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Revisione del titolo V della Costituzione e decretazione d'urgenza nelle materie di competenza regionale

di Alessandra Concaro
(ricercatore di Diritto costituzionale nella Facoltà di giurisprudenza dell'Università degli Studi di Milano)

1) Le riflessioni di Nicolò Zanon in ordine alla sorte della decretazione d'urgenza alla luce del nuovo assetto delle competenze legislative di Stato e Regioni delineato dall'art. 117 Cost, sollevano una serie di problematiche di estrema complessità, rispetto alle quali pare difficile, quanto meno allo stato attuale dell'ordinamento positivo, tracciare soluzioni che si possano considerare pienamente soddisfacenti.

In effetti, la sensazione che si trae da una prima lettura del complessivo quadro normativo risultante dalla riforma del titolo V della Costituzione, è che nell'ordinamento sia venuto a mancare un rimedio specifico per l'ipotesi in cui, nelle materie riservate alla competenza (esclusiva o concorrente) delle regioni, si verifichino circostanze tali da giustificare l'adozione di provvedimenti legislativi d'urgenza.

Come è stato giustamente osservato, il rischio è che, in presenza di situazioni tali da richiedere un intervento legislativo tempestivo, tanto lo Stato quanto le Regioni si trovino di fatto nell'impossibilità di predisporre uno strumento idoneo a fronteggiare rapidamente l'emergenza: allo Stato, difatti, sarebbe precluso di intervenire tramite decreto-legge proprio perché non più competente a disciplinare una materia (ora) divenuta regionale; e, d'altro canto, il soggetto istituzionalmente competente, ossia la Regione, sarebbe privo degli strumenti necessari a predisporre un intervento tempestivo, proprio perché impossibilitato a emanare decreti-legge.

Riprendendo il filo del ragionamento sviluppato nello scritto di Zanon, mi pare che gli interrogativi che si pongono alla nostra attenzione siano molteplici e variamente articolati, pur se strettamente correlati l'uno con l'altro.

Anzitutto, a mio avviso il problema non è soltanto quello di stabilire se siano o meno ammissibili decreti-legge regionali: per essere più precisi, la mera previsione a livello statutario di un potere regionale di decretazione d'urgenza, non mi sembra possa di per sé esaurire i termini della questione.

Difatti, anche ammesso (e non concesso) che alle Regioni sia possibile riconoscere, per via statutaria, la potestà delle giunte di emanare atti con forza di legge, restano comunque senza risposta alcuni interrogativi cruciali: anzitutto, come agire nel caso in cui la singola Regione non disponga nulla al riguardo? in secondo luogo, in attesa dell'approvazione dei nuovi statuti, come gestire la fase transitoria (che, a quanto pare, si sta protraendo e si protrarrà ben più del previsto)? E infine, esistono degli strumenti per compensare l'eventuale inerzia regionale? in particolare, è pensabile che lo Stato si sostituisca alla Regione quando le circostanze rendano necessaria l'adozione immediata di un atto con forza di legge, e quest'ultima non intervenga?

Da ultimo, analizzando il problema da una diversa angolatura, nelle materie di competenza esclusiva regionale resta ancora uno spazio per il potere statale di decretazione d'urgenza? In particolare, si può ipotizzare che il verificarsi di casi straordinari di necessità ed urgenza legittimi comunque lo Stato a intervenire per fronteggiare l'emergenza?

 

2) Non intendo in questa sede ripercorrere il complesso dibattito relativo all'ammissibilità di decreti-legge regionali, i cui termini peraltro sono ampiamente noti (e vengono anche ricordati nell'intervento di P. Bilancia): mi limiterò soltanto a ricordare brevemente quali sono i principali argomenti che vengono generalmente addotti dalla dottrina per contestare o, al contrario, sostenere la possibilità di configurare tali figure normative.

Come noto, il problema di fondo è se la scelta in ordine alla propria forma di governo, che ai sensi del nuovo art. 123 rientra nell'autonomia statutaria della Regione, possa comportare anche la potestà per la regione stessa di ridefinire in maniera autonoma il proprio sistema delle fonti e, in particolare, introdurre ex novo una tipologia di atti normativi non espressamente prevista dalla Costituzione; oppure se, al contrario, l'elencazione contenuta all'art. 121 debba ritenersi tassativa e non derogabile.

Se ci limitiamo ad una valutazione di carattere strettamente formale, è indubitabile che le obiezioni che si oppongono all'idea dell'ammissibilità di una decretazione d'urgenza regionale siano molto forti (si intende, alla luce della attuale disciplina costituzionale - una revisione che introducesse esplicitamente la possibilità per le giunte regionali di adottare provvedimenti provvisori con forza di legge consentirebbe di superare in radice buona parte dei nodi problematici sopra delineati).

E non mi riferisco soltanto all'argomento (prospettato dalla "vecchia" giurisprudenza costituzionale e che molti autori ritengono tuttora decisivo) del carattere chiuso del sistema delle fonti primarie definito dalla Costituzione; mi riferisco anche alle caratteristiche della forma di governo regionale, che, così come viene delineata nel nuovo testo costituzionale, pare difficilmente compatibile ("in armonia", appunto, per riprendere il limite di cui all'art. 123), con l'adozione da parte della giunta di provvedimenti dotati di forza di legge corrispondenti ai decreti-legge statali. Essa, infatti, viene a eliminare la necessaria premessa per uno dei controlli che nell'ordinamento statale viene ritenuto essenziale: quello del Presidente, che qui si identifica proprio con quel soggetto (la Giunta, appunto), che sarebbe preposto all'emanazione del decreto.

Questa obiezione potrebbe certamente venire meno nel momento in cui lo Statuto, nel rimodellare la forma di governo della singola Regione, dovesse introdurre strumenti atti a garantire un maggiore controllo sulla decretazione regionale: ma, allo stato attuale, non si può non tenerne conto, anche in considerazione di quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sent. n. 304 del 2002 a proposito del concetto di "armonia", il quale non solo presuppone l'osservanza delle singole previsioni costituzionali, ma mira anche a "scongiurare il pericolo che lo statuto, pur rispettoso della lettera della Costituzione, ne eluda lo spirito".

Vi è poi l'argomento legato alla lettera del nuovo art. 127 Cost., il quale, nel disciplinare il regime dei ricorsi in via di azione, parla espressamente di impugnazione da parte dello Stato di leggi regionali e di impugnazione da parte della Regione di leggi e atti aventi forza di legge dello Stato: una formulazione che non mi pare possa venire contraddetta dal (notoriamente assai ambiguo) dettato dell'art. 134 Cost., che, nella sua infelice formulazione, parla del sindacato di costituzionalità sulle leggi e gli atti con forza di legge dello Stato e delle Regioni.

D'altro canto, come ha rilevato Zanon, gli argomenti ora ricordati, pur se forti, non sono di per sé insuperabili; tanto più che, guardando proprio allo spirito della riforma, invocato dallo stesso giudice delle leggi, l'aver fatto della Regione l'ente a competenza legislativa generale, potrebbe anche legittimare una diversa lettura dei poteri regionali, tesa ad ammettere che, nei settori rimessi alla competenza legislativa regionale, quest'ultima debba potersi esplicare anche attraverso l'utilizzo di atti con forza di legge.

Tuttavia, anche a voler accogliere questa differente prospettiva, il problema rimarrebbe comunque senza soluzione per quelle Regioni che decidessero di non prevedere nei loro Statuti la possibilità di emanare atti con forza di legge o che, appunto, optassero per una forma di governo non compatibile con l'adozione di decreti-legge: di fronte all'emergenza, difatti, esse si troverebbero a poter intervenire soltanto attraverso lo strumento della legge, il quale, nonostante la maggiore brevità del procedimento di approvazione, dato anche il carattere monocamerale dei Consigli, non sarebbe in grado di assicurare fino in fondo quella tempestività dell'intervento che è invece propria del decreto-legge.

A maggior ragione, nell'ipotesi, richiamata nello scritto citato, in cui la situazione di urgente necessità non fosse circoscritta entro il territorio di una sola Regione, ma fosse più estesa, ci si dovrebbe necessariamente rimettere all'iniziativa di ciascuno degli enti coinvolti: con il conseguente rischio non soltanto di dover subire i ritardi delle singole regioni, ma anche di dare luogo ad una serie di interventi frammentari e non omogenei, che sarebbero presumibilmente inidonei a fronteggiare adeguatamente l'emergenza.

Insomma, a mio avviso o si prevede espressamente a livello costituzionale una potestà regionale di decretazione d'urgenza (che, dunque, valga per tutte le regioni), oppure, se si lascia l'iniziativa di predisporre le misure per fronteggiare l'emergenza nelle mani delle singole Regioni, bisogna necessariamente mettere in conto anche i rischi di inerzie o inadempienze.

 

3) Di fronte a questa pluralità di obiezioni, mi pare che l'idea che lo Stato possa continuare a servirsi dello strumento del decreto-legge, sia pure facendone un uso più accorto rispetto al passato, debba comunque essere presa in considerazione.

La ridefinizione del riparto delle competenze legislative di Stato e regioni, non ha fatto venire meno l'art. 77, che resta pienamente vigente, pur con tutto il bagaglio di problemi e di contraddizioni che porta con sé. E nonostante le storture cui è stato fatto oggetto, resta comunque ferma la ratio cui si ispira: creare le condizioni per un intervento tempestivo, in presenza di situazioni oggettivamente eccezionali, tali da rendere indispensabile la predisposizione di misure immediate.

In questa prospettiva, si può forse ipotizzare che la presenza di situazioni di necessità ed urgenza valgano a fondare un preciso titolo di legittimazione dello Stato a intervenire, indipendentemente dalla natura e dalla spettanza della materia coinvolta: di fronte all'emergenza, lo Stato avrebbe uno specifico potere/dovere di predisporre i rimedi per farvi fronte. D'altronde, si è sempre detto che i casi straordinari di necessità ed urgenza, per definizione, non possono essere incardinati entro schemi preconcetti, né essere rigorosamente vincolati entro rigidi riparti di competenza.

Certo, non è che non si vedano i rischi connessi ad un simile approccio: il fatto di ritenere che la presenza di circostanze straordinarie possa tuttora legittimare l'adozione di decreti-legge da parte del Governo, pur in ambiti materiali attualmente spettanti alle Regioni, potrebbe giustificare interventi pervasivi dello Stato, consentendogli di riconquistare surrettiziamente spazi di competenza che gli erano stati sottratti con la riforma costituzionale. E il rischio è ancor più evidente se si considera la cattiva prova che ha dato nella prassi lo strumento del decreto negli anni passati.

D'altronde, se da un lato è impensabile che la revisione del titolo V abbia fatto venire meno, per le materie di competenza (esclusiva e concorrente) regionale, gli strumenti per disporre un intervento tempestivo al verificarsi di circostanze oggettivamente eccezionali e imprevedibili, dall'altro lato occorre dire che l'ordinamento, in sé, potrebbe anche contenere i rimedi per arginare i rischi di un simile abuso.

Anzitutto, è evidente che la valutazione in ordine ai presupposti dovrebbe essere condotta in modo estremamente rigoroso, rimanendo circoscritta ai soli casi di oggettiva necessità: lo "sforamento" dello Stato nelle materie di competenza regionale sarebbe giustificato soltanto in presenza di eventi che, al di là di qualsiasi valutazione politica del governo, siano percepiti dalla generalità dei consociati come oggettivamente eccezionali e imprevedibili.

Occorre poi considerare che l'emergenza non comporterebbe di per sé uno spostamento della competenza in capo allo Stato, ma varrebbe soltanto a dare "copertura" ad un intervento governativo che fuoriesce dalla sfera delle attribuzioni statali: a questa stregua, il decreto porrebbe in essere una normativa destinata a "cedere" nel momento in cui la regione predisponesse la propria disciplina legislativa. Disciplina che, peraltro, la Regione avrebbe tutto il tempo di approvare nel termine di sessanta giorni previsti dall'art. 77 per la conversione del decreto, evitandone in questo modo la stabilizzazione degli effetti (questa soluzione, tra l'altro, farebbe automaticamente venire meno ogni obiezione riguardante l'ammissibilità di una legge di conversione in una materia di competenza regionale).

Infine, alla Regione resterebbe sempre il rimedio dell'impugnativa del decreto dinanzi alla Corte costituzionale, entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione.

(30 luglio 2002)

 


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