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Potere legislativo regionale e interventi d'urgenza: non c'è bisogno del decreto legge

di Paola Bilancia
(professore straordinario di diritto pubblico nell'Università statale di Milano)

1. Intervenuta la revisione costituzionale del titolo V, mutato l'assetto della Repubblica a favore di una valorizzazione delle autonomie (e non solo regionali), mutato il ruolo del legislatore statale, nonché di quello regionale, riconfigurata l'autonomia statutaria regionale, si possono ripetere le argomentazioni addotte dalla dottrina in passato in ordine al sistema delle fonti regionali, ed in particolare ai decreti legge?

In altri termini, si può ancora ritenere che gli statuti non possano prevedere un diverso esercizio della funzione legislativa, attribuendo alla Giunta la possibilità di adottare decreti legge secondo il modello configurato dalla Costituzione per il Governo?

La discussione fino ad ora non si è concentrata sulla possibilità o meno di un'emanazione di decretazione d'urgenza fondata sulla necessità come fonte del diritto, ma, in linea con la decretazione delineata nell'art. 77 della Costituzione, sul problema dell'attribuzione della competenza normativa d'urgenza, con lo spostamento, sia pure provvisorio e ad efficacia temporanea, della competenza legislativa dal Consiglio alla Giunta. In questo ambito, si deve valutare se tale attribuzione debba essere necessariamente prevista in una norma costituzionale, se possa rientrare nella competenza dello statuto o se, al limite, possa essere ricompresa nell'esercizio della potestà legislativa attribuita alla Regione nelle materie di competenza.

Sembra, allora, prioritario affrontare la questione della disponibilità da parte degli statuti regionali delle fonti di diritto regionale, e, quindi, se le Regioni nella loro autonomia statutaria possano prevedere fonti di diritto regionale non espressamente prescritte per esse in Costituzione.

Come è noto, contenuto essenziale dello statuto è costituito dalla determinazione della forma di governo e dei principi fondamentali di organizzazione e funzionamento, dell'esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi, nonché della pubblicazione delle leggi e dei regolamenti

Alcuni autori ritengono che l'attribuzione alla Giunta della competenza ad adottare atti normativi primari, quali i decreti legge, possa essere ricompresa nella determinazione statutaria della forma di governo. In altri termini, si sostiene che tale attribuzione possa essere ricollegabile all'assetto, alle funzioni, al rapporto tra gli organi, e che l'attribuzione al Consiglio della funzione legislativa potrebbe coesistere con un'autonoma determinazione in ordine al procedimento di esercizio della funzione stessa: sarebbe, quindi, possibile un'utilizzazione o, meglio, una previsione degli strumenti che la Costituzione ritiene validi a livello statale (delegazione e decreti legge).

In realtà, tale tesi può suscitare dubbi di legittimità costituzionale fondati su diverse argomentazioni.

Se si vuole far rientrare nella determinazione della forma di governo regionale la rimodulazione del sistema delle fonti regionali, infatti, ci si può chiedere, preliminarmente, a quale forma di governo si voglia fare riferimento.

Infatti, più l'ordinamento regionale si allontana dalla forma di governo parlamentare, determinando forme di governo semiparlamentari o semi presidenziali, più a queste forme di governo è connaturato il principio della separazione dei poteri. La funzione "legislativa" o normativa primaria dovrebbe rimanere incardinata nell'assemblea rappresentativa proprio per bilanciare la concentrazione del potere esecutivo nell'organo di governo, al quale può essere attribuito un potere normativo secondario (regolamentare) e con separazione delle competenze.

La tesi che superando anche l'organo esecutivo regionale (Giunta) propende per un'attribuzione diretta al Presidente della Regione della competenza ad adottare provvedimenti provvisori con forza di legge nei casi di necessità ed urgenza (N.Zanon), suscita ulteriori perplessità.

Questa tesi si fonda sull'argomentazione che gli Assessori sono nominati e revocati dallo stesso Presidente ma comporta, forse, una certa dissonanza con il modello impostato dall'art. 77 della Costituzione per la decretazione d'urgenza.

  • Il Governo, e non il Presidente del Consiglio, si assume la responsabilità dell'adozione dei provvedimenti adottati. Inoltre, il decreto legge viene trasmesso al Presidente della Repubblica che lo emana ed autorizza la presentazione alle Camere del disegno di legge di conversione, rientrando così nel procedimento anche una fase di controllo, sia pure formale, di un terzo organo costituzionale super partes, caratterizzante un sistema di checks and balances .
  • Argomentazione sull'inammissibilità dei decreti legge regionali, difficilmente superabile, è quella del numerus clausus delle fonti primarie previste in Costituzione, tesi degna di particolare rispetto che ci è stata ricordata da Sergio. Bartole un anno fa nel Convegno in memoria di Mor, recentemente da .A. D'Atena, in un intervento nel Forum di Quaderni costituzionali e da R..Tosi al Convegno di Messina sul tema degli statuti regionali. Questa tesi riprende il pensiero di V. Crisafulli per il quale le fonti provviste della stessa forza formale della "legge" sono per intero regolate dalla Costituzione, o da norme costituzionali (es.norme di attuazione degli statuti speciali): solo la Costituzione può prevedere fonti primarie di produzione normativa e la relativa attribuzione di competenza
  • Altra obiezione nei confronti dei decreti legge regionali, per altro già ampiamente rilevata (A. Ruggeri), si basa sulla lettura dell'art.127 che sembra "costruito" per un controllo di costituzionalità solo delle leggi regionali., in quanto, mentre la Regione può impugnare leggi ed atti con forza di legge dello Stato, è nella disponibilità dello Stato l'impugnativa solo di leggi regionali.
  • Ancora, si può rilevare che, laddove il revisore costituzionale ha consentito deroghe, le ha esplicitate, come ad esempio per l'elezione del Presidente della Giunta (art. 122, u.c.), mentre invece nell'art.121, c.2 ha previsto espressamente che il Consiglio eserciti le potestà legislative e la Giunta sia l'organo esecutivo della Regione: l'attribuzione di una potestà normativa primaria alla Giunta costituirebbe una deroga non contemplata.
  • Ulteriore considerazione, che si riallaccia anche a quest'ultima argomentazione, può discendere dal concetto di "armonia con la Costituzione" che vincola l'autonomia statutaria. Concetto, del resto, certamente più consono alla concatenazione degli effetti musicali in una concezione polifonica e che mal si attaglia ad una stringente definizione giuridica

Dalla l. cost. n.1/1999 fino ad oggi, varie, anche se spesso convergenti, sono state le definizioni di questa "formula": mera conformità alla Costituzione (A..D'Atena), concordanza con i principi della Costituzione (S. Mangiameli), piena sintonia con il sistema dei valori complessivo della Carta costituzionale (A.Spadaro) o, diversamente, concordia di più soggetti per un risultato finale che richiede di per sé e tollera del pari, atteggiamenti differenti, sicché lo statuto può dettare norme "difformi" da quelle previste in Costituzione, purché in linea con i principi costituzionali (C.E.Gallo).

Con la sentenza n.304 del 2002 la Corte costituzionale ha dato una lettura chiara ed incisiva: del principio dell'armonia asserendo che esso non si limita al divieto di introdurre, nello statuto regionale, delle disposizioni che vadano "contro" i valori ed i principi fondamentali contenuti nella Carta, ma "rinsalda l'esigenza di puntuale rispetto di ogni disposizione della Costituzione, poiché mira non solo ad evitare il contrasto con le singole previsioni di questa, dal quale non può certo generarsi armonia, ma anche a scongiurare il pericolo che lo statuto, pur rispettoso della lettera della Costituzione, ne eluda lo spirito".

Da questo insieme di considerazioni e, soprattutto, da questo intervento della giurisprudenza costituzionale sembra logico dedurre che costituirebbe una "disarmonia" consentire la possibilità di adottare decreti legge a livello regionale, prevedendo negli statuti quanto la Costituzione prescrive per il sistema di fonti statali: senza autorizzazione costituzionale non sarebbe, pertanto, legittima l'attribuzione della competenza alla Giunta (né, tanto meno, al Presidente) ad adottare decreti legge, neppure in casi di necessità e di urgenza.

Il sistema regionale delle fonti sembra trovare spazio negli statuti solo per quel che riguarda le tecniche di formazione delle leggi e dei regolamenti (norme di drafting), per le regole ed i limiti alla potestà regolamentare, per le regole nei rapporti Regione- Unione europea (U. De Siervo).

Rimane al legislatore costituzionale la competenza sulla competenza, quindi la possibilità di attribuire anche agli organi esecutivi regionali l'adozione di decreti legge, o quanto meno di consentire la deroga dell'attribuzione della potestà normativa primaria all'organo esecutivo della Regione, in sintonia con quanto previsto per il Governo centrale.

2. Ponendosi, ora, in un altro angolo visuale, in assenza di una norma costituzionale che preveda una possibilità di deroga alla generale attribuzione della funzione legislativa al Consiglio, rimane ferma la ripartizione di competenza delineata in Costituzione tra legislatore statale e legislatore regionale, entrambi sottoposti al rispetto della Costituzione, degli obblighi internazionali, degli obblighi comunitari, dei quali si è messo in risalto il pregnante valore unificante (F. Pizzetti).

Il legislatore statale non ha più competenza generale, ma solo esclusiva in materie stabilite o può intervenire per principi in materie concorrenti, od ancora può entrare attraverso l'esplicitazione dei cosiddetti limiti trasversali, che non devono per altro trasformarsi in limiti interstiziali.

Allo Stato non spetta e non può spettare secondo Costituzione una generale potestà di provvedere, ma solo particolari poteri ed enumerate funzioni legislative ed amministrative. Non si può quindi più sostenere che il Governo è unico titolare dei provvedimenti di necessità ed urgenza con forza di legge a competenza generale.

Su queste premesse ci si deve chiedere se possa il Governo adottare provvedimenti provvisori con forza di legge in materia di competenza residuale della Regione.

Senza addentrarsi, in questa fase, nel problema della necessità come fonte del diritto in grado di far sorgere fonti extra ordinem, si deve considerare l'illegittimità per il Governo di svolgere, tramite decreti legge, quella funzione anticipatoria di misure normative che poi verranno convertite in legge statale in una materia in cui lo Stato non è più competente a legiferare

Lo stesso decreto e vieppiù la legge di conversione presenterebbero indubbi profili di incostituzionalità.

Se, per assurdo,si volesse ammettere che un decreto legge possa venire adottato su effettivi presupposti di necessità ed urgenza, presupposti sui quali la valutazione politica del Governo non sarebbe più sufficiente a costituirne la legittimità, la legge di conversione non potrebbe, comunque, stabilizzarne gli effetti.

Nel nuovo titolo V, l'equiparazione delle Regioni agli altri enti nella composizione della Repubblica, la loro potestà legislativa posta in posizione di parità con quella dello Stato che si ripartisce precipuamente in base alla competenza, la presenza di una potestà regionale residuale o esclusiva in materie innominate ma ricavabili a contrariis dalla loro assenza nell'elenco di quelle esclusivamente assegnate allo Stato e di quelle in cui concorrono Stato e Regioni, il loro potere-dovere di attuare direttamente (secondo procedura stabilita con legge statale) gli obblighi internazionali ed il diritto comunitario, tutto ciò configura un regionalismo avanzato ben diverso da quello delineato nella Carta del 1948.

Un decreto legge con cui si adottano provvedimenti in materia di competenza regionale comporta una sospensione della Costituzione: che intacca il dominio ordinario del legislatore regionale, spogliandolo illegittimamente della sua competenza, ed è quindi incostituzionale.

3. A questo punto, ci si potrebbe chiedere come affrontare la soluzione delle emergenze in materia di competenza regionale.

Se il decreto legge del Governo non ha più la competenza generale, ma, come atto con forza di legge dello Stato, segue le competenze enumerate statali, e se il Governo della Regione non può adottare atti con forza di legge, come risolvere le situazioni di emergenza di livello territoriale e di "estensione" giuridica esclusivamente"regionale"?
Se l'ordinamento non può avere lacune, laddove manchi una fonte atto che disciplini una fattispecie, subentrano le fonti fatto.

La necessità come fonte fatto legittima un organo ad adottare una soluzione nell'ambito della materia di propria competenza: non si può, pertanto, escludere che l'organo di governo regionale si possa trovare nelle condizioni di dover assumere ordinanze di necessità per fronteggiare situazioni impreviste di particolare gravità. Ordinanze in grado, se necessario, di sospendere anche l'efficacia o di derogare alla legislazione regionale..

Sarebbe, pertanto, compito dello Statuto prevedere che eventuali ordinanze di necessità, assunte come fenomeno originariamente incostituzionale (o illegittimo), rientrino nella legalità, stabilendo pertanto debite garanzie..

Lo Statuto non dovrebbe, quindi, prevedere un'attribuzione di competenza normativa primaria alla Giunta (od al Presidente), né prevedere nuovi atti fonte sostitutivi della legislazione regionale, però potrebbe, anzi, dovrebbe assicurare, anche con norme di carattere procedurale, che eventuali provvedimenti assunti dal Presidente o dalla Giunta, fondati sul verificarsi di situazioni di necessità e urgenza (e, quindi, sul fatto come fonte) che abbiano, fra l'altro, anche l'effetto di sospendere le leggi regionali in vigore, siano immediatamente sottoposte all'esame del Consiglio, al fine di consentire al Consiglio stesso di valutarne il contenuto e di adottare, nell'ambito delle competenze sue proprie, le decisioni normative e legislative conseguenti. Resta fermo che gli atti assunti in situazioni di necessità di urgenza rimarrebbero sotto la piena responsabilità civile, penale ed amministrativa dell'organo che li ha adottati.

4. Sembra doveroso, da ultimo, una breve considerazione sulla problematicità che comporterebbe un intervento sostitutivo del Governo ex articolo 120 della Costituzione (per pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedano la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali), attuato tramite decreto legge.

Il concetto di sostituzione presuppone un mancato adempimento di un'attività, un'inerzia nell'adozione di atti o nell'avvio di procedimenti obbligati.

In questo contesto, come si potrebbe pensare, dunque, ad una sostituzione di una competenza normativa (d'urgenza) che non è attribuita?

Un'adozione di un decreto legge in un'ipotesi del genere verrebbe, infatti, così a sostituirsi ad un provvedimento normativo d'urgenza di cui non vi è titolarità a livello regionale.

In altri termini, un decreto legge si troverebbe ad anticipare una legge regionale, sostituendosi così il Governo al Consiglio regionale, titolare del potere legislativo, e non certo per inerzia o inadempimento del Consiglio- ma solo per l'impossibilità della Regione (leggasi: del suo organo esecutivo, Giunta) ad adottare provvedimenti provvisori con forza di legge (leggasi :decreti legge) in materie di competenza regionale.

Tutto questo prescindendo, poi, dal considerare la legittimità o meno di un intervento "normativo" sostitutivo, assente nella lettera dell'articolo 121 della Costituzione e, francamente, difficile da accettare.

A questo proposito si può, anzi, rilevare che se il legislatore costituzionale avesse voluto concepire un intervento statale sostitutivo tramite decretazione d'urgenza, avrebbe dovuto, almeno, prevederlo espressamente.

Se questa impostazione viene accolta ne deriva, dunque, che non è possibile pensare all'esercizio del potere sostitutivo rispetto ad una competenza normativa d'urgenza che si deve presupporre non essere attribuita alle Regioni.

(12/07/2002)

 


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