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Cinque anni dopo la riforma del Titolo V: quale futuro per le specialità storiche?

di Antonio Dessì
(Referendario Dirigente Servizio Studi del Consiglio Regionale della Sardegna)

 

  1. Permanenza giuridica del “nocciolo duro” costituzionale della specialità delle cinque regioni storiche alla luce della riforma del Titolo V della Costituzione.

 1.1. L’articolo 116 della Costituzione, come novellato dalla L. Cost. n. 3 del 2001, ha introdotto, nell’ordinamento regionale, significative innovazioni, dando vita a tre fattispecie:

    1. le riconfermate 5 regioni storiche, che “dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale”;
    2. le “altre regioni”ordinarie, cui “possono essere attribuite, con legge dello Stato, su iniziativa della regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all’articolo 119, ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 e le materie indicate nel secondo comma del medesimo articolo alle lettere l) limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, n) e s). La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intese fra lo Stato e la Regione interessata";
    3.  le restanti regioni ordinarie, per le quali non venga assunta e portata a termine la procedura di cui alla precedente tipologia, per le quali restano ferme le norme di diritto regionale comune di cui al medesimo Titolo V, che consentono tuttavia anche a ciascuna di esse una relativa differenziazione in virtù dell’autonomia statutaria in materia di ordinamento interno.

1.2. In ordine a tali innovazioni occorre da subito precisare che il Parlamento non ha affatto cancellato la peculiarità delle cinque originarie regioni speciali (evitando di violare quello che unanimemente i costituzionalisti hanno da sempre considerato un principio “di regime”, cioè ineliminabile dalla Costituzione).
Né, in linea di principio, la riforma ha inteso prevedere l’equiparazione tra le prime due tipologie di ordinamento regionale: non sfugga che per le prime l’espressione usata è che esse “dispongono” di forme e condizioni particolari di autonomia, mentre alle altre, forme e condizioni particolari “possono essere attribuite” dallo Stato, entro limiti prefissati e non valicabili, in quanto elencati in Costituzione.
La distinzione resta e, nella pur stringata discussione parlamentare, la maggioranza che si raccolse intorno alla nuova legge costituzionale non mancò di precisarlo. La distinzione è accentuata dal fatto che gli Statuti delle regioni speciali mantengono il rango di leggi costituzionali, mentre l’attribuzione eventuale delle ulteriori forme di autonomia a regioni ordinarie è affidata a un complesso processo di formazione di una –sia pur rinforzata – ordinaria legge statale.

1.3. Per molti aspetti occorre anche sfatare il timore che lo status e la condizione attuale delle regioni speciali storiche possano essere ingessati proprio dalla necessità, ove si voglia modificarli, di una legge costituzionale. Non è affatto detto che il processo di revisione costituzionale sia meno agevole di quello della legge ordinaria a procedimento aggravato e negoziale prevista per le regioni ordinarie che assumessero l’iniziativa di chiedere forme particolari di autonomia. E, d’altro canto, il fatto che alle regioni speciali storiche sia riconosciuto che esse “dispongono” di forme di autonomia particolare e che ciò avvenga mediante uno strumento legislativo di tipo costituzionale, per natura e contenuti più libero di derogare all’ordinario regime di quanto non lo sia la legge (sia pur a procedimento rinforzato, ma comunque di rango sub-costituzionale), con la quale lo Stato “attribuisce” nuove funzioni, mentre conferma il carattere relativamente originario e non totalmente derivato degli ordinamenti speciali, dà loro un più ampio spazio di ricerca delle forme di autonomia occorrenti per adeguare i rispettivi previgenti ordinamenti alle esigenze maturate decenni dopo la loro adozione.

2. Il problema delle procedure per la revisione statutaria.

2.1 D’altra parte, la previsione che per tutte le regioni speciali sia necessaria una legge costituzionale ai sensi dell’articolo 138, se pure ha abrogato, secondo quella che viene da alcuni definita “clausola di modificazione innominata”, gli ulteriori aggravi procedurali contenuti nelle norme statutarie previgenti, non ne ha intaccato tuttavia, anche nello spirito dell’articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, le previsioni più marcatamente autonomistiche. Per esempio, mentre è certo che gli statuti speciali possono ora essere tutti modificati anche su mera iniziativa parlamentare, non vengono meno le disposizioni statutarie di alcune regioni speciali che vincolano il rispettivo regime all’osservanza di obblighi a carico della Repubblica Italiana derivanti da specifici accordi internazionali (Trentino A.Adige/Sudtirol) né quelle che prevedono il potere d’iniziativa costituzionale statutaria del Consiglio regionale o la facoltà del Presidente della Regione di indire su proposte nazionali di revisione statutaria un referendum consultivo (Sardegna), né quelle, contenute nella totalità degli statuti speciali, secondo cui la legge costituzionale di revisione statutaria non può essere sottoposta al referendum nazionale secondo l’ordinaria previsione dell’articolo 138.

2.2. Un cenno va fatto, sia pure sommariamente, alle procedure per la revisione statutaria. Dal punto di vista interno a ciascuna regione, esso va affrontato sulla base di criteri essenzialmente politici, non essendovi preclusioni particolari alla istituzione di forme di consultazione istituzionale e di partecipazione dei cittadini delle regioni speciali all’elaborazione delle rispettive proposte di revisione. La Regione sarda, con legge regionale n. 7 del 2006 (impugnata dal Governo per l’utilizzo inappropriato, nella medesima, del termine “statuto di sovranità”), ha previsto per esempio, nella corrente legislatura, l’istituzione di una apposita Consulta statutaria che sottoponga al Consiglio regionale il testo di una proposta di revisione. Resta tuttavia il fatto che, se si escludono T.A.A /Sudtitol e in parte Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste (per quanto riguarda gli obblighi internazionali ed interni che ne garantiscono la tutela in quanto minoranze linguistiche), le altre Regioni, sia pure titolari di un potere d’iniziativa (che nemmeno vincola il Parlamento a portarne a conclusione l’iter con un provvedimento legislativo), sono per altro verso semplicemente soggette agli esiti di eventuali iniziative legislative assunte in sede parlamentare dal Governo o da singoli membri o gruppi delle due Camere. Si potrebbe ritenere che difficilmente, sotto il profilo politico, il Parlamento delibererebbe senza un confronto preventivo con la Regione interessata, ma non è neppure vero che ciò non sia accaduto: per esempio con la legge costituzionale n. 2 del 2001 ciò è avvenuto, per di più con un provvedimento costituzionale omnibus che ha contestualmente modificato tutti gli statuti speciali in ordine alle norme elettorali e alla forma di governo.
Ciò pone un problema a monte di ogni ragionamento sulle riforme degli Statuti speciali: quello della introduzione formale di un principio di negoziazione e in qualche modo di rapporto pattizio, tra Stato e Regione interessata, nella procedura di revisione. Del resto, l’intesa Stato-Regione è prevista dal nuovo articolo 116 per l’attribuzione di forme particolari di autonomia alle regioni ordinarie.
Il problema è stato posto nella scorsa legislatura dal Consiglio regionale della Sardegna, con la approvazione di una proposta di modifica dell’articolo 54 dello Statuto speciale che prevedeva un iter negoziale finalizzato alla conclusiva approvazione di una legge costituzionale concordata su identico testo tra le Camere e un’Assemblea Costituente regionale, cui erano attribuite sia l’iniziativa verso il Parlamento, sia l’interlocuzione istituzionale col Consiglio regionale e con lo stesso Parlamento.

  1. L’attualità sostanziale della specialità storica.

 3.1. Tutto ciò premesso, la revisione degli statuti speciali ha un senso se se ne affrontano gli aspetti sostanziali sottesi.
Sgombriamo subito il campo da un possibile equivoco. Differentemente dalla storia di altri Paesi europei quali il Regno Unito e la Spagna, la nuova Italia repubblicana, appena uscita dal secondo conflitto mondiale, non era attraversata, se si esclude il movimento sviluppatosi in Sicilia all’indomani della fine della guerra, da movimenti separatisti capaci di produrre moti eversivi o addirittura terroristici basati su un consenso diffuso nelle rispettive comunità.  Le ragioni fondative delle diverse specialità storiche si rinvengono nella posizione geografica insulare o frontaliera di queste regioni, nella presenza di radicate minoranze linguistiche, nelle particolari condizioni di arretratezza originaria di alcune di esse. In relazione a tali condizioni originarie, più che l’esercizio di potestà legislative derogatorie della legislazione statale, rispetto a quanto concesso alle regioni ordinarie (potestà di fatto sempre ridotte, nella loro estensione ed efficacia -anche quando si trattava di competenze legislative c.d. esclusive-  sia dai ritardi e dalle resistenze degli apparati centrali dello Stato sia da una lungamente restrittiva giurisprudenza costituzionale), hanno contato le modalità di attribuzione delle risorse finanziarie. Per alcune vi è stata l’attribuzione di una piena autonomia nella gestione della maggior parte o della totalità del gettito fiscale prodotto o riscosso sul rispettivo territorio, cui si sono sommati contributi aggiuntivi dello Stato, talora statutariamente previsti (come il fondo siciliano per fronteggiare l’arretratezza e promuovere l’occupazione). Per altre, una minore autonomia nella compartecipazione ai tributi erariali è stata compensata per quasi trent’anni da un massiccio intervento a carico dello Stato, sia con provvedimenti programmatori e finanziari ad hoc statutariamente previsti –quale il Piano di Rinascita della Sardegna- sia mediante l’intervento della Cassa per il Mezzogiorno e delle Partecipazioni statali nell’infrastrutturazione e nella realizzazione di una base industriale. Inutile nascondersi, tuttavia, che per alcune regioni speciali il peculiare regime finanziario non si è col tempo sostanzialmente modificato in termini di valore reale. Inoltre, una più favorevole collocazione geografica nell’evoluzione dei rapporti e degli scambi economici continentali (accentuati dal processo di unificazione europeo), unitamente ad una superiore attitudine nell'organizzare modernamente le rispettive amministrazioni, si sono tradotte in una condizione di vantaggio comparativo. Nelle altre, Sicilia e, più ancora, Sardegna, i gap strutturali non sono stati superati, anche per responsabilità delle rispettive istituzioni e classi dirigenti. Non solo, ma progressivamente, nell’ultimo ventennio i trasferimenti e gli investimenti straordinari dello Stato sono via via cessati e addirittura, silenziosamente, lo Stato ha eroso o eluso l’obbligo fissato dagli statuti di garantire la base tributaria di formazione delle entrate regionali, tanto che ormai, a seguito della vertenza sollevata dall’attuale Giunta regionale, è ufficialmente riconosciuto anche dal Governo in carica che lo Stato è debitore verso la Sardegna di alcuni miliardi di euro.

3.2. Nel frattempo, tuttavia, in tutte le regioni speciali l’istituzione regionale è riuscita a radicarsi profondamente nell’identità delle rispettive comunità ed è andata assumendo la natura di tratto culturale, politico, amministrativo unificante di tali comunità, tanto da essere considerato irrinunciabile anche nella percezione molecolare e quotidiana del rapporto cittadino-istituzioni pubbliche. Tanto che oggi, nel nuovo contesto economico-sociale del Paese, che esalta  (con i relativi riflessi ordinamentali dei quali abbiamo parlato poc’anzi) le peculiarità di ciascuna comunità territoriale, speciale o ordinaria, quali fattori competitivi che rafforzano l’integrazione dell’Italia in Europa e nel mondo, le autonomie speciali sono ancor più oggetto di aspettative da parte delle rispettive comunità, le quali esprimono una nuova domanda di riconoscimento della propria soggettività politico-istituzionale e nel contempo manifestano fortissime spinte al più radicale cambiamento interno, ma non aspirano alla dissoluzione in una generale specialità diffusa nè al riflusso nella nuova ordinarietà di diritto comune, che pure, per molti versi, ha reso obsoleti i vecchi ordinamenti speciali.
In questo sta fondamentalmente la permanenza non sopita delle ragioni delle specialità storiche e la loro irriducibile diversità rispetto alle altre realtà regionali italiane, persino a quelle più dinamiche.

  1. I contenuti possibili dei nuovi statuti speciali.

4.1. Mentre occorre intensificare il confronto comune sui procedimenti istituzionali di revisione, non si può continuare a tergiversare sull’aggiornamento dei contenuti dei nuovi statuti. Certo, è difficile rinvenire, nelle cinque realtà quali si sono evolute in decenni di esperienza, un sostrato materiale totalmente comune: sono regioni diverse dalle altre, ma anche diverse profondamente tra loro. I contenuti di una possibile azione comune possono tuttavia essere in questa sede almeno sommariamente enucleati.
A differenza di quanto avvenuto nell’ultimo decennio in alcune regioni ordinarie del nord-Italia, non pare che prevalga in quelle speciali alcuna velleità secessionista.
Le cinque regioni speciali storiche non intendono nemmeno consentire allo Stato di disimpegnarsi dagli obblighi di garantire, attraverso gli strumenti di solidarietà previsti dall’articolo 119 della Costituzione, l’uguaglianza sostanziale tra i cittadini di cui all’articolo 3 della stessa Costituzione, che rientra tra i principi fondativi dell’unità della Repubblica.
Né esse stesse vogliono sottrarsi a tali obblighi, anche se ne chiedono in diverse materie la radicale rivisitazione: si pensi alla tematica sarda e friulana delle servitù militari.
Esse certamente vorrebbero esercitare più poteri e alcune vorrebbero poter contare su maggiori quote delle risorse prodotte nei rispettivi territori, per esercitarli al meglio, posto che tutte sono subentrate allo Stato (alcune quasi fin dall’origine, altre per via della progressiva evoluzione delle politiche economiche e sociali del Paese) non solo nei servizi (istruzione, sanità) ma addirittura (si pensi alla Sardegna), nel sostegno alle attività industriali superstiti dopo la privatizzazione delle ex partecipazioni statali e nel far fronte alle conseguenze sociali della ristrutturazione (e del ridimensionamento) della grande industria.

4.2. Vi sono ambiti cui tuttavia sarebbe opportuno rivolgere un interesse persino maggiore rispetto a quello tradizionalmente concentrato sull’ampliamento delle potestà legislative o dell’autonomia finanziaria.
a) Vi è un interesse attuale e concreto delle regioni speciali alla pari dignità istituzionale nei rapporti bilaterali con lo Stato (insieme al quale, ma distintamente da esso, ai sensi del nuovo articolo 114 della Costituzione, tutte le regioni sono articolazioni della Repubblica).
b) Vi è un interesse attuale e concreto  ad essere rappresentate, ciascuna delle regioni speciali, distintamente, nelle sedi di decisione e di concertazione nazionali (ancor più dal momento in cui non si è realizzato l’obiettivo di istituire un Senato federale su base rappresentativa paritaria).
c) Vi è un interesse ormai impellente (il tema risulta, seppur embrionalmente, persino anticipato in qualche Statuto, come quello sardo, all’articolo 52, che prevede la partecipazione della Regione all’elaborazione dei trattati commerciali internazionali che incidano sui propri interessi) ad essere rappresentate e garantite distintamente, ciascuna delle regioni speciali, sia pure non in contraddizione con l’unitarietà delle fondamentali scelte nazionali, nelle sedi europee di concertazione e di decisione (ciò del resto avviene anche per paesi quali il Belgio, le cui speciali entità federate sono addirittura rappresentate –ancorché nell’ambito della rispettiva delegazione nazionale- in sede di Consiglio dei Ministri dell'UE). Del resto, l’Unione Europea non ha dato vita a proprie strutture istituzionali locali, perciò le Regioni, secondo il principio di sussidiarietà, sono, nel contesto istituzionale europeo, gli “attori di prossimità” deputati, sia pure entro i limiti previsti dal nuovo articolo 117 della Costituzione Italiana, alla diretta esecuzione della normativa e soprattutto delle politiche strutturali dell’Unione.
d) Ovviamente permane l’interesse a che siano garantiti e a che si possano autonomamente garantire (anche questo, necessariamente, in forma rispettivamente differenziata tra ciascuna regione speciale), non tanto prerogative o privilegi non giustificati né giustificabili, bensì quella quota di diritti speciali che caratterizzano la specificità della condizione geografica, linguistica, culturale delle relative comunità.

4.3. Su questi temi i nuovi Statuti potrebbero contenere importanti elementi di novità. Intendiamoci, non elementi extra costituzionali, bensì di sviluppo della Costituzione italiana, la quale, per quanto formalmente costruita secondo uno schema che la dottrina definisce rigido, in realtà contiene principi per loro intrinseca natura dotati di una flessibilità speciale, ossia progressiva, o per meglio dire espandibile. Il principio di democrazia e quello di uguaglianza sostanziale, il riconoscimento dei diritti individuali, sociali e delle comunità non sono infatti un numero chiuso in alto, ma in basso, nel senso che, mentre non se ne possono sottrarre rispetto a quelli naturalmente consolidati, se ne possono sempre aggiungere di nuovi storicamente emersi o emergenti. Quel che sovviene, a questo proposito, è l'idea che i nuovi Statuti speciali dovrebbero contenere alcune specificazioni in tema di diritti fondamentali, aggiuntivi, esplicativi, integrativi di quelli contenuti nel Titolo I della Costituzione.
Per non esorbitare dalla naturale sfera di competenza di uno Statuto regionale, si pensi (facendo per mera esemplificazione riferimento alla Sardegna) ai diritti speciali dei sardi in quanto:
a) appartenenti a una comunità distinta e unitariamente intesa, cioè un popolo (secondo la definizione tuttora recata dallo Statuto del 1948 e persino dalla novellatio del 2001);
b) titolari di un peculiare patrimonio storico, culturale e linguistico;
c) abitanti di un'isola.
Diritti che la Repubblica nel suo insieme (Stato e Regione in concorso tra loro) si impegnerebbe a garantire:

  1. -per gli aspetti sub a), riconoscendo i corrispettivi poteri di autogoverno;
  2. -per quelli sub b) attribuendo ai sardi il diritto di coltivare e promuovere, in condizioni di parità con la cultura italiana e con quelle europee, il proprio patrimonio identitario;
  3. -per le esigenze sub c) impegnandosi ad assicurare agli isolani sia la possibilità di esplicare prioritariamente nell'Isola il proprio lavoro, sia, specularmente, il godimento di pari opportunità di comunicazione e di mobilità col resto del continente europeo.

4.4. Ma non vi sono ragioni per cui le regioni speciali non possano affermare nei propri Statuti anche principi che esaltino la propria storica attitudine ad essere terre d'asilo e di ospitalità, alla luce degli ancor più vasti processi contemporanei di mobilità (si pensi ai flussi migratori continentali e intercontinentali in atto e a quelli prevedibili a partire dal 2010 con l’entrata in vigore dell’accordo sull’area euromediterranea di libero scambio) e quindi ad esercitare una propria competenza nel disciplinare autonome politiche d'immigrazione.
D'altra parte gli Statuti potrebbero contenere statuizioni in ordine alle caratteristiche dello sviluppo economico-sociale (penso al principio di coesione interna a ciascuna regione e alla perequazione tra i suoi territori, o al principio dello sviluppo sostenibile e quindi della tutela dell'ambiente e del paesaggio intesi come beni da preservare per l'intera specie umana e per le future generazioni). Norme di rango costituzionale tali da dar luogo per un verso a competenze, per altro verso a prescrizioni o a limiti nell'esercizio delle stesse, insomma, cioè, ad una specifica categoria di diritti-doveri non derogabili né da parte dello Stato, né della Regione nè delle autonomie locali.
Infine, specificamente per i sardi, la collocazione nell'ambito europeo comprende, come è noto, un ulteriore problema Si dovrebbero infatti  rivisitare in chiave più attuale i temi connessi alla rinascita contemplati dall'attuale articolo 13 dello Statuto. Si tratta del riconoscimento dell'insularità, ai sensi dell'articolo 158 del Trattato di Amsterdam, quale carattere permanente, che impegna istituzioni comunitarie e stati membri a sviluppare specifiche politiche in favore delle realtà territoriali interessate. Lo Statuto, anche nella sua sezione economico-finanziaria, dovrebbe sviluppare questa dimensione, con disposizioni che impegnino la Repubblica a sostenere la Sardegna, in funzione del principio di coesione territoriale (ancora da acquisire pienamente nell'ordinamento europeo, come richiedono proprio le regioni insulari), al fine di ottenere regimi fiscali, doganali, di aiuto all'economia, differenziati, utili all'abbattimento del costo-insularità.

22 novembre 2006.


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