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Il regionalismo differenziato nel 'progetto Bossi'

di Giovanni Pitruzzella
(p.o. di Diritto costituzionale nell'Università di Palermo)

1.- Le considerazioni che si possono svolgere in ordine al progetto di legge costituzionale predisposto dal ministro Bossi riguardano almeno due terreni distinti: il metodo della riforma costituzionale e i contenuti della riforma proposta.

Sotto il primo profilo, può osservarsi che il progetto riprende l'unico metodo di riforma costituzionale che fin qui ha avuto successo nell'esperienza repubblicana: quello delle leggi di revisione di circoscritte discipline costituzionali. Le proposte di riforma organica prospettate dalle tante Bicamerali sono naufragate miseramente e la stessa riforma organica del titolo V della parte II della Costituzione approvata dal Parlamento alla fine dell'ultima legislatura è stata fin qui bloccata dalla richiesta di referendum costituzionale, oltre a lasciare uno strascico di polemiche sui 'tempi' e sui 'contenuti' che certamente non giova ad accrescere la legittimità di una nuova disciplina costituzionale. Invece, il 'progetto Bossi', facendo seguito alla riforma del sistema di governo regionale ed alla valorizzazione dell'autonomia statutaria (la l. cost. 1 del 1999), interviene su due aspetti della disciplina costituzionale, quello delle competenze legislative regionali e quello della composizione della Corte. Per il resto, infatti, il progetto si occupa di una problematica non direttamente collegata alla 'questione federale' e cioè del regime dell'insindacabilità dei parlamentari e dei consiglieri regionali. Pertanto, aspetti centrali della 'questione federale' vengono, per il momento, non affrontati, come avviene con riguardo al problema cruciale della finanza regionale e del 'federalismo fiscale'. E' una scelta che può essere giudicata diversamente. Da una parte, c'è chi potrebbe sostenere che si tratta di una proposta lacunosa che tralascia di definire aspetti fondamentali di un assetto costituzionale di tipo federale o di 'regionalismo forte'. Dall'altro lato, però, si potrebbe replicare che la politica costituzionale delle riforme puntuali può servire ad evitare la paralisi derivante dai veti incrociati che fin ora ha colpito tutti i 'progetti organici', può giovare alla costruzione di un ampio consenso sulle regole costituzionali (com'è avvenuto con la legge cost. n.1 del 1999), e può evitare le soluzioni troppo affrettate che modificano disposizioni costituzionali senza che si possa cogliere con un minimo di attendibilità il senso dell'innovazione ovvero lasciando comunque irrisolti i problemi che le riforme dichiarano di voler affrontare. Quest'ultimo, per esempio, sembra il caso della disposizione del progetto di revisione del titolo V della parte II, che modifica l'art. 119 della Costituzione. Come è stato osservato, la nuova formulazione sembra non aggiungere molto al contenuto originario della disposizione (BERTOLISSI, Autonomia finanziaria e distribuzione delle risorse, in Le autonomie territoriali: dalla riforma amministrativa alla riforma costituzionale, a cura di Berti e De Martin, Milano, 2001, p.115 ss.), e comunque non affronta adeguatamente il problema delle politiche di riequilibrio finanziario e della coesione fra aree territoriali deboli e aree ricche. Invece di sostituire una disposizione costituzionale con un'altra scritta sull'acqua, con significati ambigui e tutti da inventare, pare preferibile una riforma parziale ed un'interpretazione evolutiva delle disposizioni non toccate dalla revisione.

2.- Per quanto riguarda i contenuti del progetto, e circoscrivendo l'esame al nuovo testo dell'art. 117, mentre per le altre disposizioni si rinvia agli altri contributi ospitati in questo 'forum', i profili più rilevanti sembrano i seguenti. Il primo riguarda l'opzione a favore di un 'regionalismo differenziato'. Questo segna una forte discontinuità con quel 'regionalismo dell'uniformità' che ha caratterizzato l'esperienza italiana (cfr. il bel volume di ANTONINI, Il Regionalismo differenziato, Milano, 2000). Accanto alla competenza concorrente nelle materie elencate dal 117 rivisitato, ciascuna Regione potrà, ma solamente se lo riterrà politicamente opportuno e finanziariamente e amministrativamente sostenibile, esercitare una competenza legislativa esclusiva in materie di indubbia importanza quali: 1) assistenza e organizzazione sanitaria; 2) organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione; 3) definizione dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione; 4) pubblica sicurezza di interesse locale. Tutte materie in cui il testo proposto del nuovo art. 117 attribuisce alle Regioni in via ordinaria la competenza legislativa concorrente. Quest'ultima, pertanto, a discrezione di ciascuna Regione potrà trasformarsi in competenza esclusiva. Peraltro, a rafforzare l'opzione verso il 'regionalismo differenziato' c'è la previsione secondo cui altre materie di competenza legislativa esclusiva potranno essere individuate da successive leggi costituzionali. Leggi che ben potrebbero riguardare una determinata Regione o un gruppo circoscritto di Regioni che ne fanno richiesta.

Contro questa scelta nel dibattito politico che ha innescato il 'progetto Bossi', si è detto che essa accrescerebbe il divario tra Regioni ricche, in grado di esercitare le nuove competenze, e Regioni povere, che non potrebbero sfruttare le nuove opportunità istituzionali. In verità, un 'regionalismo asimmetrico' era previsto anche dal progetto di revisione del titolo V della parte II della Costituzione approvato dal Parlamento. Quest'ultimo, infatti, prevedeva non soltanto forme e condizioni particolari di autonomia per le tradizionali Regioni speciali, ma altres' che condizioni particolari di autonomia avrebbero potuto essere concesse, con legge costituzionale, ad altre Regioni. Sicché, come è stato notato da più parti, la 'specialità' avrebbe finito per essere generalizzata e ciascuna Regione sarebbe divenuta in qualche modo 'speciale'. Se, come si ripete da tempo, regionalismo e sussidiarietà le due 'parole chiave' del dibattito pubblico recente implicano l'accettazione e la valorizzazione del principio di differenza, in luogo della tendenziale uniformità imposta dall'accoppiata 'Stato dei partiti' più 'Stato sociale', dovrebbe trovare ampia giustificazione il passaggio ad un assetto in cui ciascuna Regione potrà avere assetti istituzionali differenziati (come riconosciuto dalla legge costituzionale n. 1 del 1999) ed anche complessi di competenze differenti.

Il problema vero è semmai un altro, che è poi quello tipico di ogni assetto federale o di regionalismo forte: come evitare che la differenza si trasformi in divari socio-economici tra le varie Regioni cos' intensi da rompere la coesione nazionale ed il senso di una comune cittadinanza. Qui il 'progetto Bossi' è muto, ma neppure i testi che lo hanno preceduto brillavano per chiarezza. E tutto ciò, forse, è dovuto all'eclissi nel dibattito politico della 'questione meridionale' ed alla sua identificazione con l'assistenzialismo ed il clientelismo. Probabilmente questa identificazione è semplicistica, e perciò non sarà facile rimuovere a lungo il problema del riequilibrio territoriale senza andare incontro a gravi conseguenze sociali. A volere cogliere, magari con qualche semplificazione, un indirizzo politico sul punto da parte dell'attuale maggioranza di centro-destra, sembra che la risposta al problema sia data, in modo pressoché esclusivo, dallo sviluppo economico. La promozione dello sviluppo economico delle Regioni meridionali e la creazione di un'autentica economia di mercato sarebbero le ricette attraverso cui colmare il divario tra aree territoriali ricche e aree territoriali deboli. Ricette che sembrerebbero implicare un'intensa politica di infrastrutturazione dei territori più svantaggiati e cospicui investimenti per irrobustire le condizioni dello sviluppo economico locale (dal capitale umano alla pubblica amministrazione). Ma se è corretta questa ricostruzione, si dovrebbe ipotizzare uno Stato che progetta, finanzia, coordina e gestisce direttamente o indirettamente interventi finalizzati alla promozione dello sviluppo nelle aree deboli, entrando anche in campi materiali ricompresi fra le attribuzioni regionali. Tali interventi sarebbero limitati per il tempo necessario a realizzare un certo grado di riequilibrio territoriale e innescare nelle aree svantaggiate processi di sviluppo economico autonomo. Ma se tale ipotesi è corretta, non è necessaria una copertura costituzionale, che da una parte dia fondamento agli interventi centrali con finalità di riequilibrio territoriale se essi investono ambiti materiali attribuiti alle Regioni, e che, dall'altra parte, dia alle Regioni deboli la garanzia che questi interventi si attuino effettivamente?

Quanto ai campi materiali in cui il 'progetto Bossi' ha previsto l'estensione delle competenze regionali, va osservato come essi riguardino prevalentemente i settori tradizionali del Welfare, dalla sanità alla scuola. Sembra che la ristrutturazione dello 'Stato sociale' sia prevalentemente affidata alle Regioni, e ciò dovrebbe avvenire soprattutto se esse, come consente il progetto, eserciteranno la competenza legislativa esclusiva in queste materie. Anche questa scelta sembra confermare che lo Stato centrale conserverà un ruolo nel campo degli interventi a favore dello sviluppo, anche a livello locale, contestualmente all'opzione a favore di una spinta verso un ridimensionamento significativo dello Stato sociale (o nel senso dell'abbattimento della spesa sociale ovvero nel senso della creazione di una welfare society). Tuttavia se non si assicura che, sia pure in un assetto fortemente regionalistico, venga garantito uno standard minimo di tutela dei diritti sociali in tutte le Regioni, si corre il rischio non solo di toccare il cuore della forma di stato, ma di intaccare gravemente la coesione sociale e l'unità nazionale, che presuppongono godimento di eguali diritti di cittadinanza quale che sia la Regione di residenza.

3.- Infine, va osservato che il 'progetto Bossi' mantiene ferma la discussa categoria dei 'principi fondamentali' della materia come limite della potestà legislativa concorrente. Si tratta, com'è risaputo, di un limite la cui individuazione a priori è sostanzialmente impossibile e che, nell'esperienza repubblicana, ha finito per affidare alla Corte costituzionale il compito di stabilire la linea di confine tra attribuzioni statali e regionali.

In realtà, la soluzione tecnica per risolvere il problema c'è, ed è stata da tempo indicata dalla dottrina costituzionalistica: associare le Regioni all'elaborazione della legislazione di principio attraverso la trasformazione della seconda camera in Camera delle Regioni. Ma si tratta di una strada che la classe politica è restia a percorrere, se non altro per l'ovvia resistenza dei senatori alla loro estinzione. Date le difficoltà di intervenire su questo versante, il 'progetto Bossi' modifica la composizione della Corte costituzionale con la finalità di renderla più sensibile alle istanze regionaliste. Si tratta, quindi, di una modifica che può ritenersi collegata al mantenimento della categoria dei 'principi fondamentali' della materia. Se non si riesce a inserire le Regioni nel processo di formazione della legge statale, si può però modificare la composizione della Corte in modo tale da renderla più sensibile alle istanze autonomistiche. E' questa la parte del progetto che ha incontrato le più aspre critiche (espresse, in particolare, da tre autorevoli costituzionalisti, Bartole, Pace e Sorrentino sul quotidiano La Stampa del 18.7.2001). Ma se è certamente da condividere il rilievo secondo cui la previsione della maggioranza semplice per l'elezione dei giudici asservirebbe la Corte alla maggioranza politica, avviare una riflessione serena sulla struttura della Corte pare invece opportuno, perché, specie negli ultimi anni, la Corte è sembrata poco sensibile alle esigenze delle Regioni e perché andrebbe, senza ipocrisie, approfondito il problema se la Corte degli ultimi anni non abbia seguito indirizzi troppo accondiscendenti nei confronti della maggioranza di centro-sinistra. Si tratta di un'ipotesi di lavoro, che qui non si può approfondire ma che andrebbe esaminata con attenzione per evitare che problemi delicati siano affrontati in modo un po' troppo 'ideologico'.


 


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