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Poteri sostitutivi e konkurrierende Gesetzgebung

di Antonio D'Atena
(Professore ordinario di diritto costituzionale nell'Università di Roma Tor Vergata)

Come chi scrive ha avuto occasione di sostenere in altra sede (Materie legislative e tipologia delle competenze, 6.9.2002, nel forum di Quaderni costituzionali: www2.unife.it/forumcostituzionale , sub La riforma del Titolo V: il sistema delle competenze, nonché, con note, in Quaderni costituzionali, 1/2003, 141 ss.), gli artefici della riforma del tit. V Cost., pur avendo escluso dal loro orizzonte il collaudatisimo modello della konkurrierende Gesetzgebung, hanno finito per creare surrettiziamente (e, forse, inconsapevolmente) qualcosa di molto simile, mediante l'introduzione di competenze legislative individuate, non attraverso l'oggetto, ma mediante i fini che sono chiamate a perseguire.

Non è, tuttavia, questo il solo affioramento carsico della competenza concorrente alla tedesca, nel testo della riforma.

E', infatti, noto che, tra le ipotesi contemplate da una delle due norme sui poteri sostitutivi ne figura una formulata con parole letteralmente copiate dalla clausola d'esercizio contenuta nell'art. 72, comma 2, della Legge fondamentale. Il riferimento è al secondo comma dell'art. 120, nella parte in cui riconosce al Governo della Repubblica il potere di sostituirsi ad organi regionali (o - ciò che interessa meno in questa sede - locali), quando lo richieda "la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica".

Per rendersi conto della potenziale portata della previsione, è sufficiente considerare che essa, indicando obbiettivi non perseguibili in via meramente amministrativa, sembrerebbe alludere a poteri destinati ad operare nel campo della normazione (così spec. Gianfrancesco). Di qui, almeno a prima vista, la plausibilità della conclusione che essa doti lo Stato di una sorta di konkurrierende Gesetzgebung. La quale - potendo incidere su tutte, indistintamente, le materie regionali - presenterebbe un'ampiezza maggiore di quella delle competenze legislative di tipo finalistico.

La conclusione non sarebbe, tuttavia, soddisfacente.

E questo - si badi - non tanto perché l'art. 120, comma 2 - a differenza dell'art. 117, comma 5 -, attribuisca il potere da esso contemplato al Governo. E, quindi, ad un organo non titolare della funzione legislativa. La difficoltà potrebbe, infatti, almeno in parte, superarsi, facendo leva sulle risorse del decreto-legge (ancora Gianfrancesco). E sostenendo che, quando sussistano gli straordinari presupposti di necessità e d'urgenza di cui all'art. 77, il Governo possa, per questa via, sostituirsi alle Regioni.

Il vero problema è - ben vedere - un altro. E riguarda la natura stessa dei poteri sostitutivi. I quali non sembrano strumenti idonei a perseguire, quanto meno, uno dei due obbiettivi tratti dalla clausola d'esercizio tedesca: la tutela dell'unità del diritto.

Non è, d'altra parte, un caso che, nell'ordinamento da cui le due ipotesi sono state mutuate, lo strumento previsto sia costituito dall'attribuzione alla Federazione, non già del potere sostitutivo, ma della konkurrierende Gesetzgebung. La quale non trova espressione in atti adottati provvisoriamente dall'ente costituzionalmente incompetente, per ovviare all'inerzia (o al comportamento illegittimo) dell'ente competente (e, quindi, sempre sostituibili da atti di questo), ma in atti che spostano il confine tra i due ordini di competenze: attraendo al centro poteri spettanti alla periferia. Essa, cioè, non si riferisce all'esercizio, ma alla titolarità della competenza, che rende derogabile. Il che è perfettamente comprensibile. Per la ragione che la tutela dell'unità giuridica richiede una disciplina unitaria. La quale è tecnicamente - se non per definizione - nella disponibilità del legislatore centrale, non in quella dei legislatori periferici.

Se si condividono queste valutazioni, è difficile sfuggire alla conclusione che la maccheronica operazione compiuta dal legislatore costituzionale italiano non sia stata un'operazione riuscita. E che l'innesto, nella disposizione dedicata al potere sostitutivo, di una clausola d'esercizio concepita per la konkurrierende Gesetzgebung non abbia prodotto risultati dotati di una portata giuridicamente apprezzabile.

* * *

Detto questo, non ci si può nascondere il pericolo che, in presenza di una formulazione così infelice, nella prassi si affermi un'interpretazione diversa.

Quello che è certo è che, se ciò avvenisse, il quadro complessivo risulterebbe insopportabilmente squilibrato.

Non è, infatti, contestabile che, se si desse una lettura estensiva del potere sostitutivo - se, in altri termini, nella disciplina posta dall'art. 120, comma 2, si ravvisasse l'anello mancante (e, cioè, la previsione generale di quella konkurrierende Gesetzgebung che non si è inteso introdurre nella sua versione tipica) - gli effetti istituzionali sarebbero devastanti. Essi, inoltre, non squilibrerebbero soltanto il rapporto Stato-Regioni, ma anche il rapporto Governo-Parlamento: l'intervento in sede di conversione non potendo pienamente compensare l'organo parlamentare della sua mancata partecipazione alla fase precedente. Non è, d'altra parte, un caso che in Germania la konkurrierende Gesetzgebung sia esercitata dal Parlamento, e non dal Governo federale.

Quanto al versante dei rapporti Stato-Regioni, è sufficiente rilevare che - a differenza di quanto è dato riscontrare nell'ordinamento tedesco - la competenza contemplata dall'art. 120, comma 2, non è riferita a materie enumerate, ma può toccare la generalità delle materie. Nel suo esercizio, inoltre, le Regioni non sono in alcun modo coinvolte, mancando di una sede istituzionale comparabile al Bundesrat. Il quale non è mai tagliato fuori dal procedimento legislativo federale: sia perché, in numerose materie, è chiamato a dare il proprio necessario assenso (il che vale anche per oggetti sottoposti al regime della konkurrierende Gesetzgebung), sia - e soprattutto - perché ad esso, in ogni caso, competono poteri di opposizione (Einspruch), il cui esercizio determina un aggravio procedimentale.

Nulla di tutto questo, invece, si riscontra nel nuovo titolo V della Costituzione italiana. Il quale, non solo, non ha sciolto il nodo del Senato federale, ma non ha nemmeno previsto che, nell'esercizio dei poteri sostitutivi, sia coinvolto il debole surrogato dell'organo: la bicameralina contemplata dall'art. 11 l. cost. n. 3/2001. Il cui intervento - com'è noto - è previsto limitatamente alle leggi-cornice ed alle leggi statali in materia finanziaria.

(13.01.2003)

 


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