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Competenze costituzionali e condono edilizio

di Giuseppe Di Genio
(Professore associato di Diritto costituzionale comparato nella Facoltà di Giurisprudenza dell'Università degli studi di Salerno)

Come è noto, la tematica, sempre attuale, del condono edilizio non può in alcun modo prescindere dal quadro costituzionale delle competenze regionali, così come delineate dalla riforma del titolo V, di cui alla legge costituzionale n. 3 del 2001  ed alla legge ordinaria n. 131 del 2003.

Si inserisce, in particolare, all'interno di un quadro normativo-costituzionale profondamente cambiato rispetto al passato ed è all'interno di tale cornice che va indubbiamente riletto e analizzato.

Non a caso molte Regioni sono in attesa del giudizio della Corte costituzionale ed hanno attivato, nelle more, procedure normative di tutela immediata del proprio territorio.

Questo profilo emerge chiaramente nell' ordinanza del TAR Cagliari n. 70 del 9 febbraio 2004, laddove stabilisce, in sede di estensione della disciplina del condono alle Regioni a statuto speciale, che la stessa è di tipo concorrente, perché attiene anche alla materia "finanza pubblica statale" ed è, quindi, riconducibile all'inciso "armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario" di cui al terzo comma dell'art. 117 Cost.

Analogo rilievo assumono, nel giudizio amministrativo,  i principi di sussidiarietà e leale collaborazione consacrati nella recente riforma costituzionale del sistema delle autonomie territoriali.

Uno dei primi problemi che hanno affaticato questa tematica è stato dato dalla riconducibilità o meno del condono all'interno delle materie di competenza concorrente Stato-Regioni, in particolare utilizzando l'espressione "governo del territorio", che il nuovo art. 117 Cost. riserva alle attribuzioni, appunto, concorrenti Stato-enti territoriali.

In realtà,  al di là della sentenza della Corte n. 303 del 2003, si è trattato di un falso problema posto che lo stesso secondo comma dell'art. 32 della legge n. 326 del 2003 ha previsto che "la normativa  è disposta nelle more dell'adeguamento della disciplina regionale ai principi contenuti nel testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, in conformità al titolo V della Costituzione come modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, e comunque fatte salve le competenze delle autonomie locali sul governo del territorio", rivalutando, così, il ruolo delle autonomie locali ed il principio di autonomia politica sulla cui "natura cogente ed espansiva" si è soffermata  la Corte costituzionale nella sentenza n. 83 del 1997.

Ma vi è di più. Si può dire che la disciplina statale sul condono, laddove intesa come diretta a tracciare solo le linee fondamentali della materia, è inapplicabile in ambito regionale, posto che la legge regionale di dettaglio può trarre i principi generali della materia nelle numerose disposizioni, a rete, che sono contenute nelle leggi in materia ambientale, paesaggistica, archeologica etc., i cui vincoli non possono essere in alcun modo disattesi.

Esiste, così, una ragnatela normativa da cui non si può prescindere e che impedisce l'adozione di un sistema normativo di condoni volti a realizzare una "deroga perenne", in fieri, nel nostro ordinamento giuridico.

Paradossalmente, si può dire, ribaltando la prospettiva, che il vero condono è quello azionabile dal basso, attraverso forme di concertazione e contrattazione Stato-enti territoriali, che di per sé già governano le situazioni di emergenza, perché solo le realtà locali conoscono le esigenze, anche straordinarie, che riguardano il proprio territorio.

E' auspicabile, pertanto, una azione più incisiva e coordinata, nell'ottica del principio di leale collaborazione, fra enti, non più muti e silenti, ma partecipi con lo Stato e le stesse Regioni nella realizzazione di finalità edificatorie e concessioni di sanatorie, rispettose dei valori connessi agli art. 9 e 32 Cost.

Questo aspetto sembra essere confermato dalla semplice lettura dell'art. 114 Cost., che introduce, per la prima volta nell'ordinamento italiano, una "nozione unitaria di ente territoriale", ancorata al concetto di autonomia politica ed alla separazione delle competenze, ponendo sullo stesso piano Stato, Regioni, Comuni, Province e Città metropolitane, nello spirito essenziale della "forma repubblicana" delineata e delimitata dall'art. 139 Cost.

In tale direzione, lo stesso limite dell'interesse nazionale sembra scomparire ed essere ri-composto in un concetto più ampio, innovativo e rispettoso delle competenze costituzionali.

Esso potrebbe essere definito, proprio alla luce del  legame simbiotico fra l'art. 114 e l'art. 139 Cost. "interesse della Repubblica", perchè composto da tutti i livelli essenziali di partecipazione alla "forma repubblicana", che sono quello statale, territoriale ed anche europeo-internazionale.

L'attuale configurazione dei condoni edilizi crea, così, una evidente situazione di "disagio costituzionale", che si traduce in una violazione non solo del classico principio di eguaglianza, sotto il profilo della ragionevolezza, ma anche di quelli che sono i parametri costituzionali diffusi nel sistema delle autonomie territoriali ovvero la sussidiarietà, la leale collaborazione, la differenziazione e l'adeguatezza.

Si realizza, in realtà, quello che la dottrina comparatistica chiama "reverse discrimination" ovvero un sistema complessivo di discriminazioni alla rovescia che investe sia la sussidiarietà verticale (gli enti) sia la sussidiarietà orizzontale (i privati), tutti discriminati, appunto, in senso contrario, perché penalizzati e paralizzati dagli effetti premiali che solo lo Stato riserva, seriatim, alle situazioni di illegalità, più o meno diffusa, rispetto ad una situazione iniziale di legalità, che potrebbe essere riscontrata nei diversi ambiti regionali.

Il condono, in definitiva, se rappresenta uno strumento formidabile di recupero, più o meno immediato, di risorse finanziarie unicamente per lo Stato (e non per l'intera forma o formula repubblicana di cui al legame ex artt. 114 e 139 Cost.) diviene, in realtà, un'arma a doppio taglio per gli enti territoriali, perchè mina, in profondità, anche l'autonomia politica dell'ente territoriale ovvero la sua capacità e vivacità di indirizzo politico, già  fortemente penalizzata dal vincolo di destinazione in sede di trasferimento dei fondi statali.

(17/03/2004)


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