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La Corte Suprema e l’emergenza

di Fulco Lanchester
(p.o. di Diritto costituzionale italiano e comparato, I cattedra, nella Facoltö di Scienze politiche dell'Universitö degli Studi di Roma La Sapienza)

1-Dopo l’11 settembre ,commentando a caldo su questo sito il Patriot Act , sostenni che l’emergenza sarebbe durata , ma che l’ordinamento statunitense avrebbe reagito per limitarne gli effetti .Le tre sentenze della Corte suprema , rese note a fine giugno a quasi tre anni dalla strage delle Twin Towers e dopo gli interventi militari in Afghanistan e in Irak ,certificano la tendenza dell’ordinamento statunitense a opporsi agli evidenti squilibri istituzionali derivanti dall’emergenza e riaffermano alcuni indefettibili pilastri della forma di Stato. Le decisioni della Corte suprema costituiscono ,infatti, una sostanziale bocciatura dell’indirizzo dell’amministrazione Bush ,ma soprattutto un memento sui “fondamentali” della forma di Stato e sui limiti di tempo e qualità ad ogni intervento che tenda a vulnerare i diritti individuali ed il principio della separazione dei poteri posto alla base del sistema statunitense. Tuttavia è bene avvertire che le sentenze in oggetto sono ,nonostante la loro importanza , interlocutorie nella sostanza . La Corte ha stabilito infatti ,riaffermandoli in maniera esplicita o implicita, una serie di principi,ma ha rinviato le decisioni di merito alle corti inferiori e quindi pare ampio lo spazio per la discussione .

In questa sede ricorderò alcuni degli avvenimenti dell’ultimo triennio ,darò conto dei tre casi sottoposti al giudizio della Corte suprema ,per poi analizzare –in maniera estremamente sintetica- le sentenze ,gli schieramenti che si sono creati all’interno della Corte e le conseguenze che da tutto questo si possono ricavare.

2-Ricapitoliamo. Com’è noto , a causa degli attentati terroristici dell’11 settembre 2003 il Presidente Bush proclamò lo stato d’emergenza nazionale con la Declaration of National Emergency by Reason of Certain Terrorist Attacks(Proc. 7463 del 14 settembre 2001),forte di una joint resolution del Congresso ,approvata lo stesso giorno(107th Congress ,1st Session ,S. J. RES. 23), che lo autorizzava “ad usare tutte le forze necessarie ed appropriate contro quelle nazioni ,organizzazioni o persone“che avevano in qualsiasi modo cooperato agli attacchi terroristici o che in futuro potessero farlo(sect.2) . Il Congresso ,in sostanza , diede mano libera al Presidente sulla base (e solo sulla base) della sect. 5(b) della War Powers Resolution del 5 novembre 1973.

La sect.1(a) del Military Order del 13 Novembre 2001 confermò che gli attacchi avevano provocato “uno stato di conflitto armato che richiede(va) l’uso delle Forze armate statunitensi”, certificando che gli Usa si consideravano (e si considerano) in stato di guerra , mentre con l’ USA Patriot Act 2001 il Congresso aveva approvato nell’Ottobre una serie di incisivi strumenti al fine di combattere il terrorismo .

In un simile contesto i provvedimenti adottati hanno fornito :

  1. la possibilità di intercettare, registrare ed utilizzare le comunicazioni telefoniche a fini giudiziari senza autorizzazione preventiva di un giudice;
  2. l’autorizzazione per i servizi di sicurezza e di informazione di condividere le informazioni ,ivi comprese le registrazioni di ascolto telefonico ,senza autorizzazione preventiva di un magistrato ;
  3. l’estensione a 90 giorni della possibilità di procedere a delle intercettazioni telefoniche nel quadro di una inchiesta ,senza l’autorizzazione del magistrato;
  4. l’eliminazione dell’obbligo di dichiarare la posizione sotto controllo di un sospetto nell’ambito delle intercettazioni relative a temi di sicurezza nazionale;
  5. l’obbligo per tutti gli operatori di internet di concedere informazioni confidenziali su semplice domanda delle forze di polizia o dei servizi di sicurezza,senza l’autorizzazione di un magistrato ;
  6. la possibilità dell’esecutivo di far giudicare i terroristi catturati da tribunali militari a porte chiuse ,senza le garanzie usuali dei procedimenti giurisdizionali.

 

Si aggiunga che - con il Homeland Security Act 2002- è stato istituito per la prima volta negli USA un Dipartimento dell’Esecutivo con lo scopo di prevenire gli attacchi terroristici sul suolo federale e rafforzare la sicurezza interna. Per dare soltanto un’idea ,si è trattato del provvedimento di riorganizzazione della struttura di sicurezza più incisivo dal National Security Actdel 1947,che diede il sigillo all’inizio della cosiddetta guerra fredda .

In un simile contesto nel corso del tempo ha assunto sempre maggiore rilevanza sia negli Usa che negli altri ordinamenti di democrazia pluralista il tema dei diritti dei cittadini e non cittadini detenuti in territorio statunitense ed a Guantanamo senza le normali garanzie ,anche alla luce dello scandalo planetario relativo alle torture cui sono stati sottoposti i prigionieri irakeni nel carcere di Abu Grabi .

3-I tre casi di cui si è occupata la Corte suprema rientrano in questo specifico contesto e sono Hamdi v. Rumsfeld, Rumsfeld v. Padilla e Rasul v. Bush ( riunito con Al Odah v. United States).

I primi due coinvolgono cittadini americani detenuti in basi militari su territorio statunitense ;il terzo stranieri detenuti nella base americana di Guantanamo (Cuba).Tutti e tre sono pervenuti alla Corte suprema attraverso una petition for writ of certiorari (ovvero una Cert Petition) attraverso cui la parte soccombente chiede alla Corte di rivedere la decisione presa da una istanza giurisdizionale inferiore .

a- In Hamdi v. Rumsfeld risulta coinvolto un cittadino statunitense , Yaser Esam Hamdi, catturato nel 2001 in Afghanistan dalle forze armate statunitensi ,impegnate contro le milizie talebane . Sin dalla sua cattura Hamdi è rimasto detenuto senza la possibilità di assistenza legale ed attualmente risulta ristretto in una base navale a Norfolk in Virginia. L’amministrazione ha dichiarato Hamdi “nemico combattente" e sostiene di volerlo tenere agli arresti fino alla conclusione delle operazioni in Afghanistan. Hamdi ,invece, non accetta la suddetta classificazione di “nemico combattente” e ,nello stesso tempo, contesta la legittimità della detenzione cui è soggetto ,sostenendo di essersi recato in Afghanistan nell’ambito di un progetto di cooperazione umanitaria.

La Corte distrettuale aveva richiesto che l’amministrazione producesse le prove della qualifica di “nemico combattente”,non ritenendo sufficiente la dichiarazione di Michael Mobbs ,funzionario del Dipartimento della difesa ,la quale era stata prodotta davanti alla corte di Circuito . La Fourth Circuit Court aveva , invece , stabilito che ,benché Hamid fosse legittimato -come cittadino statunitense- a richiedere la procedura di habeas corpus, ciò non comportava il diritto di verificare davanti ad una corte le ragioni fattuali della sua classificazione come nemico combattente. Inoltre la Corte di circuito aveva sostenuto che i war powers attribuiti al governo legittimavano la detenzione del detenuto senza accesso ad un difensore.

In questo specifico caso la Corte suprema doveva rispondere a tre interrogativi principali :

1-Se la Costituzione permettesse la detenzione indefinita nelle mani delle Forze armate da parte di funzionari dell’Esecutivo di un cittadino statunitense senza alcuna garanzia giuridica sulla base elusiva della cattura in un teatro di guerra e sulla base di una dichiarazione dell’esecutivo che egli fosse un nemico combattente;

2- Se una tale detenzione fosse permessa da disposizioni legislative o da trattati;

3- Se ,nella procedura di habeas corpusattivata da un simile soggetto , la dottrina della separazione dei poteri impedisse ad una corte federale di seguire le procedure ordinarie stabilite per legge e di valutare fattualmente le giustificazioni dell’esecutivo relative alla detenzione.

b-Nel caso Rumsfeld v. Padilla , José Padilla ,cittadino statunitense ,venne -invece- arrestato all’aeroporto di Chicago dall’FBI nell’ambito dell’inchiesta sugli attentati dell’11 settembre. Il suo avvocato difensore cercò di far annullare l’ordine di arresto ,ma l’esecutivo notificò alla Corte che il Presidente degli Stati Uniti aveva firmato un Order che considerava il Padilla come nemico combattente incaricando il segretario di Stato Rumsfeld di detenerlo .In conseguenza di ciò il Padilla venne preso in custodia dal personale del Dipartimento della difesa (DOD) e trasferito nella base navale di Charleston. La Corte di distretto stabilì che il Segretario di Stato era da considerarsi il respondent e che la corte distrettuale possedeva la giurisdizione per decidere il caso ,mentre al Presidente la Costituzione e le leggi attribuivano l’autorità di detenere cittadini statunitensi dichiarati nemici combattenti .La Corte d’appello del Second Circuit confermò la prima decisione e riformò la seconda .La corte affermò che la detenzione di Padilla non era autorizzata dal Congresso e che non poteva trattenere come nemico combattente un cittadino americano al di fuori della zona di combattimento.

La Corte suprema doveva dunque decidere se il Presidente come comandante il capo fosse legittimato a trattenere un cittadino americano negli Usa dichiarato nemico combattente e se la corte di distretto era competente nel caso di writ di habeas corpus.

c- Il terzo ed ultimo caso Rasul v. Bush & Al Odah v. United States coinvolgeva invece alcuni stranieri (2 australiani e 12 kuwaitiani) detenuti nella base navale di Guantanamo (Cuba) .La Corte distrettuale dichiarò la propria incompentenza , ribadita dalla D.C. Circuit Court of Appeals ,che ritenne -sulla base del caso Johnson v. Eisentrager (39 U.S. 763,1950) - che detenuti ,catturati e ristretti in suolo straniero , non potessero invocare la giurisdizione delle Corti statunitensi per verificare la costituzionalità o la legalità della loro detenzione .La corte aveva anche respinto la tesi che il controllo militare della base di Guantanamo facesse della stessa territorio statunitense .In sostanza la Corte suprema si è trovata di fronte all’interrogativo sulla possibilità di essere adita per la legalità della detenzione di stranieri catturati all’estero e detenuti nella base navale di Guantanamo.

4-Passo all’analisi delle tre sentenze- Il caso Hamid è sicuramente quello che ha sollevato le maggiori attenzioni , coinvolgendo nel procedimento una parte rilevante della stessa dottrina costituzionalistica statunitense (v. per questo Sentenza IV Circuito Hamid v. Rumsfeld. ). Mentre la Corte distrettuale aveva concesso l’habeas corpus e non si era dichiarata soddisfatta delle dichiarazioni rilasciate dal funzionario del Dipartimento della difesa ,la sentenza del IV Circuito aveva radicalmente modificato la decisione ,dichiarando la costituzionalità della detenzione . A sua volta la Corte suprema ha annullato la sentenza della Corte di circuito restituendo il caso . In particolare la Corte ha stabilito che ,quantunque il Congresso abbia autorizzato la detenzione di combattenti nelle specifiche circostanze dichiarate , in questo caso il due process richiede che un cittadino statunitense , trattenuto come nemico combattente , sia concessa la possibilità di contestare le basi fattuali della detenzione davanti ad un giudice terzo. A questa posizione espressa dai giudici O’ Connor, Kennedy, Breyer e dal Chief Justice Renquist si sono collegati Souter e Ginsburg ,che - pur ritenendo la detenzione di Hamid illegittima - hanno dichiarato che era giusto che allo stesso fosse fornita la possibilità di dimostrare di non essere “nemico combattente”.

La lettura del testo della sentenza è non soltanto interessante ,ma - lasciatemelo dire- in alcune parti assume toni epici ,per cui è prevedibile che rimanga uno standard di studio nelle Law school. Tutto il diritto costituzionale anglo-americano viene investito ,sin dalle sue origini ,e ricordato in maniera intensa ,come si suole nelle grandi occasioni ,dai singoli giudici. La giudice O’Connor ,che ha redatto l’opiniondi maggioranza , dichiara di non essere affatto convinta della posizione della Corte di circuito che il principio della separazione dei poteri impedisca ad una corte federale di approfondire le ragioni di un arresto ,né che sia sufficiente fare riferimento all’autorizzazione all’uso della forza militare effettuata il 14 settembre. Ad avviso della O’Connor l’interrogativo dirimente è se l’Esecutivo abbia l’autorità di detenere cittadini che qualifica come “nemici combattenti” . La risposta è che il Congresso ha autorizzato il Presidente all’uso della forza ed anche alla cattura di prigionieri ,ma che la detenzione non può essere indefinita,soprattutto dopo la fine delle activeoperazioni militari.

Dopo aver esaminato i vari aspetti della questione O’Connor ha sostenuto che la Corte, pur valutando le esigenze di sicurezza ,“riafferma oggi la natura fondamentale del diritto di un cittadino di non essere forzosamente ristretto dal proprio governo senza due process of law”. In particolare , il bilanciamento dei valori costituzionali impone che ,proprio nei momenti di emergenza , gli standard procedurali vengano preservati attraverso una verifica incisiva ,al fine “di preservare la fiducia in patria per i valori per cui stiamo combattendo all’estero”.

Di qui il giudizio che ritiene non condivisibili le decisioni delle corti distrettuale e di circuito , riaffermando invece il diritto del cittadino detenuto di difendersi di fronte ad un giudice terzo dalle accuse che gli sono mosse . La maggioranza della Corte suprema ha , in questa specifica linea respinto , l’idea che la separazione dei poteri impedisca una verifica dell’azione dell’Esecutivo perché “ uno stato di guerra non costituisce un assegno in bianco per il Presidente quando coinvolge il diritto di un cittadino” ed ha riaffermato il ruolo del giudiziario nel valutare la discrezionalità dello stesso per quanto riguarda la restrizione della libertà personale .

Nel caso Rumsfeld v. Padilla la Corte non ha ,invece, voluto affrontare il quesito principale se il Presidente degli Stati Uniti potesse trattenere un cittadino americano dichiarato “nemico combattente”,ma –rispondendo- in maniera “negativa”- ha affermato la giurisdizione della District Court of South Carolina, nel cui territorio si trova la base navale di Charleston dove il Padilla è ora detenuto . La dissenting opinion del giudice Stevens stigmatizza questa “prudenza” procedurale , riallacciandosi ai valori posti in evidenza anche nella sentenza precedente.

Infine,per quanto riguarda il terzo caso , che coinvolge cittadini di Stati non in guerra con gli Stati Uniti , la Corte ha evidenziato come la loro situazione differisca da quella di Johnson v. Eisentrager e che la District Court possegga giurisdizione sulla richiesta dei ricorrenti , di modo che anche gli stranieri detenuti in custodia militare sono legittimati a ricorrere.

5- Come ovvio, l’analisi sin qui fatta è molto sintetica e non tiene conto delle ampie discussioni operate nel corso dei giudizi di livello inferiore e delle varie opinioni formulate dai giudici della Corte suprema . Essa evidenzia ,però, un fatto importante sia per gli Usa che per tutti gli ordinamenti di democrazia pluralista . La forma di Stato di diritto costituzionale si fonda su determinati valori e principi che nelle situazioni di emergenza possono subire limitazioni temporanee , ma che non possono essere denegati in maniera permanente senza un mutamento sostanziale dell’ordinamento . Custodi dell’equilibrio valoriale e dei rapporti istituzionali all’interno degli ordinamenti sono le Corti , che intervengono con gli strumenti processuali di loro competenza . Essi sono necessariamente lenti ed arrivano con ritardo ,ma arrivano . Forse è proprio la lentezza , ed anche la cautela con cui intervengono , che risulta essere la caratteristica fondamentale dell’ attività delle Corti . Esse riescono ad incidere senza stravolgere ,ma indirizzando e ,se necessario, sanzionando quando il problema è venuto a maturazione.

La lentezza e la prudenza costituiscono sicuramente una debolezza nell’efficacia del risultato ,ma appaiono un dato costitutivo dell’azione delle Corti . In questa prospettiva si conferma l’affermazione-recentemente ribadita anche da Dieter Grimm- che per le democrazie pluraliste le Corti costituzionali costituiscano un elemento oramai costitutivo ed indispensabile di equilibrio ed implementazione istituzionale.

(06/09/2004)


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