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La potestà legislativa residuale delle regioni

di Luisa Torchia
(p.o. di diritto amministrativo nell'Università di Urbino e alla Scuola Superiore della pubblica amministrazione)

Intervento al Convegno del 31 gennaio 2002, Luiss, Roma. Si riproducono in questo scritto, con poche variazioni, alcuni paragrafi tratti da L. Torchia, La potestà legislativa residuale delle Regioni, in Le Regioni, n.2, 2002.

In questo breve intervento vorrei occuparmi di uno fra i temi meno indagati nel dibattito, peraltro appena avviato, sul nuovo Titolo V della Costituzione: la potestà legislativa residuale delle regioni.

E' diffusa, in proposito, una lettura continuista e minimalista, indotta anche dall'ambiguità lessicale del termine "residuale", riferibile tanto ad una quantità marginale e irrilevante, quanto, invece, ad una quantità non limitata a priori e quindi potenzialmente indeterminata.

Questa lettura non sembra però convincente, sia quanto alla lettera, sia quanto allo spirito della riforma costituzionale, che richiede una profonda revisione degli schemi tramandati e delle costruzioni riferite al precedente assetto, specie con riferimento alle disposizioni completamente nuove, come quella contenuta nell'art.117, comma 4.

La clausola di attribuzione residuale contenuta nell'art.117, comma 4, non qualifica con alcun aggettivo la potestà legislativa regionale nelle materie innominate e non vi è, quindi, una espressa previsione di potestà legislativa esclusiva delle regioni.

E' più facile trarre dalla clausola elementi utili per l'analisi della regola di riparto che non elementi utili alla definizione di un nuovo tipo di potestà legislativa regionale. L'introduzione di una clausola residuale a favore delle regioni conferma e suggella, infatti, il carattere tassativo degli elenchi contenuti nei commi 2 e 3 dell'art.117, impone un nuovo apprezzamento dei limiti posti alla capacità generale di intervento dello Stato e rafforza l'ipotesi della parificazione fra legge statale e legge regionale.

Non solo, infatti, la potestà legislativa è soggetta agli stessi limiti generali - indicati all'art.117, comma 1 - quale che sia il soggetto che la esercita, ma essa è ripartita fra Stato e regioni in modo da delimitare una volta per tutte l'area di competenza statale. Vi è quindi un limite, quello delle materie, che si applica alla potestà legislativa statale e non a quella regionale. Si lascia, invece, maggiore indeterminazione quanto ai confini dell'area di competenza regionale.

Questa maggiore indeterminazione ha a che fare sia con la ricognizione delle materie innominate, oggi e nel futuro, sia con la individuazione delle caratteristiche della potestà legislativa residuale, oltre alla ovvia necessità di distinguerla dalla potestà legislativa concorrente: ove si ritenesse che questa distinzione non sussista si dovrebbe sostenere la mancanza di significato dell'art.117, comma 4.

La ricognizione delle materie innominate non può che partire dal parametro di riferimento posto dalla stessa disposizione: "ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato". La formula sembra da intendere con riferimento alla legislazione sia esclusiva sia concorrente dello Stato, anche in assenza di un espresso richiamo agli elenchi di materie dei commi precedenti.

L'individuazione delle materie non riservate allo Stato e quindi attribuite alla potestà legislativa residuale richiede diverse operazioni di ricognizione, di interpretazione e di confronto: fra il vecchio e il nuovo testo dell'art.117, fra i due elenchi del comma 2 e del comma 3 dell'art.117, fra le "etichette" riportate in questi elenchi e gli ambiti materiali definiti con la legislazione ordinaria e, non ultimo, fra gli ambiti coperti dalla disciplina comunitaria e quelli lasciati al diritto interno.

Ad una prima lettura, inevitabilmente rozza ed approssimativa, l'elenco delle materie attribuite alla potestà legislativa residuale potrebbe essere così articolato:

  • acque minerali e termali
  • agricoltura
  • artigianato
  • assistenza
  • assistenza scolastica
  • camere di commercio
  • commercio, fiere e mercati
  • edilizia
  • energia (autoproduzione e profili di interesse locale)
  • formazione professionale
  • industria
  • lavori pubblici e appalti
  • miniere, risorse geotermiche, cave e torbiere
  • ordinamento e organizzazione regionale
  • politiche dell'occupazione
  • polizia amministrativa regionale e locale
  • spettacolo
  • trasporti e viabilità
  • turismo e industria alberghiera
  • urbanistica

Inutile dire che ciascuna delle materie elencate confina e interferisce con altre materie, dello stesso elenco e degli elenchi dei commi precedenti e che una definizione consolidata degli ambiti materiali richiederà necessariamente una rilettura attenta della legislazione di settore e, probabilmente, l'intervento della Corte costituzionale sui criteri e le regole di determinazione e individuazione.

Quali che siano gli sviluppi in questa direzione, la potestà legislativa residuale si esercita su materie importanti: i principali settori economici, un'area vasta di servizi alla persona, parti fondamentali della regolazione dell'uso del territorio. Sul piano della estensione orizzontale si tratta, quindi, di una potestà legislativa significativa e rilevante, non ridotta a pochi oggetti di scarso interesse.

Certo, questa estensione si ferma a fronte delle clausole generali di attribuzione di potestà legislativa esclusiva allo Stato. Nei settori economici, la tutela della concorrenza sarà un limite pregnante agli interventi regionali, così come nel settore dei servizi la legge regionale dovrà tenere conto ed adeguarsi ai livelli essenziali delle prestazioni determinati dallo Stato. La riserva allo Stato dell'ordinamento civile significa che le regioni potranno intervenire sui rapporti di diritto amministrativo e non sui rapporti di diritto privato: potranno, ad esempio, disegnare nuovi sistemi di finanziamento delle attività agricole, ma non potranno disciplinare i contratti agrari.

Ai limiti relativi all'estensione della potestà legislativa residuale si aggiungono i limiti relativi allo spessore e alla profondità. Anche qui, la questione va collocata con nettezza all'interno del nuovo quadro costituzionale.

Valgono sicuramente per la potestà legislativa residuale i limiti generali espressamente posti dalla stessa Costituzione alla potestà legislativa: i limiti derivanti dalla prima parte della Costituzione e i limiti indicati all'art.117, comma 1. Vale, altrettanto sicuramente, il limite territoriale. Non vi è traccia, invece, in Costituzione, dei limiti posti con gli statuti speciali alla potestà legislativa regionale primaria: le riforme economico-sociali, i principi generali dell'ordinamento. Anzi, la nuova Costituzione espressamente prevede che le nuove disposizioni, "per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite", si applichino alle regioni a statuto speciale e alle province autonome, di modo che i limiti ulteriori posti dagli statuti rispetto a quelli posti dalla Costituzione sono da ritenersi caducati. Sicuramente non vale, per altro verso, il limite dei principi fondamentali, che lo Stato può porre solo nelle materie di legislazione concorrente.

Una prima differenza fra i due tipi di potestà legislativa regionale sta proprio in questo: che mentre nelle materie di legislazione concorrente la regione deve muoversi entro il quadro definito dai principi fondamentali dettati dallo Stato, o comunque desumibili dalla legislazione statale, nelle materie di cui all'art.117, comma 4, la potestà legislativa regionale si può estendere anche alla determinazione dei principi fondamentali, nella misura in cui ve ne sia necessità.

Una seconda differenza sta, all'inverso, nella diversa capacità della potestà legislativa regionale di limitare la potestà legislativa statale. Mentre nel caso della legislazione concorrente la riserva alla regione impedisce allo Stato di porre una disciplina di dettaglio, nel caso della potestà legislativa residuale è precluso qualsiasi intervento legislativo statale (sempre fatta salva l'ampiezza della legislazione statale esclusiva). Nel primo caso lo Stato ha un titolo di intervento aggiuntivo rispetto a quelli elencati nell'art.117, comma 2, nel secondo caso non dispone di titoli abilitativi ulteriori.

Nelle materie di potestà legislativa residuale, inoltre, lo Stato sicuramente non dispone di potestà regolamentare, che gli è attribuita solo in corrispondenza della legislazione esclusiva. Ugualmente, nelle stesse materie, il potere di attribuire le funzioni amministrative non spetta allo Stato, ma alla regione, con l'ovvia esclusione delle funzioni fondamentali degli enti locali (art.117, comma 2, lett.p)). Viene messa in discussione, di conseguenza, la stessa sussistenza, almeno nell'assetto attuale, dell'amministrazione statale centrale e periferica, in materie importanti come, per fare solo qualche esempio, l'industria, l'agricoltura, i trasporti.

Sono questi i punti sui quali più forti sono le critiche degli interpreti e più decise le prese di distanza dalla "lettera" della disposizione a favore di una ricostruzione della potestà legislativa residuale come una potestà legislativa pressocchè indistinguibile dalla potestà legislativa concorrente e, anzi, per certi versi sottoposta a limiti più stringenti, in ragione della rilevanza delle materie e degli interessi coinvolti.

I pericoli di frammentazione e di entropia di un sistema che già certo non brilla per efficienza non possono, naturalmente, essere sottovalutati. Non si può però neanche ignorare che la logica sottostante al nuovo assetto costituzionale comporta un rovesciamento di alcune almeno fra le assunzioni precedentemente diffuse. Fra queste, il convincimento che il sistema fosse pieno e completo anche senza le regioni, che potevano aggiungere qualcosa e differenziare al margine, ma senza che dalla loro inerzia potesse derivare alcun vero rischio o pericolo, restando sempre allo Stato il ruolo di iniziativa ex ante e sostituzione ex post. Questo ruolo dello Stato come garante ultimo permane nel nuovo quadro costituzionale, ma fortemente ridimensionato e riferito prevalentemente a situazioni di rottura "di ultima istanza", non all'ordinario funzionamento del sistema nel suo complesso.

Il vero vuoto incolmabile del nuovo assetto costituzionale sta, per la verità, per l'appunto in ciò che non c'è e, prima di tutto, nell'assenza della Camera delle regioni e di meccanismi di collaborazione che avrebbero fornito al sistema un quadro istituzionale entro il quale sarebbe stato più facile allontanarsi dall'equazione che identifica lo Stato con il centro e le regioni con la periferia e quindi, in buona sostanza, lo Stato con il tutto e le regioni con le parti.

La mancata disciplina di sedi e strumenti di collaborazione è tanto più grave perchè in parte giustifica il tentativo di difendere comunque la coerenza e l'unità del sistema a scapito dell'autonomia regionale, proteggendolo da quegli aspetti innovativi che comportano, in assenza di un quadro istituzionale anch'esso nuovo ed adeguato, rischi e pericoli di frammentazione e dissolvenza.

 


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