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Spunti di riflessione intorno al “federalismo fiscale sardo”

di Matteo Barbero
(Dottorando di ricerca in diritto pubblico presso l’Università degli Studi di Torino)

La legge della Regione Sardegna 4 maggio 2006, n. 4 PDF (Disposizioni varie in materia di entrate, riqualificazione della spesa, politiche sociali e di sviluppo) ha istituito tre nuove imposte regionali.

  • La prima è l’imposta regionale sulle plusvalenze dei fabbricati adibiti a seconde case (art. 2). Essa si applica sulle plusvalenze derivanti dalla cessione a titolo oneroso di fabbricati, siti in Sardegna entro tre chilometri dalla battigia marina, destinati ad uso abitativo (escluse le unità immobiliari che per la maggior parte del periodo intercorso tra l’acquisto o la costruzione e la cessione sono state adibite ad abitazione principale del cedente o del coniuge), ovvero di quote o di azioni non negoziate sui mercati regolamentati di società titolari della proprietà o di altro diritto reale sui predetti fabbricati per la parte ai medesimi ascrivibile. Soggetti passivi dell’imposta sono gli alienanti a titolo oneroso aventi domicilio fiscale fuori dal territorio regionale ovvero aventi domicilio fiscale in Sardegna da meno di ventiquattro mesi, esclusi, in ogni caso, i nati in Sardegna ed i rispettivi coniugi.
  • La seconda è l’imposta regionale sulle seconde case ad uso turistico (art. 3). Essa grava sui soggetti con domicilio fiscale fuori dal territorio regionale che risultino proprietari di (o titolari di diritti reali su) fabbricati siti nel territorio regionale ad una distanza inferiore ai tre chilometri dalla linea di battigia marina e non adibiti ad abitazione principale. Anche in tal caso, non sono soggetti passivi coloro che siano nati in Sardegna ed i rispettivi coniugi, nonché i loro figli, anche se nati fuori dall’isola. L’imposta è dovuta per anni solari, proporzionalmente alla quota ed ai mesi dell’anno nei quali si è protratta la titolarità della proprietà o degli altri diritti reali, ed ha una misura variabile in base alla superficie dell’immobile.
  • La terza (e ultima) è l’imposta regionale su aeromobili ed unità da diporto (art. 4). Suoi presupposti sono lo scalo negli aerodromi del territorio regionale degli aeromobili adibiti al trasporto privato ovvero lo scalo di imbarcazioni turistiche nei porti, negli approdi e nei punti di ormeggio, parimenti ubicati nel territorio regionale, in entrambe le fattispecie limitatamente al periodo compreso fra il 1° giugno ed il 30 settembre di ogni anno. Soggetto passivo dell’imposta è la persona o la società, avente domicilio fiscale fuori dal territorio regionale, che assume l’esercizio dell’aeromobile ovvero dell’unità da diporto. L’imposta sugli aeromobili è dovuta per ogni scalo, mentre quella sulle imbarcazioni è dovuta annualmente, in misura proporzionale, nel primo caso, alla capacità di ciascun aeromobile, e nel secondo, alla lunghezza di ciascuna imbarcazione. Sono esenti dall’imposta le navi adibite all’esercizio di attività crocieristica e le imbarcazioni che si recano in Sardegna per partecipare a regate di carattere sportivo, nonché le unità da diporto che sostano tutto l’anno nelle strutture portuali regionali.

Questo rilevante esercizio di autonomia tributaria regionale è stato esplicitamente ricondotto alle previsioni di cui all’art. 8 dello Statuto speciale per la Sardegna PDF (approvato dalla l. cost. 26 febbraio 1948 n. 3), il quale, nell’elencare le entrate di pertinenza della Regione, autorizza quest’ultima ad istituire con propria legge imposte e tasse sul turismo ed altri tributi propri (lett. i)).

In effetti, la specialità dell’autonomia (tributaria) della Sardegna pare consentire a quest’ultima (come alle altre Regioni e Province a statuto speciale) ciò che è tuttora precluso alle Regioni a statuto ordinario.

Come noto, infatti, con riguardo a queste ultime, la Corte Costituzionale (cfr, ex multis, la sent. n. 37/2004 PDF) ha sancito che non è ammissibile una piena esplicazione di potestà tributarie regionali autonome in carenza della legislazione di coordinamento dettata dal legislatore nazionale in attuazione del novellato (dalla l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3) art. 119 Cost..

In altri termini, mentre nei confronti delle Regioni a statuto ordinario l’attuazione del nuovo federalismo fiscale è tuttora “congelata” in attesa dell’approvazione della normativa nazionale quadro, le Regioni speciali sembrano aver conservato quei margini di manovra in materia tributaria di cui esse disponevano già prima della riforma costituzionale del 2001.

Sul punto, invero, non si registrano pronunciamenti espliciti da parte della Consulta, ma nel senso accennato pare deporre il persistente favor, normativo e giurisprudenziale, nei confronti della specialità (favor espresso anche dalla c.d. “clausola di maggior favore” di cui all’art. 10 della l. cost. n. 3/2001 cit.).

Tale conclusione non esime, peraltro, dal verificare se le neoistituite imposte regionale sarde presentino, anche sotto diversi profili, tutti i crismi della legittimità, ciò che pare invero dubbio.

In proposito, giova precisare, in particolare che il già citato art. 8 dello Statuto speciale per la Sardegna impone esplicitamente il limite dell’armonia con i principi del sistema tributario dello Stato.

Ebbene, tale limite (come bene evidenzia anche V. FICARI, Sardegna, federalismo <<discriminanante>>, in Il Sole 24Ore, 3 giugno 2006) non pare essere stato adeguatamente tenuto in considerazione.

In primo luogo, “escludere dalla soggettività passiva i soggetti con domicilio fiscale in Sardegna e a vario titolo sardi (…) opera una (…) discriminazione rispetto ai principi di eguaglianza e solidarietà (artt. 2, 3 e 53 Cost.), nonché a quelli comunitari” (op. ult. cit.).

In secondo luogo, le prime due imposte (quella sulle plusvalenze dei fabbricati adibiti a seconde case e quella sulle seconde case ad uso turistico) riproducono palesemente forme di prelievo già esistenti nell’ordinamento tributario statale, così violando il divieto di doppia imposizione della medesima base imponibile; entrambe, infatti, colpiscono cespiti già gravati dall’IRPEF (o IRE) o dall’IRES, laddove la seconda si sovrappone anche all’ICI.

Infine, la terza imposta (quella su aeromobili ed unità da diporto) pare in contrasto con il divieto, posto dall’art. 120 Cost. e ribadito dalla normativa comunitaria, di istituire dazi di transito (e più in generale, di adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose) tra le Regioni.

Così inquadrata, l’iniziativa assunta dalla Regione Sardegna (come già, in passato, quella portata avanti dalla Regione Sicilia con l’istituzione del c.d. “tubatico”, poi finito sotto contestazione anche da parte della Commissione europea; sulla vicenda cfr L. ANTONINI, La Corte assegna l’Irap alla competenza esclusiva statale. Intanto il federalismo fiscale rimane al palo mentre decolla il “tubatico” siciliano, in Le Regioni n. 1/2004, nonché P. CIARLO, La tassa sul tubo: ovvero del federalismo impazzito, in Quad. cost. n. 4/2002), pur se animata da condivisibili finalità di tutela di un territorio tanto pregevole quanto minacciato dal turismo di massa, non rappresenta certamente un buon esempio di sano federalismo fiscale.

Non solo, ma essa rischia di essere controproducente per gli stessi interessi della Sardegna e delle Regioni (e Province) ad autonomia differenziata tutte.

Sotto il primo profilo, un eventuale contenzioso fra la Sardegna ed il Governo nazionale potrebbe ulteriormente complicare il già difficile negoziato in merito alla erogazione da parte del secondo nei confronti della prima di quote arretrate delle compartecipazioni all’IRPEF ed all’IVA di spettanza della Regione.

Sotto il secondo profilo, la vicenda in esame rischia di rilanciare, per di più in una prospettiva parzialmente distorta, il dibattito intorno alla questione, peraltro assolutamente attuale, della permanenza o meno di giustificazioni alla maggior autonomia delle Regioni (e Province) speciali rispetto a quelle ordinarie.

Come noto, tale questione, che riguarda essenzialmente gli aspetti finanziari (è ancora sensato che le Regioni e le Province speciali dispongano di risorse di gran lunga maggiori rispetto a quelle di spettanza delle Regioni ordinarie, pur in presenza di un innegabile livellamento fra le competenze delle une e quelle delle altre? Si tratta ancora di una giusta contropartita in presenza di permanenti peculiarità storico-strutturali oppure è ormai corretto parlare di un inaccettabile privilegio?) è stata riportata d’attualità dalle recenti vicende di alcuni Comuni, i quali, attratti dal miraggio della ricchezza, hanno avviato l’iter per ottenere la “secessione” dalla Regione (ordinaria) di appartenenza e la contestuale annessione alla Regione (speciale) vicino ai cui confini si trovano (in proposito, cfr L. PEGORARO, Comuni in fuga e devolution, in Il Sole 24Ore, 9 maggio 2006).

(14 giugno 2006)


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