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Principi e valori negli statuti regionali: much ado about nothing?

di Alberto Vespaziani (avespaziani@tin.it)
(Dottore di ricerca in diritto costituzionale e pubblico generale presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli studi di Roma La Sapienza)

Con la sentenza n. 372/2004 la Corte costituzionale si è pronunciata sulla legittimità costituzionale di alcune norme dello statuto regionale adottato dalla regione Toscana.

Oggetto di questa nota è la parte della pronuncia in cui si dichiarano inammissibili le questioni di legittimità costituzionale relative alle disposizioni che stabiliscono che «la Regione promuove, nel rispetto dei principi costituzionali, l'estensione del diritto di voto agli immigrati», che dispongono che la Regione persegue, tra le finalità prioritarie, «il riconoscimento delle altre forme di convivenza», «il rispetto dell'equilibrio ecologico, la tutela dell'ambiente e del patrimonio culturale, la conservazione della biodiversità, la promozione della cultura del rispetto degli animali», nonché «la tutela e la valorizzazione del patrimonio storico, artistico e paesaggistico», «la promozione dello sviluppo economico e di un contesto favorevole alla competitività delle imprese, basato sull'innovazione, la ricerca e la formazione, nel rispetto dei principi di coesione sociale e di sostenibilità dell'ambiente», «la valorizzazione della libertà di iniziativa economica pubblica e privata, del ruolo e della responsabilità sociale delle imprese», «la promozione della cooperazione come strumento di democrazia economica e di sviluppo sociale, favorendone il potenziamento con i mezzi più idonei».

La Corte precisa di pronunciarsi sulla natura e sulla portata delle proposizioni che rientrano tra i “principi generali” e le “finalità principali” dello statuto, notando che già negli statuti regionali entrati in vigore nel 1971 vi erano disposizioni di natura programmatica, e che su questo aspetto si era formato un indirizzo di giurisprudenza costituzionale volto a qualificarle come troppo generiche per costituire un vincolo effettivo nei confronti del legislatore regionale, risultando pertanto inefficaci.

Innanzitutto la Corte ritiene che gli statuti regionali non siano “carte costituzionali, ma solo fonti regionali a competenza riservata e specializzata”.  Richiamando come precedente vincolante la sentenza n.2 del 2004, la Corte conferma l’indirizzo giurisprudenziale degli anni ’70 e, inserendo una ulteriore distinzione tra norme programmatiche con valore di principio ed enunciazioni statutarie di carattere non prescrittivo e non vincolante, afferma che queste ultime esplicano una funzione “di natura culturale o anche politica, ma certo non normativa”.  La Corte dichiara quindi inammissibile il ricorso governativo avverso le impugnate proposizioni “per la loro carenza di idoneità lesiva”.

Tali argomentazioni, ripetute alla lettera nelle successive decisioni 378 e 379 relative agli Statuti delle Regioni Umbria ed Emilia-Romagna, sollecitano quattro ordini di rilievi critici: l’indirizzo metodologico prescelto, la sottesa concezione di continuità giurisprudenziale, l’idea di autonomia regionale propugnata, e, infine, gli effetti che tale decisione può avere sulle future conversazioni costituzionali relative agli Statuti regionali.

Dal punto di vista della teoria dell’argomentazione e dell’interpretazione costituzionale la Corte interviene nell’eterno dibattito tra diritto per regole o diritto per principi.  Curiosamente, rivitalizzando la dicotomia tra norme programmatiche e norme precettive, vera e propra araba fenice della giurisprudenza costituzionale, la Corte individua il tertium genus delle norme pleonastiche: disposizioni statutarie valide e costituzionalmente legittime, tuttavia incapaci di produrre effetti giuridicamente rilevanti.

Che la precettività della norma sia la stella polare del positivismo giuridico è cosa nota, tuttavia squalificare il tono giuridico delle enunciazioni degli scopi e dei valori fondanti della legislazione regionale, separando il diritto tanto dalla politica quanto dalla cultura, è in contrasto con le trasformazioni avvenute nel diritto e nella cultura regionale italiana.

Problematica appare anche la concezione della continuità giurisprudenziale difesa dalla corte: una chain novel che ignora profondi mutamenti intercorsi negli ultimi trent’anni nel sistema delle autonomie locali, disconosce l’attitudine della legge di revisione costituzionale n.3 del 2001 a mutare il valore fondamentale dell’autonomia statutaria regionale, e che si volge ad interpretarne le parti più importanti, in quanto cariche di valori simbolici, etsi revisio non daretur.  Ritenere che tra i precedenti degli anni ’70 ed oggi nulla sia cambiato nell’interpretazione costituzionale delle disposizioni di principio degli statuti regionali significa infatti asserire che il mondo delle norme di quel rango vive nello spazio asettico della purezza atemporale; solo così la Corte può richiamare il dibattito sulla distinzione tra il contenuto necessario ed il contenuto eventuale degli statuti, sussumendo le norme regionali di principio nella seconda categoria e così, di fatto, svalutarne l’importanza.

In questo modo la Corte articola una visione neopositivistica che frustra le aspirazioni di quanti vedono nelle trasformazioni del regionalismo italiano linee di sviluppo criptofederali, e si interrogano sulla formazione di una cultura costituzionale regionale.

Incompatibile con la concezione della funzione dell’autonomia statutaria sostenuta dalla Corte appaiono infatti non soltanto quello che Bryce, osservando il dare e l’avere che intercorre tra i livelli di autonomia territoriale statunitensi, chiamava experimental federalism, ma anche la concezione häberliana del kulturwissenschaftliche Bundestaatsverständnis, una interpretazione delle dinamiche federali orientata da canoni culturali, in cui l’evoluzione dei livelli testuali del diritto costituzionale si articola in processi di ricezione e comunicazione tra le costituzioni dei Länder e la legge fondamentale federale.

Un’ultimo aspetto problematico dell’interpetazione offerta dalla Corte in questa recente tripletta di sentenze sugli statuti regionali riguarda i suoi effetti futuri.  Dal punto di vista della democrazia deliberativa la giurisprudenza costituzionale decide in via autoritativa della legittimità costituzionale delle norme sottoposte al suo sindacato, tuttavia non ha l’ultima parola  sull’interpretazione costituzionale.  La società aperta degli interpreti della costituzione rimane libera di articolare visioni alternative dell’autonomia statutaria e narrative del federalismo che non coincidono con le visioni dei giudici costituzionali, tuttavia è difficile negare il fatto che decisioni di questo tipo lanciano influenti messaggi agli altri attori della sfera politica, in primo luogo ai futuri legislatori “costituenti” regionali, invitandoli a volare basso e a trascurare enunciazioni di principio e dichiarazioni di valori ed a concentrarsi sugli aspetti più meccanici della regolazione delle isituzioni regionali.  Con queste pronunce la Corte sottrae ai futuri interpreti della legislazione regionale la classica panoplia argomentativa che insiste sulla forza iurisgenerativa delle clausole aperte e delle disposizioni di principio, e sminuisce l’importanza del ruolo che gli statuti regionali possono svolgere nelle conversazioni costituzionali che nella nostra sfera pubblica intercorrono su temi così controversi, e, proprio per questo, fondamentali e costitutivi delle identità regionali.

(07/01/2005)


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