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Il riparto di competenze legislative fra Stato e regioni nella giurisprudenza della Corte costituzionale dopo la riforma del Titolo V

di Corrado Magro
(dottorando di ricerca in Discipline pubblicistiche - tutela dei diritti fondamentali - presso la Facoltà di giurisprudenza dell'Università degli studi di Teramo)

Le numerose sentenze pronunciate dalla Corte costituzionale, aventi come parametro normativo di riferimento gli articoli 117 e 118 della Costituzione, così come modificati dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, consentono una prima valutazione di massima sul mutato rapporto tra Stato e regioni.

Dopo la riforma del Titolo V la Corte costituzionale è stata investita da una mole impressionante di ricorsi: delle regioni contro leggi dello Stato e dello Stato contro leggi delle regioni. Ad oggi è disponibile un numero congruo di risposte che presentano un alto tasso di innovazione interpretativa e la testimonianza di quanti e quali problemi la riforma del titolo V abbia suscitato.

Attraverso una lettura delle sentenze della Corte Costituzionale a partire dal 2002 fino al mese di marzo 2004 è stato possibile individuare alcune linee direttrici concernenti i seguenti punti:

la difficoltà di separare, nei vari commi dell’articolo 117 della Costituzione, l’una materia dall’altra; le conseguenze problematiche in ordine al sistema delle fonti; il ruolo del Parlamento; il ruolo assunto dalla Corte nella soluzione dei conflitti insorti tra Stato e regioni; il favor per un luogo di mediazione politico-istituzionale che possa prevenire tali conflitti, provvedendo ad una verifica preventiva dei problemi attinenti al riparto delle materie.

Le materie statali trasversali

La Corte costituzionale ha riconosciuto che esistono alcune materie di competenza esclusiva statale (art. 117, comma secondo, Cost.) di tipo “trasversale” (tutela della concorrenza, determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali, tutela dell’ambiente).

Esse sembrano enunciare una finalità piuttosto che circoscrivere un dato settore della legislazione e presentano un’intrinseca attitudine ad intrecciarsi con spazi materiali e competenze affidati alle potestà legislative delle regioni (Franco Ragusa, Nuovo Titolo V della Costituzione: materie "trasversali" e "titoli di legittimazione per interventi regionali diretti a soddisfare ulteriori esigenze rispetto a quelle di carattere unitario definite dallo Stato", in www.diritto.it/articoli/diritto_costituzionale/ragusa1.html).

Proprio perché “trasversali”, esprimono un “valore” e sono in grado di viaggiare orizzontalmente nell’ordinamento, abbracciando i più vari interessi e toccando oggetti molto diversi tra loro.

Tuttavia, avendo tale capacità espansiva, le materie statali trasversali, a parere della Corte, devono rispettare dei limiti e osservare un contenuto che non le porti a comprimere in senso verticale le materie regionali, le quali ultime conservano sempre i loro spazi di attuazione garantiti in Costituzione. La trasversalità non deve esaurire ed esautorare del tutto la materia regionale che sia, caso per caso, da essa attraversata.

Così, ad esempio, la potestà statale di dettare norme per tutelare l’ambiente non esclude il concorso di leggi regionali che siano volte allo stesso fine e che, in piena autonomia, possono legiferare sui seguenti oggetti:

a) in materia di attività a rischio di incidenti rilevanti (Corte cost. sent. 407 del 2002) (Simone Calzolaio, L’ambiente e la riforma del Titolo V, in www.giurcost.org/decisioni/2002/0407s-02.html);

b) sull’attività venatoria (Corte costituzionale sent. n. 536 del 2002, sent. n. 129 del 2004);

c) sulla detenzione e commercio di animali esotici (Corte costituzionale sent. n.222 del 2003) (Filippo Benelli, L’Ambiente tra “smaterializzazione” della materia e sussidiarietà legislativa" in corso di pubblicazione su Le Regioni, n. 1/2004);

d) sulla localizzazione e modalità di costruzione di impianti di emissione elettromagnetica (Corte costituzionale sent. n. 307 del 2003) (Leonardo Salvemini, Commento alla sentenza della Corte costituzionale n. 307 del 2003 in materia di elettrosmog, in www.ambientediritto.it/dottrina).

Ancora, la “tutela della concorrenza”, data la sua trasversalità, consente allo Stato di emanare norme recanti strumenti di intervento diretto sul mercato, quale, ad esempio, l’erogazione di contributi in conto capitale (nei limiti degli aiuti di Stato de minimis consentiti dall'UE) per il settore produttivo tessile, dell’abbigliamento e calzaturiero. A condizione, però, e solo se si tratti di strumenti che abbiano, secondo indici concreti, dimensione macroeconomica (Corte costituzionale sent. n. 14 del 2004): al di sotto di questo limite gli interventi di politica economica spettano invece solo alla legge regionale.

Insomma, la giurisprudenza della Corte costituzionale indica in che modo ed entro quali limiti lo Stato, nell’esercizio di siffatta attribuzione, può comprimere la sfera delle competenze legislative ed amministrative delle regioni.

Si segnala, però, la difficoltà della stessa Corte di definire il punto di congiunzione tra legge statale e legge regionale, che non riguarda solo il settore delle materie di legislazione concorrente (ove si incontrano i principi fondamentali dello Stato e le leggi di dettaglio delle regioni), ma in particolar modo il rapporto tra alcune leggi esclusive dello Stato e le altre materie regionali.

Può risultare complesso, ad esempio, stabilire dove lo Stato debba arrestarsi nel perseguire finalità di tutela della concorrenza, o quando un intervento compreso in una più ampia manovra economica sia effettivamente attinente alla sfera della macroeconomia e quando invece non lo sia.

La categoria delle “materie trasversali” suggerisce che la linea di confine tra materie statali e materie regionali non sia fissata una volta per tutte, ma sia “mobile”.

Invero, proprio tale mobilità fa sì che emergano costantemente dubbi di interpretazione che, in mancanza di una stanza di compensazione politico-istituzionale che possa scioglierli in via preventiva, finiscono per dare adito ad altrettante controversie rimesse alla Corte costituzionale.

I principi fondamentali e la finalità delle leggi cornice nella legislazione concorrente

La Corte costituzionale ha ribadito un principio affermato ancor prima della riforma, secondo il quale la potestà legislativa delle regioni non è impedita dalla mancanza di una legge cornice ad hoc. Tale potestà, dunque, può essere esercitata da subito e il suo limite consiste nei principi fondamentali che si possono comunque desumere dall’ordinamento statale vigente.

Lì dove non soccorra un precetto o principio della legge statale, si ammette persino che i principi fondamentali possano desumersi dalle stesse norme della Costituzione (Corte costituzionale sent. n. 282 del 2002).

Questa possibilità di trarre in via interpretativa e nel silenzio del Parlamento i principi fondamentali dalla Costituzione costituisce una novità, ma fino a un certo punto.

La Corte Costituzionale ha cercato di rimediare alle difficoltà operative del Parlamento, cui spetta il delicato compito di individuare il confine mobile di attribuzione delle competenze tra Stato e regioni.

In ossequio al principio di continuità degli ordinamenti giuridici (Matteo Barbero, Prime indicazioni della Corte costituzionale in materia di federalismo fiscale (nota a Corte Cost. nn. 370/2003 e 376/2003) e per evitare una paralisi dell’ordinamento giuridico è stata scelta la soluzione operativa di ricavare una sinopia dei principi fondamentali dalla legislazione statale vigente.

Una deroga a questo orientamento sembra tuttavia emergere a proposito delle leggi tributarie. Fino a quando non si sia attuato con legge ordinaria il c.d. federalismo fiscale, afferma la Corte, non può attuarsi in pieno il sistema previsto dagli art.117, comma terzo, e 119 della Costituzione.

Compito dello Stato è, per l’appunto, stabilire solo i principi fondamentali in tema di “armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”, mentre le regioni dovranno emanare le proprie leggi tributarie e gli enti locali i propri regolamenti, rendendo concreto il precetto dell'art.119, comma secondo, ai sensi del quale gli enti territoriali “stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”.

Fino a quando questo modello non sia operante, osserva la Corte ed in mancanza della legislazione statale di coordinamento dettata dal Parlamento nazionale, resta precluso alle regioni di legiferare sui tributi esistenti, istituiti e regolati da leggi statali (Corte costituzionale sent. n. 296 e n. 297 del 2003), mentre spetta ancora al legislatore statale di modificare, anche in dettaglio, la disciplina dei tributi esistenti, compresi i tributi locali (Corte costituzionale sent. n. 37 del 2004).

La costituzione di fondi speciali di cui all’articolo 119 della Costituzione

Quanto detto sopra non esclude peraltro che il combinato disposto degli articoli 117, comma terzo, e 119 Cost., ai sensi del quale lo Stato fissa solo i principi fondamentali sul coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, produca effetti immediati.

Lo Stato, infatti, può legiferare solo nell’ambito e nei limiti delle sue competenze: l'elenco dell'articolo 117, comma secondo, resta un punto di riferimento obbligato per ogni iniziativa legislativa, ivi comprese quelle settoriali, spesso presenti nelle varie edizioni della legge finanziaria.

Sicché, ad esempio, la legge statale non può incidere nelle funzioni amministrative degli enti locali, le quali restano oggetto delle leggi regionali, eccezion fatta per le funzioni “fondamentali” (art. 117, comma secondo, lett. p), e non può neppure predisporre interventi finanziari diretti a favore degli enti locali con un vincolo di destinazione “tematico”, affidando compiti esecutivi all’attività regolamentare e amministrativa del ministro competente.

Se lo facesse, a parere della Corte costituzionale avrebbe invaso per un verso il potere delle regioni di far leggi sui compiti comunali e, per altro verso, l'autonomia delle scelte amministrative degli enti locali.

Ecco la conseguenza di tale premessa: a parte il caso specifico – e molto ristretto – degli interventi speciali previsti dall’art. 119, comma quinto, lo Stato non può più per legge disporre interventi finanziari, vincolati nella destinazione, nell’ambito di materie e funzioni spettanti alla competenza regionale.

In particolare, tra le disposizioni della legge n. 448 del 2001 (finanziaria per il 2002) che sono state dichiarate incostituzionali, vi sono quelle con le quali erano stati istituiti i seguenti fondi speciali, rimessi alla gestione dei Ministeri competenti:

a) un Fondo per gli asili nido (Corte costituzionale sent. n. 370 del 2003);

b) un Fondo per la riqualificazione urbana ai fini dell’adozione di programmi di sviluppo e riqualificazione del territorio (Corte costituzionale sent. n. 16 del 2004);

c) un Fondo nazionale per il sostegno alla progettazione delle opere pubbliche delle regioni e degli enti locali e un Fondo nazionale per la realizzazione di infrastrutture di interesse locale (Corte costituzionale sent. n. 49 del 2004).

In tali ultime sentenze la Corte ha anche escluso che la competenza statale potesse giustificarsi sotto il profilo della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili o sociali ovvero grazie alla connessione con l’interesse nazionale quale speciale fondamento della legge statale.

L'estensione dei principi fondamentali nelle materie concorrenti

Un altro punto cui focalizzare l’attenzione concerne la “latitudine” dei principi fondamentali.

La nozione classica di principio fondamentale è stata riveduta dalla Corte e corretta in funzione della specialità dei singoli casi (Diego Foderino, La riforma del titolo V della Costituzione. Prospettive applicative ed interpretative, in www.giust.it).

Sono state qualificate alla stregua di principi fondamentali nelle materie concorrenti le seguenti norme di legge statale:

a) le norme relative alla DIA (denuncia di inizio attività) contenute nella legge n. 443 del 2001 (la c.d. legge obiettivo), in quanto espressive del “principio” che riassume l’intera disciplina sui titoli abilitativi nell’edilizia e che oggi connota la disciplina urbanistica (Corte costituzionale sent. n. 303 del 2003);

b) le norme statali sulle soglie di esposizione ammesse per gli impianti elettromagnetici – i c.d. valori di attenzione e obiettivi di qualità – (Corte costituzionale sent. n. 307 del 2003);

c) le norme di modifica alle sanzioni previste per la violazione del divieto del fumo (Corte costituzionale sent. n. 361 del 2003);

d) le norme che modificano il t.u. dell’edilizia con riguardo alla misura-base delle sanzioni pecuniarie determinate dalle regioni per il ritardato o mancato versamento del contributo di costruzione (Corte costituzionale sent. n. 362 del 2003);

e) le norme sul c.d. patto di stabilità interno – le quali impongono vincoli di bilancio alle regioni ed agli enti locali – e le norme che impongono sempre a regioni ed enti locali di adottare i prezzi delle convenzioni CONSIP come base d’asta al ribasso per gli acquisti effettuati autonomamente; le une e le altre quali espressioni della disciplina “di principio” sul coordinamento finanziario.

Queste sentenze attestano uno sforzo interpretativo di grande spessore, anche se l’interpretazione “funzionale” operata dalla Corte Costituzionale non è in grado di offrire gli elementi per comprendere se il principio fondamentale costituisca un’attribuzione parziale di materia concorrente alla legislazione statale oppure un’individuazione della competenza (Giovanni D'Alessandro, Dossier di documentazione e approfondimento sulle recenti iniziative relative al Titolo V della Costituzione. Il nuovo schema di riforma del Titolo V della parte II della Costituzione, in www.associazionedeicostituzionalisti.it).

Tale difficoltà si evince e si arricchisce, in alcuni casi, di una clausola finale – assolutamente originale – consistente nel differimento della dichiarazione di incostituzionalità della legge statale alla sopravvenienza delle necessarie norme e attività regionali (la sentenza n. 13 del 2004 ha differito l’effetto dell’illegittimità dell’art. 22, comma 3, della finanziaria per il 2002, al tempo in cui le regioni, nel proprio ambito territoriale e nel rispetto della continuità del servizio di istruzione, avranno attribuito, con legge, a propri organi la definizione delle dotazioni organiche del personale docente delle istituzioni scolastiche).

A parere della Corte, la clausola è resa necessaria da esigenze di stabilità delle regole e continuità nei rapporti, così da salvaguardare nei limiti del possibile l’armonia dell'ordinamento. Tuttavia, la conseguenza di avere leggi statali che si “ritraggono” solo quando saranno maturate tali sopravvenienze, suscita delicati problemi sul piano della certezza del diritto e della stabilità dei rapporti.

La nozione classica di principio fondamentale viene ampliata dalla Corte in particolar modo per garantire la concreta esigenza di evitare che un determinato “valore” o “materia obiettivo” siano sottoposte a una disciplina frazionata nel territorio nazionale (Corte costituzionale sentenza n. 361 del 2003).

In sostanza, dato che nell'ordinamento italiano, diversamente da altri ordinamenti federali (ad esempio quello tedesco, dove il riferimento è all'unità giuridica ed economica dell'ordinamento o quello statunitense, in cui domina il riferimento alla supremacy clause) manca una clausola generale di competenza statale, la Corte, anche per quanto riguarda i principi fondamentali, tende a salvaguardare “i valori non frazionabili” in più discipline regionali diversificate.

Questa operazione ermeneutica comporta, come accennato, delle difficoltà che si riflettono sulla possibile erosione delle materie di competenza esclusiva delle regioni e di quelle concorrenti a sfavore di quest’ultime.

Le sentenze appena citate confermano, pertanto, quanto sia complesso l’accertamento della linea di confine, materia per materia e articolo per articolo, tra ciò che è principio fondamentale e ciò che è norma di dettaglio e segnalano l'esigenza-necessità, già affermata dalla Corte nella sentenza n. 303 del 2003, di un luogo istituzionale, quale quello della Conferenza Stato-regioni, che consenta di coordinare armoniosamente l’esercizio dei poteri legislativi dello Stato e delle regioni.

Ulteriori elementi pongono in luce la complessità insita nel metodo del riparto per materie, prescindendo dal fatto che si tratti di esclusività o di concorrenza.

a) Ad esempio, la sentenza n. 13 del 2004 della Corte costituzionale fa riferimento al “Complesso intrecciarsi in una stessa materia di norme generali, principi fondamentali, leggi regionali e determinazioni amministrative”, lì dove deve accertare se spetti o meno allo Stato adottare leggi sulla distribuzione del personale docente fra le varie istituzioni scolastiche.

La sentenza, nel tentativo di separare la sfera di competenza statale da quella regionale, preferisce addirittura evitare di definire il tipo di rapporto che corre tra le “norme generali sull’istruzione” (materia di potestà statale esclusiva ex art. 117, comma secondo, lett. n) e “i principi fondamentali sull’istruzione” (rimessi allo Stato nella materia concorrente "istruzione" ex art. 117, comma terzo): ciò per la ragione che in entrambi i casi si trattava comunque di sfere normative appartenenti allo Stato.

b) La sentenza n. 12 del 2004, a proposito di una norma della finanziaria per l’anno 2002, recante ausili finanziari per lo sviluppo dell’ippoterapia e per il miglioramento genetico dei trottatori e dei galoppatori, così distingue: l’ippoterapia è un trattamento medico, sicché si verte nella tutela della salute, materia di legislazione concorrente ex art. 117, comma terzo; il miglioramento genetico è invece ascrivibile all’agricoltura, materia residuale di competenza esclusiva regionale ex art. 117, comma quarto. Questo è un caso nel quale non tanto una legge, ma addirittura una singola disposizione abbraccia due materie assoggettate in Costituzione a differente regime.

c) La sentenza n. 370 del 2003, poi, rileva che la disciplina relativa a un unico oggetto, quello degli asili nido, è così da dividersi: in parte ricade nell’ambito della materia dell’istruzione; in parte ricade nell’ambito della tutela del lavoro; in parte è interessata dai titoli trasversali di competenza statale previsti nell’art. 117, comma secondo. Questo è un caso in cui un oggetto, anche abbastanza definito, incrocia più competenze, alcune concorrenti (con la difficoltà di combinare i relativi principi fondamentali con la legge regionale) ed altre esclusive statali.

Infine, va ricordato che la ricognizione dei principi fondamentali della legislazione statale nell’ambito delle materie concorrenti è stata devoluta dalla legge n. 131 del 2003 ad alcuni emanandi decreti legislativi e che i disegni di decreti legislativi, in sede di discussione in pre-consiglio dei ministri, hanno incontrato non poche difficoltà per le obiezioni di incostituzionalità sollevate dal Dipartimento per la funzione pubblica in ordine all’individuazione di tali principi.

L’individuazione delle materie di competenza statale o regionale ha involto anche il settore dei lavori pubblici su cui la Corte costituzionale ha avuto modo di precisare alcuni principi cardine, ora costituenti degli importanti criteri di lavoro per la redazione dei decreti legislativi previsti dalla legge “La Loggia”.

L’inversione del parallelismo fra potestà legislativa regionale (art. 117 Cost.) e funzioni amministrative (art. 118 Cost.): il principio di sussidiarietà.

La sentenza n. 303 del 2003 della Corte costituzionale, occupandosi della legittimità costituzionale della legge n. 443 del 2001 e del D. Lgs. n. 190 del 2002 sulle “grandi opere” ha, in sintesi, affermato quanto segue:

a) pur non trovando fondamento in alcuna delle materie di potestà esclusiva previste nell’art. 117, comma secondo, della Costituzione, la disciplina sulle grandi opere risponde a un’esigenza di ordine generale e ad “istanze unitarie che pure in assetti costituzionali fortemente pervasi da pluralismo istituzionale giustificano, a determinate condizioni, una deroga alla normale ripartizione di competenze (basti pensare al riguardo alla legislazione concorrente dell’ordinamento costituzionale tedesco o alla clausola di supremazia nel sistema federale statunitense)”;

b) le funzioni amministrative che attengono alla realizzazione delle grandi opere devono essere riservate, per ragioni di esercizio unitario, allo Stato e ciò in conformità al principio di sussidiarietà verticale indicato all’art. 118 Cost. (“Una sentenza molto ambiziosa” come la definisce S. Bartole, Collaborazione e sussidiarietà nel nuovo ordine regionale, in Le regioni, n. 1/2004);

c) grazie all'art.118, comma 1, “il quale si riferisce esplicitamente alle funzioni amministrative, ma introduce per queste un meccanismo dinamico che finisce per rendere meno rigida ... la stessa distribuzione delle competenze legislative", è possibile “per esigenze unitarie attrarre, insieme alla funzione amministrativa anche quella legislativa” (A. Ruggeri, Il parallelismo redivivo e la sussidiarietà legislativa (ma non regolamentare) in una storica pronuncia. Nota a Corte costituzionale n. 303 del 2003, in Forum a quaderni costituzionali del 29 ottobre 2003);

d) il meccanismo di attrazione della potestà legislativa a seguito dell’esercizio unitario della funzione amministrativa fa breccia sull’apparente tassatività dell’art. 117, comma secondo, e non consente più di individuare la potestà legislativa attraverso l’individuazione del titolare della stessa, ma occorre guardare alla funzione amministrativa ed alla sua collocazione costituzionalmente regolata per sapere quale soggetto sarà titolare della funzione legislativa (inversione del parallelismo tra potestà legislativa e funzioni amministrative) (V. O. Chessa , La sussidiarietà verticale nel nuovo titolo V della Costituzione, in G. Volpe (a cura di) Alla ricerca dell’Italia federale, Pisa, 2003, p. 173 ss. Non dello stesso parere è G. Falcon, Funzioni amministrative ed enti locali nei nuovi articoli 118 e 117 della Costituzione,in Le regioni, n. 1/2002, p. 384);

e) la legge statale fondata sull’art. 118 Costituzione per dirsi conforme a Costituzione deve rispettare le seguenti condizioni: deve superare un controllo di proporzionalità rispetto alla concreta dimensione degli interessi in gioco; non deve risultare affetta da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalità; deve prevedere che le funzioni amministrative siano esercitate sì dallo Stato, ma previo accordo con la Regione (nella specie, le funzioni in discussione erano: l’inserimento dell’iniziativa nel programma delle grandi opere, la localizzazione dell’intervento, l’approvazione del progetto preliminare dell’opera).

In breve, questa decisione ha utilizzato il principio di sussidiarietà quale chiave per aprire un varco nella tassatività dell’art. 117 Costituzione (G. U. Rescigno, Principio di sussidiarietà orizzontale e diritti sociali, in Diritto pubblico, 2002, 5), sulla base della considerazione che, quando un’attività amministrativa per il suo rilievo non può che esser svolta dallo Stato, è allo Stato che spetta di emanare le leggi per regolarla e organizzarla.

La decisione, però, non si è fermata qui, perché - avverte la Corte - ai fini del sindacato di legittimità costituzionale, questo tipo di legge statale è stato – e sarà – trattato con speciale cautela.

Tale legge viene sottoposta a condizioni particolari di contenuto e ad un controllo particolarmente severo, onde evitare che questa novità possa comprimere oltre lo stretto necessario i poteri regionali.

La condizione più significativa - vero e proprio vincolo per il Parlamento nazionale - è che in questi casi sia la legge stessa a prevedere che le funzioni vengano obbligatoriamente esercitate dallo Stato previa intesa con la Regione.

E’ la Corte costituzionale che, in difetto, dovrebbe dichiarare l’illegittimità costituzionale della legge, curando di chiarire quando l’intesa tra Stato o Regione debba assumere i tratti di un vero e proprio accordo e quando invece ci si possa limitare all’assunzione di un previo "parere regionale", reso in un procedimento amministrativo circondato da ogni opportuna garanzia.

In secondo luogo, la Corte si riserva di esercitare su queste leggi un controllo di ragionevolezza e proporzionalità particolarmente penetrante (lo scrutinio stretto, per l’appunto).

Questo corpo di regole è stato ribadito nei seguenti casi, a dimostrazione di come si sia creata una competenza legislativa sostanzialmente nuova:

a) in materia di impianti elettromagnetici (Corte costituzionale sentenza n. 307 del 2003);

b) in materia di coordinamento finanziario effettuato regolando le modalità di accesso al mercato dei capitali degli enti locali (Corte costituzionale sentenza n. 376 del 2003);

c) in materia di energia, in relazione al c.d. “decreto sblocca centrali” (Corte costituzionale sentenza n. 6 del 2004).

Le decisioni riportate hanno, dunque, ampliato la potestà legislativa statale collegata alle materie di tipo concorrente, senza che i principi fondamentali potessero fungere da limite all’esercizio della potestà stessa.

E' interessante notare che la sentenza n. 303 del 2003 (Si confrontino i commenti a questa sentenza di A. Morrone, Q. Camerlengo, E. D’Arpe, F. Cintioli e A. Ruggeri nel Forum dei quaderni costituzionali; R. Dickmann, La Corte costituzionale attua (ed integra) il Titolo V(Osservazioni a Corte costituzionale, 1° ottobre 2003, n. 303), in www.federalismi.it, n. 12/2003), al fine di motivare l’allargamento della competenza del legislatore oltre l'ambito dell'art. 117, comma secondo, si richiama ad altri ordinamenti federali (Germania, Stati Uniti), i quali dispongono di una clausola di competenza generale per la legge dello Stato centrale quando emergono “istanze unificanti nei più svariati contesti di vita”.

Il rimedio prescelto dalla Corte, però, non poteva basarsi su una clausola di questo tipo.

La stessa sentenza, infatti, esclude che la legge statale sulle grandi opere potesse fondarsi, a Costituzione vigente, direttamente sull’interesse nazionale e per la soluzione del problema è costretta a utilizzare il principio di sussidiarietà nei termini che si sono esposti.

Tale rimedio peraltro, a differenza da quello che consiste nella clausola costituzionale di competenza generale dello Stato, potrebbe non essere adeguato a consentire il preventivo assorbimento della mediazione tra centro e periferia in sede parlamentare e ad evitare la giurisdizionalizzazione di possibili conflitti.

Conclusioni

Le sentenze della Corte costituzionale hanno introdotto i primi importanti termini di riferimento e indirizzi interpretativi per poter applicare il nuovo Titolo V della Costituzione.

Stante l’ampiezza della riforma, permangono inevitabilmente spazi di incertezza (fra gli altri, la definizione dei confini tra materie statali e regionali, tra principi fondamentali e leggi di dettaglio i dubbi sull’intensità degli accordi imposti ai sensi dell’art. 118 Cost.), rispetto ai quali sembra utile segnalare il metodo che la Corte ha utilizzato per analizzare le questioni decise.

Si trattava perlopiù di ricorsi proposti dalle regioni contro l’intero contenuto di una legge statale o contro più disposizioni di una medesima legge.

I motivi di impugnazione riguardano principalmente il difetto di competenza dello Stato ad occuparsi di un certo oggetto, perché “fuori materia”.

In proposito, la Corte nelle sue decisioni si è inizialmente soffermata sul contenuto generale della legge e sulla materia – esclusiva, concorrente o residuale – massima, enunciando l’appartenenza dell’intervento legislativo ad una ovvero, contemporaneamente, a più materie.

Poi, sempre in via generale, ha provato a fissare la portata dei principi fondamentali in gioco – ove si fosse trattato di materia concorrente – o delle materie statali trasversali eventualmente rilevanti.

Nella parte iniziale del “considerato in diritto” della sentenza n. 303 del 2003 la Corte Costituzionale ha addirittura enucleato una nuova categoria di leggi statali.

Poiché, tuttavia, l’individuazione delle materie è terreno più scivoloso di quello che sembra, la Corte è scesa ad un esame quasi casistico, da compiere articolo per articolo, concludendo talora per la legittimità talvolta per la illegittimità.

Ne emerge che gli indirizzi e le interpretazioni della Corte, anche se preziosi, non possono essere facilmente utilizzati per ordinare la serie di oggetti che in quella materia o con quel principio fondamentale possono a vario titolo intrecciarsi, con la prospettiva di un possibile ulteriore incremento del contenzioso costituzionale.

(02/11/2004)


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