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Federalismo e riforme costituzionali: lo stato dell'arte

di Stelio Mangiameli
(p.o. di Diritto costituzionale nell'Università di Teramo)

1. Sembra realmente impossibile alle forze politiche italiane riuscire a risolvere in modo semplice e accorto il tema delle riforme costituzionali e particolarmente quello relativo alla forma di Stato e al federalismo italiano.

Nella legislatura precedente, guidata da governi di centro-sinistra, la riforma regionale è stata segnata da tre paradossi: 1) la realizzazione di una revisione dell'autonomia statutaria (legge costituzionale n. 1 del 1999) senza una preventiva riforma delle competenze e dei poteri; 2) un disegno di legge di revisione del Titolo V della Costituzione che insegue la legislazione ordinaria, la quale, modificando, in modo pressoché irreversibile, il complesso delle attribuzioni regionali e locali, ha lasciato in una condizione di precarietà costituzionale l'ordinamento e le relazioni Stato - Regioni; 3) l'approvazione della legge di revisione del Titolo V della Carta, senza un vero e proprio dibattito parlamentare e la sottoposizione della stessa al referendum confermativo, per opera dell'allora maggioranza e dell'allora opposizione.

Nella legislatura attuale, guidata da un governo di centro-destra, la riforma regionale prende il nome di disegno di legge sulla 'devolution', proposto dal Ministro Bossi, che modifica solo quattro articoli della Costituzione: l'art. 68 e l'art. 122 sull'immunità per i voti dati e le opinioni espresse dai parlamentari e dai consiglieri regionali, prevedendo la non impugnabilità per conflitto di attribuzione davanti alla Corte costituzionale delle delibere delle Camere e dei Consigli regionali; l'art. 117, dove viene ricalcata l'attuale enumerazione delle materie regionali, eccezion fatta per l''organizzazione scolastica' e la 'definizione dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione' (per queste materie e per l''assistenza e organizzazione sanitaria' e la 'pubblica sicurezza d'interesse locale' si dice anche che 'ciascuna Regione può attivare la propria competenza legislativa esclusiva'); infine, l'art. 135, primo comma, relativo alla composizione della Corte costituzionale.

Le due riforme corrono il rischio di dare vita ad un gioco di atti di revisione costituzionale che potrebbe ulteriormente nuocere, dopo il pasticcio (e il fallimento) delle leggi costituzionali n. 1 del 1993 e n. 1 del 1997 (dal contenuto pressoché identico) istitutive delle c.d. Commissioni bicamerali per le riforme istituzionali, non tanto alla legittimazione della Costituzione, quanto alla dignità dell'Italia.

Il Ministro per gli affari regionali, La Loggia, non ha espresso un giudizio convinto sulla proposta Bossi e francamente non può essere biasimato, mentre Tremonti, autorevole Ministro dell'economia, ha dichiarato che la devolution è un impegno elettorale dei primi cento giorni (pagina 73 del programma della Casa delle libertà) e che l'eventuale approvazione referendaria del testo di riforma costituzionale proposto dal centro-sinistra e deliberato dal precedente Parlamento porterebbe ad aggiungere un semplice emendamento dal seguente tenore: 'la costituzione di D'Alema è abrogata, vive la carta del '48 applicata nel suo spirito originario con la devoluzione' (Corriere della Sera, del 9.7.2001, pag. 6).

Come si può intuire dalle informazioni di stampa, il Capo dello Stato in un incontro con il Vice-presidente del Consiglio Fini e con il Ministro Bossi avrebbe ottenuto che il disegno di legge sulla devolution non sarebbe presentato sino a quando non si terrà il referendum confermativo.

La domanda è: e dopo, cosa accadrà ?

Quella del rinvio è una classica soluzione italiana.

Centro-destra e centro-sinistra continuano ad essere attraversati in modo trasversale da opinioni differenti e sorprende come non si riesca a trovare, né una idea comune all'interno dei poli, né tra i due poli. Eppure alcune soluzioni chiare e praticabili possono considerarsi alla portata delle forze politiche. Invece, in ordine alla riforma della forma di Stato vengono commessi facilmente degli errori.

a) Le riforme costituzionali non possono essere trascinate nell'agone della polemica politica spicciola e bisogna avere rispetto del significato che riveste la Costituzione in una democrazia maggioritaria.

Con la vigenza del sistema maggioritario, va ricordato, la maggioranza assoluta esprime solo una parte. Molti atti che la Carta del 1947 prevede deliberati dal Parlamento con la maggioranza assoluta dovrebbero essere sempre prodotti adesso (solo) con la maggioranza dei due terzi: in primo luogo la revisione costituzionale.

Da un lato, allora, il centro-sinistra non si sarebbe dovuto accontentare di approvare una revisione cos' importante con la maggioranza assoluta. Ad onore del vero D'Alema aveva ammonito la sua parte, proprio su questo aspetto, ma era rimasto inascoltato (v. Il Sole 24 Ore, del 15.12.2000, pag. 8).

Dall'altra, però, il centro-destra non dovrebbe minacciare di porre nel nulla una riforma costituzionale assentita dal corpo elettorale, perché ciò, oltre ad essere costituzionalmente discutibile, appare poco opportuno, senza contare che non risolverebbe i problemi dello Stato, in quanto la precarietà costituzionale dell'ordinamento non sarebbe risolta. Infatti, il ripristino dell'impianto regionale della Costituzione del 1947 non sarebbe raggiunto solo con l'abrogazione del testo della riforma costituzionale approvato dal centro-sinistra.

b) La discussione sull'assetto costituzionale è un modo per vincolarsi al rispetto della Carta e non per agire, di fatto, contro la Costituzione e le sue regole, realizzando un cambiamento materiale dell'ordinamento che non rispetta la costituzione formale. L'esempio, in questo caso, è dato dalla riforma regionale della c.d. 'Bassanini 1' che ha modificato l'ordinamento italiano, nelle relazioni Stato - Regioni, apparentemente utilizzando gli strumenti offerti dalla Carta costituzionale, nella sostanza, andando contro l'impianto del regionalismo pensato dal Costituente (valga qui l'osservazione di Mazziotti, esposta nella relazione al Convegno di Firenze sul Parlamento). Se il centro-sinistra ha cercato di coprire questo operato (illegittimo) cambiando la Costituzione, il centro-destra non ha ancora detto cosa intende fare, dopo la annunciata abrogazione della legge di revisione costituzionale, eventualmente assentita in via referendaria, del complesso sistema legislativo (comprendente: la Legge n. 59 del 1997, il D.L.vo n. 112 del 1998 [ed altri], il D.L.vo n. 96 del 1999, circa una ventina di leggi regionali, un numero consistente di DDPPCCMM con cui sono state trasferite risorse e messo in mobilità del personale) che ha stravolto un sistema costituzionale già sfigurato da un trentennio di prassi profondamente distaccate dal testo e dallo spirito della Costituzione del 1947.

c) E' noto che i cambiamenti sin qui intervenuti non sono sufficienti a definire un sistema di autentico federalismo, se a questi non si aggiunge una diversa articolazione dello Stato centrale, la quale trova i suoi punti qualificanti nella camera parlamentare di rappresentanza delle Regioni e nella riforma del giudice costituzionale attraverso la presenza di membri nominati dai rappresentanti delle Regioni.

La necessità di questi due elementi è stata ripetutamente sottolineata dalla dottrina negli ultimi anni, ad un punto tale che, non senza una certa confusione, i profili considerati sono diventati un luogo comune dei dibattiti politici. Basti ricordare che la Commissione bicamerale aveva proposto la doppia formazione del Senato e aveva affidato la composizione della Corte costituzionale, in numero di venti, a quattro componenti: Capo dello Stato, supreme magistrature, Senato e 'un collegio formato dai rappresentanti dei Comuni, delle Province e delle Regioni che integrano il Senato della Repubblica in sessione speciale' (art. 135, comma 1). Entrambe le proposte, sulla rappresentanza delle Regioni (e degli enti locali) e sulla componente regionale (e locale) della Corte, avanzate in seno alla Commissione bicamerale, hanno ricevuto delle critiche.

Successivamente, affrontando solo il primo aspetto, il disegno di legge di revisione costituzionale approvato dal Parlamento e da sottoporre a referendum ha previsto, all'art. 11, una disposizione transitoria la quale cos' dispone: sino alla revisione delle norme del titolo I della parte seconda della Costituzione, i regolamenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica possono prevedere la partecipazione di rappresentanti delle Regioni, delle Province autonome e degli enti locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali, con la finalità di imporre alle assemblee parlamentari, in caso di dissenso con la rappresentanza regionale e locale, semplicemente la delibera a maggioranza assoluta.

E' questa una buona soluzione della problematica che va sotto il nome tecnico di 'seconda camera' o 'camera delle Regioni' ? la partecipazione delle Regioni allo Stato centrale può dirsi garantita in modo egregio e convincente ?

E' evidente che ben difficilmente può dirsi che sia una soluzione tecnicamente e politicamente convincente.

Il disegno di legge sulla Devolution è stato già ricordato all'art. 4 (Modifiche all'articolo 135 della Costituzione) propone, per risolvere il secondo problema, che la Corte costituzionale sia composta di quindici giudici, di cui tre nominati da Presidente della Repubblica, tre dalle supreme magistrature ordinaria ed amministrative, quattro dal Parlamento in seduta comune e cinque dai Presidenti delle Giunte e dei Consigli regionali riuniti in assemblea comune ed aggiunge: i giudici della Corte costituzionale sono eletti dal Parlamento e dall'assemblea dei Presidenti delle Giunte e dei Consigli regionali con la maggioranza dei voti degli aventi diritto. In parte una ripresa di quanto già proposto dalla Commissione bicamerale.

E' questa una buona soluzione dell'aspetto che va sotto il nome tecnico di 'regionalizzazione' o 'federalizzazione' del giudice costituzionale ?

Anche in questo caso è evidente che si tratta di una soluzione tutt'altro che impeccabile sul piano delle garanzie per le Regioni e per l'opposizione e tre autorevoli costituzionalisti (Bartole, Pace e Sorrentino), in un articolo apparso su La Stampa del 18 luglio 2001, hanno già fatto sentire la loro voce.

2. E' evidente come la 'vicenda regionale' sia attraversata in questo momento da tre conflitti: quello tra Consigli regionali e Presidenti-Governatori, animato dall'attuazione della legge costituzionale n. 1 del 1999; quello tra Stato e Regioni, che come testimonia anche il contenzioso davanti alla Corte costituzionale risulta incentrato sull'attuazione del c.d. federalismo a costituzione invariata; e quello tra maggioranza ed opposizione sopra richiamato.

Da quest'ultimo punto di vista, e sia pure con un grosso grado di approssimazione politica, possono delinearsi due anime che tendono ad incarnarsi, in modo non sempre puntuale, all'interno delle rispettive proposte di riforma.

Da un lato si situa il testo della riforma voluto essenzialmente dal centro-sinistra, che risulta basato su un federalismo spinto nel riparto delle competenze, ma non significativo del sistema nel suo insieme. Questo, infatti, si caratterizza per la consistente presenza di elementi dinamici che assegnano allo Stato un ruolo di preminenza. Basti pensare alla competenza a determinare i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art. 117, comma 2, lett. m), la previsione di un forte potere sostitutivo con una ampia clausola di necessità (art. 120, comma 2) e il ruolo di perequazione assegnato allo Stato con la legislazione (art. 117, comma 2, lett. e) e con la finanza (art. 119).

Dall'altro, la posizione del centro-destra sembra puntare di più alla determinazione degli ambiti materiali di interesse regionale, come è testimoniato, innanzi tutto, da quegli elementi che sono filtrati per opera dell'opposizione (del tempo) nel testo approvato dal Parlamento, in particolare: a) la clausola di asimmetria dell'art. 116, comma 3, che consente la trattativa per l'acquisizione alla competenza della singola Regione delle materie c.d. concorrenti e di tre materie esclusive dello Stato (la giustizia di pace, le norme generali sull'istruzione [il resto della materia istruzione sarebbe comunque regionalizzato] e l'ambiente e i beni culturali); b) le forme di coordinamento amministrativo tra Stato e Regioni nelle materie dell'immigrazione e dell'ordine pubblico e sicurezza, a norma dell'art. 118, comma 3. Inoltre, anche la discussione sulle tre materie: sanità, polizia di sicurezza d'interesse locale e scuola si muoverebbe nella stessa direzione della certa acquisizione di ambiti materiali definiti dai quali viene espunta la presenza dello Stato. E' chiaro che nella proposta di Devolution è insita una nota polemica, rispetto al modo in cui storicamente il regionalismo si è realizzato, atteso che due delle tre materie rivendicate sono sicuramente regionali dal 1947, e cioè: la sanità e la polizia di sicurezza d'interesse locale, che secondo una accorta interpretazione storico-normativa deve ritenersi ricompresa nella voce 'polizia locale urbana e rurale' (v. il nostro La polizia locale urbana e rurale: materia autonoma o potere accessorio e strumentale?, in Giur. cost. 1996, 457 ss.).

Per sintetizzare il divario tra le due posizioni, potrebbe dirsi che la prima propone un regionalismo organico, nel quale diventano essenziali due profili che sono rimasti in ombra nel testo della riforma deliberato dal Parlamento: a) le procedure, particolarmente quelle di collaborazione; b) la partecipazione delle Regioni alla vita dello Stato centrale (essenzialmente: seconda camera e giudice costituzionale). Nell'altra proposta, invece, ci si spinge verso forme di dualismo e di distacco che tendenzialmente stridono con i moderni sistemi decentrati, che puntano al raccordo di tutti i livelli di governo; ed inoltre, manifesta una qualche incertezza sui meccanismi di perequazione territoriale (anche se il tema all'interno del centro-destra è tutt'altro che definito, dal momento che si fronteggiano il consenso riscosso al nord con quello ricevuto nel sud).

Tuttavia, la differenza più marcata tra le due posizioni appare essere la seguente: il sistema che emerge dalla revisione costituzionale tende a considerare concretamente la Regione come una sorta di grande ente locale e non a caso nel dibattito il centro-sinistra rimarca sempre l'alternativa tra federalismo regionale e federalismo municipale; il modello presupposto nell'altra proposta punterebbe soprattutto sulla Regione come articolazione che modifica lo Stato centrale, anche nelle relazioni con i cittadini e con particolare attenzione al rapporto tributario.

3. Che cosa fare dopo il referendum confermativo e a prescindere dall'esito di questo, per realizzare un regionalismo equilibrato ed avanzato che possa costituire un modello, in cui come afferma l'art. 1 TUE 'le decisioni siano prese nel modo più trasparente possibile e il più vicino possibile ai cittadini'?

Innanzi tutto, tutte le parti politiche devono fare uno sforzo per nobilitare le proprie posizioni; dare ad esse una formulazione meno contingente e occasionale. Le riforme costano, ma se non si è disposti a pagare il giusto prezzo, meglio non farle. Al riguardo, il dibattito e l'approfondimento nei partiti e tra le forze politiche è un modo per guadagnarsi la stima del Paese e il rispetto anche all'esterno. Sul punto la scienza del Diritto costituzionale è chiamata a dare il suo contributo senza faziosità, ma con fermezza critica.

In secondo luogo, sussiste la necessità di fare uscire l'ordinamento dalla precarietà costituzionale in cui si trova. Se il testo della revisione non dovesse superare la prova referendaria, sarà bene come anche il Ministro La Loggia ha lasciato intendere ripensare nel breve periodo l'intero riparto delle competenze, per approdare ad un testo condiviso e più attento alla posizione delle Regioni e degli Enti locali. Se dovesse essere confermato dal corpo elettorale, come già la dottrina più attenta ha avvertito, si tratta di correggere il nuovo testo delle disposizioni sulle Regioni e le autonomie territoriali in diversi punti, dove la fretta e la mancata possibilità di discussione hanno dato vita a formulazioni poco tecniche o di difficile praticabilità; l'elenco delle possibili modifiche, in questa sede, non può essere tracciato.

Infine, poiché la questione costituzionale tende a diventare permanente negli ordinamenti democratici moderni, la stagione delle riforme dovrebbe proseguire con serie proposte di riorganizzazione della seconda camera, per la rappresentanza delle Regioni, e con appropriate formulazioni di modifica della composizione del giudice costituzionale, della sua articolazione interna (ad esempio con l'introduzione dell'opinione dissenziente) e delle sue attribuzioni, in modo che siano corrispondenti alle aspettative di una democrazia dotata di equilibrio tra garanzie e capacità di decisione.

 


 


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