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Quale regime per l'introduzione delle autonomie differenziate?

Spigolature intorno alla proposta di revisione costituzionale presentata dal Ministro Bossi

di Beniamino Caravita di Toritto
(p.o. di Istituzioni di diritto pubblico nell'Università La Sapienza di Roma)

1. La proposta di modifica della Costituzione avanzata dall'On. Umberto Bossi, Ministro per le riforme istituzionali e la devoluzione, come spesso accade, presenta luci ed ombre.

La proposta tocca tre temi diversi: immunità dei parlamentari e dei consiglieri regionali, con modifica degli articoli 68 e 122 Cost.; potestà legislativa regionale, con modifica dell'art. 117 Cost.; composizione della Corte costituzionale, con modifica dell' art. 135 Cost. (oltre ad una disposizione transitoria relativa sempre alla composizione del giudice costituzionale). Sotto il profilo metodologico, non pare condivisibile la critica di chi ritiene (da ultimo, Bartole-Pace-Sorrentino, in un commento uscito ne "La Stampa" del 18 luglio 2001) che le leggi di revisione costituzionale debbano avere un contenuto omogeneo. Cos' argomentando, si compiono due operazioni già metodologicamente non accettabili: da un lato, si ipostatizza un elemento che la giurisprudenza costituzionale ha introdotto nella disciplina del referendum abrogativo, trasportandolo indebitamente nella disciplina del referendum costituzionale; dall'altra, si pretende di individuare i contenuti dell'attività parlamentare di revisione costituzionale, imponendo ad essa un qualcosa (l'omogeneità) che, se del caso, attiene ad una fase (il referendum) non necessaria del procedimento. La non trasferibilità del requisito dell'omogeneità dal referendum abrogativo al referendum costituzionale consegue poi da un ulteriore argomento. Mentre, infatti, può essere comprensibile che il requisito dell'omogeneità del quesito venga richiesto all'attività di un gruppo di promotori che, raccogliendo le firme su di un ritaglio normativo, impongono un tema all'agenda politica del paese, cosicché l'omogeneità, se correttamente intesa, diventa una garanzia nel rapporto tra promotori, sottoscrittori, corpo elettorale e organismi della democrazia rappresentativa, simile ragionamento non può certo riguardare l'attività del legislatore costituzionale, il quale non può non essere sovrano - nel rispetto dei principi fondamentali della Costituzione - nel determinare l'agenda delle decisioni politiche e gli oggetti su cui provocare una decisione parlamentare (e solo eventualmente popolare), senza che dall'esterno si possa interloquire sulla determinazione di quali oggetti siano tra loro omogenei e quali no.

Sempre sotto un profilo metodologico qualche perplessità è provocata dalla scelta di riprodurre, fatta salva la possibilità di attivazione immediata della potestà legislativa esclusiva in alcune materie, la vigente formulazione dell'art. 117 Cost.: infatti, qualora il referendum approvativo sulla riforma della titolo V della Costituzione dovesse dare esito positivo, l'approvazione della proposta Bossi costituirebbe un paradossale ritorno al passato per il sistema regionale.

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2. Passando ad un esame più dettagliato delle modifiche che vengono proposte, il progetto interviene sugli articoli 68 e 122 della Costituzione, introducendo la parola 'comunque' in luogo della locuzione 'nell'esercizio delle loro funzioni', con l'effetto di scriminare ogni possibile manifestazione del pensiero resa dal parlamentare o dal consigliere regionale.

A rafforzare questa disposizione, il progetto prevede che contro le delibere, rispettivamente, parlamentari e consiliari in materia di insindacabilità non possa essere proposto conflitto di attribuzione di fronte alla Corte costituzionale. La formulazione presenta, in verità qualche problema tecnico: e, infatti, non solo, nella prassi non sono mai esistite finora delibere consiliari di insindacabilità, ma soprattutto, almeno fino ad oggi, per i parlamentari, i conflitti sollevabili in materia erano conflitti tra poteri, mentre per i consiglieri regionali, erano conflitti tra organi. Ma, al di là di questi "particolari" tecnici, e al di là della complessa e macchinosa giurisprudenza costituzionale sulla insindacabilità dei voti e della opinioni espresse (che recentemente conosce qualche temperamento, tendente a riconoscere una qualche maggiore ampiezza alle insindacabilità: v. Corte cost., sent. n. 276 del 2001), non si può che restare con l'amaro in bocca di fronte alla sempre più netta distinzione tra la posizione dei politici e quella dei normali cittadini che tale modifica costituzionale è suscettibile di produrre. La conseguenza di tali previsioni non può essere, infatti, che quella di una totale immunità dei "politici" rispetto alla generale responsabilità che in capo ai privati cittadini consegue rispetto a manifestazioni del pensiero potenzialmente lesive della sfera degli altri soggetti.

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3. Con riguardo poi alla proposta di modifica delle composizione della Corte costituzionale e delle modalità di elezione dei giudici costituzionali (art.135), appare criticabile la previsione dell'elezione a maggioranza assoluta da parte del Parlamento in seduta comune e dell'assemblea dei Presidenti delle Giunte e dei Consigli regionali: trattandosi di organo di garanzia, logica e prassi consolidata imporrebbero, infatti, l'elezione con una qualche forma di maggioranza qualificata.

Posto poi che appare condivisibile l'introduzione di giudici costituzionali di provenienza regionale (come già accade in Germania, Austria e Spagna) i quali - cos' come i giudici di provenienza politico-parlamentare - anch'essi tenderanno a spezzare i legami con le loro origini, occorrerà comunque riflettere, da un lato, sulle proporzioni tra le diverse componenti della Corte (secondo il progetto Bossi, tre di nomina presidenziale, tre di nomina delle supreme magistrature, quattro di nomina parlamentare e cinque di nomina regionale), e, dall'altro, sull'individuazione dell'organo cui spetta la nomina (nomina che logica vorrebbe spettasse alla Camera di rappresentanza delle regioni).

Con riguardo alla norma, contenuta nell'articolo 5, che prevede l'immediata decadenza dei membri dell'attuale Corte costituzionale, ci si può limitare a rammentare criticamente che, nelle esperienze del costituzionalismo moderno, una siffatta decapitazione si è verificata esclusivamente nel caso della Costituzione austriaca prenazista del 1929, con la quale venne fatta decadere la Corte costituzionale introdotta con la Costituzione del 1920, provocando l'abbandono dell'Austria da parte di Kelsen, allora giudice costituzionale della Repubblica austriaca (cfr. B.Caravita, Corte 'giudice a quo' e introduzione del giudizio sulle leggi, CEDAM. 1985, p. 57 e ss.). Sicuramente si tratta di un precedente non commendevole.

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4. Per quanto infine concerne il testo di modifica dell'articolo 117, non si può non osservare come la proposta avanzata dall'On. Bossi sia sostanzialmente una replica dell'articolo 117 della Costituzione attualmente vigente, costituendo cos' un passo indietro rispetto al testo introdotto dalla riforma del Titolo V della Costituzione, recentemente approvata a maggioranza assoluta dalle due Camere del Parlamento in seconda deliberazione e attualmente in attesa dell'indizione del referendum confermativo di cui all'art. 138 Cost. (per un commento, rinvio a B. Caravita, Il titolo V tra riforma e referendum, in www.statutiregionali.it).

Rispetto al testo dell'art. 117 contenuto nella riforma del Titolo V, la proposta in commento prevede infatti una potestà legislativa concorrente sicuramente meno ampia.

Con riguardo alle materie oggetto di tale competenza, infatti, il relativo elenco, da un lato, fatta eccezione per le competenze proposte in materia scolastica, è pressoché identico a quello contenuto nella Costituzione vigente; dall'altro, è decisamente ridotto rispetto a quello contemplato dal quarto comma del testo dell'art. 117 introdotto nella Riforma del Titolo V.

Rispetto a quello vigente, inoltre, il testo dell'art. 117, contenuto nella proposta in commento, non contempla, tra le materie di legislazione concorrente, né l''assistenza scolastica' (che è materia ben diversa da quella dell' 'istruzione scolastica' ), né l'assistenza 'ospedaliera'.

Anche con riguardo ai limiti posti al legislatore regionale nell'esercizio della potestà legislativa concorrente, inoltre, la proposta Bossi reintroduce il limite dell'interesse nazionale e di quello di altre regioni, scomparso dal testo dell'art. 117, cos' come modificato dalla riforma del Titolo V.

E, infine, con riguardo alla potestà legislativa esclusiva, la proposta in commento non contiene una norma di chiusura come quella contenuta nel comma 4 del testo del nuovo art. 117: ad eccezione di quanto previsto dai commi terzo e quarto del testo dell'art.117, manca, pertanto, nella proposta Bossi una norma che preveda una potestà legislativa esclusiva di cui siano titolari tutte le Regioni, a prescindere da meccanismi di attivazione, e su un numero di materie potenzialmente ampio, come previsto dalla riforma del Titolo V, avendo tale riforma utilizzato il criterio residuale per l'individuazione della sfera di azione della potestà esclusiva delle Regioni. Ai sensi dell'art. 117, co.4, introdotto dalla riforma del Titolo V, infatti, 'spetta alle Regioni la potestà legislativa (esclusiva) in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata (ai commi secondo e terzo) alla legislazione dello Stato'.

E cos' il turismo, materia di potestà legislativa esclusiva nella riforma del titolo V, ridiventerebbe materia di potestà concorrente; e ancora il commercio, da materia di potestà legislativa esclusiva, tornerebbe nella competenza statale.

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5. Il vero nodo politico-istituzionale della proposta avanzata dall'On. Bossi è tuttavia nei commi terzo e quarto del testo dell'articolo 117, nei quali si prevede, rispettivamente, che:

'Nei limiti dei principi fissati nella Costituzione, ciascuna Regione può attivare la propria competenza legislativa esclusiva per le seguenti materie:

assistenza e organizzazione sanitaria;

organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione;

definizione dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione;

pubblica sicurezza di interesse locale.

Altre materie di competenza esclusiva delle Regioni possono essere indicate da leggi costituzionali'.

In questo punto, infatti, la proposta in commento, pur ricalcando l'idea delle autonomie differenziate contenuta nel testo dell'articolo 116 u.c. introdotto con la recente riforma del Titolo V, permette l'attivazione immediata di tale autonomia senza necessità di dover far ricorso al macchinoso meccanismo contemplato dal terzo comma dell'art. 116 (che richiede l'emanazione di una legge ordinaria approvata a maggioranza assoluta delle Camere, d'intesa con la Regione interessata e su sua iniziativa, sentiti gli enti locali).

Anche questa formulazione contiene qualche problema: e, infatti, non pare accettabile che le leggi regionali abbiano un limite più blando ("i principi fissati nella Costituzione" rispetto alle leggi statali (che devono rispettare l'intera Costituzione); non si capisce in cosa consista l'attivazione della competenza legislativa esclusiva e con quali risorse finanziarie si implementino le scelte autonome che dall'attivazione della potestà legislativa derivano; e soprattutto alcune materie appaiono riduttive (tanto vale, ad esempio, per la "definizione dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione").

Il nodo politico-istituzionale sollevato dal terzo comma dell'art. 117 della proposta Bossi è comunque chiaro: immediata attivazione, per esplicita previsione costituzionale, di una più ampia potestà legislativa su alcune materie (non a caso, quelle del referendum regionale lombardo), ovvero necessità di una defatigante procedura di nuova contrattazione Stato-Regioni-Enti locali per l'individuazione delle materie e delle modalità di trasferimento di risorse e funzioni? Questo secondo modello bloccherebbe probabilmente l'avvio del regionalismo differenziato, giacché sarebbe difficilissimo gestire la procedura prevista nell'art. 116: saremmo di fronte ad un avanzamento complessivo delle competenze del sistema regionale, che non risolve però il nodo delle (possibili) diverse velocità tra le Regioni; nella prima ipotesi, tuttavia, essendo rimessa ogni scelta alla autodeterminazione delle Regioni più avanzate, che si inserirebbe su un quadro di competenze immutato e arretrato, si aprirebbe il rischio di una frattura insanabile tra le diverse Regioni, molte bloccate in un vecchio sistema di competenze, altre in grado di definire con grande ampiezza alcune rilevanti politiche sociali.

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6. Voti in politica non se ne danno. Tuttavia, la sensazione è che la proposta Bossi abbia tre motivazioni fondamentali: stimolare la Corte a correggere e riorientare una giurisprudenza costituzionale in tema di immunità che, negli ultimi anni, era parsa incerta, non chiara e forse eccessivamente restrittiva (per un temperamento di tale giurisprudenza v., di recente, Corte cost., sent. n. 276 del 2001); porre la questione di membri di provenienza regionale nella Corte costituzionale, di modo che nell'organo di garanzia siano rappresentati giudici dalle diverse provenienze; scoprire le carte sul tema del regionalismo differenziato, che la riforma del titolo V in votazione permette s', ma con tempi e procedure lunghi e macchinosi, individuando una procedura in qualche modo automatica o comunque più rapida.

Se questi sono gli obiettivi, con qualche ulteriore lavoro e perfezionamento potranno essere raggiunti anche nel caso di approvazione referendaria della riforma del Titolo V.


 


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