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Sulla proposta di istituire cd. assemblee "costituenti" regionali

di Giulio M. Salerno
(professore straordinario di Istituzioni di diritto pubblico nell'Università di Macerata)

Qualche dubbio può essere sollevato innanzi alla proposta, per certi versi suggestiva, di istituire, con semplice legge regionale, "assemblee costituenti" regionali aventi funzioni inerenti alla stesura dei nuovi statuti. Tra l'altro, da chi sarebbero convocate queste assemblee? Come dovrebbero essere costituite ed in virtù di quali criteri andrebbero selezionati i loro componenti? Come si collegherebbero le funzioni cd. "costituenti" di questi nuovi organismi rispetto agli organi regionali di rappresentanza politico-istituzionale indicati e garantiti dalla Costituzione (e dagli statuti vigenti), e quale rapporto sussisterebbe tra le deliberazioni di questi "mini-costituenti" e le procedure di redazione degli statuti costituzionalmente previste? Più in generale, è chiaro che nella Costituzione e negli statuti si indicano tassativamente gli organi di governo delle Regioni, se ne delineano le competenze, e si disciplina il procedimento di formazione e di modifica degli statuti stessi senza fare cenno alcuno alla possibile presenza di assemblee "costituenti" di livello regionale, ed anzi prevedendo e disciplinando la partecipazione diretta delle collettività regionali in ben altro modo (ad esempio, con il referendum previsto dall'art. 123, comma 3 Cost.). Sembra doversi affermare, allora, che l'istituzione, con semplice legge regionale, di originali organismi assembleari dotati di poteri incidenti, anche se solo in fatto, sul procedimento di redazione degli statuti, lederebbe il principio di legalità costituzionale.

Né, per giustificare una siffatta deroga alle disposizioni costituzionali e statutarie varrebbe appellarsi all'ampliamento della partecipazione popolare ed in ultima analisi alla sovranità del popolo richiamata nell'art.1 Cost., quasi ipotizzandone una sorta di esercizio frazionato a livello regionale. Infatti, per un verso, il nuovo art. 114 Cost. definisce le Regioni non come ordinamenti sovrani, ma come "enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione". Per altro verso, quando la sovranità di cui all'art. 1 Cost. è esercitata nella forma più alta in grado - quella capace di modificare o anche soltanto di derogare alle disposizioni costituzionali -, essa spetta ai soli organi dello Stato ed esclusivamente nelle forme e nei modi dell'art. 138 Cost.. Insomma, la titolarità della sovranità - per quanto ciò sia variamente interpretabile anche alla luce della recentissima revisione costituzionale - non può essere suddivisa ed esercitata autonomamente fra le singole collettività regionali al di là di quanto costituzionalmente previsto, giacché sovrano è l'intero popolo ai sensi dell'art. 1 della Costituzione, ed i modi e le forme di esercizio (diretto ed indiretto) della sovranità popolare sono e possono essere soltanto quelli stabiliti dalla Costituzione o sulla base di questa.

In estrema sintesi, se si accedesse all'ipotesi prospettata, non soltanto si darebbe luogo ad un ginepraio di questioni di complessa soluzione, ma soprattutto si lederebbe lo stesso principio della sovranità popolare definito dall'art. 1 Cost., e parimenti si inciderebbe profondamente sulla forma di governo regionale e sul procedimento di formazione (e di modifica) degli statuti regionali in violazione delle norme poste dalla Costituzione, dagli statuti adottati con legge costituzionali per le Regioni ad autonomia speciale, e dai vigenti statuti ordinari per le altre Regioni.

D'altro canto, può comprendersi la forza di attrazione di un potere costituente "regionalizzato": esso suscita meno timori rispetto all'Assemblea costituente più volte ipotizzata a livello nazionale, forse perché, delimitato territorialmente, sembra per lo più rivolto a facilitare lo sviluppo di ordinamenti regionali direttamente collegati alle rispettive collettività, anzi "ri-nati" sulla base della stessa volontà popolare. Tuttavia, la storia dimostra che escogitare e realizzare forme di esercizio di poteri "costituenti" anche soltanto a livello locale è oltremodo periglioso per la stabilità dell'assetto ordinamentale tutto; questi processi possono facilmente sfuggire di mano ed indurre effetti di disordine istituzionale ancor più gravi di quelli che già si affacciano al nostro sguardo. Certo, vi è la necessità di collegare la riscrittura dell'ordinamento regionale (o "proto-federale" secondo alcune linee presenti nella l. cost. n. 3 del 2001), e dei relativi statuti, a legami sociali e territoriali profondamente radicati nelle singole realtà regionali. A tal fine, tuttavia, andrebbero più utilmente impiegati - finalmente, dovrebbe dirsi - le forme e di modi di partecipazione popolare già previsti sia dalla Costituzione che a livello statutario (iniziativa legislativa popolare, consultazioni, referendum e così via).

In ultimo, sembra riprodursi quanto già verificatosi a livello nazionale: l'originalità della proposta potrebbe deviare l'attenzione, la discussione e le energie più feconde dalla questione principale, che è quella di quale contenuto dare ai nuovi statuti. E' soprattutto questo, e non tanto il procedimento più o meno innovativo da seguire, il vero tema all'ordine del giorno.

(15/04/2002)


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