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Decreti-legge, Governo e Regioni dopo la revisione del titolo V della Costituzione

di Nicolò Zanon
(Professore straordinario di diritto costituzionale nella facoltà di giurisprudenza dell'Università degli studi di Milano)

1. Il ragionamento sul destino della decretazione d'urgenza dopo la revisione del titolo V deve essere condotto su piani differenziati, anche se tali piani si intrecciano di continuo e lo sforzo di tenerli separati può determinare qualche apparente ingenuità.

Vi è innanzitutto il piano pratico, che riguarda la discussione sull'utilità, in ambito regionale, di prevedere l'adottabilità di provvedimenti d'urgenza di carattere normativo primario, e quindi non di semplici ordinanze di necessità, sempre confrontate al necessario rispetto del principio di legalità.

Vi è poi il piano teorico-giuridico, che riguarda, da un lato, l'assetto complessivo della decretazione d'urgenza a seguito della revisione del titolo V- in particolare a seguito della nuova formulazione dell'art. 117 cost., - e dall'altro, l'eventuale ammissibilità di decreti-legge regionali nelle materie divenute di competenza legislativa regionale.

C'è infine il piano dell'opportunità, che riguarda la futura forma di governo regionale e i rapporti Giunta-Consiglio, poiché non vi è dubbio che la previsione e l'utilizzo a livello regionale della decretazione d'urgenza avrebbe profonde conseguenze nei rapporti tra i due organi.

2. Iniziando dal primo aspetto, quello "pratico", un'utilissima ricerca di Quirino Camerlengo mi fornisce i seguenti dati, che possono servire per fare qualche previsione su ciò che potrà accadere nel medio termine. Da un monitoraggio sui decreti-legge governativi adottati nel periodo 1 gennaio 1997-10 maggio 2002 risulta che il 65,8% di essi ha riguardato materie oggi definite di competenza esclusiva statale; il 29,8% materie oggi di competenza concorrente, e solo il 4,4% materie di competenza oggi esclusivamente regionali. Devono essere messe in conto ovvie cautele sulla correttezza dell'incasellamento dei dati nell'ambito delle materie così come definite dal nuovo art. 117 cost., stante l'incertezza che ancora regna su varie definizioni materiali, in assenza di riscontri giurisprudenziali. Ma, a un primo sguardo, sembrerebbe emergere l'idea che la straordinaria necessità ed urgenza incide maggiormente in materie che ora sono state riservate in esclusiva allo Stato, nelle quali le esigenze unitarie e di uniformità sono state consacrate anche dalla revisione del titolo V. E' come se si dicesse che la straordinaria necessità ed urgenza ha un rapporto preferenziale con materie di interesse unitario.

Tuttavia, residua quel 35% di decreti-legge emanati in materie che oggi definiremmo di competenza regionale (concorrente o esclusiva).

Inoltre, per definizione, la necessità rifugge dalla statistica, non ha regole e può manifestarsi territorialmente ovunque e in ogni settore.

In Lombardia, il caso della tragedia del grattacielo Pirelli è emblematico. Si è trattato di un'emergenza localizzata, che ha coinvolto drammaticamente l'apparato regionale, e rispetto alla quale la Regione - non potendo decidere autonomamente - ha dovuto chiedere l'intervento del Governo, che ha adottato un decreto-legge, fonte di innumerevoli problemi per la stessa Regione. Tale decreto-legge (d.l. 6 maggio 2002, n. 81) ha sospeso tutti i termini processuali relativi a giudizi nei quali sia parte la Regione, ma ha sospeso anche i termini dei procedimenti amministrativi regionali e non regionali nei quali la Regione Lombardia sia comunque interessata, provocando vari inconvenienti e ulteriori intralci all'attività amministrativa regionale.

Si tratta di una vicenda emblematica: a parte gli inconvenienti pratici, la materia sulla quale è intervenuto il d.l. è, per una parte, è sicuramente riservata allo Stato, poiché l'intervento sui termini processuali si può ricondurre alla giurisdizione e giustizia amministrativa. Ma l'intervento sui termini dei procedimenti amministrativi regionali, per parte sua, può essere davvero ricondotto a una competenza statale?

3. Venendo agli aspetti teorico-giuridici, la prima domanda è: in conseguenza del nuovo testo dell'art. 117 cost., il grande mutamento che ha coinvolto la legge statale - trasformata da fonte a competenza generale a fonte a competenza d'attribuzione - ha coinvolto anche gli atti aventi forza di legge? Se si risponde positivamente, si aprono una serie di questioni che, per quel che qui direttamente interessa, coinvolgono la decretazione d'urgenza, ma riguardano ovviamente anche la delegazione legislativa e i testi unici.

La domanda che coerentemente deve seguire è se la trasformazione che ha coinvolto la potestà legislativa - le Regioni non hanno più solo la potestà di "approvare norme" in certe materie e rispettando certi limiti, ma hanno potestà legislativa "generale" - rende in qualche misura obsoleta la tradizionale dottrina e giurisprudenza costituzionale sul numero chiuso delle fonti e sull'inesistenza di atti aventi forza di legge regionali.

Secondo la ricostruzione più ovvia, attualmente i decreti-legge potrebbero essere adottati solo dal Governo in base all'art. 77 cost., ma, coerentemente alle modifiche dell'art. 117 cost., nelle sole materie di competenza esclusiva statale.

Il problema riguarda le materie ora di competenza (esclusiva o residuale) regionale.

Si sarebbe portati ad affermare che nessuno è competente a intervenire: la Regione attualmente non potrebbe adottare decreti-legge, per le ragioni prima richiamate, ovvero "numero chiuso" delle fonti previsto dalla Costituzione e conseguente inesistenza di atti aventi forza di legge regionale (sottolineo l'avverbio "attualmente", perché, per le ragioni che esporrò dopo, i nuovi statuti ben potrebbero a mio avviso, prevedere atti aventi forza di legge regionali e, tra questi, anche decreti-legge).

Nemmeno il Governo, in quelle materie, potrebbe adottare decreti legge, perché interverrebbe fuori competenza.

A livello teorico, l'esistenza del problema potrebbe essere negata solo sostenendo che la necessità è fonte extra ordinem del diritto, e che l'attuale testo dell'art. 77 cost. abilita il Governo a intervenire comunque, anche fuori competenza, posto che l'art. 117 cost. vincola la competenza legislativa ordinaria del Parlamento, ma non la decretazione d'urgenza governativa. Al che è ovviamente possibile obiettare che l'ostacolo non eludibile sta nell'evidente incostituzionalità della legge di conversione del decreto-legge, per definizione viziata da incompetenza se il decreto è intervenuto in una materia regionale. Né sembra allo stato immaginabile una sorta di "conversione" in sede regionale di decreti adottati dal Governo.

Qui, per vero, si potrebbe sostenere che molto dipende dal livello territoriale dell'emergenza in ipotesi da affrontare con lo strumento del d.l. Si immagini che l'emergenza riguardi una materia di competenza esclusiva regionale, ma non sia localizzata solo sul territorio di una regione. Se, ad esempio, un'emergenza uniformemente diffusa sul territorio nazionale si verifica nel settore del commercio, è ben vero che la materia commercio reclamerebbe un intervento normativo urgente il quale, in teoria, dovrebbe spettare pro parte a ciascuna regione coinvolta. Ma, al tempo stesso, è vero anche che la necessità e l'urgenza non potrebbero tollerare ritardi o inadempienze di singole Regioni: sicché il cospirare di esigenze d'urgenza e di esigenze di uniformità potrebbe far ritenere costituzionalmente indispensabile un intervento statale.

In sostanza, al cospetto di una situazione nella quale le Regioni non hanno possibilità di intervenire, e il Governo, per parte sua, dovrebbe agire fuori competenza, o si ritiene che nessuno è competente a intervenire (ciò che è ovviamente assurdo) oppure si è costretti ad affermare che solo il Governo è abilitato a intervenire con un decreto-legge. Il Governo potrebbe intervenire perché la straordinaria necessità e urgenza uniformemente diffusa sul territorio lo abilita ad agire fuori competenza, e d'altra parte la legge di conversione apparentemente incompetente sarebbe "coperta" dall'art. 77 cost., da interpretare come norma che autorizza a prescindere dall'ordinario regime di ripartizione delle competenze previsto dall'art. 117 cost.

Qualcuno potrebbe essere tentato di richiamare anche l'art. 120, che abilita l'attivazione del potere sostitutivo governativo in nome dell'unità giuridica, la quale, in tesi, potrebbe ritenersi da tutelare a maggior ragione nelle situazioni eccezionali.

Un efficace richiamo all'art. 120 cost., per vero, abbisognerebbe di vari e complessi passaggi argomentativi, a cominciare dalla verifica se esso consenta al Governo anche l'uso di poteri normativi, per proseguire poi con un'indagine sul significato dell'espressione "unità giuridica", con un'analisi dell'espressione "pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica" e con il suo confronto con la formula della straordinaria necessità ed emergenza, ecc.

In ogni caso, il ricorso all'art. 77 cost. (o addirittura all'art. 120 cost.) in funzione di copertura di un simile intervento governativo può apparire convincente: ma non ci si può nascondere che una tale tesi solleva interrogativi e timori, perché essa è potenzialmente idonea ad abilitare il governo centrale a "sfondamenti" pervasivi nelle sfere di competenza regionale, con la sola giustificazione della necessità ed emergenza, sfondamenti che sarebbero poi coperti da leggi di conversione ordinarie a loro volta "giustificate"dagli artt. 77 e/o 120 cost. E' una tesi che, come si dice, sembra provare troppo, ma con la quale è indispensabile il confronto.

A tutto concedere, si dovrebbe precisare che, in casi del genere, la necessità e l'urgenza legittimanti l'intervento governativo in materie regionali dovrebbero possedere carattere "oggettivo", non discendere cioè da mere valutazioni politico-discrezionali dello stesso Governo centrale, ma risultare come certe e derivanti dagli eventi stessi cui si tratta di porre rimedio. Insomma, la deroga al riparto ordinario delle competenze ex art. 117 cost. potrebbe verificarsi solo in occasione di calamità naturali o emergenze politiche, sociali, economiche o criminali ecc. di carattere incontestabile.

3.1 Un ulteriore aspetto della questione teorico-giuridica potrebbe riguardare le materie di competenza legislativa concorrente, nelle quali, a norma dell'art. 117 cost., la legge statale (e conseguentemente gli atti aventi forza di legge) dovrebbero contenere le sole norme di principio. Ora, se si prende sul serio quanto richiesto dall'art.77, che ragiona di provvedimenti, e dall'art. 15, comma 3, l. n. 400 del 1988, a sensi del quale i decreti devono contenere misure di immediata applicazione e il loro contenuto dev'essere specifico, si dovrebbe concludere che il decreto legge statale in materie concorrenti si trova dinnanzi a un problema: esso dovrebbe contenere appunto misure di immediata applicazione - cioè provvedimenti - mentre l'art. 117 cost. richiede che la fonte statale si limiti a enunciazioni di principio. Naturalmente, non è detto che si possano accostare sempre e comunque le misure di immediata applicazione e le cd. norme di dettaglio o di regolazione. Teoricamente potrà sostenersi che si tratta di cose diverse, di fatto e in pratica è dubbio chetale distinzione possa essere fatta. E' un problema che coinvolgerebbe naturalmente la legittimità della stessa legge statale di conversione, che conterrebbe, in ipotesi, norme di dettaglio in materia concorrente. Qui, per sistemare le cose, bisognerebbe ragionare, di norme di principio del decreto-legge vincolanti per le Regioni, e di norme di dettaglio non vincolanti o "cedevoli".

Il problema è pratico e non meramente teorico: è recente l'approvazione del decreto-legge 10 giugno 2002 recante "Disposizioni urgenti in materia di accesso alle professioni", che contiene disposizioni minute in materia. Ci si potrebbe esimere dall'affrontare il problema sostenendo che l'accesso alle professioni è in sé aspetto di principio, sottratto alla regolazione regionale; in realtà, nella stessa disciplina dell'accesso si può distinguere ciò che è principio da ciò che è regolazione, ma il decreto legge ovviamente non può operare tale distinzione, giacché interviene a tutto tondo con misure di immediata applicazione, in ossequio alla necessità del provvedimento.

4. Vengo alla questione dei decreti legge regionali, in materie di competenza regionale (a condizione che la straordinaria necessità ed urgenza abbia una caratterizzazione territoriale regionale) ed enuncio subito la tesi per cui i nuovi Statuti possono a mio avviso prevedere atti aventi forza di legge, e tra questi, anche decreti-legge.

Fonderei la tesi:

a) sulla circostanza per cui i nuovi statuti possono prevedere un sistema delle fonti regionale parzialmente autosufficiente, basato su una gerarchia interna di fonti regionali (Statuti, leggi e atti aventi forza di legge, regolamenti);

b) sul fatto che la disciplina statutaria della forma di governo regionale non può essere separata dalla costruzione di un sistema delle fonti coerente;

c) sulla circostanza per cui, in base al nuovo art. 117 cost., alle Regioni è stata attribuita una potestà legislativa piena e completa, molto diversa dalla semplice competenza ad approvare norme in certe materie prevista dal vecchio art. 117 cost., per cui non avrebbe senso deprivarla della possibilità di coprire tale titolarità con atti aventi forza di legge. A mio avviso questo è l'argomento centrale, che consente di rileggere criticamente la stessa ben nota giurisprudenza costituzionale. In sintesi, non avrebbe senso;

d) un'enunciazione specifica in Statuto della potestà di decretazione d'urgenza corrisponde altresì all'esigenza della sua delimitazione, di contro a qualsiasi tesi che volesse insistere sull'uso libero di tale potere, extra ordinem e subordinato solo allo stato di necessità.

Non credo che siano argomenti sufficienti in senso contrario quelli letterali, desumibili dal testo della Costituzione. Così, non mi sembra decisivo il fatto che l'art. 127 cost., legittimando il governo ad impugnare le leggi regionali dinnanzi alla Corte, non menzioni gli atti aventi forza o valore di legge. Si potrebbe infatti obiettare che di un altro preciso riferimento letterale, desumibile dall'art. 134 cost., che ragiona di leggi e atti aventi forza di legge dello Stato e delle Regioni, si è sempre fatto un uso "addomesticato", sostenendo che si trattava di un'imprecisione. Oggi si potrebbe ribaltare il ragionamento, sostenendo che vi è un'imprecisione nell'art. 127 cost., mentre, si noti, il riferimento agli atti aventi forza di legge regionali, nell'art. 134 cost. riacquisterebbe un suo significato: significato che, si noti ancora, riguarda tutti i giudizi sulle leggi dinnanzi alla Corte, sia quelli incidentali, sia quelli in via principale.

4.1 Come dovrebbe essere previsto il decreto-legge regionale? Quale margine di libertà avrebbe lo Statuto in proposito? Dovrebbe tale fonte essere modellata sul testo dell'art. 77 cost.? Non credo necessariamente. L'armonia con la Costituzione di cui tratta il nuovo art. 123 cost. non può essere spinta fino a richiedere che il d.l. regionale riproduca tutti gli aspetti, sostanziali e procedimentali, di quello ex art. 77 cost. Ad esempio, ci si può chiedere se possa essere vincolante in ambito regionale un principio collegiale - per cui il decreto dovrebbe essere adottato collegialmente dalla Giunta e non dal solo Presidente - in una forma di governo nella quale il Presidente (eletto direttamente) nomina e revoca i componenti della Giunta: contesto nel quale potrebbe risultare non solo non scandaloso, ma anzi più verosimile, che l'adozione del decreto-legge sia decisa dal solo Presidente.

Insomma, a parte il principio per cui è indispensabile l'intervento del Consiglio per dotare di stabilità un atto normativo per sua natura precario, gli ulteriori dettagli della procedura potrebbero essere rimessi alla libera scelta statutaria.

5. C'è infine il piano dell'opportunità: ritenuto che la previsione in Statuto della decretazione d'urgenza sia ammissibile (alle condizioni precisate), si tratterebbe anche di una previsione utile ed opportuna?

Non è un mistero per nessuno che nell'attuale stagione statutaria (per vero un po' lunga) è in corso una seria partita politico-costituzionale, che ha come posta in gioco l'allocazione e la distribuzione del potere tra Giunta e Consiglio. Non si tratta ovviamente di prendere partito in questa lotta, ma di tenere responsabilmente conto di tale dato.

In questa chiave, l'opportunità di prevedere in Statuto la decretazione d'urgenzapuò e deve essere discussa, purché si tenga conto che i provvedimenti d'urgenza, se certo attribuiscono notevole potere d'intervento alla Giunta o direttamente al Presidente, non ne attribuiscono di meno al Consiglio, il quale, nell'ipotetico figurino che stiamo cominciando ad immaginare, si troverebbe attributo il ruolo di istanza decisiva per il mantenimento dell'atto.

Infine: è utile ed opportuno trasportare a livello regionale una fonte che, a livello centrale, ha dato luogo agli abusi ben conosciuti? La risposta potrebbe ben essere negativa: ma un giudizio meno drastico potrebbe dipendere dalla condizione più sopra richiamata, per cui lo Statuto dovrebbe autorizzare il Presidente a provvedere tramite decreto legge nei soli casi in cui la necessità e l'urgenza abbiano carattere oggettivo.

(03/07/2002)

 


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