileva come per la vittoria del “no” sia stato decisivo il voto contrario sulla c.d. devolution, mentre la posizione del corpo elettorale in ordine ai poteri del primo ministro sarebbe stata perlopiù in senso favorevole.

[57] PANUNZIO, Le vie e le forme per l’innovazione costituzionale in Italia: procedura ordinaria di revisione, procedure speciali per le riforme costituzionali, percorsi alternativi, in CERVATI, PANUNZIO, RIDOLA, Studi sulla riforma costituzionale, Torino, 2001, 126 ss.

Analogamente BALDASSARRE, Il “referendum” costituzionale, in Quaderni cost., 1994, 255, il quale rileva come limiti quali quelli della omogeneità, chiarezza, semplicità non sono applicabili al referendum costituzionale, il cui oggetto non è dato da disposizioni definite o individuate da particolari soggetti, ma dalla legge costituzionale approvata dalle camere nel suo complesso; FERRI, Il referendum nella revisione cit., 296 ss., secondo cui l’omogeneità sarebbe assicurata dalla unicità ed interezza dell’atto, essendo il referendum il momento conclusivo del procedimento formativo di una nuova legge.

[58] SALERNO, Il referendum, Padova, 1992, 116-117.

In senso analogo anche FERRI, Il referendum cit., 299 ss.; RAZZANO, Il referendum costituzionale sulle “modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione”, in Giur. it., 2001, 2428, secondo la quale il referendum costituzionale si configura così come appello al popolo da parte delle minoranze parlamentari o popolari con funzione di garanzia del testo costituzionale e dei suoi contenuti, “al corpo referendario si chiede di acconsentire o meno alla revisione o comunque all’integrazione del testo costituzionale in sé, indipendentemente dal suo contenuto: alla volontà espressa dal parlamento si risponde solo, eventualmente, con una volontà contraria, oppositiva appunto, senza che in questo caso abbia rilievo un problema di omogeneità del quesito, come accade invece per il referendum abrogativo”. 

[59] Cfr. PANUNZIO, Le vie e le forme per l’innovazione costituzionale in Italia cit., 126 ss., il quale indica come esempio quello di una modifica in senso presidenziale della forma di governo, la quale porterebbe, a suo giudizio, come quasi indispensabile il contemporaneo rafforzamento del sistema delle autonomie e dello statuto dell’opposizione parlamentare. 

[60] G.U. RESCIGNO, Intervento al Seminario su Le zone d’ombra cit.

[61] Così anche BALDINI, Potere costituente, revisione costituzionale, riforma organica della Costituzione. Considerazioni a margine della legge n. 1/1997, in Jus, 1997, 480-481. 

[62] In tal senso VOLPI, La banalizzazione della Costituzione cit.         

[63] Cfr. PANUNZIO, Le vie e le forme per l’innovazione cit., 161-162.

[64] Cfr. F. CUOCOLO, Ancora sulla procedura di approvazione degli statuti regionali, in Giur. cost., 2005,  4806, il quale sottolinea come la formulazione dell’art. 123 Cost. in termini paralleli a quelli dell’art. 138 Cost. “sta sicuramente ad indicare la volontà del legislatore, di far propria, traducendola in disposizione positiva, una convinzione ricorrente tanto in sede politica quanto in sede dottrinale, mirante a sottolineare il carattere “costituente” che l’adozione degli statuti (nuovi), ancor più di quanto già accadde con gli statuti del 1970, assume o dovrebbe assumere”.

Per l’affermazione secondo cui, allorché viene richiesto il voto popolare su un nuovo atto fondativi (ad es. una nuova costituzione) prevale inevitabilmente il giudizio globale rispetto a quello sugli specifici contenuti, v. ELIA, Le riforme costituzionali dopo il referendum cit.

[65] A ciò si aggiunga la nota, in quanto molto discussa e discutitibile, giurisprudenza costituzionale ha ritenuto la “natura culturale o anche politica, ma certo non normativa” delle disposizioni programmatiche degli Statuti, alle quali “anche se materialmente inserite in un atto-fonte, non può essere riconosciuta alcuna efficacia giuridica, collocandosi esse precipuamente sul piano dei convincimenti espressivi delle diverse sensibilità politiche presenti nella comunità regionale al momento della approvazione dello Statuto” (v. Corte cost. 2 dicembre 2004, n. 272 e 6 dicembre 2004, nn. 378, 379, in Foro it., 2005, I, 293-297).

[66] ANGIOLINI, Revisione costituzionale cit., 313.

[67] RUGGERI, Il cappio alla gola degli statuti regionali, www.forumcostituzionali.it

Analogamente NICOTRA, Le zone d’ombra nel giudizio di ammissibilità del referendum cit.

In senso contrario v. invece PIAZZA, Le ragioni della mancata previsione del giudizio di ammissibilità cit., secondo cui la formulazione dell’art. 138 Cost. determina che la delibera legislativa di rango costituzionale debba essere sottoposta al corpo elettorale nella sua interezza e rende impossibile il ricorso a referendum parziali, la cui inutilizzabilità può essere utilizzata per giustificare la necessità che la legge risponda a requisiti di puntualità, omogeneità e chiarezza.

[68] Così invece CUOCOLO (Ancora sulla procedura cit., 4811) il quale rileva come l’art. 123, al pari dell’art. 138 Cost. per la legge costituzionale, precisa che lo statuto può essere sottoposto a referendum popolare ovviamente nella sua integralità, senza prevedere referendum parziali, che  “sarebbero privi di fondamento razionale, posto che il referendum tanto sullo statuto regionale, quanto sulla legge costituzionale, per quanto eventuale ha natura costitutiva e dunque deve integrarsi esattamente con quanto deliberato dal consiglio regionale con ben due deliberazioni conformi e adottate a maggioranza qualificata” (corsivo nostro).

[69] “Il quesito da sottoporre a referendum consiste nella formula seguente: ‘Approvate il testo della legge di revisione dell’articolo (o degli articoli ….) della Costituzione, concernente ….(o concernenti ……), approvato dal parlamento e pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. …. del …. ?” (Art. 16 l. 352/70).

[70] Corte cost. 13 dicembre 2005, n. 445 (Foro it., 2005, I, 316) ha dichiarato incostituzionale l’art. 3, 3° comma, l. reg. Liguria 24 dicembre 2004 n. 31, nella parte in cui prevedeva che le operazioni referendarie, di cui all’art. 123, 3° comma, Cost., perdessero efficacia qualora, in caso di dichiarazione di illegittimità costituzionale parziale della delibera statutaria, le parti dichiarate incostituzionali coincidessero con l’oggetto della richiesta referendaria.

Il consiglio regionale, a seguito della dichiarazione di incostituzionalità – che, come rileva la Corte, comporta comunque una modificazione dell’oggetto della richiesta referendaria e quindi della delibera statutaria – dovrà nuovamente approvare il testo dello statuto, secondo la procedura dell’art. 123 Cost. e, nei confronti della nuova delibera potrà essere nuovamente richiesto, entro tre mesi dalla sua pubblicazione, il referendum oppositivo.

[71] Contra RUGGERI, Fonti e norme nell’ordinamento e nella esperienza costituzionale. I. L’ordinazione in sistema, Torino, 1993, 215 ss.

[72] In tal senso ANGIOLINI, Revisione costituzionale cit., 312-313.

[73] Così in particolare MERLINI, La forma di governo nella riforma costituzionale cit.; e, analogamente, BALDINI, Potere costituente, revisione costituzionale cit., 481, secondo cui una riforma organica, coinvolgente insieme la disciplina dell’assetto organizzatorio e prescrizioni di valore della Costituzione, “avrebbe preteso l’opzione per procedimenti diretti a superare la soglia di applicazione della (mera) regola di maggioranza – quantunque ribadita con la doppia deliberazione – coinvolgendo nella trama del consenso necessario le opposizioni parlamentari”.

[74] Cfr., in particolare, PINARDI, L’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione. Natura, organizzazione, funzioni, ruolo, Milano, 2000, 230 ss., spec. 242 ss.

L’art. 13 l. 352/70 prevede che l’ordinanza dell’Ufficio centrale che decide sulla legittimità della richiesta di referendum sia immediatamente comunicata “al Presidente della repubblica, ai presidenti delle camere, al presidente del consiglio dei ministri e al Presidente della Corte costituzionale” (corsivo nostro).

Poco comprensibile appare la ragione della notifica al Presidente della Corte, non avendo quest’ultima, com’è noto, alcuna competenza in materia di referendum costituzionale.

Una possibile spiegazione, che non elimina certo la “stranezza” del suddetto obbligo di notifica per il referendum dell’art. 138 Cost., può essere trovata nel fatto che l’art. 32 della stessa legge - a proposito della notifica del provvedimento dell’Ufficio centrale sulla legittimità della richiesta di referendum abrogativo, dove logica e doverosa appare la notifica alla Corte costituzionale che dovrà pronunciarsi circa l’ammissibilità – fa rinvio al precedente art. 13.

[75] ROMBOLI, Le regole della revisione cit., 91 ss.

Diverso ovviamente nell’ipotesi in cui la suddetta lettura dell’art. 138 Cost. si traducesse in una formale revisione della medesima disposizione costituzionale, attraverso la quale venisse esplicitamente prevista la possibilità di due diverse procedure a seconda della natura “puntuale” o “organica” della riforma. In tal caso parrebbe necessaria la previsione di un controllo, da parte della Corte costituzionale, circa la natura della revisione e quindi il rispetto o meno della procedura stabilita dalla Costituzione.

[76] Per un quadro completo delle proposte presentate e delle discussioni su queste svolte da parte della Bicamerale del 1997, v. PASSAGLIA, Le proposte di modifica dell’art. 138 Cost., in La Commissione bicamerale per le riforme costituzionali. I progetti, i lavori, i testi approvati, a cura di Costanzo, G.F. Ferrari, Floridia, Romboli e Sicari, Padova, 1998, 37 ss.

[77] Proposta C 3035 Crema ed altri

[78] Proposta C 268 Bielli ed altri

[79] La disposizione stabiliva infatti che “la Corte costituzionale può disporre che siano sottoposte a referendum separatamente anche disposizioni ricomprese nello stesso titolo, sezione o articolo, se concernono questioni o istituti non omogenei e se ciò giova alla chiarezza della decisione”.

Cfr. Senato della Repubblica, XIV legislatura, dis. di legge cost. n. 1933 del 21 gennaio 2003 e su di esso GROPPI, La revisione della Costituzione cit., 2730.

[80] Per un giudizio favorevole su tale modifica, relativamente alla previsione del quorum, v. GIORGIS, Il procedimento di formazione delle leggi di revisione costituzionale e il rapporto tra democrazia rappresentativa e democrazia diretta nel nuovo art. 138 della Costituzione, in Costituzione una riforma sbagliata. Il parere di sessantatre costituzionalisti, a cura di Bassanini, Firenze 2004, 601, il quale rileva come viene così ad essere rafforzata la capacità interdittiva del corpo elettorale, mentre secondo GROSSO, Il referendum costituzionale e la blindatura della riforma, ivi, 613-615, si sarebbe trattato di un modo per “blindare” la riforma operata dal centrodestra o almeno per innalzare una più solida barriera a difesa della riforma appena approvata.

[81] Si veda in proposito FERRARA, Per la critica al progetto di riforma della Costituzione del governo Berlusconi, in Costituzionalismo.it, Archivio, Torino, 2006, 156.

[82] In tal senso cfr. pure BUSIA, Il referendum costituzionale cit., 120 ss.; STAIANO, La legge di revisione  cit., 64 ss., secondo cui l’eliminazione del 3° comma dell’art. 138 Cost. avrebbe anche come effetto di caratterizzare l’istituto referendario in senso plebiscitario; VOLPI, La banalizzazione della Costituzione  cit., il quale osserva come alla suddetta revisione non poteva essere attribuito valore garantistico, dal momento che si veniva ad eliminare l’ultima remora all’attuazione di riforme a colpi di maggioranza, derivante dal dover affrontare un voto popolare dall’esito incerto.

Secondo PACE, L’incostituzionalità della costituzione di Berlusconi cit., la revisione dell’art. 138 Cost. in discorso sarebbe stata apprezzabile se ispirata ad una concezione matura della sovranità, anziché ad una concezione plebiscitaria della politica, fondata specialmente sull’uso dello strumento radiotelevisivo. In questo secondo caso l’eliminazione del 3° comma dell’art. 138 Cost. avrebbe potuto costituire lo strumento per rovesciare, con l’appoggio dell’opinione pubblica meno avvertita, gli esiti di delibere parlamentari di revisione, anche approvate con la maggioranza qualificata dei due terzi.

[83] Su di esse si veda il commento di PANIZZA, PERTICI, Le riforme costituzionali dopo il referendum del 25 e 26 giugno 2006, in L’attuazione della Costituzione cit., 3° ediz., 2006, 122 ss.

[84]Proposta di legge costituzionale n. 192 d’iniziativa dell’on. Boato, presentata alla camera dei deputati il 28 aprile 2006.

[85]Proposta di legge costituzionale n. 703 d’iniziativa dell’on. Pisicchio, presentata alla camera dei deputati il 15 maggio 2006.

[86] Proposta di legge costituzionale n. 192 d’iniziativa dell’on. Boato cit.

[87] Nella relazione si legge che “il referendum si caratterizza per la sua non riconducibilità agli affini istituti di democrazia diretta previsti nel nostro vigente sistema costituzionale, non esplicando infatti (…) effetti abrogativi, né rivestendo natura consultiva. Il contenuto proprio del referendum (…) appare piuttosto caratterizzarsi quale approvazione ovvero reiezione tout court del testo deliberato dall’assemblea (…) Il referendum è finalizzato ad accrescere il grado della qualità democratica sottostante alla riforma del sistema istituzionale contenuta nella ‘decisione costituente’, dovendo ad esso procedersi comunque, a prescindere dalla presentazione di specifiche richieste in tale senso e senza che maggioranze comunque qualificate possano valere a impedirne lo svolgimento”.

[88] Proposta di legge costituzionale n. 703 d’iniziativa dell’on. Pisicchio cit.

[89] BASSANINI, La Costituzione e le riforme istituzionali dopo il referendum, in Il Mulino, 2006,

[90] ELIA, Cinquantanove anni dopo cit.

[91] MANZELLA, Intervento, in I° Commissione permanente del Senato della repubblica, XV legislatura, 20 luglio 2006, resoconto stenografico, n. 8, “Comunicazioni del ministro per i rapporti con il parlamento e le riforme istituzionali Chiti sugli indirizzi programmatici del governo in materia di riforme istituzionali” .

[92] CHITI, Intervento, in I° Commissione permanente del Senato cit.

[93] L’espressione è di D’ATENA, Sette tesi per il riavvio cit.

La posizione è stata espressa da molti degli intervenuti nel dibattito alla Commissione permanente del Senato di cui alle note precedenti, ad esempio da parte dei sen. ri Villone, Amati, Manzella, che ha parlato di “trappola della grande riforma”, Vitali, secondo cui la grande riforma fa parte di un’altra epoca, Fisichella, che ricorda come le grandi riforme del centrosinistra e del centrodestra abbiamo già causato abbastanza danni.

[94] D’ATENA, Sette tesi per il riavvio cit.

Per la necessità di abbandonare l’idea della “grande riforma”, v. pure VIOLANTE, Relazione introduttiva cit.; BASSANINI, La Costituzione e le riforme istituzionali cit.; ONIDA, Referendum senza accordi, in Il Sole 24 Ore, 3 maggio 2006, il quale, poco prima del referendum, ha sostenuto che il paese non ha alcun bisogno di una grande riforma, mentre c’è la necessità di tornare pienamente allo spirito di una Costituzione che non è mai invecchiata; lasciarla per una costituzione di maggioranza avrebbe significato adeguare la Costituzione non a nuove supposte esigenze oggettive, ma agli aspetti peggiori e più degradanti della turbolenta esperienza politica e istituzionale che ha segnato il nostro paese nelle ultime legislature.

[95] In tal senso ELIA, Cinquantanove anni dopo cit.; ONIDA, Referendum senza accordi cit.

Analogamente si sono espressi VIOLANTE, Relazione introduttiva cit., secondo cui le proposte leggi di riforma a carattere onnicomprensivo sono servite più a siglare un patto politico tra i contraenti che a costruire un nuovo ordine costituzionale, così nel caso della Bicamerale del 1997, l’esigenza politica era quella di avviare la legittimazione reciproca tra le due coalizioni, mentre la riforma del 2005 doveva essenzialmente servire a rinnovare il patto di maggioranza e CASINI, Dopo il referendum: c’è una strada per le riforme?, Palazzo Montecitorio, Sala della Regina, 4 luglio 2006, www.astridonline.it/Dossier:riforme istituzionali.

[96] Cfr. l’intervento del sen. VILLONE alla seduta della I° Commissione permanente cit., il quale pone in rilievo come, in una fase non costituente, occorre tenere conto dell’esistenza di una maggioranza di governo, la quale comporta che si possono fare le riforme che tutta la maggioranza sostiene e non possono farsi con pezzi di maggioranza e pezzi dell’opposizione, nel qual caso la conseguenza non potrebbe che essere quella della crisi di governo.

[97] Cfr. D’ATENA, Sette tesi per il riavvio cit.

[98] Così BASSANINI, La Costituzione e le riforme istituzionali cit.

[99] In senso contrario si sono invece espressi BARBERA, Le riforme come pretesto, in Quaderni cost., 2006, 763, il quale osserva che “non mi pare che la risposta più convincente sia la blindatura dell’art. 138, innalzando le maggioranze necessarie per le riforme”; BALDASSARRE, Le riforme costituzionali dopo il referendum cit., secondo cui non vi sarebbe ragione di cambiare l’art. 138 Cost., in quanto per un’ampia riforma della Costituzione dovremmo ricorrere solo a procedure speciali ad hoc, sul tipo di una Convenzione oppure, in caso di riforme radicali,  all’elezione di un’Assemblea costituente.

Secondo COTTURRI (Il processo costituente in Italia dopo il referendum cit.) invece, elevare ai due terzi la maggioranza richiesta sarebbe molto meno di quello che serve e sarebbe una riforma inutile, in quanto lascerebbe intatta la autoreferenzialità dei partiti politici.

[100] Cfr. Intervento del ministro CHITI, alla seduta della I° Commissione permanente cit., il quale sottolinea la necessità di ottenere una larga convergenza nella rivisitazione del titolo V°, superando il vulnus compiuto nel 2001 e solo dopo che la Costituzione tornerà ad essere in tutti i suoi aspetti condivisa, potremmo affrontare il tema di un innalzamento delle maggioranze dell’art. 138 Cost.

[101] Così ZANON, Dopo il referendum: perché modificare l’art. 138 Cost.? cit., , 766,il quale si chiede “come si potrebbe  imporre- a maggioranza assoluta – che le regole del gioco non si cambino più a maggioranza assoluta, ma con i due terzi, i tre quinti ecc?”

[102] In tal senso v. D’ATENA, Sette tesi cit.

[103] Sul punto v., volendo, ROMBOLI, Rottura, revisione o riforma “organica”. Limiti e procedure, in Il Ponte, 1996, 32 ss.

[104] ELIA, Le riforme costituzionali dopo il referendum cit.

[105] In tal senso v. le giuste osservazioni di BALDASSARRE, Le riforme costituzionali dopo il referendum cit.

[106] AZZARITI, Legge elettorale, basterebbe poco, in Il Manifesto 11 gennaio 2007

[107] Disegno di legge costituzionale d’iniziativa dei senatori Mancino ed altri n. 817 presentata al Senato della repubblica il 18 luglio 2006.

In senso analogo anche le due proposte di legge costituzionale, nn. 1204 e 1205, presentate il 26 giugno 2006 alla camera dei deputati dall’on. Boato, la prima delle quali prevede l’elevazione della maggioranza necessaria ad approvare leggi costituzionali ai tre quinti dei componenti, con soppressione del 3° comma dell’art. 138 Cost e quindi con referendum oppositivo sempre esercitabile; la seconda stabilisce che la legge costituzionale debba essere votata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna camera nella prima votazione e a maggioranza dei tre quinti dei componenti nella seconda votazione, mentre resta immutato il 3° comma dell’art. 138 Cost. circa l’esclusione del referendum qualora in seconda votazione la proposta sia stata approvata dai due terzi dei componenti.

[108] Proposta di legge costituzionale n. 1224 d’iniziativa dei deputati Zeller ed altri, presentata il 28 giugno 2006 alla Camera dei deputati.

[109] Cfr. ZANON (Dopo il referendum cit., 766-67)  il quale indica come alternativa quella di una trasformazione del referendum in plebiscito o di una sua cancellazione dall’uso popolare.

[110] ZANON, Dopo il referendum cit., 767 osserva come, qualora la vittoria del “no” al referendum fosse avvenuta con il centrodestra al governo si sarebbe senz’altro parlato di delegittimazione e di scioglimento anticipato.

Tutto ciò non si sarebbe infatti potuto verificare qualora la riforma costituzionale, anziché essere stata approvata da una parte contro l’altra in una pura logica di maggioranza, fosse stata approvata da una più larga maggioranza, necessariamente coinvolgente anche, almeno in parte, l’opposizione. 

[111] Così DE VERGOTTINI, Le riforme costituzionali dopo il referendum cit., il quale rileva altresì come, in caso di riforme organiche, dovrebbe ritenersi possibile e ammissibile la richiesta di referendum parziali, in modo tale da potersi esprimere favorevolmente ad alcuni emendamenti e non ad altri e ritiene altresì corretto il sistema della doppia legislatura.

[112] A favore di interventi “puntuali” e “specifici” v., di recente, BETTINELLI, La Costituente: Veni creator spiritus …,

[113] Così ELIA, Cinquantanove anni dopo  cit.

[114] ELIA, Le riforme costituzionali dopo il referendum cit., secondo il quale dovrebbero essere i presidenti delle camere a limitare l’oggetto delle proposte di revisione costituzionale in modo tale da renderlo omogeneo. In senso contrario invece BALDASSARRE, ivi, il quale esclude l’applicabilità al referendum costituzionale del requisito della omogeneità, trattandosi di un atto di controllo sul voto parlamentare, per cui l’oggetto non può che essere quello stesso del voto e ritiene che un simile limite implicito alla revisione determinerebbe una “intoccabilità” e “sacertà” della Costituzione che ridurrebbe il potere di revisione ad operare su ipotesi assolutamente circoscritte e puntuali.

[115] La giustificazione per cui per il referendum costituzionale non è stato previsto il controllo di ammissibilità della Corte costituzionale viene indicata dalla MAZZONI HONORATI (Il referendum nella procedura di revisione costituzionale, Milano, 1982, 83) nel fatto che, per questo tipo di referendum, non si pongono condizioni suscettibili di dar luogo a questioni di legittimità costituzionale e da PIAZZA, Le ragioni della mancata previsione cit., nel tipo di controllo da esercitarsi che sarebbe un mero controllo contabile, di regolarità delle operazioni, il quale pertanto non potrebbe spettare che all’Ufficio centrale presso la Corte di cassazione.

[116] Cfr. NICOTRA, Le zone d’ombra nel giudizio di ammissibilità cit.

[117] FERRI, Il referendum nella revisione costituzionale cit., 302 ss.

[118] STAIANO, La legge di revisione cit., 68.

[119] ELIA, Cinquantanove anni dopo cit.,

[120] COTTURRI, Il processo costituente in Italia cit.

[121] In seno alla Bicamerale del 1997, la relatrice Dentamaro aveva dapprima presentato un progetto che prevedeva la possibilità per “ogni cittadino” di ricorrere, con effetto sospensivo della promulgazione, alla Corte costituzionale “entro dieci giorni dall’approvazione di una legge costituzionale”, affinché si pronunciasse “entro sessanta giorni” sulla conformità della legge ai limiti previsti dalla Costituzione. Successivamente la legittimazione di “ogni cittadino” fu sostituita con quella di “un quinto dei componenti di ciascuna camera”, sempre con effetto sospensivo, il quale effetto fu invece eliminato nell’ultima stesura presentata il 19 giugno 1997.

La proposta di riscrittura dell’art. 138 Cost. fu nei giorni seguenti accantonata, ritenendo opportuno di esaminarla al termine dei lavori. Cosa che per ragioni sia di tempo, sia di contrasti politici, non avvenne e nel testo approvato il 30 giugno l’art. 138 fu riprodotto senza modifiche.

Per una dettagliata ricostruzione sul punto dei lavori della Bicamerale v. PASSAGLIA, Le proposte di modifica cit., 46 ss.

[122] Un problema di raccordo si è posto, com’è noto, in ordine ai rapporti tra il controllo “giurisdizionale” degli statuti regionali ordinari davanti alla Corte costituzionale, a seguito del ricorso governativo e quello “politico”, a seguito di richiesta di referendum confermativo. Era stata infatti in proposito posta la questione relativa al carattere preventivo o successivo del ricorso stesso rispetto all’entrata in vigore dello statuto, mentre nessun dubbio poteva nutrirsi sulla natura preventiva del controllo referendario. La Corte costituzionale ha risolto il dubbio accogliendo la prima soluzione ed affermando chiaramente che “il termine per promuovere il controllo di legittimità costituzionale dinanzi a questa Corte decorre dalla pubblicazione notiziale della delibera statutaria e non da quella, successiva alla promulgazione, che è condizione per l’entrata in vigore” (sent. 3 luglio 2002, n. 304, Foro it., 2003, I, 729, con osservazione di ROMBOLI, commentata da MASTROMARINO, in Giur. it., 2003, 423, da FUSARO, GIANGASPERO, in Regioni, 2002, 1461, da MANGIAMELI, in Giur. cost., 2002, 2345).

Il carattere preventivo concerne ovviamente l’impugnazione governativa e non garantisce anche che il giudizio della Corte intervenga prima di quello popolare, dal momento che ciò dipenderà dai tempi del processo costituzionale. Anche in considerazione di ciò diverse regioni, nel disciplinare il referendum di cui all’art. 123, 3° comma, Cost., hanno inserito una disciplina che sospende o interrompe il decorso del termine per la richiesta di referendum a partire dalla data di presentazione del ricorso governativo e fino alla decisione del Giudice costituzionale. Cfr. in proposito MALFATTI, PANIZZA, ROMBOLI, Giustizia costituzionale, Torino, 2003, 155 ss.; ROMBOLI, Il procedimento di controllo degli statuti delle regioni ordinarie e delle leggi statutarie, in Foro it., 2004, V, 85 ss.; PASSAGLIA, Il controllo di legittimità costituzionale degli statuti ordinari, in Aggiornamenti in tema di processo costituzionale (2002-2004), Torino, 2005, 141 ss..

(08 marzo 2007 )


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