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La ricomposizione delle fonti in sistema, nella Repubblica delle autonomie, e le nuove frontiere della normazione

di Antonio Ruggeri

Testo rielaborato di un intervento svolto al Convegno su La funzione normativa di Comuni, Province e Città metropolitane nel nuovo sistema costituzionale, Trapani 3-4 maggio 2002, e di una lezione tenuta all'Università di Macerata, nell'ambito del ciclo su Nuove prospettive per il sistema delle fonti, organizzato da A. Simoncini, 17 maggio 2002

1. L'idea di "sistema", i suoi connotati maggiormente espressivi (tipicità degli atti e dei criteri ordinatori), le torsioni da essi subite nell'esperienza

Da tempo ci si interroga se esista ancora un "sistema" delle fonti, come insieme caratterizzato da una sua propria identità e dotato di risorse adeguate al mantenimento o al ripristino dell'armonia e della coerenza tra gli elementi che lo compongono. La domanda merita di esser ora riproposta con rinnovato vigore ed interesse dopo la riforma del titolo V della Costituzione che ha riguardato (se non l'intero) buona parte del sistema stesso, toccandone comunque i punti nevralgici e le più salienti ed espressive manifestazioni positive. Leggi (statali e regionali), regolamenti in genere, statuti, fonti di autonomia privata, relazioni interordinamentali in genere (e, specificamente, con la Comunità internazionale e la Comunità/Unione europea): tutto questo si è trovato coinvolto nel processo riformatore e fatto oggetto di previsioni la cui capacità di incidenza sulle dinamiche affermatesi nelle esperienze di normazione è peraltro ancora largamente da esplorare ed attende, comunque, quelle verifiche che solo le stesse esperienze saranno in grado di offrire.

Occorre subito puntare al cuore della questione, chiedendosi quale idea di "sistema" si sia fatta il legislatore di riforma e, ancora, se (ed in che misura) si sia inteso rimuovere antichi ed ormai consolidati assetti ovvero tenerli almeno in parte fermi, sia pure con taluni, non secondari aggiustamenti.

A nessuna di queste domande è, tuttavia, possibile rispondere se non dopo aver messo a nudo la radice dalla quale esse si alimentano: che cos'è il "sistema", quali i suoi tratti più genuinamente espressivi?

Ora, due sembrano essere i connotati che più di ogni altro danno l'identità e la complessiva caratterizzazione del "sistema", per com'è stato fin qui ricostruito dalla più consapevole ed accreditata dottrina: a) la esistenza di forme tipiche assunte dagli atti di normazione, ciascuno di essi distinguendosi dagli altri tanto per il profilo procedimentale quanto per quello sostanziale, siccome chiamati a "funzioni" istituzionali parimenti diverse, vale a dire a prendersi cura di interessi a vario titolo tipizzati ovverosia a tendere al conseguimento di scopi in maggiore o minore misura prefigurati dalla Costituzione e, discendendo, da atti diversi dalla Costituzione stessa a ciò abilitati; b) la peculiare conformazione ed operatività dei criteri ordinatori, quali "tecniche" idonee a porre in relazione reciproca gli atti (e fatti) di normazione e, perciò, pure a comporli in sistema secondo modalità parimenti tipiche.

In particolare, con riguardo ai criteri in parola, è da prestare attenzione al fatto che essi tanto più si rendono da se medesimi evidenti e qualificano o giustificano quanto più riescono nella "funzione" alla quale sono chiamati, che è appunto di preservare la "purezza" - se così vogliamo chiamarla - della tipizzazione degli atti e fatti di normazione, evitando dunque innaturali mescolamenti o - diciamo pure - commistioni o confusioni di competenze che, allo stesso tempo, si fa comunemente notare, inquinano il sistema, ne aggravano il disordine interno, rendono complessivamente precaria e, a conti fatti, pregiudicano la identità dei ruoli istituzionali.

Gerarchia e competenza, ciascuna per la sua parte ed in relazione ai campi di esperienza ai quali si applicano, hanno (o, forse, dobbiamo ormai dire, avevanoƒ) assegnato proprio questa "funzione" dall'ordinamento: quella di tenerne separati gli elementi costitutivi, disposti su piani diversi ovvero inseriti in sfere o - come a me piace dire - "microsistemi" ugualmente diversi ed immediatamente riconoscibili, sicché rendendosi palese ogni forma di turbamento di quest'ordine ideale (specificamente in sede di controllo), si potrebbe su questa base giustificare l'attivazione dei meccanismi di garanzia volti al ripristino dell'ordine prestabilito.

Ora, è un dato fin troppe volte ripetuto, pur con varietà di accenti e di orientamenti, quello secondo cui entrambi i connotati suddetti non sono riusciti a preservare intatta la loro identità, che hanno ormai in larga parte smarrito da tempo. Diverse sono, invero, come si sa, le analisi delle cause (politiche e non) di questo stato di cose, così come le descrizioni dell'esperienza, specie nelle sue più marcate e vistose tendenze; comune, tuttavia, è il convincimento circa il superamento del vecchio "modello" (che, poi, se ne possa tentare il pur parziale recupero e quali possano essere le ricette allo scopo maggiormente efficaci è un punto sul quale, nuovamente, le posizioni tendono a divaricarsi sensibilmente).

Vi è, ovviamente, un filo assai stretto che lega le vicende relative all'uno a quelle dell'altro dei connotati suddetti; anzi, ad esser giusti, dovrebbe piuttosto dirsi che esse risultano distinguibili solo in modo artificioso, dal momento che "fatti" specificamente riguardanti l'uno si riflettono immediatamente sull'altro, e - naturalmente - viceversa. Tuttavia, per comodità di analisi, conviene ugualmente (ed almeno fino ad un certo punto) tenere separate le vicende stesse, in modo da metterne ancora meglio a fuoco gli aspetti di maggior rilievo ed interesse.

Ormai da tempo dispersa è la tipicità degli atti, che nelle ricostruzioni del sistema delle fonti di ispirazione formale-astratta, da noi come altrove ancora oggi maggiormente patrocinate e diffuse, appare costituire un dato irrinunziabile ed indiscutibile. Non importa indagarne le cause; ma è indubbio che, anche in conseguenza del moltiplicarsi degli strumenti di normazione (come "tipi" dotati di una propria, individua caratterizzazione) e del loro spesso caotico ed improvvisato affollarsi sulla scena, è divenuto praticamente impossibile mantenere la distanza tra gli stessi originariamente voluta.

Il fenomeno è particolarmente accentuato soprattutto nei rapporti tra gli atti degli organi della direzione politica (ma è da pensare che così potrà essere anche un domani per gli atti regionali, specie per il modo - temo incontrollato - con cui potrebbe farsi uso dello strumento regolamentare in rapporto a quello legislativo) e costituisce una "spia" altamente significativa di una complessiva torsione sia istituzionale (della forma di governo) che ordinamentale (della stessa forma di Stato) che è da tempo rilevata dagli studi più consapevoli e che inquieta non poco circa gli ulteriori, possibili sviluppi delle esperienze della normazione. Il rischio, insomma, è che possano alla lunga esserne travolti (se già non lo sono statiƒ) gli stessi valori fondanti ed identificanti l'ordinamento; ed è fin troppo superfluo dover qui tornare a rilevare come, laddove risultino piegate le strutture costitutive dell'ordinamento stesso e deviate dal solco per esse tracciate le dinamiche che tra le strutture stesse si impiantano e svolgono, è in forse la trasmissibilità, in linea di continuità assiologica, dell'ordinamento nel tempo.

Gli esempi che potrebbero essere addotti a testimonianza di questo stato di cose sono a tutti noti; ciò che esenta anche dal solo elencarli: si consulti, da ultimo, il Rapporto 2001 sullo stato della legislazione, curato dalla Camera (con la collaborazione dell'Osservatorio sulle fonti di Firenze e dell'ISR-CNR) per aver la conferma - ché di questo, per la gran parte, si tratta - di linee di tendenza che si rimarcano e prolungano sempre di più, pur con talune, non del tutto secondarie ramificazioni inusuali rispetto al passato.

Di particolare interesse, specie al fine di rilanciare una riflessione sulla legge (o, meglio, sulle leggi), di cui oggi si avverte insistentemente il bisogno, è la circostanza per cui non soltanto si assiste ad un complessivo mescolamento di struttura e funzione di strumenti diversi ma anche, per uno stesso strumento (principalmente, appunto, la legge), a deviazioni continue dallo scopo istituzionale. Non vi è, dunque, solo il fatto, da tempo deprecato e pure in sé assai grave, di un uso sostanzialmente indistinto di decreti delegati e regolamenti di delegificazione e, persino, di decreti-legge e decreti legislativi (laddove alla delega segua l'emanazione non già di questi bensì di quelli, magari proprio al fine di debordare dagli argini dalla delega stessa fissatiƒ). Ancora di più, lo stesso strumento della legge è portato a sue innaturali applicazioni: come laddove si assiste a deleghe contenute in leggi di conversione o, ancora, a leggi che disciplinano la stessa materia oggetto di decreti-legge, senza nondimeno presentarsi quali atti di "conversione" (in senso tecnico) degli stessi. E via dicendo. Prendono, insomma, piede usi innaturalmente "sussidiarii" di uno strumento rispetto ad altri, che solo in parte possono essere spiegati col ritmo vieppiù accelerato ed incalzante col quale sono confezionati gli atti di normazione o - come pure si è soliti dire - con la evidente improvvisazione e il vero e proprio "occasionalismo" che sembra costituire la cifra maggiormente espressiva dell'esperienza del tempo presente considerata nel suo complesso. Ancora più a fondo, v'è (vi è sempre stata ma ora, appunto, si fa particolarmente grintosa e vistosa) la tendenza della politica a debordare da ogni regola, persino da quelle dalla stessa politica precedentemente forgiate e, più ancora, da quelle da essa (almeno in parte) indisponibili. Per ciò che concerne le regole fissate in Costituzione o, come che sia, dalla stessa desumibili, la trasgressione è alle volte maggiormente evidente; ma il fenomeno, come si viene dicendo, ha una generale portata, espandendosi e diffondendosi come un virus per l'intero ordinamento. Dove, insomma, vi sono norme sulla normazione, lì in maggiore o minore misura se ne ha l'accantonamento: quasi che l'ordinamento avverta il bisogno irrefrenabile di doversi sciogliere da ogni vincolo idoneo ad incanalarne gli sviluppi verso esiti prestabiliti, seppur in modo libero, dalla politica e per le sue esigenze, da vincoli preposti proprio alla funzione di mettere ordine in seno all'ordinamento stesso, quell'ordine senza il quale esso non è più tale, come ciò che è o, meglio, si fa da se medesimo ordinandosi.

 

2. La crisi dei criteri ordinatori e la controversa ricostruzione del nuovo "modello" tra "logica" della separazione e "logica" della integrazione delle competenze

È chiaro che, in questo stato di cose, i criteri ordinatori "saltano" o, come che sia, versano in una condizione di evidente sofferenza e difficoltà a farsi valere, secondo "modello". Le esperienze, alle quali si è sopra accennato e sulle quali, a motivo della loro notorietà, non occorre ora attardarsi, di un uso promiscuo di decreti delegati e regolamenti di delegificazione mettono in crisi la gerarchia, così come lo fa lo smarrimento della tipicità degli atti in genere, nella sua connotazione di fondo quale congruità necessaria tra forma e sostanza normativa. Il disagio a mantenere l'articolazione usuale dei piani della scala gerarchica è testimoniato da molte altre cose, in aggiunta a quelle sopra ricordate, tra le quali una speciale menzione merita, a parer mio, di esser riservata alla prassi dei testi unici "misti", contenenti norme originariamente primarie unitamente a norme originariamente secondarie, che sollevano un mucchio di problemi (specie sul versante dei controlli) ad oggi insufficientemente indagati.

Checché se ne pensi da parte di molti (specie oggi a seguito della riforma del titolo V, che avrebbe, a loro dire, rilanciato il modulo della separazione) in crisi è, poi, anche la competenza, e - par quasi superfluo qui rilevare - non da ora. In fondo, se ci si pensa, l'idea di una rigida separazione tra fonti (e competenze), così com'è stata teorizzata da una dottrina sensibile e preoccupata di preservare le sfere entro cui i soggetti del pluralismo e le autonomie in genere avrebbero potuto (o potrebbero) autodeterminarsi, ricercando da se medesimi le forme e le vie del proprio sviluppo, non ha mai realmente preso corpo nelle dinamiche dell'ordinamento ed è stata ben presto soppiantata da schemi di diverso orientamento: ora, di segno opposto, innaturalmente convertendosi la competenza in gerarchia, ed ora, comunque, realizzandosi una compenetrazione, varia per "tipi" di relazioni internormative e nel tempo, tra fonti diverse. I "microsistemi" si sono insomma dimostrati non già reciprocamente incomunicabili o impermeabili - come si sarebbe voluto - bensì aperti e disponibili a far passare "materiali" da una parte all'altra che, integrandosi a vicenda, hanno finito con l'assumere sembianze irriconoscibili in rapporto alle loro immagini consegnateci dal Costituente (o, meglio, da quelle che, per questa dottrina, erano le immagini stesse).

Quasi sempre, nondimeno, si è assistito a forme anomale di sussidiarietà dall'alto, assai di rado invece anche dal basso (per riprender una terminologia di A. Spadaro e di altri). Il moto, insomma, è stato perlopiù unidirezionale ed ha portato alla immissione nei "territori" riservati alle autonomie di fonti statali che, spingendosi oltre la linea di demarcazione per esse astrattamente segnata, hanno in buona sostanza preso il posto delle fonti di autonomia: la vicenda, notissima, delle leggi-quadro contenenti anche regole, relativamente alle materie di potestà ripartita, è assai istruttiva al riguardo (mentre, come si diceva, assolutamente eccezionali sono stati i casi di leggi regionali che hanno "anticipato" nuovi princìpi fondamentali, adottate cioè in osservanza di princìpi ancora di là da venire, seppure in via di gestazione; ed è significativa la circostanza che la giurisprudenza - come si sa - abbia talora ritenuto di non doverle caducare).

Qui tuttavia - a differenza delle vicende sopra accennate, riguardanti le fonti parlamentari e governative nei loro reciproci rapporti, per le quali la torsione rispetto al "modello" appare maggiormente sicura ed è anzi, in alcuni casi, lampante - è assai incerto stabilire quanta parte delle vicende sopra indicate è dentro lo stesso "modello" e quant'altra, invece, si pone al di fuori e/o contro di esso. Ancora oggi, a distanza di molti anni dall'avvio dell'esperienza regionale, si discute, come si sa, animatamente se la "logica" della integrazione sia la stessa del Costituente o, diciamo meglio, se i "fatti" ad essa riportabili costituiscano sviluppi compatibili con la trama aperta degli enunciati costituzionali (vorrei dire: coi "metaprincìpi" affermati dalla Carta) ovvero se, almeno da un certo punto in avanti, essi si pongano in opposizione rispetto a questi ultimi, pur nella loro vaghezza espressiva e disponibilità a ricevere forme plurime di inveramento.

La questione non presenta - come pure si dice da parte di molti - un carattere meramente storico; tutt'altro, è di straordinaria attualità. Anche alla luce del nuovo "modello", così come rifatto dalla riforma costituzionale dell'anno scorso, è ancora tutta da chiarire la questione, sulla quale l'ultima parola sarà come sempre data dalla giurisprudenza, relativa alla eventuale produzione di regole (ovviamente, "cedevoli" davanti a sopravvenienti norme regionali) da parte delle leggi-quadro che verranno.

Non posso ora tornare a dire le ragioni che mi fanno persuaso della liceità di questa eventualità, che vedo nondimeno contrastata ogni giorno che passa da una dottrina crescente. Un concetto, tuttavia, mi sta particolarmente a cuore e tengo qui pure a ribadire: che non comprendo quale interrelazione vi sia (come, invece, da parte di molti si intravede) tra la inversione della tecnica di spartizione delle materie e la preclusione che ora si darebbe per lo Stato di dotare le proprie leggi-quadro altresì di regole. La circostanza per cui i campi regionali si sono adesso vistosamente allargati nulla ci dice circa il modo con cui il singolo campo può essere coltivato. La dottrina più risalente - come si ricorderà - era dell'avviso che le leggi statali dovessero fermarsi davanti alla soglia della disciplina di dettaglio, come comunemente era chiamata; poi, esigenze pressanti di continuità hanno portato ad un assetto diverso. Esigenze che non sono affatto scomparse, tutt'altro: sono, anzi, cresciute ed ancora di più cresceranno proprio in conseguenza del rovesciamento della tecnica di riparto delle materie, che potrebbe mettere a nudo serie carenze in ambito locale e, comunque, vistosi ritardi da parte delle Regioni a far fronte agli impegni ai quali sono chiamate dal legislatore di riforma, per una parte, e dall'intensificarsi incalzante dei vincoli di origine sovranazionale per un'altra.

Né appaga teoricamente, a mia opinione, la pur cauta (e - si conviene - ragionevole) proposta, avanzata da G. Falcon e da altri, di dar modo al legislatore statale di intervenire anche con regole nei campi regionali ma unicamente in via sussidiaria, dopo che si è offerta l'opportunità alle Regioni di intervenire entro termini congrui rispetto agli interessi bisognosi di disciplina. Qui ed ora, infatti, siamo chiamati a ricostruire qual è il nuovo "modello" espresso dalla Costituzione "novellata" e, dunque, se le leggi statali possano, o no, superare la soglia dei princìpi, non già se possano farlo solo in seguito o anche da subito. Nel primo senso, peraltro, manca qualsivoglia indicazione positiva a sostegno della ricostruzione proposta; ad ogni buon conto, ammessa l'eventualità dell'intervento sussidiario da parte dello Stato, è da chiedersi se convenga che ad una prima legge (fatta di soli princìpi) ne seguano altre indirizzate alle singole Regioni (senza, poi, trascurare il fatto che, dovendosi la prima appunto arrestare ai soli princìpi, potrebbe dar vita ad un fitto contenzioso circa il suo effettivo mantenimento entro l'area ristretta ad essa in tesi assegnata).

La verità - a me pare - è che il nuovo modello, ancora di più del vecchio, apre gli spazi a forme molteplici di equilibrio nelle relazioni internormative e non già irrigidisce ed ingessa queste ultime, così come invece si finirebbe col fare - piaccia o no - a seguire il diverso orientamento di quanti si sono dichiarati per una struttura monotipica delle leggi statali d'indirizzo, siccome esclusivamente espressive di "princìpi". Quel che mi sembra di poter qui osservare è che entrambe le "logiche" ricostruttive, quella della separazione così come l'altra della integrazione delle competenze, possono essere astrattamente ospitate (ovviamente, non simultaneamente) entro il seno accogliente della Costituzione "novellata": nessuna delle due, insomma, è da giudicare in partenza come "antisistema"; piuttosto, si tratta di due modi diversi di intendere e comporre il sistema, che potrebbero ugualmente affermarsi nell'esperienza senza fuoriuscire dai binari costituzionali. Se, però, si riguarda al quadro costituzionale nel suo insieme, così come ridisegnato dalla riforma, si hanno non pochi, ulteriori indici che ancora di più avvalorano la tendenza, ormai fortemente radicata nell'esperienza e forse davvero irreversibile, a favore della integrazione tra i "microsistemi" (anche in orizzontale: si pensi, ad es., ad intese interregionali precedenti e condizionanti a vario titolo ed in parimenti varia intensità l'esercizio di poteri sia di normazione che di amministrazione, di cui si ha ora esplicita traccia nella Carta "novellata"). Fatico invero a comprendere come si possa sostenere la tesi, che pure vedo patrocinata da autorevoli studiosi, secondo cui nel nuovo modello sarebbero particolarmente marcate le tracce nel senso della separazione piuttosto che in quello della integrazione. L'intero impianto si muove - a me pare - lungo il solco, già tracciato da leggi e pronunzie della Corte costituzionale, di una crescente, costante "comunicabilità" dei livelli istituzionali, della "cooperazione" - come pure con abusata espressione si suol dire - tra gli stessi, secondo forme ed in vista del conseguimento di equilibri la cui determinazione è, in buona sostanza, rimessa alla stessa esperienza.

Così, se, per un verso, può assistersi in ogni tempo all'ingresso nei campi regionali di norme statali a presidio dell'unità (specialmente di quelle che definiscono i "livelli essenziali" delle prestazioni relative ai diritti, di cui si dirà meglio di qui ad un momento), per un altro verso può aversi la "cooperazione" delle Regioni nella cura degli stessi interessi istituzionalmente facenti capo allo Stato, sia pure nella forma "dimessa" dei nuovi regolamenti "delegati" inventati dal VI comma dell'art. 117 (che, tuttavia, potrebbero, volendo, anche essere propriamenteƒ delegati, realizzandosi per il loro tramite significative delegificazioni). Particolarmente i regolamenti in parola, sui quali non ci si può ora purtroppo specificamente intrattenere, avvalorano vieppiù, con la loro stessa esistenza, il disagio, di cui si diceva poc'anzi, esibito dal legislatore di riforma a tener ferme le barriere che separano i "microsistemi" di cui si compone l'ordinamento della Repubblica e, allo stesso tempo, a riprodurre, inalterati, antichi schemi e forme di presentazione dei criteri ordinatori. La circostanza per cui interessi in sé nazionali, espressi dal catalogo del II comma dell'art. 117, possono articolarsi in ambito locale in modi assai diversi, sì da giustificare l'intervento regolatore delle Regioni a mezzo di atti tuttavia non legislativi ma solo regolamentari, appare invero difficilmente spiegabile alla luce dell'antica credenza che portava ad inquadrare i rapporti tra leggi e regolamenti prodotti in seno ad uno stesso microsistema nei termini di una gerarchia secca. Qui, piuttosto, si assiste, ad un tempo, ad una subordinazione gerarchica degli atti "delegati" rispetto agli atti deleganti e ad una separazione di competenza dei primi rispetto alle leggi regionali, quanto meno secundum verba non abilitate ad immettersi nei campi trattenuti allo Stato.

Si comprende, invero, la ragione per la quale quest'assetto è stato stabilito, che è stata appunto quella di tenere comunque "basso" il profilo della normazione regionale sulle materie statali. Ma è ugualmente significativo il fatto che, pur in un contesto, quale quello attuale, segnato dalla inversione della tecnica di riparto delle materie tra Stato e Regioni e, perciò, da una drastica contrazione (sulla cartaƒ) della sfera di competenza del primo a fronte di quella delle seconde, si sia comunque pensato di mantenere l'antica forma di "cooperazione" prevista dal II comma dell'art. 117 (ché di questo, con ogni probabilità, si tratta), sia pure col costo di dar vita ad una inusuale separazione di competenze in ambito regionale.

La scala gerarchica, così, si appiattisce (almeno in parte) in ambito locale e converte in un modulo di separazione, allo stesso tempo in cui i "microsistemi" si aprono l'un l'altro, disponendosi alla reciproca integrazione.

 

3. Ancora della integrazione dei "microsistemi" (a proposito delle norme statali sui "livelli essenziali" e di quelle sulle funzioni "fondamentali" degli enti infraregionali, e del loro modo di combinarsi con le norme regionali in rapporto agli interessi da soddisfare)

Due solo esempi tra i molti altri che potrebbero essere addotti richiamerò ora, per le limitate esigenze di questa esposizione, a conferma della rilevata mobilità dei confini tra i "microsistemi" e, persino, della relativizzazione dei tipi di potestà di normazione in ragione degli interessi di volta in volta emergenti e bisognosi di soddisfazione: l'unico vero "fattore" di riconformazione mobile dell'assetto delle fonti.

Si considerino, dunque, da un lato, la disposizione che affida a leggi statali di fissare i "livelli essenziali" delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali e, dall'altro, le disposizioni riguardanti il modo con cui sono complessivamente definite e devolute le funzioni ai Comuni ed agli altri enti locali. Nell'un caso e nell'altro, si tratta di competenze dotate di amplissima capacità di escursione di campo, a proiezione trasversale, idonee cioè a diffondersi per qualunque materia e - ciò che, forse, più conta - ad esprimersi a mezzo anche di regole, e non soltanto di princìpi.

Il punto merita di essere meglio messo a fuoco. Se si muove dalla premessa, che invero mi parrebbe indiscutibile, secondo cui fissando i "livelli essenziali" suddetti lo Stato si prende cura di interessi nazionali ed indisponibili, è evidente come non possa irrigidirsi in alcun modo la struttura degli atti che vi provvedano. Come mi è stata data l'opportunità di far notare altrove, un conto è l'oggetto della disciplina (qui, seppur incertamente, delimitato: i soli "livelli essenziali"), altra cosa il modo della regolazione dello stesso (non precostituito o standardizzato). Se ne ha, dunque, che materie di potestà "piena" (o, meglio, "residuale") delle Regioni potrebbero essere coperte da norme statali ancora più stringenti, quanto ad intensità prescrittiva, di quelle tipicamente idonee a limitare le leggi regionali adottate in esercizio della potestà concorrente. In tal modo, se ci si pensa, si superano, ad un tempo, le barriere divisorie tra i campi materiali astrattamente riconosciuti come spettanti a questo o quell'ente e - ciò che più importa - si relativizzano i tipi di potestà legislativa. Senza alcuna stranezza, tuttavia: rispondendo un assetto siffatto proprio a quella "logica" della integrazione delle competenze che - come si tenta qui di evidenziare - informa di sé l'intero impianto costituzionale rifatto.

La fluidità e mobilità delle relazioni che vengono dunque ad intrattenersi tra le leggi di Stato e Regioni non richiede di esser qui ulteriormente evidenziata, mentre si è stranamente ad oggi prestata poca attenzione alla ricaduta che tutto ciò potrebbe avere sulle dinamiche che connotano la forma di governo statale. Così, ad es., se (e dove) lo Stato riterrà di dover arretrare, fermandosi alla sola posizione di princìpi, potrebbe (e, forse, dovrebbe) a ciò provvedere direttamente ed esclusivamente con legge, non già con decreti-legge - ha tenuto a precisare in più occasioni la Corte costituzionale - a motivo della loro strutturale precarietà e neppure (checché si pensi ora di poter fare, delegando il Governo a far luogo alla ricognizione dei princìpi fondamentali delle leggi vigenti, relativamente alle materie di potestà ripartita) con decreti legislativi, di per sé istituzionalmente "attuativi" dei "princìpi" delle leggi di delega o - peggio - con regolamenti di delegificazione. Di contro, ritenendo lo Stato di doversi per qualche campo o in qualche tempo spingere in avanti, è pressoché scontato che lo farà soprattutto con atti del Governo.

Non importa ora stabilire se e fino a che punto (specie in questa seconda evenienza, ma anche, in una certa misura, per la prima) sia appropriato discorrere - come pure s'è fatto - in termini di "razionalizzazione" del primato degli interessi nazionali che, grazie appunto alla formidabile forza propulsiva espressa dagli enunciati suddetti, hanno modo comunque di affermarsi e fare valere.

L'attenzione per gli interessi unificanti è costante, e connota tutto l'articolato riscritto dalla riforma. Gli equilibri non sono mai fissati una volta per tutte (e sarebbe stato insensato il solo pensarlo): la Costituzione avrebbe condannato se stessa alla sistematica elusione qualora avesse fatto luogo a forme di irrigidimento delle relazioni intersoggettive. Così, la determinazione della linea di confine tra ciò che è "essenziale" e ciò che non lo è, in ordine alle prestazioni relative ai diritti, rimane affidata alla sua stessa storicizzazione. Allo stesso modo, largamente indefinita è la linea distintiva tra le funzioni "fondamentali" degli enti locali, la cui determinazione è rimessa allo Stato, e le funzioni "non fondamentali" che, a seconda dei campi materiali sui quali insistono, saranno disciplinate da questo o quell'ente (ancora dallo Stato o dalla Regione) ovvero congiuntamente da entrambi (per le materie di potestà ripartita). Pure le funzioni non rimangono stabilite una volta per tutte ma, ovviamente, "transitano" da un livello istituzionale all'altro, potendo ora essere avocate all'alto (in nome di quel pur vago "esercizio unitario", di cui si discorre nel I comma dell'art. 118, nonché, in generale, in applicazione del principio di sussidiarietà ed in occasione dell'esercizio dei poteri sostitutivi, peraltro attivabili al ricorrere di circostanze ed in vista della soddisfazione di interessi con somma vaghezza enunciati), ora - e preferibilmente - discendere ulteriormente al basso, lungo il verso tracciato nell'art. 5 per una crescente promozione dell'autonomia.

Sarebbe, nondimeno, fuori centro affermare che il senso complessivo posseduto dal nuovo "modello" sia quello di rimettersi per intero ad equilibri spontanei (e, perciò, mutevoli) dell'esperienza, lasciando che siano essi a "governare", fuori di ogni regola, il sistema. Una piena "decostituzionalizzazione" della materia costituzionale - ché di questo, se ci si pensa, si tratterebbe - a mezzo di norme che lascino sgombro il campo, disponibile ad esser interamente occupato dalla politica, è inconcepibile; esattamente così come lo è l'opposta veduta che sovraccarica di significati e di capacità ordinative o "sistematiche" il nuovo modello. Tra un'autoregolazione "piena" della politica ed una stringente sua regolazione da parte del diritto costituzionale vi è uno spazio, assai ampio, per soluzioni mediane, idonee a non farsi sopraffare e schiacciare tra le morse di un'alternativa comunque soffocante.

Il metro che solo può assicurare un ordinato sviluppo al sistema, preservandone la necessaria duttilità interna ed orientandone comunque le manifestazioni verso i fini-valori costituzionali, il vero e proprio "metacriterio" ordinatore è dato, a mia opinione, dalla ragionevolezza: "principio architettonico" del sistema, com'è stato di recente efficacemente definito (L. D'Andrea), che - a conti fatti - costituisce la sola risorsa di cui l'ordinamento dispone per la verifica ed il mantenimento della congruità necessaria tra strumenti e contenuti da una parte, interessi da soddisfare e valori costituzionali da rispettare dall'altra.

L'"essenzialità" dei livelli, la "fondamentalità" (e, di rovescio, la "non fondamentalità") delle funzioni, l'"esercizio unitario" delle stesse, l'"unità giuridica ed economica" a tutela della quale può aversi l'adozione di misure sostitutive da parte del Governo e, insomma, tutto quanto fa l'insieme delle relazioni tra i diversi livelli istituzionali (e, perciò, tra le fonti) ha nella ragionevolezza la spinta iniziale, il binario lungo il quale dinamicamente svilupparsi, la stessa meta verso la quale tendere. La ragionevolezza, infatti, mi è parso di poter dire in altri luoghi, è "tecnica" o mezzo al servizio dei valori ma è anche, proprio per ciò, valore in sé.

L'equilibrio tra la politica (i metodi ai quali si ispira, le regole che la governano e che essa stessa si dà, le forme che assume) e il diritto costituzionale (i suoi strumenti, gli scopi) sta proprio in ciò: che, per un verso, la prima fa valere le proprie ragioni col suo muoversi e passare dall'uno all'altro "microsistema", col riplasmare senza sosta e rendere complessivamente fluide le relazioni internormative, col piegare la struttura nomologica degli atti agli interessi da soddisfare. Per un altro verso, tuttavia, nessuna delle manifestazioni della politica, quale che ne sia il livello istituzionale o la forma, è concepibile come constitutioni soluta; e non lo è, appunto, fintantoché è ragionevole, nel duplice senso di adeguata agli interessi istituzionalmente suoi propri ed orientata verso i valori costituzionali, in ispecie verso il valore di unità-autonomia, vale a dire sensibile nella identica misura alle istanze di unità ed alle istanze di autodeterminazione dei soggetti di autonomia.

 

4. "Logica" della integrazione delle competenze e garanzie preventive (e politiche) della integrità dell'autonomia, più ancora che repressive delle sue violazioni (in particolare, la Commissione "integrata" ed altre sedi istituzionali "miste" e procedimenti "integrati" di produzione giuridica)

Che, poi, l'ordinamento disponga al proprio interno di rimedi efficaci, specificamente sul piano dei controlli, idonei a reprimere ed ancora prima a prevenire le manifestazioni irragionevoli, quale che ne sia la provenienza, è altro discorso, che ora pure in modo assai sbrigativo si farà ma che, ad ogni buon conto, attiene ad un piano diverso da quello nel quale si svolgono le relazioni internormative.

Significativa, a riprova del carattere culturalmente dominante, in seno al nuovo modello, della "logica" della integrazione e di quello recessivo della "logica" della separazione, è la circostanza per cui il legislatore di riforma si è specificamente preoccupato dei possibili conflitti insorgenti a seguito della emanazione degli atti (specificamente di quelli adottati a tutela dell'unità) ed ha, pertanto, inteso predisporre soprattutto sedi e procedimenti a finalità di garanzia preventiva e politica dei conflitti stessi. Le sedi ed i meccanismi a finalità repressiva, eccezion fatta - naturalmente - per la Corte, all'inverso sono stati depennati e - per la migliore ricostruzione - non sono riproponibili per iniziativa del legislatore ordinario (discusso, come si sa, il senso dell'abrogazione degli artt. 125 e 130 cost., oggetto di ricostruzioni diametralmente opposte, alcuni ritenendo esser stata cancellata la "materia" in sé dei controlli, altri all'opposto ragionando della sua possibile "decostituzionalizzazione", che nondimeno farebbe correre rischi assai gravi alle autonomie, lasciate in balìa di incontrollate determinazioni del legislatore di turno. Un fugace cenno all'"abolizione" dei controlli è, tuttavia, ora in Corte cost. n. 106 del 2002). Ad ogni buon conto, proprio la circostanza per cui si è puntato specificamente sulla prevenzione delle antinomie, anziché (o più che) sulla loro repressione, porta - come si diceva - ulteriori elementi a favore della "logica" della integrazione (di certo, non già di quella della separazione) delle competenze.

Che, poi, le soluzioni escogitate in chiave preventiva siano appaganti è cosa diversa, ma la "filosofia" sembra, appunto, esser quella giusta. La Commissione "integrata", di cui si parla (in modo, per la verità, fin troppo cauto e sibillino) nell'art. 11 della legge di riforma - per dire ora della innovazione, forse, maggiormente significativa sul piano dell'organizzazione - e, ancora, taluni procedimenti essi pure quodammodo "integrati", quali quelli messi a punto per accrescere il patrimonio delle funzioni regionali, in applicazione dell'originale modulo pattizio descritto nell'art. 116, assumono un valore assai indicativo di quale sia il modo pensato al fine di comporre dinamicamente il sistema ed assicurarne il più proficuo ed equilibrato ricambio interno.

Non posso ora indugiare a dire le ragioni per le quali entrambe le discipline relative agli "istituti" ora accennati espongono, a mia opinione, sotto più aspetti, il fianco alla critica. Si tratta, invero, di soluzioni palesemente compromissorie e precarie: la prima prelude, per sua stessa ammissione, ad un ulteriore avanzamento e perfezionamento del processo riformatore (ovviamente, solo promesso e non garantito), nel senso della trasformazione della seconda Camera; la seconda, poi, appare oscillante e fondamentalmente ambigua e, indecisa tra il mantenimento e la rimozione radicale della (ormai in larga parte artificiale) connotazione "duale" del nostro regionalismo, finisce col fermarsi a mezza via, dando vita ad una soluzione complessivamente insoddisfacente (l'avvio di un'esperienza di regionalismo autenticamente dinamico ed asimmetrico, connotato da una "specialità" diffusa - come a me piace chiamarla - avrebbe, invero, richiesto una ben più incisiva ed organica riforma dell'intera struttura dell'ordinamento).

Pur con queste (ed altre) riserve, entrambe le innovazioni, cui si è ora fatto cenno, stanno ad indicare l'ormai matura consapevolezza della necessità di rinvenire moduli diversi da quelli del passato al fine di pervenire alla unificazione-integrazione dell'ordinamento e di assicurare le forme più adeguate al rinnovamento interno di quest'ultimo. Procedimenti "integrati" e sedi istituzionali "miste" si spiegano compiutamente proprio nella logica di una integrazione delle norme e dei "microsistemi" di appartenenza e specificamente in vista del recupero sostanziale delle istanze di autonomia, le più esposte davanti alla pressione di interessi unificanti dotati di formidabile capacità espansiva. L'"integrazione" di tipo strutturale o procedimentale perderebbe, invece, di significato qualora si restasse ancorati alla logica di una rigida separazione delle competenze e degli atti che ne sono espressione.

Certo, rimangono, gravi e vistose, carenze non rimosse ed aporie di costruzione alle quali occorre porre urgentemente rimedio (per l'intanto, in via di prassi; in prospettiva, però, auspicabilmente, con una nuova razionalizzazione costituzionale che porti a maturazione il processo riformatore ora avviato).

Riprendendo ancora una volta in considerazione gli esempi dietro fatti, è evidente come non basti la partecipazione delle autonomie nella sede parlamentare in occasione della messa a punto delle leggi-quadro e che, piuttosto, ancora più pressante è l'esigenza che essa si abbia al momento della confezione delle leggi con cui si definiscono i "livelli essenziali" delle prestazioni ovvero delle leggi che individuano e devolvono le funzioni "fondamentali" agli enti locali. Alla determinazione di tali funzioni sono direttamente interessate tanto le Regioni quanto le autonomie minori: le une, per la ragione che, una volta stabilita l'area "coperta" dalle funzioni in parola, rimane naturalmente, conseguentemente determinata l'area delle funzioni "non fondamentali", sulla quale sono chiamate a disporsi le fonti regionali (sia pure, come si diceva, per le materie di potestà ripartita, unitamente ai princìpi delle leggi statali); le altre, poi, in quanto destinatarie dei "conferimenti" in parola (in lata accezione), sono ovviamente riguardate in prima persona dall'assetto normativo stabilito sia dalle leggi statali che da quelle regionali.

Di qui, una duplice, significativa conseguenza: per un verso, il punctum crucis in cui si misura ed apprezza la consistenza dell'autonomia degli enti infraregionali non è tanto laddove questi ultimi hanno modo di esercitare i poteri di normazione di cui sono dotati. Per quanto sia, invero, di non poco significato la circostanza per cui i poteri stessi dispongono ora di un riconoscimento costituzionale dapprima mancante, sul quale tornerò per qualche breve notazione più avanti, ancora di maggiore spessore è la prevista partecipazione, sia pure negli ambiti entro cui può muoversi la Commissione "integrata", alla formazione delle leggi statali di "indirizzo", nonché alle leggi in materia finanziaria. D'altronde, i regolamenti di autonomia locale vedono descritta l'area entro la quale possono svolgersi proprio dalle norme sulle funzioni, che dunque precedono e condizionano i concreti svolgimenti dell'autonomia stessa.

Per altro verso, poi, gli statuti, che pure vantano un solenne richiamo loro fatto nell'art. 114, da un canto non dispongono, a differenza degli statuti regionali, di un (sia pure approssimativo) quadro di riferimento costituzionale loro proprio, che ne individui oggetti e limiti (e, riassuntivamente, la "funzione"); da un altro canto, essi pure risultano condizionati, nel loro potenziale espressivo e nei contenuti concretamente posti, dal modo con cui il patrimonio delle funzioni spettanti agli enti locali sarà definito dalle leggi di Stato e Regione.

Si avverte, dunque, imperioso, il bisogno di estendere la partecipazione degli enti territoriali minori alla formazione delle leggi in genere che specificamente li riguardano, al duplice fine di assicurare la organicità e coerenza del processo di devoluzione delle funzioni nella sua interezza e di preservare l'equilibrio interno al sistema delle autonomie: una partecipazione idonea a prendere corpo specificamente, oltre che nella Commissione "integrata", nel Consiglio delle Autonomie, sul quale molto oggi si punta (ma gli statuti, da cui - come si sa - dipende la istituzione dell'organo, dispongono di spazi ancora più estesi, in sede di progettazione della organizzazione regionale e della disciplina dei procedimenti di produzione giuridica, sì da potersi pensare a soluzioni ulteriori rispetto a quella laconicamente e cautamente prefigurata dalla Costituzione "novellata", idonee ad assicurare una corposa presenza delle autonomie minori in seno all'apparato regionale).

Se, poi, si considera che un ruolo di centrale rilievo nei processi produttivi in ambito regionale sarà verosimilmente giocato dalla Giunta (e dal suo Presidente), sulla base di indicazioni statutarie ancora di là da venire ma che - a quanto pare - sembrano orientate verso lo spostamento rispetto al passato del perno di equilibrio interno alla forma di governo, è evidente la necessità di far luogo alla tessitura di una rete fitta ed articolata di raccordi tra enti locali e Regioni, in seno alla quale il Consiglio delle Autonomie costituirà solo uno dei passaggi obbligati ma, appunto, non il solo. Così, per un verso, dovrà farsi luogo alla introduzione di collegamenti stabili tra gli enti stessi e la Giunta, specificamente da attivare in occasione dell'esercizio dei poteri di normazione da parte di quest'ultima, e, per un altro verso, conformemente alla prevedibile espansione della normazione regionale in genere, dovranno introdursi meccanismi adeguati di garanzia della rigidità statutaria. Tanto più avvertito, oggi, questo bisogno, se si pensa che i controlli originariamente previsti in Costituzione sono, come si diceva, da considerare - per la tesi maggiormente persuasiva - ormai definitivamente soppressi; e, invero, alcune bozze di statuto, riprendendo una sensibile sollecitazione dottrinale in tal senso (T. Groppi), prevedono un Comitato o una Commissione di garanzia, cui potrebbero, tra gli altri, rivolgersi gli enti locali a tutela della propria sfera di autonomia minacciata da atti regionali in cantiere. Ma la partecipazione delle autonomie minori potrebbe avere una proiezione ancora maggiore. Penso, ad es., alla procedimentalizzazione dell'attività di controllo che si esercita con la presentazione di ricorsi di costituzionalità, sì da offrire l'opportunità agli enti locali di sollecitare sia lo Stato che la Regione ad attivarsi a tutela dell'autonomia degli enti stessi e, comunque, di essere sentiti (nelle sedi e nelle forme ritenute più adeguate) tutte le volte che l'autonomia stessa possa essere variamente incisa o menomata dagli atti impugnati.

 

5. I rapporti tra le leggi e le fonti di autonomia locale, tra vecchio e nuovo ordinamento, lo scarto ad oggi riscontrabile tra la disciplina sostanziale dei rapporti stessi e quella processuale, il modo con cui colmarlo (specie, nella "logica" della integrazione dei procedimenti di produzione giuridica e delle attività di controllo)

Di più non può qui dirsi sul punto, sia con riguardo ai presupposti che legittimano la partecipazione dal basso alle attività di controllo (la cui determinazione non è affatto agevole) che quanto alle forme da queste assunte ed alla loro possibile capacità d'incidenza. Rimane - e va, ancora una volta, sottolineato - lo scarto tra il piano delle previsioni costituzionali di natura sostanziale, relative alle competenze ed al sistema composto dagli atti che ne costituiscono manifestazione, ed il piano delle previsioni di ordine processuale, riguardanti i meccanismi di garanzia. Già con riferimento al vecchio quadro costituzionale, questo ritardo della disciplina processuale rispetto a quella sostanziale era stato segnalato, essendosi fatto notare che i rapporti tra le fonti di autonomia infraregionale e le fonti statali, alle quali specificamente il Costituente aveva prestato attenzione (specie nella formula riassuntiva contenuta nell'art. 128), fossero da ricostruire non già in termini di una gerarchia secca quanto, piuttosto, di gerarchia e di competenza assieme (fossero, dunque, "misti"), secondo un riparto interno pure assai fluido e vario per i singoli campi materiali di esperienza, in ultima istanza come sempre determinato dal mobile assetto degli interessi. Lo sviluppo della legislazione ordinaria (a partire dalla legge 142 del '90 fino al testo unico del 2000) ha, poi, ulteriormente rafforzato quest'esito ricostruttivo, estendendolo, peraltro, ai rapporti con le leggi regionali, ormai in buona sostanza divenute, come si sa, il perno del riparto delle funzioni in ambito locale.

È da riconoscere che l'inquadramento dei rapporti internormativi operato dalla legislazione ora richiamata sia risultato ancora più avanzato, lungo la via della promozione dell'autonomia senza aggettivi, rispetto al quadro costituzionale originario. È vero che lo schema di una relazione complessivamente "mista" tra fonti di autonomia minore e fonti statali rispecchia in pieno le aspettative sollecitate dagli artt. 5 e 128 della Costituzione; ma, è ugualmente vero che, per un verso, il "modello" sommariamente descritto (o - diciamo meglio - prefigurato) da questi enunciati era ancora troppo laconicamente e timidamente espresso e - per di più - totalmente inesplicitato sul piano procedimentale (la qual cosa costituiva una sua palese debolezza strutturale); per un altro verso, poi, sostanzialmente emarginato era il ruolo della Regione, non evocata in campo in ordine al riparto delle funzioni (avrebbe comunque potuto inserirsi nei processi di devoluzione delle funzioni stesse ma solo in quanto sollecitata a farlo dallo Stato col meccanismo di produzione giuridica in tandem predisposto dal II comma dell'art. 117). Per altro verso ancora (e per ciò che maggiormente importa), di nessuna protezione disponevano gli enti minori a tutela delle proprie aspettative, non facendosi luogo né alla procedimentalizzazione dell'attività di trasferimento delle funzioni in modo tale da assicurare la partecipazione ad essa degli enti stessi né alla previsione di strumenti di garanzia direttamente azionabili da questi a tutela della loro autonomia.

Ora, la riforma costituzionale dello scorso anno, quanto al piano degli atti, ha in buona sostanza "razionalizzato" il senso profondo della (pur incompiutamente esplicitata) intuizione del Costituente, confermando perciò la natura essenzialmente "mista" della relazione intercorrente tra le leggi di Stato e Regione, da un canto, e le manifestazioni dell'autonomia locale, dall'altro. Dal momento che le funzioni (le "fondamentali" al pari delle "non fondamentali") degli enti minori sono comunque definite da norme di legge, statuti e regolamenti locali rinvengono in siffatte determinazioni positive la cornice entro la quale debbono, ad ogni modo, mantenersi.

Si faccia caso come la lettera del nuovo art. 117 possa prestarsi ad una ricostruzione dei rapporti tra leggi (statali e regionali) e fonti locali pericolosamente suggestionata da antichi schemi di ispirazione "pangerarchica": le leggi sulle funzioni (particolarmente, quelle regionali, per natura produttive di regole) non sarebbero, infatti, tenute a porre unicamente norme di principio né vedrebbero, comunque, a tali norme soltanto fermarsi il vincolo da esse prodotte. Ma, l'idea che l'orologio della storia costituzionale delle autonomie possa, in tal modo, tornare indietro tanto rispetto alle acquisizioni della legislazione più recente (in ispecie, del T.U. del 2000), quanto rispetto allo stesso dettato costituzionale del '48, è da respingere con fermezza: al di là di ogni dubbio nascente da timidezza espressiva (ché di questo, invero, si tratta) della Carta "novellata", l'indicazione di valore contenuta nell'art. 5 non dà alcun appiglio all'ipotesi ora astrattamente ragionata. Tutt'all'inverso, sollecita quel rinnovamento dei "metodi" della legislazione, consono alle esigenze dell'autonomia tout court, di cui si dirà ancora meglio tra un momento.

Ora, la disciplina legislativa potrà anche non arrestarsi alla mera fissazione dei princìpi da porre a base del nuovo ordinamento delle autonomie locali, espandendosi e contraendosi a fisarmonica (ma, pur sempre, secondo ragionevolezza) a seconda dei campi di esperienza, come pure del tempo; ma, che essa debba naturalmente, costantemente tendere a valorizzare l'autonomia (anche - e soprattutto - avviando corposi ed articolati processi di delegificazione in ambito locale) è fuori discussione. La qual cosa, nondimeno, non fa da ostacolo a che le norme con le quali sono ridefinite e devolute le funzioni agli enti minori predispongano meccanismi efficienti di salvaguardia degli interessi "unificanti", ai varî livelli ai quali si dislocano, ora dunque trattenendo ab initio le funzioni infrazionabili nel territorio in capo agli enti maggiori ed ora prevedendo strumenti di sostituzione, attivabili in regime di "leale cooperazione" a tutela degli interessi stessi.

Se l'unità e l'autonomia sono, come sono, le due facce di uno stesso valore fondamentale, non potevano ieri e non possono oggi non connotare l'intero corpo dell'ordinamento rimodellato. Piuttosto, è da vedere quale delle due sia, a seconda dei campi di esperienza e nel tempo, maggiormente illuminata dell'altra o, ancora, come possa ricercarsi il modo per illuminarle della stessa luce e con la stessa intensità. Perciò, come dicevo, dal punto di vista dei rapporti internormativi sul piano sostanziale, non vedo alcuna apprezzabile differenza tra il vecchio "modello" ed il nuovo: in realtà, come si è venuti dicendo, non poteva esservi, per la elementare ragione che il valore riconosciuto nell'art. 5 è rimasto (e non avrebbe potuto che rimanere) sempre identico a sé, richiedendo il simultaneo convergere e l'orientamento delle fonti a finalità unificante e delle fonti che accolgono ed esprimono le istanze di diversificazione verso il valore suddetto, nonché verso l'intero "sistema" dei valori costituzionalmente protetti. Semmai, la differenza si coglie tra una lettura del "modello" originario ancora arretrata, legata a schemi antichi che non riuscivano a far superare alle fonti di autonomia locale la soglia della "secondarietà" pura, e la ricognizione delle linee portanti del nuovo "modello", dove già il fatto in sé della espressa menzione delle fonti stesse obbliga a rivedere profondamente l'ormai antiquato metodo d'indagine, prima ancora che gli esiti ricostruttivi in applicazione di esso conseguiti. Ma, come pure si è sopra rammentato, già le più avanzate sistemazioni operate sulla base delle coordinate fissate dal Costituente avevano mostrato il carattere riduttivo e forzoso di quegli esiti, che finivano con l'asservire innaturalmente l'autonomia agli scopi autoritativamente ed inderogabilmente fissati dalla legge, svilendone le manifestazioni positive al grado secondario.

Come si dirà meglio di qui ad un momento, occorre piuttosto operare una radicale inversione nei "metodi" della legislazione (quella stessa che, con lungimiranza e vigore, era stata sollecitata dal Costituente e da quest'ultimo, non a caso, intesa quale uno dei fondamenti del nuovo ordine costituzionale), sì da fare della legislazione stessa lo strumento privilegiato per la promozione dell'autonomia, e non già di compressione delle sue potenzialità espressive.

Pur tuttavia, anche dopo la riforma, il divario tra un'autonomia locale ancora più avanzata sul piano sostanziale (della sfera di competenza costituzionalmente accresciuta e definita nei suoi contorni così come negli atti che ne sono espressione) e le garanzie processuali della stessa, come pure si accennava, rimane (e, ad onor del vero, non è affatto agevole stabilire come colmarlo, qualora dovesse in seguito essere manifestata una disponibilità in tal senso, senza pregiudicare gravemente la funzionalità dei meccanismi di garanzia). A differenza del passato, si aprono, tuttavia, oggi degli spazi (che, forse, nel silenzio della Costituzione, avrebbero potuto anche ieri essere occupati ma che è importante siano adesso espressamente delineati) per il recupero dell'autonomia soprattutto nella fase ascendente dei processi decisionali, quella in cui maggiormente se ne apprezzano lo spessore e la qualità, la complessiva consistenza. La previsione di sedi istituzionali e di procedimenti idonei ad assicurare una produzione giuridica "partecipata" ed un ugualmente "partecipato" controllo sulla stessa proprio a questo, infatti, serve: ad inserire, in forme inusuali rispetto al passato, nel circuito decisionale le autonomie minori salvaguardandone la "dignità" costituzionale e le aspettative di partecipazione paritaria in rapporto con gli enti maggiori alla edificazione della "Repubblica".

L'art. 114, con la inversione nella menzione degli enti che compongono la Repubblica, sulla quale si è opportunamente insistito da parte di molti, assume un valore non meramente simbolico o riassuntivo di una condizione di seguito descritta nella Carta. È piuttosto il "ponte", dapprima mancante, che collega l'intero impianto della Repubblica delle autonomie, i cui lineamenti sono rappresentati nel nuovo titolo V, col valore fondamentale inscritto nell'art. 5: la promozione dell'autonomia tout court non sarebbe, infatti, possibile per esclusiva iniziativa ed opera di un legislatore statale "illuminato" e sensibile alla causa dell'autonomia stessa, che - come pure prescrive l'art. 5 - "adegua i princìpi ed i metodi [soprattutto questi ultimi] della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento". Piuttosto, essa può divenire realtà vivificante le dinamiche complessive dell'ordinamento qualora si costruisca, giorno dopo giorno, dal basso: valorizzazione dell'autonomia ed edificazione della Repubblica dal basso non sono due cose diverse; sono, piuttosto, una stessa, unica cosa espressa con parole diverse.

È qui la vera novità del cambiamento, nell'organizzazione così come nelle dinamiche della normazione, di cui la riforma costituzionale ha inteso gettare le basi: di un cambiamento che vuol essere di metodi o - se vogliamo - di habitus mentale, prima ancora che di pratiche giuridiche, riflettendosi quindi nel modo stesso con cui siamo fin qui stati abituati a pensare al sistema delle fonti e all'ordinamento nel suo complesso. La riforma del titolo V dà una spinta di non poco rilievo a questo cambiamento, del quale per la verità si dispone di indici ulteriori, da tempo presenti nell'esperienza, ancorché fin qui non adeguatamente colti e compiutamente apprezzati. D'altro canto, come si faceva dietro notare, nessuna "rivoluzione" era da attendersi da una pur corposa riscrittura della Carta, che riprende semi sparsi da tempo nella cultura giuridica e, in parte, già cresciuti nella legislazione e nella giurisprudenza. Soprattutto, ovviamente, nessuna "rivoluzione" sarebbe concepibile sul piano dei valori (e, segnatamente, del valore di autonomia) ma semmai la riscoperta di talune potenzialità espressive rimaste storicamente compresse ed inesplicitate nel dettato costituzionale originario, ed ora rilanciate verso ulteriori, inusuali acquisizioni e che, peraltro, ancora di più dovranno esserlo in futuro, sia perfezionando il processo riformatore a livello costituzionale e sia dandovi la più adeguata attuazione, conformemente alle peculiari esigenze dei singoli territori regionali, a mezzo degli statuti (non è, al riguardo, di secondario interesse notare che una corposa riscrittura attende non solo - come comunemente si pensa - gli statuti regionali ma anche gli stessi statuti comunali e provinciali e, domani, delle Città metropolitane, bisognosi di essere messi al passo col nuovo contesto in via di ridefinizione).

 

6. I segni del cambiamento introdotto dalla riforma: in ispecie, il passaggio da un modello a vocazione "legicentrica" ad un modello aperto a forme di unificazione-integrazione orientate sia verso l'alto (la Comunità internazionale e la Comunità/Unione Europea) che verso il basso (le autonomie locali, funzionali, sociali)

Ora, i segni di maggior cambiamento che la riforma costituzionale esibisce e dei quali appunto sollecita l'ulteriore sviluppo sono, a mia opinione, di duplice natura e presentano una ugualmente duplice proiezione.

In primo luogo, il sistema delle fonti nella Repubblica delle autonomie copre un'area maggiormente estesa rispetto al passato e - ciò che più importa - non ruota più attorno al solo perno della legislazione e dei rapporti interni a quest'ultima, che un tempo davano appunto l'impronta più marcata alle dinamiche della normazione. La legislazione - è facile previsione - seguiterà di certo a rinnovarsi a ritmi incalzanti ed a moltiplicarsi, distribuendosi ai varî livelli istituzionali ai quali si manifesta. Non è affatto scontato, come pure verrebbe a tutta prima da pensare in ragione della inversione della tecnica di riparto delle materie, che con la crescita della produzione regionale decresca automaticamente quella statale, che potrebbe ugualmente mantenersi a livelli assai elevati, vuoi per il fatto che i campi coltivabili dallo Stato non sono affatto pochi per numero o ridotti per estensione e vuoi, ancora, specificamente, per la possibile espansione della disciplina sui "livelli essenziali" e sulle funzioni degli enti infraregionali (oltre che di altre discipline ugualmente "trasversali"), di cui si diceva poc'anzi. In ogni caso, già la sola legislazione regionale basterebbe a confermare la prevedibile escalation del numero delle leggi che ci attende per i prossimi anni. A tenerla sotto il livello di guardia, comunque, possono soccorrere due rimedi: l'uno è dato dall'attivazione di un corposo processo di produzione regolamentare, che parrebbe non soltanto previsto ma - direi - favorito dalla riforma, a tutti i livelli istituzionali (da quello statale a quello regionale fino a quelli infraregionali) e che tuttavia porterebbe con sé un mucchio di problemi (specie sul versante dei controlli); l'altro, dall'attivazione di un ugualmente significativo processo di devoluzione di funzioni ai privati, in applicazione della c.d. sussidiarietà "orizzontale". Nel momento in cui queste risorse dovessero essere valorizzate, si avrebbe un quadro internamente assai più articolato di quello di un tempo, caratterizzato da una estrema varietà e fluidità di relazioni internormative, specie qualora le leggi, statali e regionali (ma soprattutto queste seconde), dovessero chiamare - come a me pare consigliabile - le fonti cui si dirigono (dai regolamenti agli atti di autonormazione) ad operare interventi incisivi sul tessuto normativo preesistente, anche in deroga a leggi previgenti. Un largo (ma, si faccia caso, adeguatamente ordinato) utilizzo della delegificazione e della deregulation (specie in ambito locale), infatti, non è soltanto da mettere in conto ma - di più - da caldeggiare, sia per un fatto di riequilibrio nei rapporti interni alla forma di governo ed alla stessa "forma di Regione", sia ancora per un fatto di funzionalità dell'istituto regionale (che non riuscirebbe probabilmente a far fronte, con la sola arma della legge e nella perdurante assenza di strumenti primari di normazione, alla domanda imponente di regolazione che proviene dalla società, in relazione ad ambiti materiali peraltro indefiniti) e sia - e soprattutto - in rispondenza al valore di autonomia tout court.

In questo quadro, connotato da forte complessità strutturale ed accentuato dinamismo nei rapporti internormativi, il sistema delle fonti è vigorosamente sollecitato a non rinchiudersi in se stesso, convergendo tendenzialmente al centro e ruotando attorno al perno della legge, come un tempo, bensì ad oscillare senza sosta tra due poli attrattivi, posti l'uno in alto (in ambito internazionale ed europeo) e l'altro in basso (al livello delle autonomie): le stesse esperienze della legislazione che - come si avvertiva - seguiteranno a svolgere un ruolo comunque di primario rilievo all'interno del sistema, sono orientate, da un canto, verso la normativa internazionale e comunitaria e, da un altro canto, verso la produzione regolamentare e di autonomia (territoriale e non). Il sistema, dunque, sostituisce la sua vecchia vocazione "legicentrica", connotata da una formidabile spinta centripeta dalla quale incessantemente si alimentava e che, appunto, sollecitava la legislazione a tendere alla sua stessa ininterrotta ricarica e valorizzazione, in modo artificiosamente autoreferenziale, con la vocazione a riconformarsi all'insegna del più ampio pluralismo normativo ed istituzionale e ad aprirsi dunque sempre di più a forme di integrazione sovranazionale (in lata accezione) ed a forme di integrazione "decentrata", dal basso.

Da questa prospettiva, la legislazione, la statale così come la regionale, mantiene una funzione tipicamente ed infungibilmente unificante, ponendo le basi e definendo i confini degli ulteriori, corposi sviluppi della normazione, specialmente di quella in forma regolamentare (oltre che - ovviamente - di quella statutaria e di organizzazione in genere). Ma, siffatta funzione ha la sua cifra più genuinamente espressiva non già nel porre freni e vincoli ai destinatari (in ispecie, ai soggetti del pluralismo ed alle autonomie in genere) bensì nel promuoverne e rilanciarne le manifestazioni positive verso crescenti acquisizioni, in rispondenza ad un bisogno di autodeterminazione che, quanto più si appaga e rinviene ambiti via via più estesi e forme inusuali di realizzazione, tanto più concorre, per la sua parte, a rinsaldare a preservare l'unità. Sono i metodi (più ancora che i princìpi) della legislazione - per riprender la trascurata ma pregnante formula dell'art. 5 - che vanno dunque profondamente cambiati rispetto al passato; ed il nuovo titolo V prefigura, appunto, le linee maestre lungo le quali può svilupparsi questo cambiamento. Insomma, la sola sostanza normativa, per ciò che è in sé e per sé, non basta al fine di connotare gli atti che la racchiudono ed esprimono come assiologicamente pregevoli; accanto a questo "dato" (o, diciamo meglio, a questa tendenza), comunque irrinunziabile, si pone con uguale (e, forse, addirittura maggiore) significato il modo con cui la sostanza stessa è forgiata. Ed il modo è, appunto quello di aprire i processi produttivi di apparato alla partecipazione, la maggiore possibile, della comunità e di riconoscere spazi di crescente ampiezza come propri della comunità stessa, in tutte le forme istituzionali in cui questa si organizza ed autodetermina; di assegnare il giusto rilievo ai "beni" della vita bisognosi di regolazione e tutela, mantenendo costante il rapporto di congruità necessaria che, secondo una ragionevolezza assiologicamente qualificata, deve intercorrere tra i "beni" stessi e le forme storico-concrete della loro regolazione; di orientare i processi produttivi, nel loro insieme così come per i singoli elementi che li compongono e quale che sia il livello al quale si impiantano e svolgono, verso i valori (e, dunque, verso quel valore di autonomia tout court che non conosce barriere territoriali o sociali di sorta).

Seguitare, poi, ad inquadrare le relazioni tra fonti "unificanti" e fonti di autonomia ricorrendo a categorie ormai in gran parte invecchiate, quali quelle che si rifanno ai princìpi di gerarchia e di competenza, appare insufficiente per un verso, e forzato per un altro, complessivamente inadeguato insomma ad una realtà internamente composita, che ha nella mobile connotazione degli interessi e nella integrazione delle norme predisposte per la loro tutela la sua più visibile e significativa caratterizzazione.

 

7. Le nuove frontiere della normazione: la connotazione "processuale" della produzione giuridica, nei suoi due significati della disponibilità ad accogliere e valorizzare i "fatti" in sede di confezione degli atti normativi e della dislocazione seriale degli atti stessi in seno ai processi produttivi. Dalla normazione per atti ad una normazione per risultati ed il mutamento di prospettiva da essa sollecitato, col passaggio da un sistema delle fonti ad un sistema dei processi produttivi

Qui, può ora cogliersi il secondo dei segni di cambiamento suddetti, al primo strettamente legato ed anzi da esso direttamente discendente, che è dato dal carattere - come dire? - "processuale" dei procedimenti di produzione giuridica: termine col quale intendo dire due cose distinte ma, allo stesso tempo, collegate.

Per un verso, mi riferisco proprio all'attenzione prestata, in occasione dell'attivazione dei procedimenti produttivi e lungo il corso nel quale essi si svolgono e maturano, per i "fatti" o gli interessi da soddisfare.

Le iniziative al riguardo adottate, specie in ambito parlamentare, come si sa, da tempo non mancano, ancorché non abbiano fin qui portato a risultati particolarmente apprezzabili (ancora una volta, assai istruttiva è la lettura del Rapporto 2001 sullo stato della legislazione), per una parte per ostacoli frapposti dal sistema politico assai duri da rimuovere e, per un'altra, in ragione di un'intrinseca debolezza delle previsioni normative che, vuoi per l'eccessiva vaghezza delle formulazioni e vuoi ancora (e soprattutto) per talune carenze di procedimentalizzazione, si è dimostrata complessivamente inidonea a porre argini efficaci ed idonei a contenere una normazione debordante da ogni regola astrattamente fissata. Rimane, nondimeno, il fatto che un'adeguata istruttoria legislativa può innalzare, allo stesso tempo, il "tasso" di partecipazione ai processi produttivi e di concretezza della normazione prodotta, con ciò parimenti innalzando l'affidabilità delle leggi e - per riprender ora una fortunata espressione cara al mio compianto Maestro, T. Martines - l'"affezione" dei destinatari verso di esse. Ed è fin troppo superfluo ora osservare, alla luce dei rilievi appena svolti, che metodi complessivamente rinnovati di produzione giuridica, tali da offrire le migliori garanzie di un'adeguata valutazione dei "fatti" e di una corposa partecipazione alla confezione degli atti che li regolano, si impongono anche (e soprattutto) in ambito locale, a livello regionale così come ai livelli ancora più vicini al cittadino. I metodi, insomma, quali indici di una concezione complessivamente rinnovata della normazione ed assiologicamente orientata, non possono essere, per i profili ora considerati, differenziati tra un livello istituzionale e l'altro. Gli statuti regionali, in primo luogo, ma anche quelli comunali, provinciali, delle città metropolitane, unitamente agli statuti delle forze sociali organizzate sollecitate ad intervenire in applicazione della sussidiarietà "orizzontale", dovranno dotarsi di previsioni, fin qui mancanti o, come che sia, largamente insufficienti, volte a sensibilizzare ed indirizzare i processi produttivi verso gli interessi costituzionalmente protetti e bisognosi di nuove discipline, allo stesso tempo mettendo finalmente ordine in seno ai processi stessi con norme adeguate in fatto di drafting.

Per un altro verso, va tenuto conto del fatto che proprio la complessità degli interessi, che si distendono a più livelli istituzionali, tagliando dunque competenze distinte e presentando una connotazione essenzialmente "mista" (nazionale o, addirittura, sovranazionale e locale assieme), richiede la messa in atto di processi produttivi "integrati" che esibiscano una dinamica interna per molti aspetti inusuale rispetto al passato. Ed è qui che viene in rilievo la seconda accezione presentata dal carattere "processuale" dei processi stessi, con essa intendendo ora riferirmi ad alcuni dei loro tratti strutturali e funzionali ancora oggi invero poco studiati ma che, se opportunamente inquadrati e "sistemati", consigliano di rivedere da cima a fondo talune accreditate e consolidate ricostruzioni in tema di fonti.

L'antica (e, però, tuttora radicata e diffusa) visione "atomistica" degli atti e delle forme in genere di composizione del sistema delle fonti richiede, ormai da tempo (ma, soprattutto, ora dopo la riforma del titolo V), di essere sostituita da una visione complessivamente diversa, idonea a penetrare in seno ai processi produttivi, di analizzarne la dinamica interna, descrivendone gli sviluppi nei loro passaggi dall'uno all'altro dei livelli istituzionali, nei quali si manifestano, e rappresentando le forme assai varie di composizione e di rinnovamento della relativa struttura.

La normazione ormai non è più fatta sempre e soltanto da atti, prodotti in ambiti tra di loro rigidamente separati ed idonei a confrontarsi ed a "sistemarsi" in modo vario, a seconda del grado della scala gerarchica al quale si collocano, della forza di cui sono dotati, delle materie regolate, ecc. La normazione, piuttosto, si presenta sempre di più "ad intarsio": lo è - come, ancora da ultimo, si fa opportunamente notare nel Rapporto, sopra cit. - quella risultante da fonti statali (e per i loro reciproci rapporti), ma lo è parimenti quella prodotta ad altri livelli, siano sovra- che intra-statuali. Il sistema delle fonti non può essere compreso nelle sue stesse strutture costitutive elementari se non da questa prospettiva "processuale", che lo riguarda e converte, appunto, in sistema della normazione o, meglio, in sistema dei processi produttivi. Occorre, insomma, fare per la normazione quello che già da tempo s'è fatto per l'amministrazione, passando da un'amministrazione per atti ad un'amministrazione per risultati. Le leggi statali, coi princìpi da esse posti (per le materie di potestà ripartita) e con le norme in genere relative ai "livelli essenziali" delle prestazioni ed alle funzioni "fondamentali" degli enti locali, danno la spinta prima, che accende il motore della normazione, del quale una parte essenziale, oggi più di ieri, è data dalla legislazione regionale (non di rado, peraltro, l'"accensione" viene, come si sa, ancora da più in alto, dal diritto internazionale e, soprattutto, comunitario, in rapporto al quale la stessa legislazione statale è, in misura crescente, chiamata ad un ruolo servente, ora "razionalizzato" dal I comma dell'art. 117). Peraltro, la stessa legislazione regionale, seppur (latamente) "attuativa" di quella statale (con specifico riguardo alle materie di potestà ripartita, nonché ai suoi rapporti con le norme statali dotate di proiezione "trasversale", di cui poc'anzi si diceva) è, a sua volta, chiamata ad una funzione "promozionale", alimentando e sollecitando ulteriori esperienze produttive che rinvengono poi specificamente in ambito locale l'humus più favorevole ed adeguato alla loro crescita e diffusione.

Ma, poi, se ci si pensa, ci si avvede che la connotazione di maggior significato non è data soltanto dalla più volte rilevata fluidità delle relazioni internormative, in rapporto alla varietà degli interessi da soddisfare, che sempre di più richiedono apporti plurimi ed "integrati", adottati in spirito di reciproca "cooperazione". L'analisi della struttura dei processi produttivi, che tarda nondimeno ad essere effettuata come si conviene da parte della dottrina, mostra come la nuova frontiera della normazione - come a me piace chiamarla - passi anche attraverso il superamento della stessaƒ normatività, della sua "purezza", per un certo modo con cui essa è usualmente, tipicamente intesa. Il superamento del sistema delle fonti, soppiantato (perlomeno in gran parte) da un sistema dei processi produttivi, nel senso prima precisato, fa tutt'uno col superamento della normazione in sé e per sé, nell'assorbente ed esclusivo significato che è ad essa comunemente attribuito. Sempre più di frequente, infatti, in seno ad uno stesso processo produttivo si dispongono in serie, variamente legandosi l'uno all'altro, elementi di diversa provenienza e fattura che, in applicazione di vecchi schemi, dovrebbero definirsi, quanto a natura giuridica, ora "normativi" ed ora "amministrativi" (o, comunque, "non normativi"): leggi che rimandano a piani, progetti o, ancora, a manifestazioni di autonormazione da parte dei privati (in forma contrattuale così come in forme ancora diverse) appartengono, come è ormai noto, ai quotidiani sviluppi della normazione (assai indicativo è, nuovamente, al riguardo il richiamo alla sussidiarietà, sia verticale che orizzontale, contenuto, pur con formula troppo timida ed oggettivamente ambigua, nella Costituzione "novellata"). In circostanze siffatte - come mi è stata data, ancora di recente, l'opportunità di far osservare altrove - l'effetto giuridico si distribuisce, in vario modo, tra gli atti costitutivi di uno stesso processo produttivo, tagliando gradi diversi della scala gerarchica e, allo stesso tempo, attraversando livelli istituzionali diversi, fino a maturare ed a perfezionarsi nei "luoghi" più varî dell'ordinamento.

La visione tradizionale di un sistema unicamente popolato da atti non riesce a comprendere come possano darsi effetti disancorati dagli atti stessi o, come che sia, non tipicamente ed esclusivamente da essi prodotti. Ma la visione di una normazione per risultati consente di percepire in modo non frammentario e parziale (e, dunque, a conti fatti, distorsivo) la dinamica della normazione stessa e, con essa, la unicità e totalità dell'effetto, che va appunto imputato ai singoli processi produttivi visti nella loro irripetibile identità, più (o prima) ancora che agli elementi, atomisticamente considerati, di cui essi si compongono.

In prospettiva istituzionale, il modo migliore per assicurare il necessario equilibrio interno ai processi produttivi è quello di dar spazio ad interventi "mobili", una stessa presenza soggettiva potendosi avere (ed auspicandosi che si abbia) tanto al momento della confezione degli atti di "indirizzo", che avviano ed orientano i processi stessi, quanto in fase discendente ed in sede attuativa. Quando l'intera area coperta dal processo produttivo è disponibile a farsi attraversare dalle autonomie (specie di quelle territoriali minori, ma anche di quelle funzionali - dalle Università alle Camere di commercio, ecc. - e, in genere, delle forze sociali organizzate), le autonomie stesse sono garantite nel modo migliore. D'altro canto, le esigenze di unità, con le quali comunque le istanze di autonomia sono chiamate a comporsi ed a "bilanciarsi", possono, per la loro parte, essere messe al riparo da spinte disgregatrici o corporative attraverso un uso accorto ("ragionevole") della sussidiarietà e dei meccanismi di sostituzione in genere. Se i campi materiali d'intervento hanno da essere aperti, debbono esserlo appunto per intero; e, così come può (e deve) aversi la partecipazione dal basso alla confezione degli atti di "indirizzo" (nel senso prima chiarito), allo stesso modo può aversi la "cooperazione" dello Stato o della Regione o, magari, di entrambi (a seconda dei campi stessi e dei casi) alle dinamiche produttive che si impiantano in ambito locale o in altri ambiti "paralleli", rimessi alla coltivazione delle autonomie funzionali e dei privati. La regola, insomma, è quella della ricerca delle soluzioni di volta in volta maggiormente adeguate agli interessi da soddisfare, non già l'altra della precostituzione di competenze "chiuse", rigidamente separate, comunque astrattamente o staticamente predefinite.

Ed allora, tornando all'interrogativo di partenza, ci si avvede che l'idea di "sistema" rimane irrinunziabile, per la elementare, ovvia ragione che, al di fuori di esso, non vi è nulla che possa garantire la identità e trasmissibilità dell'ordinamento nel tempo, anzi: la sua stessa pensabilità come di ciò che è nel suo divenire. Il "sistema" non è, infatti, un dato, immoto e sempre uguale a se medesimo, rispondente a canoni esaustivamente precostituiti e nella loro essenza definiti in Costituzione; piuttosto, si fa, attraverso plurime esperienze alle quali concorrono atti diversi (normativi e non) che variamente si combinano tra di loro dando vita a "processi" produttivi di ugualmente varia estensione e capacità di penetrazione nel tessuto sociale, ricercando equilibri continuamente "mobili" e portati ad assecondare il moto stesso degli interessi e delle loro qualificazioni. Solo con lo sforzo congiunto di tutti i soggetti di cui si compone la "Repubblica", nell'accezione che se ne dà all'art. 114, e delle forze sociali organizzate che danno corpo alla Repubblica stessa, si può puntare al conseguimento di risultati congrui rispetto ad una realtà che si mostra sempre di più esigente, internamente composita, animata da spinte e tendenze assai diverse e, non di rado, reciprocamente confliggenti. L'orientamento di tutti gli operatori verso la promozione dell'autonomia senza aggettivi nella unità (e non già col suo costo) è il modo giusto, secondo Costituzione, per raggiungerli.

 


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