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Sono ancora legittime le normative statali cedevoli?

Intorno ad una lacuna "trascurata" del nuovo Titolo V

di Luca Antonini
(Professore di Diritto Pubblico Università di Torino)

1. Nell'attuale dibattito, quando la dottrina si misura con il problema delle lacune e dei difetti del nuovo Titolo V, in genere si sofferma sugli aspetti più macroscopici, come la mancanza di una Camera delle Regioni e l'innaturale allocazione di alcune materie alla competenza statale (ad esempio la tutela dell'ambiente) o alla potestà concorrente (ad es. le grandi reti di trasporto o la distribuzione nazionale dell'energia). Dai limiti più evidenti del nuovo Titolo V, sui quali esiste una diffusa convergenza, il dibattito si estende poi ad altri grandi problemi interpretativi, più o meno delicati, rispetto ai quali la gamma di opinioni si presenta piuttosto variegata (ad esempio la questione degli obblighi internazionali, quella della permanenza o meno dell'interesse nazionale e dei limiti tipici della legislazione regionale esclusiva, ecc.).

Nel dibattito, tuttavia, sembrano passare in secondo piano altri aspetti, meno macroscopici ma dai quali potrebbe dipendere seriamente l'evoluzione del sistema regionale.

Appare, quindi, opportuno richiamare l'attenzione su uno di questi aspetti "trascurati" del Titolo V, anche perché dalla sua mancata considerazione potrebbe derivare una legittimazione della prassi delle normative statali cedevoli ben oltre i tempi fisiologici d'avvio del nuovo sistema.

Per esporre efficacemente i termini del problema, è utile premettere una sintetica ricostruzione dell'assetto della legge regionale nel nuovo Titolo V ricavandola da autorevoli interpretazioni che sono state espresse al riguardo nel corso dell'indagine conoscitiva promossa dalla Commissione Affari costituzionali del Senato. Assumendo come base dell'analisi questa ricostruzione, sarà, infatti, possibile scandire la sequenza logica che conduce alla notazione della trascurata, ma significativa, lacuna del nuovo Titolo V sulla quale, in questa sede, si vuole richiamare l'attenzione.

2. Il IV comma dell'art.117 dispone l'inversione del criterio tradizionale della residualità: il limite delle materie, quindi, non risulta più applicabile, com'era nel quadro precedente, alla potestà legislativa regionale, bensì a quella statale. Si tratta di un capovolgimento dei rapporti tra le due legislazioni che attribuisce alla competenza legislativa regionale, destinata ad estendersi su tutte le materie "innominate", una capacità espansiva massima. Da questo rovesciamento si dovrebbe dedurre che l'elenco delle materie riservate alla competenza esclusiva dello Stato costituisca "una deroga al principio generale della competenza regionale", e perciò vada soggetto "a stretta interpretazione" (Panunzio, v. però Pinelli, che ridimensiona questa conclusione).

La stessa argomentazione dovrebbe poi essere estesa alla nuova competenza concorrente, dove, nell'ottica di un sistema improntato alla separazione delle competenze, allo Stato risulta riservata la sola determinazione dei principi fondamentali. In questo modo si potrebbe ritenere che, proprio per il diverso presupposto di fondamento del sistema, nel caso lo Stato non esercitasse la sua funzione di stabilire i principi fondamentali, le Regioni potrebbero comunque legiferare (Panunzio, Elia). In altre, parole, quindi, lo Stato potrebbe porre i principi fondamentali, ma il fatto di non porli, non pregiudicherebbe la possibilità, per le Regioni, di legiferare per prime.

Lo stesso presupposto (limite delle materie imputato allo Stato e competenza residuale regionale) porterebbe ad escludere la possibilità per lo Stato di continuare a legiferare nelle materie di competenza regionale, sia primaria che concorrente, attraverso la tecnica delle normative cedevoli (Panunzio, Pizzetti, D'Atena)

Infine, il potere sostitutivo di cui all'art.120 Cost. (la cui formulazione è stata giustamente definita da Falcon un vero e proprio "rebus giuridico") non risulterebbe applicabile alle inadempienze del legislatore regionale, ma avrebbe come unica destinataria l'attività amministrativa regionale (Panunzio).

In forza di questa ricostruzione sembrerebbe pertanto esclusa la possibilità di configurare la potestà concorrente del nuovo Titolo V negli stessi termini della konkurrierende Gesetzegebung. La legislazione statale, infatti, a differenza di quella regionale, non potrebbe mai arrivare per prima, con norme di principio e di dettaglio, su una materia della competenza concorrente.

Questa interpretazione dell'assetto configurato dal nuovo titolo V porterebbe, quindi, alla sintesi per cui la legge regionale, nel sistema delle fonti, risulterebbe collocata in un regime "privilegiato" di separazione rispetto alla legge statale. La fonte regionale, infatti, potrebbe intervenire anche in prima battuta a fronte delle inerzie del legislatore statale sui principi, mentre quest'ultimo non potrebbe intervenire con normative cedevoli di dettaglio per prevenire il mancato adeguamento regionale agli stessi principi.

3. Questa ricostruzione è destinata, tuttavia, a misurarsi con ulteriori considerazioni, che possono essere sviluppate su un duplice piano: sia all'interno della sua stessa logica, sia in riferimento alla concreta dinamica di sviluppo dell'ordinamento giuridico.

Appare, infatti, discutibile la possibilità di configurare come solo eventuale e quindi facoltativa la definizione dei principi fondamentali da parte della legislazione statale, posto che il nuovo art.117 Cost., a differenza della formulazione "più leggera" del testo precedente, prevede un'esplicita riserva a favore della legge statale. Laddove, infatti, è previsto un regime di riserva non sembra sostenibile la tesi che si potrebbe definire (attingendo alla prassi precedente) della cedevolezza "rovesciata", in base alla quale i principi potrebbe comunque porli la legge regionale nelle materie dove ancora manchi una legge cornice statale.

L'interpretazione testuale non sembra, quindi, lasciare spazio all'affermazione di una semplice "preferenza" per la legge statale, ma implica che i principi debbano essere necessariamente fissati dalla legislazione dello Stato. Si potrebbe invece distinguere, nell'ambito della nuova competenza concorrente, tra materie nuove e materie vecchie, dove per le prime sarebbe necessario attendere le leggi cornice, mentre per le seconde le Regioni potrebbero continuare a legiferare sulla base delle già emanate leggi cornice o, in assenza, ricavando i principi fondamentali dalla legislazione statale previgente sulla base dell'art. 17 della l. n. 281 del 1970.

Non appare, invece, convincente estendere l'effetto di quest'ultima disposizione anche alle nuove materie della potestà concorrente: l'art.17 della legge n. 281 del 1970 venne previsto in riferimento preciso al vecchio art.117 Cost., dove non solo l'elenco delle materie era "ridicolo" rispetto a quello nuovo, ma dove anche l'espressione in esso utilizzata ("nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato") aveva una minore rigidità rispetto alla "riserva" posta dal nuovo testo costituzionale. Altrimenti, ritenendo applicabile alle nuove materie della potestà concorrente il disposto dell'art.17 della l. n. 281 del 1970, si arriverebbe al risultato di assegnare ad una fonte primaria la definizione della portata di una norma costituzionale sopravvenuta, quasi che il principio fissato dalla prima (sebbene con l'avallo della Corte costituzionale), possa avere una portata maggiore del chiaro disposto della seconda.

Ma anche a prescindere da questo richiamo al tenore letterale dell'art.117 Cost., non può non essere comunque rilevato l'ulteriore aspetto problematico, attinente, come si accennava, alla dinamica concreta del rapporto tra l'ordinamento statale e quello regionale.

Il nuovo testo costituzionale, infatti, dopo aver abolito (giustamente, data la cattiva prova in azione) il controllo preventivo di costituzionalità, non ha disposto strumenti idonei a superare le inadempienze del legislatore regionale derivanti dal mancato adeguamento ai principi fondamentali posti dalla legislazione statale. Si tratta di una lacuna grave, non solo con riguardo ai principi fondamentali, ma anche in considerazione delle numerose clausole trasversali presenti nella competenza esclusiva statale. Per questo motivo, nonostante il problema sia stato spesso rilevato solo incidentalmente, in questa sede appare opportuno assumerlo come specifico oggetto di analisi.

Nel II comma dell'art. 117 Cost., infatti, è facile notare la presenza di molti elementi dinamici che mantengono allo Stato un ruolo importante, dato il loro carattere trasversale. Basti pensare alla competenza a determinare i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art. 117, comma 2, lett. m), soprattutto considerando che la nostra Costituzione, nella sua Parte prima, prevede una forte ed avanzata connotazione sociale, ad esempio più intensa e strutturata di quella tedesca. Esistono, inoltre, materie riservate alla competenza statale esclusiva dal carattere trasversale ed ampio, come quella "ordinamento civile" e quella "tutela della concorrenza", (art.117, comma 2, lett. e), destinate ad interessare molte delle materie di competenza concorrente o primaria regionale. Nel regime d'interferenza tra fonti che s'instaura sia per la presenza delle materie trasversali della competenza esclusiva statale, sia per la struttura della competenza concorrente, sarebbe stato assolutamente necessario prevedere soluzioni, come quella introdotta per il Trentino-Alto-Adige, basate sulla possibilità del riscorso successivo statale per il mancato adeguamento entro un certo termine. Infatti, solo grazie a questa forma di ricorso, si è potuto realizzare e mantenere un regime d'effettiva separazione fra le diverse fonti.

Poiché la lettera dell'art.120 Cost. non consente la sostituzione agli organi legislativi regionali, l'unico rimedio contro il mancato adeguamento della legislazione regionale rimasto nel Titolo V è quello (eventuale) del controllo in via incidentale, senza che nel diretto rapporto tra enti, possano configurarsi, in capo allo Stato, strumenti adeguati sul piano del contenzioso costituzionale. Anche l'ipotesi di un conflitto costituzionale tra Stato e Regione per mancato adeguamento, oltre a richiedere un superamento dell'attuale giurisprudenza sull'ambito oggettivo del conflitto, potrebbe non risultare un rimedio efficace: come farebbe la Corte a giudicare sui tempi occorrenti all'adeguamento (dopo quale decorso temporale la Regione potrebbe ritenersi inadempiente, sei mesi o un anno, ecc.)?. Nel sistema di micro-giustizia costituzionale del T.A.A., il meccanismo che ha determinato il successo della nuova forma di ricorso è stato proprio quello della fissazione del termine di sei mesi per l'adeguamento, al punto che quasi sempre, nelle more del giudizio di costituzionalità instaurato, la Regione effettua l'adeguamento e la Corte dichiara la cessazione della materia del contendere. In mancanza di un termine positivamente fissato per l'adeguamento, l'utilizzabilità del tradizionale conflitto tra Stato e Regioni appare, invece, nell'attuale assetto del Titolo V, assai incerta.

Peraltro, poiché l'introduzione di un sistema sul tipo T.A.A. non potrebbe avvenire con legge ordinaria, ma richiede necessariamente un intervento a livello costituzionale, si deve concludere che questa lacuna rappresenta un difetto grave del nuovo Titolo V. Proprio da questa lacuna, infatti, l'assetto della legge regionale sembra destinato a subire un ridimensionamento non indifferente.

4. Il problema che, dopo questa precisazione, deve essere subito considerato è quello della possibilità, per la legislazione statale, di continuare ad intervenire nelle materie di competenza regionale con normative caratterizzate dalla cd. clausola di cedevolezza (come, di fatto, è spesso accaduto nell'ambito dalla normazione statale degli ultimi mesi).

Si è già precisato come, secondo molti autori, la collocazione della legge regionale nel sistema delle fonti condurrebbe ad escludere la legittimità, nel nuovo contesto del Titolo V, della soluzione delle normative statali cedevoli. Il rovesciamento del criterio della residualità, con l'affermazione della competenza generale regionale, impedirebbe, cioè, la possibilità di continuare a ragionare in termini di "preferenza" anziché di "riserva" dell'ambito assegnato alla legge regionale.

A questo riguardo, tuttavia, occorre ribadire che il nuovo testo utilizza espressamente il riferimento al regime tecnico della "riserva" solo per definire la competenza statale: si dispone, infatti, che è "riservata allo Stato" (art.117, III comma) la determinazione dei principi fondamentali, mentre si afferma la "spettanza" alla competenza generale regionale di ogni materia "non espressamente riservata alla legislazione dello Stato" (art.117 Cost., IV comma). In altre parole, ad un'attenta analisi, il termine "riserva" è utilizzato solo in riferimento alla legislazione statale, mentre non viene mai utilizzato in relazione alla legislazione regionale. Questa differenza terminologica potrebbe quindi legittimare la prassi della normativa statale cedevole?

In realtà, a favore della conclusione affermativa sembra concorrere, più che il dato testuale, proprio la mancanza di un controllo di costituzionalità sul mancato adeguamento della normativa regionale alla legislazione statale. Non occorre dimenticare, infatti, che lo stesso pericolo del mancato adeguamento è stato alla base della motivazione della sent. n. 214 del 1985, con la quale si legittimò la prassi della normativa statale cedevole. Secondo la Corte, senza questo meccanismo "si perverrebbe all'assurdo risultato che la preesistente legislazione regionale, in difetto del necessario adeguamento a quella statale successiva, vanificherebbe in realtà quest'ultima, i cui (nuovi) principi resterebbero senza effettiva applicazione, sicché risulterebbe compromessa l'intera regolamentazione della materia alla quale si riferiscono".

Nel nuovo assetto di competenze, dove l'ambito materiale della competenza regionale concorrente è enormemente aumentato rispetto a prima, quest'argomentazione appare destinata a diventare fondamentale. La problematica dell'assenza di un controllo di costituzionalità per mancato adeguamento, inoltre, non riguarda più solo la legislazione statale di principio, ma si estende a tutte quelle materie della competenza esclusiva statale che interessano trasversalmente la competenza regionale.

Se si ritiene che il potere sostitutivo dell'art.120 non possa riguardare l'attività degli organi legislativi regionali, quid iuris se la legislazione regionale non si adegua? E in che tempi essa è tenuta ad adeguarsi? Come si è anticipato, il mancato adeguamento, nel contesto del nuovo Titolo V, è molto più delicato che in passato, sia a causa della presenza di materie trasversali statali sia per l'aumento degli ambiti materiali della competenza regionale. Oggi, quindi, a differenza del passato, il pericolo del mancato adeguamento non attiene più solo alla potestà concorrente e quindi alla legislazione di principio (che interessa, comunque, ambiti assai più rilevanti di quelli precedenti), ma riguarda anche tutte le materie di carattere trasversale della competenza esclusiva statale. I termini del problema, inoltre, si propongono, per questo particolare aspetto, paradossalmente rovesciati rispetto al quadro precedente. Le norme prodotte dallo Stato nell'ambito delle materie trasversali della competenza esclusiva, infatti, non sempre si configureranno come norme di principio cui applicare l'art. 10 della l. n. 62 del 1953, così come chiarito dall'applicazione giurisprudenziale della Corte costituzionale. Si tratterà, infatti, spesso di norme di dettaglio (ad esempio nel caso dei livelli essenziali), oppure, in altri casi (come le norme relative alla materia tutela della concorrenza) sia di norme di principio che di dettaglio. Ed entrambi gli ordini di norme, dato il carattere trasversale, potranno interessare sia la competenza concorrente che quella primaria regionale.

Dalla soluzione che si fornirà a questo problema, dipenderà molto della concreta configurazione della legge regionale nel sistema delle fonti. Se si estende, infatti, l'ipotesi dell'abrogazione immediata, che è stata seguita in relazione ai nuovi principi della (vecchia) potestà ripartita, anche alle norme trasversali della competenza esclusiva statale, si potrebbe tornare a mettere in dubbio l'effettiva esistenza di quel regime di separazione tra i due ordini di fonti, statali e regionali, che il nuovo Titolo V sembra eppure voler configurare.

Per una realistica definizione della posizione della legge regionale nel sistema del nuovo Titolo V appare quindi necessario considerare questa lacuna, a fronte della quale l'unica realistica possibilità, de iure condito, sembra quella di continuare a legittimare la prassi delle normative statali cedevoli, mentre l'unica soluzione de iure condendo sembra quella, nella prospettiva di una "riforma della riforma", dell'introduzione dell'obbligo d'adeguamento e della relativa possibilità di ricorso statale in caso d'inerzia regionale.

(15/04/2002)

 


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