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Riforme istituzionali e responsabilità dei costituzionalisti

di Cesare Pinelli
(p.o. di Istituzioni di diritto pubblico nell'Università di Macerata)

L’“Invito al dibattito sulle riforme istituzionali” avviato sul sito dell’AIC dal suo Presidente Sergio Bartole, dopo aver ricordato che l’Associazione si era fin qui astenuta dall’intervenire a favore o contro singoli progetti presentati nell’ultimo ventennio, ritiene necessario promuovere un dibattito fra i suoi soci, in presenza di un disegno di legge costituzionale (nella versione approvata dal Senato il 25 marzo 2004) che in molti luoghi pone “problemi di compatibilità con gli insegnamenti consolidati della dottrina costituzionale e con i princìpi propri di quel patrimonio costituzionale europeo che la Corte di Giustizia Europea prima ed i trattati europei oggi chiedono al legislatore di rispettare ed attuare”.

Il testo prosegue esemplificando una serie di punti critici del progetto. Gli argomenti adoperati si imperniano su un riscontro di congruità-ragionevolezza delle innovazioni proposte in riferimento a “quegli insegnamenti consolidati” e a quei “princìpi” del patrimonio costituzionale europeo. Riscontro che mira a sua volta a individuare le ragioni, comuni ai costituzionalisti, della scelta di promuovere per la prima volta un dibattito sul punto.

Un esempio può servire a dimostrare quanto detto. A proposito del potere di scioglimento, si segnala “il bilanciamento fra i fattori di rigidità introdotti con la nuova disciplina dello scioglimento e gli elementi di flessibilità sempre presenti nei sistemi parlamentari”. Il che si collega peraltro all’interrogativo, subito prima avanzato, “se il progettato superamento del regime parlamentare tradizionale debba necessariamente comportare il ridimensionamento di poteri del Capo dello Stato”.

Taluni riterranno riduttiva una simile critica alla disciplina dello scioglimento, che non di rado è stata accusata di introdurre rischi di involuzione monocratica dell’intero sistema. Eppure un’argomentazione in termini di congruità-ragionevolezza consente di cogliere aspetti che diversamente sfuggono alla vista.

La rigidità nella previsione delle fattispecie che possono originare lo scioglimento da un lato costituisce una reazione alla flessibilità che il testo vigente assicura al Presidente della Repubblica nell’uso del relativo potere, e che secondo i fautori del testo sarebbe trasmodata in indebita discrezionalità, dall’altro deriva dalla convinzione che nelle forme di governo parlamentari lo scioglimento sia divenuto uno strumento principe nelle mani del Primo Ministro.

A mio giudizio, ambedue i presupposti sono assai controvertibili. Ma anche ammesso che non lo siano, non diventa comunque necessario accertare gli effetti delle innovazioni introdotte per quel che dicono? Non abbiamo forse il compito, come costituzionalisti, di segnalare le compatibilità interne tra le singole previsioni, tenuto conto che in taluni casi il decreto di scioglimento sarebbe sottoposto a controfirma e in altri no?

Ancora, non dobbiamo forse ricercarne la congruità all’obiettivo fondamentale, e in se stesso condivisibile, di garantire la coesione interna alla maggioranza scaturita dalle urne? Ricordo in proposito che alcuni studiosi, fra cui Alessandro Pace e Valerio Onida, hanno fatto risalire al sistema elettorale vigente il difetto di coesione interna alla maggioranza, segnalando come il rimedio vada ricercato a monte, sul suo proprio terreno, anziché a valle, sul terreno della forma di governo, e dunque con revisione costituzionale. Tutti i discorsi sul potere di scioglimento come “arma nucleare” nelle mani del Primo ministro nascono dalla rassegnata accettazione del fatto che la traduzione dei voti in seggi porterà in Parlamento maggioranze rissose. E il silenzio su questa obiezione pare assai eloquente.

Un esame sulla ragionevolezza-congruità del testo consente dunque di rivolgere l’attenzione alle conseguenze delle innovazioni introdotte. Il che, sul terreno della forma di governo, significa scrutinarne la funzionalità, e porsi così proprio sul terreno degli obiettivi da cui muovono o dicono di muovere gli autori del testo. E se il risultato è negativo, nessuno potrà fondatamente accusare i costituzionalisti, come è avvenuto di recente - da parte di chi evidentemente un po’ se ne preoccupa -, di spaccare il capello in quattro.

Per altro verso, il rilevato eccesso di rigidità delle previsioni in tema di scioglimento è spia di una tendenza generale a una scrittura costituzionale ipertrofica, che trova il suo vertice nella revisione dell’art. 70. Essa si avvertiva già nella passata legislatura, ed è proseguita nella attuale sui temi e per le ragioni più varie. Dalla revisione dell’art. 111, dove alcune formulazioni sicuramente più adatte a una legge ordinaria sono state introdotte per bloccare una giurisprudenza costituzionale di segno contrario, a quella dell’art. 51, con cui si è voluto fissare in Costituzione il principio delle azioni positive. Da certe disposizioni del nuovo Titolo V, anch’esse più adatte a una legge ordinaria, alla proposta di revisione dell’art. 9 volta a sancire i diritti degli animali.

Questo bisogno di scrivere tutto in Costituzione rende un pessimo servizio alla Legge fondamentale, perché l’appiattisce al livello della legge ordinaria. Anche qui le preoccupazioni dei costituzionalisti dovrebbero risultare comuni. Come lo sono, in ogni caso, le loro responsabilità in questo delicato momento.

E’ soprattutto in tal senso, mi pare, che l’invito del Presidente dell’AIC meriti di venire raccolto e diffuso.

(17/09/2004)


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