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Revisione di maggioranza e "qualità" della Costituzione

di Gino Scaccia
(p. a. di Diritto costituzionale nell'Università di Teramo)

1. Se è piuttosto diffusa, nei primi commenti della riforma del titolo V, la consapevolezza che le consistenti innovazioni introdotte fatichino a collocarsi in un quadro sistematicamente coerente, lo è altrettanto l’opinione che le disarmonie attuali potrebbero essere superate completando il disegno riformatore con alcuni correttivi (la previsione di una Camera delle Regioni, sul modello del Bundesrat tedesco; la partecipazione delle Regioni alla formazione della Corte costituzionale) che assoggettino al principio autonomistico ambiti che sono rimasti ad esso sottratti. Una simile rappresentazione rischia tuttavia di fare velo al vizio genetico che affligge la riforma, compromettendone il giudizio complessivo: il suo porsi come Costituzione "di parte", immaginata come puro prolungamento dell’indirizzo di maggioranza, più che come sede delle neutralizzazioni reciproche. La dottrina ha alimentato un vivace dibattito circa la legittimità dell’approvazione di una riforma costituzionale a stretta maggioranza e per di più sul finire della legislatura, da una parte denunciando una rottura della Costituzione materiale [ cfr. ad es. l’intervento di A.Chiappetti dal titolo "Di colpi di maggioranza ne basti uno", nel forum di Quaderni costituzionali (in www.unife.it/forumcostituzionale/contributi), nonché la Replica nel medesimo forum] ; sull’opposto fronte sostenendo la piena conformità del procedimento al dettato dell’art. 138, che configurerebbe anzi come "normale" l’ipotesi di una "revisione di maggioranza" (cfr. l’intervento di R.Bin, Riforme costituzionali "a colpi di maggioranza": perché no?, nonché Replica, nel forum testé citato). Con l’entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001 ulteriori svolgimenti sul tema del tasso di legittimità democratica della riforma sembrerebbero ormai rivestire solo un interesse storiografico. Qualche notazione, tuttavia, può essere utile, anche per ragionare sulle conseguenze che le modalità di approvazione del nuovo titolo V hanno prodotto sull’idea stessa di Costituzione e sulla qualità tecnica dei testi.

Affermazioni che pochi anni fa sarebbero parse banali come quella per la quale il "compromesso costituzionale" (l’impiego del termine "Patto" potrebbe apparire addirittura provocatorio), deve rappresentare un trascendimento delle posizioni partigiane, consacrando una unità superiore e sintetica nella quale gli antagonismi trovino una sede di pacificante composizione e di depurazione delle soggettività, potrebbero suscitare oggi vibranti polemiche. All’interno di un sistema politico-costituzionale che ha ormai fatto propri i paradigmi di funzionamento delle democrazie maggioritarie, che privilegiano schemi relazionali di natura contrappositiva, sembra infatti farsi strada l’idea che anche l’approvazione di una riforma costituzionale possa essere ispirata ad una logica conflittuale. Elemento sintomatico di questa tendenza a far penetrare anche nell’area delle scelte di rango costituzionale le dinamiche di scontro proprie dell’ordinario dibattito politico è la curvatura plebiscitaria che è stata impressa, non da oggi, al referendum costituzionale. Lungi dal rappresentare un elemento di "irrigidimento" della Costituzione, già l’art. 4 della legge costituzionale n. 1 del 1997 (istitutiva della Commissione parlamentare per le riforme costituzionali), prevedendo come obbligatorio il referendum sulla legge di revisione intesa a modificare la parte II della Costituzione e fissando per esso un quorum di validità, rimuoveva i due elementi procedimentali che erano stati decisivi per annettere alla consultazione popolare ex art. 138 una funzione di interdizione e di freno dell’innovazione costituzionale. Tale funzione di garanzia delle minoranze, che, in potenza, era stata ridimensionata dal menzionato art. 4, è risultata apertamente tradita nella vicenda di approvazione della legge costituzionale n. 3 del 2001. In effetti l’appello al popolo, come è noto, è stato levato da quelle stesse forze politiche che avevano approvato la riforma.

Eppure la progressiva bipolarizzazione del sistema politico dovrebbe fornire ragioni per un recupero della funzione neutralizzatrice della Costituzione. Proprio in una temperie storico-istituzionale nella quale il Parlamento abbandona i moduli decisionali dell’agire consociativo per porsi in una relazione più stretta e conseguente con l’indirizzo politico governativo; in una fase nella quale la capacità di integrazione (e dunque di legittimazione) della rappresentanza politica declina per lasciare spazio ad una maggiore efficienza decisionale, la Costituzione dovrebbe essere preservata dall’applicazione del principio di maggioranza. L’irruzione del majoritarianism sul terreno delle scelte fondanti potrebbe infatti accreditare l’idea che la riforma costituzionale sia elemento qualificativo del programma di governo e che dunque, per ciò stesso, la Carta sia esposta ad un continuo ed oscillante adeguamento, sincronico con i mutamenti della maggioranza, con fatale compromissione di quei caratteri di durevolezza e tendenziale perpetuità dai quali trae alimento l’autorità etico-politica, ancor prima che giuridica, delle prescrizioni costituzionali.

Se si tiene fermo quanto si è finora rilevato, diviene arduo sfuggire alla conclusione che al legislatore costituzionale – si perdoni l’enfasi - è mancato il senso della storia. Pare infatti evidente come una riforma organica profondamente incidente sulla forma di Stato che viene immaginata e realizzata in perfetta solitudine dalla maggioranza di governo, benché formalmente legittima, a tenore dell’art. 138, finisca per svilire l’idea e il valore della Costituzione perché minaccia, in prospettiva, di sospingere il dibattito sulla revisione costituzionale al centro dello scontro elettorale, facendo prevalere pulsioni irrazionali ed emotive in un ambito che si vorrebbe sottratto alle pressioni del contingente e capace di sublimare, storicizzandoli, i soggettivismi della lotta politica. Quanto lontane devono risuonare oggi le parole della Corte costituzionale, che, non più tardi di un anno fa, aveva affermato che il procedimento parlamentare, "grazie ai tempi, alle modalità e alle fasi in cui è articolato, carica la scelta politica del massimo di razionalità di cui, per parte sua è capace, e tende a ridurre il rischio che tale scelta sia legata a situazioni contingenti" (sentenza n. 496 del 2000).

2. Sarebbe tuttavia semplicistico e fuorviante ritenere che la circostanza che una riforma costituzionale con caratteri di organicità sia stata approvata "a stretta maggioranza" ponga solo un pericoloso precedente (che è auspicabile, ma improbabile, non venga imitato). In effetti, la mancanza di un accordo, unitamente alla coazione politica a concludere celermente il procedimento, vista la fine imminente della legislatura, non sono restati senza conseguenze sulla qualità dei dibattiti e del linguaggio legislativo, che appaiono per molteplici profili insoddisfacenti, lasciando insolute numerose questioni di interpretazione e di applicazione della normativa.

E’ noto che l’argomento del legislatore storico, che solitamente occupa una posizione defilata nei processi di ricostruzione dei significati delle norme, riveste invece una notevole importanza in tema di interpretazione dei testi costituzionali. Lo ha riconosciuto a chiare lettere la Consulta nella sentenza n. 429 del 1992, ove si legge che "La ricostruzione dell’intenzione del Costituente, in regime di costituzione rigida, è essenziale per misurare la compatibilità tra disposizione di legge e precetto costituzionale" e si prosegue rilevando che "L’ermeneutica costituzionale non può in alcun caso prescindere dall’ispirazione che presiedette al processo formativo della norma costituzionale, assumendo in essa particolare rilievo l’essenza storico-politica". La fase della discussione parlamentare dovrebbe dunque fornire una prima chiave di decifrazione dei numerosi problemi interpretativi che la legge costituzionale n. 3 del 2001 pone. E tuttavia la lettura dei dibattiti che hanno preceduto l’approvazione del testo definitivo denuncia un’avvilente trascuratezza nell’analisi dei contenuti della revisione. La riflessione sui poteri sostitutivi del Governo, che rappresentano, nell’impianto della riforma, un meccanismo di chiusura di straordinaria importanza, idoneo a spezzare l’ordine delle competenze ricomposto negli articoli precedenti, non occupa che qualche pagina dei resoconti parlamentari; la portata della eliminazione del limite dell’interesse nazionale ha costituito oggetto di una riflessione inadeguata all’importanza del tema; i problemi aperti dalla previsione del vincolo degli obblighi internazionali anche per la legislazione statale (art. 117, primo comma) - di un vincolo, cioè, che, ove interpretato rigorosamente e riferito anche al diritto internazionale di fonte pattizia, avrebbe l’effetto di introdurre un irragionevole limite di contenuto alla legislazione statale e potrebbe creare seri ostacoli all’attività estera dello Stato - sono stati del tutto ignorati; cos' come è stata trascurata l’esigenza di munire la riforma di una disciplina transitoria, onde assicurarne un’attuazione graduale e non traumatica. Proprio su alcuni dei punti più controversi della riforma, in definitiva, l’esame dei lavori preparatori può arrecare all’interprete un contributo assai modesto.

Quanto al linguaggio della legge costituzionale n. 3 del 2001, una puntuale analisi della qualità formale del testo è chiaramente incompatibile con l’esigenza di brevità che si impone a queste note. Pare utile, però, riflettere su un dato più generale: l’impiego di concetti ed espressioni tratti dalla legislazione ordinaria e privi di una tradizione nel diritto costituzionale italiano. In linea di principio non può escludersi che significati semantici e normativi della Carta possano essere ricavati anche da fonti subcostituzionali, secondo la teoria rossiana della durchgehende Korrelation, per la quale le formulazioni della Costituzione non danno vita ad un universo linguistico "chiuso" ed autoreferenziale, ma sono aperte alla comunicazione con gli ordini normativi inferiori, ed anche con il linguaggio comune. Tuttavia presupposto di una interpretazione Gesetzeskonforme della Costituzione è che la prassi applicativa della legge o la elaborazione dottrinale abbiano selezionato, oggettivizzandoli (e con ciò neutralizzandoli) risultati ermeneutici atti ad offrirsi all’interprete come parametro certo per l’attività di giudizio.

Non sembra essere questo il caso della riforma del titolo V, che ha elevato alla dignità di principi costituzionali - forse per offrire copertura ad una riforma amministrativa che aveva fortemente caratterizzato l’indirizzo di governo - nozioni che già in sede teorica erano state oggetto di severe (e meritate) censure per la loro irriducibile indefinitezza concettuale e che non hanno ancora trovato adeguata sistemazione neppure in sede di applicazione giurisprudenziale. L’allusione è ai principi di differenziazione e adeguatezza, che, insieme con la onnipresente sussidiarietà (nelle capacità taumaturgiche della quale evidentemente si confida molto), dovrebbero governare il conferimento di funzioni a Regioni, Province, Città metropolitane e Comuni, a mente dell’art. 118 della Costituzione. Principi di tal fatta, per la loro fluidità di significato, potevano prestarsi, in sede politica, a definire meccanismi distributivi di competenze con caratteri di elevata flessibilità; con la loro incorporazione nel testo della Costituzione, però, essi non operano solo come criteri orientativi della legislazione (statale e regionale) che ripartisce le funzioni amministrative tra i diversi enti, ma anche come parametri di valutazione della stessa. Ed è qui che nascono le maggiori perplessità.

La verifica giudiziale della sussistenza di un rapporto di adeguatezza tra la funzione conferita dalla legge e l’idoneità organizzativa dell’amministrazione ricevente a garantirne, anche in forma associata con altri enti, l’esercizio [ art. 4, comma 3, lett. g), della legge n. 59 del 1997] , cos' come il riscontro circa l’osservanza, da parte del legislatore, del principio di differenziazione nell’allocazione di funzioni, "in considerazione delle diverse caratteristiche, anche associative, demografiche, territoriali e strutturali degli enti riceventi" [ art. 4, comma, 3, lett. h), legge n. 59 del 1997] , costituiscono in effetti accertamenti di natura empirico-induttiva, che, per poter essere proficuamente svolti, presuppongono la disponibilità di una grande mole di elementi conoscitivi e di informazioni tecnico-scientifiche. Simili riscontri postulano, insomma, strutture organizzative e apparati informativi molto diversi da quelli dei quali può attualmente disporre la Corte costituzionale. In queste condizioni, forme effettive di controllo sulla legislazione attributiva di funzioni, per i profili descritti, sembrano sostanzialmente impraticabili, se non nelle forme assai blande di un sindacato esterno di non manifesta irragionevolezza e arbitrarietà.

Non varrebbe neppure replicare che un assetto costituzionale che segna una forte discontinuità rispetto al passato non può non ricorrere ad una fraseologia moderna e in qualche misura sciolta dai legami con la tradizione giuridica, nella quale potrebbe assumere una valenza naturalmente conservatrice il peso di riferimenti concettuali ormai stratificati e di termini (come "interesse nazionale" o "indirizzo e coordinamento") dal forte significato evocativo. In effetti, tale rilievo non pare sufficiente per giustificare la trasposizione da una riforma amministrativa di non eccelsa qualità tecnica alla Costituzione di termini e riferimenti insuscettibili di tradursi in precise e vincolanti direttive di azione, né per dissipare il patrimonio di concetti che la giurisprudenza costituzionale aveva negli anni accumulato. Tanto più ove si consideri che sul giudice costituzionale grava l’onere di sciogliere gli innumerevoli e intricatissimi nodi interpretativi che la revisione del titolo V pone. Nodi interpretativi – deve aggiungersi – che, in assenza di una disciplina transitoria, potrebbero indurre la Corte costituzionale a proporre soluzioni con accentuati caratteri di creatività e capaci di imporsi più in forza del principio di autorità (quello per il quale "the Constitution is what the Court says it is"), che in virtù di argomentazioni giuridiche o interpretative intellettualmente cogenti. Cos' una riforma legittima, ma scarsamente legittimata, finirà per essere attuata in concreto o dall’attuale maggioranza di governo, che, avendola a suo tempo duramente osteggiata, potrebbe non avere alcun interesse politico a svilupparne lungo direttrici di innovazione il disegno ancora sfocato (ed anzi, mostrandone il fallimento, renderebbe evidente la necessità di un nuovo corso riformatore) o dalla Corte costituzionale, che tuttavia è organo politicamente irresponsabile e che nello svolgimento di questo erculeo compito potrebbe mettere in gioco quote rilevanti della sua, già sofferente, legittimazione.


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